摘要：行政处罚委托是由《行政处罚法》第20条与第21条所创设的一项处罚制度。在权能适当分离的情势下，为确保责任的统一性，行政处罚委托须恪守“权能转移”与“责任保留”之运行法则。在制度价值层面，行政处罚委托在回应行政效能与专业化治理需求的同时，依托严格的法律保留原则、程序规范及公示机制之约束，获得正当性支撑。然而，在实践中仍有委托依据泛化、监督责任虚化与权利保障不足等问题。为此，有必要通过强化合法性控制、构建全过程监管机制与多元监督体系等路径，推动行政处罚委托在法治框架内实现行政效率与个体权利保障的有机统一。
关键词：行政处罚委托 权能转移 责任保留 行政效能 监督机制
作者简介：江国华，法学博士，武汉大学法学院教授。
引言
基于对行政实践需求的回应，2021年《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)新增的第20条、第21条，系统构建了行政处罚委托制度框架。[1]其中，第20条明确了委托的依据、形式、公示义务及责任承担，第21条则规定了受委托组织的资格条件，二者共同形成了权责明确、程序规范、监督有效的制度体系。
从制度效能层面而言，行政处罚委托制度依靠“权能转移”与“责任保留”的程序设计，既解决了行政执法资源配置不均和专业能力不足等现实困境，又通过法律责任机制确保了权责统一。[2]此制度设计有效实现了执法资源的优化配置、执法效率的显著提升以及行政机关职能的深度转型。但法理上，行政处罚权能否委托仍存较大争议。这一争议主要围绕三个核心问题展开：一是处罚权委托是否符合法律保留原则，特别是涉及人身自由的行政处罚；二是委托后责任主体与实施主体分离是否违背权责一致原则；三是受委托组织行使处罚权是否具备足够的民主正当性基础。这些争议问题需要通过进一步的理论研究和制度完善予以回应，以确保在提升行政效能与保障公民权利之间达成合理平衡。
要理解行政处罚委托制度的法理内核，必须首先直面其现实难题。在实践中，行政处罚委托发挥了重要的现实功能，有效缓解了“看得见的管不着，管得着的看不见”的执法困境。[3]然而，制度运行的经验与反思并存。近年来，“委托泛化”现象日益突出，致使权力来源虚化、监督弱化与责任不清问题并存。[4]这些问题表明，行政处罚委托制度虽已完成“有形建立”，但与“有效运行”仍存在一定距离。为此，本文拟在“权能转移”与“责任保留”的制度框架下，围绕“性质—正当性—构成要件—实践困境—完善进路”的递进逻辑展开研究，着重探讨如何通过防止权力泛化、以及强化监督与保障权利，实现行政处罚委托的法治化与规范化运行。
一、行政处罚委托的法律性质
要理解行政处罚委托的法理内核，必须首先明确其法律性质。[5]行政处罚委托以《行政处罚法》第20条、第21条为规范基础，确立了在“权能分离、责任统一”的结构中实现行政效能与法治约束的制度目标。[6]
(一)权能转移的有限性与边界
行政处罚委托的核心在于行政权能的有限转移。[7]这种权能转移并非权力的再造，而是在法定权限内的派生配置，体现了行政权分工的技术理性与法定约束的统一。
其一，权限来源的固有性与转移的有限性。行政权能转移的合法性基础在于权限来源的固有性。根据《行政处罚法》第20条第1款的解释，“法定权限内”这一限定语表明，委托行为只能在原有职权内延展，而不得产生新的处罚权。[8]这意味着，委托行为本质上是一种权限的“派生”与“流转”，而非权力的“创制”。在这个意义上，行政处罚委托具有严格的有限性特征：一方面体现为内容的有限性，即只能转移处罚权中的执行性权能，而行政处罚的设定权、立法权等核心权能绝对保留；另一方面体现为范围的有限性，即转移的权限必须明确具体，遵循“委托明确性原则”，禁止概括性、兜底性的权限转移。这种有限性保障了行政处罚权在转移过程中不致被稀释或滥用。
其二，权能内容的具体划分与授出范围。行政权能转移的关键在于对权能内容的具体划分与明确授出。《行政处罚法》第20条要求，委托必须围绕“具体事项、权限和期限”展开。这意味着，核心性的设定权和重大处分权依旧严格保留在委托机关自身手中。常见的委托权能大致集中在三个方面：(1)调查取证权，即对涉嫌违法事实进行调查、检查、收集证据的权能；(2)决定建议权，即根据调查结果提出处罚建议的权能；(3)决定执行权，即在一定幅度内直接作出并执行处罚决定的权能。这种具体化要求避免了权限转移的模糊性和随意性，确保了权能授出的规范性和可控性。
其三，转移行为的法律效果与权限边界。行政权能转移产生的直接法律效果是创设了特定的执法实施主体。在行政处罚委托关系中，受委托组织必须以委托机关名义实施处罚行为，其法律效果归属于委托机关。其边界体现在三个维度：事务边界，即只能在委托明确的事项范围内执法；幅度边界，即不能超越委托规定的处罚种类和幅度；时效边界，即必须在委托有效期内行为。超越任一边界的行为都将构成越权；依据《行政处罚法》的相关规定，此类行为应属无效。[9]上述边界设定为防止权力异化和开展司法审查提供了清晰的规范基础。
(二)责任保留原则及监督义务
与权能转移相伴随的是法律责任的最终保留，此乃行政处罚委托性质的另一关键维度。[10]
其一，责任归属的法律机理。法律责任最终保留的法律机制根植于行政委托中的委托代理关系本质。基于《行政处罚法》第20条第3款及第4款的体系解释，责任保留原则建立在“名义主义”与“效果归属”双重基础上：一方面，受委托组织作为“代理人”必须以委托机关名义实施处罚，这从行为外观上确定了责任主体；另一方面，委托机关作为“被代理人”需要对代理行为后果承担责任，这从实质效果上落实了责任归属。[11]该机制的法理基础源于代理归属原则、权责统一原则以及救济主体明确性的制度要求。[12]这种责任机制体现了立法者对行政处罚委托关系中风险分配的审慎考量，也反映了通过明确责任归属保障行政相对人权益的立法智慧。
其二，责任范围的全方位性与最终性。委托机关承担的责任具有全方位性和最终性特征，这是委托代理关系在行政处罚委托领域的具体展开。从《行政处罚法》第20条第3款的文义解释来看，“对该行为的后果承担法律责任”意味着责任范围的全面覆盖：(1)实体责任，即对违法或不当的行政处罚行为承担撤销、变更或确认违法的责任；(2)程序责任，对违反法定程序的处罚行为承担程序违法的法律责任；(3)赔偿责任，对违法行为造成的损害承担国家赔偿责任；(4)诉讼责任，作为被告参与行政诉讼并承担举证责任。[13]这种责任具有最终性和不可转移性，从而确保责任机制的严肃性和有效性。
其三，责任实现的保障机制与监督义务。责任保留原则的实现需要配套的保障机制，其中核心是委托机关的监督义务，这也是委托代理关系的必然要求。《行政处罚法》第20条第3款将“负责监督”与“承担责任”并列规定，表明监督义务是责任承担的前提和基础，二者共同构成一个完整的责任体系，其内容主要包括：事前监督，着重于对受委托组织的资格、能力及条件进行审查；事中监督，重点在于对执法过程的指导和管控；事后监督，则通过效果评估与违法纠正来确保责任落实。监督义务的具体内容应当与委托范围相适应，委托事项越重要、处罚权越大，监督义务就越严格。委托代理关系要求这种监督义务必须转化为具体的制度安排和履职要求。[14]因此，责任保留原则通过强化监督义务，使行政处罚委托成为可控的制度运行机制。
(三)行为名义与责任归属的分离结构
在权能有限转移、责任保留原则确立之后，行政处罚委托还通过名义与责任的分离结构进一步稳固了制度的约束机制。
其一，法律技术机制与外观主义原则。这种分离结构的法律技术机制核心在于严格区分行为实施与名义归属，这一设计深刻体现了行政法上的代理理论和外观主义原则。[15]《行政处罚法》第20条第4款的规范解释要求体现了行政法上的外观主义原则：行政相对人基于对行政机关名义的信赖，有理由相信其行为效力归属于该机关，这种信赖应当受到法律保护。此种设计具有多重法律功能：一是维护行政的统一性，确保行政处罚在外观上仍然表现为国家行政机关的意志，避免执法主体的混乱；二是保障行政相对人权益，使其明确知悉最终的责任承担主体，便于行使救济权利；三是规范执法程序，要求受委托组织在执法过程中必须表明其与委托机关的关系，确保执法活动的规范性。这种名义与行为的分离，体现了现代行政法注重形式正义与实质正义相统一的价值取向。
其二，与行政授权行为的本质区别。与行政授权相比，行政处罚委托在权源、名义与责任上的区分更为明显。行政授权是一种权力原始配置，被授权组织以自身名义行使处罚权并承担责任；行政委托则是权力的派生配置，受委托组织以委托机关名义行使处罚权，其行为后果由委托机关承担。前者体现“权责一并转移”，后者则体现“权能分离、责任统一”。这种分离结构构成行政委托与行政授权的本质区别。[16]这种区别的法律意义在于：(1)救济途径不同，即对委托行为的救济以委托机关为对象，而对授权行为的救济以被授权组织为对象，这关系到诉讼主体的确定和救济程序的选择；(2)责任承担不同，即委托机关承担最终责任，而被授权组织自行承担责任，这体现了责任配置的不同逻辑；(3)权力来源不同，即委托源于行政机关的依法委托，而授权直接来源于法律、法规的明确规定，这反映了权力来源的差异。这种区分保障了行政处罚主体资格的严肃性和稳定性，维护了行政组织体系的规范性和统一性。
其三，风险控制与监督强化的制度功能。这种分离结构背后的法理根源正是权力制约原理与内部控制理论。[17]立法者设计了一种巧妙的制约机制：一方面，委托机关虽然不直接执行处罚，但是要对外承担全部法律责任，这种责任倒逼机制意在保证监督的有效性；另一方面，受委托组织虽然实际上行使了处罚权，但是必须以他人名义行为并且不最终承担责任，因此它的权力受到了严格的限制，这种名义约束机制意在防止权力的滥用。[18]这种通过法律技术设计实现的权力制约模式，体现了现代行政法“控权”与“效能”平衡的价值追求。正因如此，名义与责任分离成为控制权力扩张、防止委托泛化的关键枢纽，使行政处罚委托在法治框架内实现结构性的自我约束。
二、行政处罚委托的正当性澄明
处罚权能否委托行使，是行政处罚制度中至关重要且具有争议性的理论问题。这一问题的核心在于，行政处罚直接关涉公民、法人和其他组织的基本权利限制与剥夺，行政处罚委托的正当性既依赖行政效能与专业化的绩效理性，更取决于法律保留与程序控制的法治理性。[19]
(一)制度合法性：机构改革与权责衔接的回应
《行政处罚法》第20条确立了行政处罚委托机制，使行政机关得以在法定范围内临时性、派生性地委托部分执法事项，从而维系行政体系的连续运作。[20]
其一，弥补行政执法资源配置的结构性不足。行政处罚委托制度首要功能在于优化行政执法资源的配置效率，这一功能的理论基础是资源配置理论和行政组织效能原则。[21]我国行政管理系统存在明显的资源配置不均衡现象。《行政处罚法》第21条第1项的规定，使得本来承担公共事务管理职能的事业单位能够依法开展行政执法，弥补了执法力量的结构性不足。从行政组织理论来看，这种制度设计体现了执法重心的下移和执法资源的优化，解决了“管得着的看不见，看得见的管不着”的执法难题。[22]同时，这种委托关系还可以根据实际情况作出调整。当某一个领域执法的需求发生改变的时候，可以通过变更或者终止委托来及时调整执法资源的配置，具有很强的灵活性与适应性。
其二，提升在专业领域执法活动中的技术支撑能力。现代行政管理的专业化趋势要求行政处罚委托发挥技术优势，这一功能的建立是以专业分工理论和技治主义原理为基础的。[23]《行政处罚法》第21条第3项的规定确保了受委托组织具备专业的执法能力，可以用专门的技术和方法收集证据，查明事情真相，让执法变得更科学、更准确。相对于行政机关来说，这些专业机构一般都拥有更加先进的技术设备以及更加专业的技术人员，可以为行政机关行政执法提供强有力的技术支持。[24]这种专业化执法使得执法决定更加科学合理，执法结果更具有说服力、公信力。
其三，推动整个行政执法体系效能的提升。行政处罚委托制度依靠分工协作来实现行政执法体系的整体效能，体现了协作治理理论以及整体政府的理念。[25]委托机关可以将技术性、事务性较强的执法工作委托给专业组织，进而可以把主要精力用在政策制定、大案要案查处和执法监督这些核心工作上，做到行政资源的合理利用和专业优势的充分发挥。这种专业化分工不仅提高了单个案件的办理质量，也可以提升整个行政执法体系的运作效能。[26]
(二)底线正当性：法律保留原则
《行政处罚法》第20条第1款表明行政处罚委托是立法机关通过法律规范赋予行政机关的一种衍生性权力，其正当性根植于对更高位阶法律意志的执行，而非行政机关的自我赋权。
其一，法律保留的底线拘束。法律保留原则在行政处罚委托领域的适用具有深厚的法理基础，其理论根源可追溯至民主原则与法治国家原则。根据民主原则，涉及公民基本权利的重要事项必须由人民选举产生的立法机关决定；[27]根据法治国家原则，国家权力的行使必须受到法律的约束。[28]行政处罚作为对公民财产权、自由权等权利的干预，其设定和实施本就受到《行政处罚法》的严格规制。而行政处罚委托进一步涉及处罚权主体的变更，直接关系到权力运行的合法性与正当性，因此更需恪守法律保留原则。
其二，委托依据的层级性与明确性要求。行政处罚委托的合法性要求委托依据必须具备足够的规范层级性和内容明确性，这一要求源于法律明确性原则和授权明确性理论。[29]根据《行政处罚法》第20条的规范目的，能够作为委托依据的“法律、法规、规章”必须满足双重标准：在形式合法性方面，规范文本必须由有权机关按照法定程序制定和发布；在实质合法性方面，规范内容必须包含明确的授权意向和具体指引。[30]这意味着，授权规范应当明确指示或者至少允许处罚权的委托行使，最好能进一步明确可委托的事项范围、委托条件和监督要求。同时，依据的层级性要求也意味着下位法不得超越上位法创设委托权限。[31]这种层级性保障了法律体系的统一性和协调性，也确保了委托权限的授予符合立法原意和授权明确性原则。
其三，违反法律保留原则的法律后果与司法审查。违反法律保留原则的行政处罚委托将产生明确的法律后果，这一制度设计体现了违法性继承理论和司法最终原则。[32]从行政行为的效力角度看，缺乏法律、法规、规章依据的委托属于重大且明显的违法。[33]根据《行政处罚法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，此类委托行为自始无效，基于无效委托作出的处罚决定也当然无效。[34]在司法审查中，法院应当依职权对行政处罚委托的合法性依据进行全面审查：首先，审查是否存在授权规范，即是否存在允许委托的上位法依据；其次，审查授权规范的位阶是否符合《行政处罚法》第20条要求，排除规范性文件作为委托依据的可能性；再次，审查委托行为是否在授权规范的范围内，防止超越授权范围的委托。对于以规章以下规范性文件作为依据的委托，或者虽然援引规章但该规章本身缺乏上位法依据的委托，法院应当认定其违法。在审查标准上，法院应当采用较为严格的审查标准，涉及公民重要权利的委托事项应当进行实质性审查，确保法律保留原则不只是形式要求，而是具有实质约束力的合法性控制工具。[35]这种严格的司法审查保障了法律保留原则的实际效力，也确保了行政处罚委托制度不偏离法治轨道。
(三)程序正当性：过程监督与权利救济的双重保障
行政处罚委托制度内置了严密的控权“安全阀”，通过法律技术将“监督”与“救济”牢牢绑定回法定机关，形成了一个“授权而不放任、放权而不失控”的良性闭环，从而获得了不可或缺的程序正当性。
其一，程序控权：构筑权力运行的刚性轨道。程序控权是行政处罚委托正当性的基石，通过将权力运行全过程置于法定程序约束之下，确保其公开、透明与规范。程序控权通过事前公开要式、事中权利保障与事后责任宣告的全链条设计，将委托关系转化为可预期、可监督的法律运作，从根本上夯实了其控权正当性。[36]因此，程序正当性应被理解为行政处罚委托制度的“生命线”：首先，通过公告、公示、听证等程序环节实现权力运行的透明与约束；其次，通过明确救济渠道与责任归属保障公民权利的有效救济；最后，通过司法审查与社会监督形成事后控制的闭环机制。唯有如此，行政处罚委托制度方能在“授权而不放任”的轨道上实现法治化运行。
其二，监督控权：构建全方位、全流程的监督网络。监督控权是确保受委托权力规范运行的常态化保障机制，构成了一个多维度、全流程的严密监督网络。一方面，内部监督机制是核心防线。委托机关对受委托组织负有持续的监督责任，形成“监督-负责”的闭环：事前通过训练与考核，提升执法能力；事中通过案件指导、备案审查和执法评议，实现动态质量把控；事后通过行使纠错权，可撤销或变更不当决定。这种基于隶属关系的监督具有直接、高效的特点，构成第一道屏障。另一方面，外部监督体系提供制度保障。国家监督体系全面覆盖受委托行为：权力机关通过执法检查等进行宏观法律监督；监察机关对受委托公务人员实现监督全覆盖，调查职务违法行为；司法机关通过行政诉讼进行合法性审查，提供最终司法保障；社会监督与舆论监督则增强了监督体系的开放性和公众参与度。[37]这种由内而外、贯穿始终的监督体系，将受委托执法行为置于多重监督之下，确保行政处罚委托在提升行政效能的同时，其权力运行始终受到有效约束，不会脱离法治轨道。
其三，救济控权：构建权责统一的终极保障与闭环机制。无救济则无权利，亦无权力的有效约束。行政处罚委托的正当性，最终通过救济控权这一终极环节得以巩固，形成了完整的法治闭环。救济控权的核心在于救济渠道的明确性与责任主体的唯一性。行政相对人认为受委托组织的处罚行为侵权，既可向委托机关申请行政复议，也可向人民法院提起行政诉讼。这种复议与诉讼并行的机制，提供了兼具效率与公正的多元选择。尤为关键的是，无论行为由谁作出，委托机关均是法定的唯一责任承担主体，在复议中作为被申请人，在诉讼中作为被告。[38]委托机关必须为其委托行为全面“买单”，承担全部法律后果。这一设计迫使委托机关必须审慎委托并强化监督。
三、行政处罚委托的构成要件
构成要件是行政处罚委托合法运行的程序枢纽。《行政处罚法》第20条为行政处罚委托设定了严格的构成要件，包含形式、内容与公示三个相互关联的要件。这三个要件是行政处罚委托合法有效的必要条件，是程序正当原则在行政处罚中的一种体现。
(一)形式要件：书面要式行为的法定约束
行政处罚委托的首要程序要求体现为严格的书面形式要求。《行政处罚法》第20条第1款明确规定委托必须采用“书面”形式，这一要式行为规范，确保了委托行为的严肃性和规范性。
其一，要式行为的法律属性与规范目的。从行政程序法理角度，要式行为区别于非要式行为的核心在于其形式要求的法定性与强制性。《行政处罚法》第20条第1款表明书面形式是行政处罚委托成立的法定必要条件，欠缺该形式要件将直接导致委托行为无效。这一要求的规范目的主要体现在四个方面：一是确保决策的慎重性，即通过书面要求促使行政机关依照集体研究程序对行政处罚委托这一重大事项进行充分论证和审慎决策，避免个人专断；二是保障内容的明确性，即书面形式能够准确固定委托内容，避免口头委托可能带来的模糊性和不确定性；三是强化程序的规范性，即书面要求将委托行为纳入规范化轨道，防止行政处罚权的任意委托和滥用；四是实现监督的可操作性，即书面形式为后续的监督和责任追究提供了实体依据。[39]
其二，形式要件适用的要求。从行政法上要式行为的一般原理来看，书面形式不仅仅是指以纸质文档为载体，更重要的是指书面材料的内容要完整、规范。行政处罚委托的书面委托书，应当符合如下要求：(1)主体明确，清楚载明委托机关和受委托组织的基本情况，反映集体决策的过程；(2)内容完整，包括委托的具体事项、权限范围、有效期限等核心要素，且这些要素都是经过集体研究决定；(3)形式规范，由法定代表人或者授权代理人签字并加盖单位公章，并附具集体研究的会议纪要或者决策记录；(4)文本正式，使用规范的公文格式和表述方式，保证内容的准确性与权威性。
其三，违反形式要件的法律后果。根据行政程序法治原则，形式要件是行政行为合法性的基本要求，欠缺法定形式要件的行政行为属于程序违法。《行政处罚法》明确要求书面形式，因此未采用书面形式的委托行为应认定为重大程序违法，其法律后果包括：一是委托关系不成立，受委托组织基于无效委托实施的处罚行为应被撤销；二是责任追究，对因故意或重大过失导致形式要件缺失的相关人员，特别是未履行集体研究程序的主要责任人，应追究其相应责任；三是司法审查，法院在行政诉讼中应当依职权审查委托是否符合法定形式要求，对不符合书面形式要求的委托关系应确认其无效。这种严格的法律后果设计，体现了立法者通过程序规制保障行政处罚委托合法性的立法意图，也符合正当程序原则的基本要求。
(二)内容要件：委托权限的明确性与具体化
行政处罚委托程序的核心在于委托书内容的明确性要求。根据《行政处罚法》第20条第2款，委托书必须载明“委托的具体事项、权限、期限等内容”。这一内容要件是禁止概括委托原则的具体体现。[40]
其一，具体事项明确化与禁止概括委托原则。《行政处罚法》第20条第2款要求的“具体事项”明确化，是禁止概括委托原则的核心体现，这一原则源于法治国家原则中的法律明确性要求。“具体事项”要求意味着委托书中必须采用明确、具体的表述方式界定可处罚的违法行为类型，不得使用“相关”“等”“类似”等模糊或兜底性表述。这一要求的法理基础在于：(1)处罚法定原则要求行政处罚的依据必须明确具体，避免执法随意性和裁量权滥用；(2)权力制约原则要求行政权的边界清晰可辨，防止权力无限扩张；(3)权利保障原则要求行政相对人能够明确预见到哪些行为可能受到处罚，保障其行为预期的稳定性。违反具体事项明确化要求的委托，不仅构成程序违法，更可能侵害行政相对人的合法权益，此类委托应被认定为无效。[41]
其二，权限范围限定与权力边界清晰化。权限范围的明确限定是内容要件的关键组成部分，这一要求体现了权力委托明确性原则和比例原则。[42]《行政处罚法》第20条第2款要求的“权限”明确化，包含三个层次的内涵：(1)处罚种类权限，必须明确可以委托的处罚种类；[43](2)处罚幅度权限，对于罚款等具有幅度的处罚，必须明确委托范围；(3)程序权限，明确受委托组织在调查取证、告知听证、决定执行等各环节的权限范围。这种明确化要求的法理基础在于：一是权力委托的明确性原则，要求权力委托的范围和边界清晰可辨，避免模糊委托导致的权力滥用；二是权责一致原则，受委托组织的权限应当与其责任能力相匹配，确保其能够承担相应的法律责任；三是比例原则，委托的权限范围应当与委托目的保持适当比例，既不能过度委托也不能委托不足。权限界定模糊的委托，不仅可能导致越权执法或执法不作为，还可能破坏行政处罚权的统一行使。
其三，期限规定与委托关系临时性保障。期限要求是保障委托关系临时性和可控性的重要机制，这一制度设计体现了行政权配置的临时性原则和定期评估机制。《行政处罚法》第20条第2款要求的“期限”明确化，具有重要的法律意义：(1)期限规定体现了委托关系的临时性特征，区别于常设性的机构授权，确保行政处罚权的主体仍然是行政机关；(2)期限限制为委托机关提供了定期评估和调整委托关系的机制，使其能够根据执法效果、受委托组织表现等因素决定是否继续委托；(3)期限规定保障了立法机关对行政处罚权的最终控制，避免委托关系永久化而导致权力实质转移。
(三)公示要件：程序公开与公众监督的保障
《行政处罚法》第20条第2款创制了全新的公示程序，要求委托书“应当向社会公布”。这一公示要件具有深刻的程序法意义，体现了现代行政法中的公众参与原则和透明度原则。[44]
其一，公示要件的法理基础与程序价值。公示要件的法理基础根植于现代行政程序的公开原则与公众参与原则。从行政法理角度，公示要求体现了“阳光政府”理念，将行政权的运作过程置于公众视野之下，其程序价值主要体现在四个方面：一是知情权保障价值，通过公示满足公众对政府行为的知情需求，特别是在委托执法背景下解决执法主体识别难题，保障公民的知情权这一基本权利；二是参与权实现价值，公示为公众参与行政监督提供了前提和基础，使社会监督成为可能，体现了参与式行政的现代治理理念；三是信任建构价值，公开透明的程序有助于增强政府行为的公信力和可接受性，促进政府与公民之间的互信与合作；四是权力制约价值，通过将委托关系公开化，使行政权运行受到社会监督，有效防止权力滥用和腐败。
其二，公示内容的具体要求与实现方式。公示要求的具体实施需要明确的内容标准和操作规范，这一要求体现了行政明确性原则和便民原则。在具体内容上，须确保信息完整、准确，涵盖委托机关全称及统一社会信用代码、受委托组织信息、委托事项范围、权限界限与起止日期等核心要素。在公示方式上，应当采用多种渠道确保公示效果：一是政府门户网站公示，在委托机关和受委托组织的官方网站显著位置发布，并提供检索查询功能；二是政务服务平台公示，通过一体化在线政务服务平台集中展示出来，便于统一管理、及时更新；三是执法场所公示，在受委托组织办公场所以及执法现场显眼位置张贴公告，便于行政相对人及时了解；四是媒体公示，对涉及重大公共利益的事情，在新闻媒体上公布，扩大知晓的范围。公示应当有规范的格式，用通俗易懂的语言，方便群众查询下载，使不同文化程度的公众都能有效获得并理解公示的内容。此外，还要建立起公示内容的动态更新制度，及时地反映出委托关系变化、调整的情况。[45]
其三，违反公示要件的法律后果与救济机制。违反公示要件将产生明确的法律后果并提供相应的救济途径，这一制度设计体现了程序正义原则和权利救济原则。从行政程序法角度，公示是行政处罚委托的生效要件，未履行公示程序的委托关系不能成立，其法律后果包括：一是程序违法，即基于未公示委托作出的行政处罚决定构成重大程序违法，应予以撤销；二是效力瑕疵，即未公示的委托关系自始无效，受委托组织的执法行为缺乏合法依据；三是责任追究，即对故意或过失未履行公示义务的相关人员应追究行政责任，包括行政处分和纪律处分。在救济机制方面，行政相对人可以通过多种途径寻求救济：在行政复议中可请求复议机关确认委托违法，撤销基于违法委托作出的处罚决定；在行政诉讼中可主张程序违法请求撤销处罚决定，并可同时提出行政赔偿请求；在行政投诉中可向纪检监察机关举报相关责任人员，要求追究其违法责任。
四、行政处罚委托的实践困境
制度条文的完备并不意味着现实运行的理想化。当前，行政处罚委托在实践中主要面临委托依据泛化、监督责任虚化以及权利保障不足三大问题。深入分析行政处罚委托面临的现实困境，不仅是解释制度运行偏差的必要前提，也是构建有效完善路径的基础。
(一)委托依据泛化
行政处罚委托制度在实践运行中暴露出的一系列问题，尤其是“委托泛化”现象，已成为制度规范化的最大隐患。现实中，该现象主要表现为依据层级下移、依据内容空泛和超越事务范畴三个方面。[46]
其一，依据层级下移，以规范性文件乃至内部规定作为委托依据。在部分地区，行政机关在设定委托关系时并未严格遵循《行政处罚法》第20条关于“依照法律、行政法规、地方性法规和规章”的授权位阶要求，而是倾向于以内部规范性文件、联席会议纪要甚至一般性工作函替代法定依据，将本应严格受限的委托制度“行政便利化”。例如，某市生态环境局通过“局发”规范性文件将处罚权委托给下属事业单位的案例就凸显了这一问题，该做法最终在行政诉讼中被法院以“缺乏上位法依据”为由确认违法。[47]这种依据位阶的结构性错位，使得原本具有高限度法定性的处罚权委托变成一种可以由行政机关自主扩张的内部行政安排，直接削弱了法律保留原则的约束力，也为委托范围的不断扩大埋下制度隐患。
其二，依据内容空泛，援引的上位法条款缺乏明确授权意向。许多上位法条款仅原则性规定行政机关享有处罚权，而未明确是否允许委托。在某省交通运输综合执法改革中，就曾出现因授权依据不明确而引发的争议：省交通运输厅依据“具有行政管理职能”这一模糊授权，将多项处罚权委托给新成立的综合执法机构，导致执法主体资格受到质疑。[48]这类原则性条款被行政机关解释为当然允许委托，使得委托范围在解释层面被大幅放宽。授权意向的不明确不仅导致委托权能的泛化，也使受委托组织的执法资格缺乏稳定法源，甚至引发执法主体资格被质疑的司法纠纷。由此可见，内容空泛的授权依据在制度运行中是委托泛化的重要因素。
其三，超越事务范畴，将限制人身自由等绝对不可委托的处罚权变相委托。个别地方在委托实践中出现超越事务范畴的异化现象，尤其是将绝对不可委托的处罚事项经由合作备忘录、联合执法机制等方式变相委托。根据《行政处罚法》与相关上位法规定，涉及人身自由、重大财产权益以及具有高度公权力属性的处罚权不得委托。然而，在某些领域，这些事项在实际操作中被以“协作”“辅助执法”“技术支持”等名义转移给受委托组织，部分受委托组织因此在外观和功能上逐渐异化为“第二行政机关”。这不仅背离行政处罚委托制度“权能有限移转”的立法定位，也动摇了行政主体法定性原则。此类超越范畴的委托行为，是委托异化最危险的形式，也是当前委托制度亟须规范的重点领域。[49]
(二)监督责任虚化
《行政处罚法》第20条第3款规定的监督责任在实践中面临虚化风险。委托机关往往“一托了之”，缺乏常态化监督机制，导致受委托组织滥用职权、程序违法等问题频发。监督虚化主要表现为监督手段滞后、监督标准模糊以及责任追究缺失。
其一，监督手段滞后，多限于事后备案而非过程控制。在一些地方实践中，委托机关对受委托组织的监督主要依赖案卷报送、季度汇总和年度报告等事后程序，缺乏对执法全过程的动态跟踪。[50]这种监督模式在形式上满足了备案要求，却无法实现对执法活动的实时校正与风险预判，使监督责任沦为“事后知情”。单纯依靠事后审查不仅难以发现执法过程中的关键问题，也使监督机制无法发挥应有的预防功能和纠偏功能，最终削弱委托机关依法承担的监督义务。
其二，监督标准模糊，缺乏具体的评价指标。虽然《行政处罚法》第20条明确要求委托机关对受委托组织的处罚活动实施监督，但法律并未细化监督的实体标准、频次要求、重点环节及评价指标。这导致不同地区对“监督”的理解存在巨大差异。在一些地区，监督被简单理解为案卷抽查，而在另一些地方，监督被等同于行政指导。由于缺少统一的评价维度，监督行为往往依赖个别工作人员的经验判断，缺乏规范性和一致性，从而难以形成可检验、可衡量、可追责的监督标准体系。监督标准的模糊不仅容易导致监督活动流于形式，也直接影响委托制度中的“责任保留”原则落实，从而使监督职责形同虚设。
其三，责任追究缺失，未能与公务员考核问责机制有效衔接。在多个实践案例中，受委托组织因程序违法、超越权限或事实认定错误而导致处罚被撤销，但委托机关及其相关责任人员却未因此承担相应责任。[51]这种“无成本监督”状态，使得委托机关缺乏积极履行监督职责的压力。由于监督责任未被纳入公务员年度考核、职级晋升、绩效奖励或问责体系，监督活动在行政管理中往往被边缘化，甚至被视为可有可无的附随事项。监督责任与问责机制脱节，导致“责任保留”原则在实践中被不断稀释，进一步放大了监督虚化的结构性风险。
(三)权利保障不足
行政处罚委托背景下行政相对人权利保障面临新挑战。由于受委托组织并非传统意义上的行政主体，行政相对人往往对其身份合法性、权限范围存疑。同时，委托关系的隐蔽性使得公众监督难以有效开展。
其一，委托关系公示制度落实不足，使行政相对人的知情权遭到结构性弱化。《行政处罚法》第20条要求委托机关“向社会公布”委托书。然而，在大量实践中，公示往往仅停留在内部备案或简单上传文件的形式，未能做到委托内容完整、查询渠道便捷、内容更新及时。例如，在某市文化市场综合行政执法总队的实践中，由于未及时公示委托事项，导致多起行政处罚因行政相对人质疑执法主体资格而被撤销。[52]公示制度落实不到位使行政相对人的权利保障缺乏基本信息支撑，是当前行政处罚委托中行政相对人权利保障不足的重要表现。
其二，投诉举报机制不健全，使行政相对人难以及时对委托执法中的违法行为提出纠正请求。在一些地区，委托机关未设立专门的投诉举报受理入口，导致行政相对人在遇到程序违法、执法不当、主体身份存疑等问题时无法确定应向委托机关还是受委托组织投诉。例如，在某省环境执法支队被委托行使处罚权期间，由于投诉渠道不畅，导致多起违法执法行为未能及时被发现和纠正。[53]投诉渠道不畅，导致投诉受理周期延长、反馈不及时，投诉处理标准不透明。有的投诉甚至因机构不明或权限划分不清而被不同部门相互推诿。
其三，委托执法领域普遍缺乏独立、持续、专业的第三方评估机制，使得行政相对人的实体权利保障无法通过外部力量获得有效支撑。在委托执法实践中，独立第三方评估机制的缺失成为权利保障体系中的重要薄弱环节。由于受委托组织并非传统意义上的行政主体，而委托机关又同时承担委托与监督的双重角色，监督关系天然呈现内循环化倾向。这种结构使得委托执法的质量、程序合法性以及对行政相对人权利的保护状况，主要依赖委托机关自身的案卷抽查与内部评议。这些内部监督在客观性、专业性和透明度方面都存在明显不足。[54]
五、行政处罚委托的完善进路
针对当前行政处罚委托在实践中主要面临的三大问题，有必要通过强化依据审查、构建协同监督网络、激活公布程序的社会监督功能，并辅以有效的司法审查，形成内部监督与外部监督的合力，确保《行政处罚法》第20条第3款的监督责任落到实处。
(一)强化合法性控制
委托的合法性根本上源自法定依据的明确性。针对委托泛化与异化问题，完善进路在于强化合法性控制。
其一，规范层级恪守与依据位阶明确化。合法性控制首先要求严格遵循规范位阶：只有法律、行政法规、地方性法规以及规章，方可作为委托依据。建议各地方、各部门建立委托依据定期清理机制，对依据规范性文件设立的委托关系一律予以废止，确保委托权限来源的合法性与规范性。同时，建立行政处罚委托的负面清单制度，明确禁止委托的事项范围。
其二，授权意向明确性与内容具体化要求。根据权力法定原则，处罚权的委托必须基于明确的授权意向。完善路径应包括：(1)立法明确化，建议在未来立法修订中，对允许委托的处罚事项采用“由XX部门实施处罚或者委托符合条件的组织实施”的表述方式；(2)解释规则明确，对于现有立法中“由主管部门处罚”等模糊表述，应当通过立法解释或行政解释明确是否包含委托权限；(3)内容具体化，委托条款应当明确可委托的事项范围、权限边界和基本条件，避免概括性委托导致委托范围无限扩大。为此，可借鉴深圳市通过特区法规明确委托执法事项清单的做法，增强可操作性。[55]
其三，审查监督强化与违法委托责任追究。合法性控制机制的有效实施需要健全的审查监督体系。首先，应建立行政处罚委托备案审查制度，所有行政处罚委托决定报送同级司法行政部门备案，司法行政部门依据《行政处罚法》第20条进行合法性审查。其次，应强化人大监督，各级人大常委会应当将行政处罚委托的合法性纳入执法检查范围，建立年度专项报告制度。再次，应完善司法审查，法院在行政诉讼中应当依职权审查受委托的行政处罚行为的合法性，对基于违法委托作出的处罚决定应当判决撤销，并可探索建立司法建议制度，法院有权向有关部门提出整改建议。最后，应建立责任追究机制，对擅自委托、超越权限委托的相关责任人，依法给予处分，造成严重后果的，追究相应法律责任。通过多层次的监督制约，确保行政处罚委托严格遵循法定要求。
(二)构建全过程监管机制
解决监督责任虚化问题的核心在于构建全过程监管机制，切实将法定的监督责任转化为具体的履职行为。
其一，监督义务的法定内涵与履职要求。《行政处罚法》第20条第3款规定的监督责任具有明确的法定内涵与履职要求。从规范解释角度，该条款确立的监督义务包含三个层次：一是事前监督，即对受委托组织资格条件、执法能力的审查评估，包括组织专业人员对受委托组织进行实地考察和能力评估；二是事中监督，即对委托执法过程的指导、规范和检查，应当建立定期巡查和不定期抽查相结合机制；三是事后监督，即对执法效果的评估和违法行为的纠正，需要建立案件质量评查和执法效果评估制度。这种监督必须是主动的、持续的和有效的，建议委托机关制定年度监督计划，明确监督重点、频次和标准，建立监督台账，完整记录监督活动。监督内容应当涵盖执法程序合法性、事实认定准确性、法律适用正确性以及执法效果适当性等方面，可参照北京市生态环境局建立的“委托执法监督指标体系”，[56]将监督内容量化为具体指标，确保监督工作的全面性和深入性。
其二，过程性监管机制的具体构建路径。构建全过程监管机制需要从制度、技术和人员三个维度着手。制度层面，应当建立四项核心制度：一是执法案卷定期评查制度，每季度至少开展一次全面评查，重点检查执法程序的合规性和证据的完整性；二是重大案件备案制度，受委托组织办理的处以较大数额罚款、责令停产停业等重大案件，应在决定作出后24小时内向委托机关备案；三是投诉举报快速处理机制，对涉及委托执法的投诉应在7个工作日内核查处理并反馈结果；四是定期报告制度，要求受委托组织每季度报告委托执法情况。技术层面，推进行政执法监督平台建设，如浙江省开发的“行政执法监督在线”系统，[57]实现委托执法案件全流程线上办理和实时监督；运用大数据技术对执法行为进行风险预警和异常监测，建立执法风险预警模型。人员层面，委托机关应指定专门科室和人员负责监督工作，加强业务培训，定期组织监督人员参加专业培训，确保监督责任落实到人，同时建立监督人员考核机制。
其三，责任追究与绩效挂钩机制的完善。确保监督责任落实的关键在于完善责任追究与绩效挂钩机制。首先，应当明确监督不力的责任认定标准，对下列情形应当追究监督责任：未按规定频次开展监督活动；发现违法行为未及时纠正；对投诉举报未依法处理；其他怠于履行监督职责的情形。建议制定《委托执法监督责任追究办法》，细化责任认定标准和处理程序。其次，应当建立责任倒查机制，受委托组织发生重大执法过错或违法行为的，除依法追究直接责任人员责任外，还应当倒查委托机关相关责任人员的监督责任。例如，在某起环境执法纠纷中，由于委托机关疏于监督，最终不仅处罚决定被撤销，相关监督人员也受到纪律处分。[58]最后，要完善绩效考核机制，将监督职责履行情况纳入公务员年度考核指标，与评优评先、职级晋升等直接挂钩，将委托执法监督情况纳入年度法治政府建设考核指标体系。
(三)完善多元监督体系
为加强权利保障，须完善多元监督体系，形成内外结合、多方参与的监督格局。
其一，公示制度落实与知情权保障机制。建议建立统一的委托执法信息公示平台，实现省、市、县三级委托执法信息集中公示。从规范解释角度，这一公示要求包含三个层面：公示内容的全面性，应当包括委托的具体事项、权限范围、有效期限等核心要素，特别是要明确处罚的种类和幅度限制；公示渠道的便捷性，应当通过政府门户网站、政务服务平台等便于公众查询的渠道发布，同时在执法场所醒目位置设置公示栏；公示时间的及时性，应当在委托关系确立后10个工作日内公布，并在变更或终止时同步更新。委托机关应当建立公示质量定期检查机制，每半年开展一次专项检查，确保公示内容的准确性和完整性。
其二，投诉举报机制与程序权利保障。针对委托执法的特殊性，应当建立专门的投诉举报受理和处理机制：一是明确受理机构，委托机关应当指定专门部门负责处理涉及委托执法的投诉举报；二是简化受理程序，建立绿色通道，对涉及委托执法的投诉优先处理，确保5个工作日内受理并启动调查；三是规范处理流程，明确受理时限、调查程序和答复要求，一般案件应在30日内办结并反馈结果；四是强化结果运用，将投诉举报处理结果作为评价委托执法质量和改进监督工作的重要依据，定期分析投诉热点问题。同时，应当完善权利告知制度，要求受委托组织在执法过程中明确告知行政相对人投诉举报的渠道和方式，保障其救济权利的及时行使。此外，还可考虑引入第三方调解机制，如某市借鉴“枫桥经验”建立的委托执法纠纷人民调解委员会，对涉及委托执法的争议进行中立调解，提高纠纷解决的效率和公信力。[59]
其三，强化司法监督与第三方评估机制。司法监督与第三方评估机制的强化是完善多元监督体系的重要保障。在司法监督方面，法院应当加强对委托执法案件的审查力度：一是强化职权审查，对委托关系的合法性依职权进行审查，重点关注委托依据、权限范围和公示程序的合法性；二是扩大审查范围，将委托机关履行监督职责的情况纳入审查范围，如某省高级人民法院通过发布典型案例，明确将监督责任履行情况作为审查重点；三是统一裁判标准，明确违法委托的法律后果和责任承担规则，避免同案不同判。在第三方评估方面，应当建立独立的评估机制：委托机关可以委托高校、科研机构、律师事务所等第三方机构，定期对委托执法质量进行评估；[60]评估内容应当包括执法规范性、效果适当性和行政相对人满意度等方面，建立科学的评估指标体系；评估结果应当向社会公开，并作为改进委托执法工作的重要依据，对评估发现的问题要求限期整改。通过司法监督和第三方评估，并与其他监督方式相结合，形成对委托执法的全方位监督格局，确保权力规范运行。
结语
行政处罚委托制度的法治价值，不在于简单的权力下移，而在于在“权能分离、责任统一”的结构中，通过严格的依据与程序控制防止权力失控。该制度既回应了当下对执法专业化、效率化的现实需求，又可凭借留有余地和信息公开诸原则，守住权力运作的合法性根基。然而，现行制度在施行过程中依然存在一些结构性张力：委托根据的规范层级同行政实践所需存在落差，监督责任的法定义务同监督机制虚化相矛盾，行政相对人权利保障之需同救济机制供给之不足相抵牾。这些问题根源出在制度设计与实践执行之间的差距。通过“依据审查—过程监管—权利救济”三道防线的协同发力，可以把委托权力稳定地锁定在“权能有限转移、责任保留统一”的法治轨道上，防止委托泛化与监督虚化，使行政处罚委托由“有形建立”迈向“有效运行”。未来有必要通过司法解释与地方立法进一步明确可委托事项与边界，完善全流程留痕与责任倒查机制，以制度刚性回应现实弹性，推动行政处罚委托在法治框架下实现行政效能与权利保障的有机统一。
【注释】
[1]参见叶必丰：《行政机关间的事务委托和职权委托》，载《中国法学》2022年第3期，第40页。
[2]参见宁昆桦：《地方性法规补充设定行政处罚的规范阐释》，载《法学论坛》2023年第4期，第77页。
[3]参见谭波：《行政授权与行政委托：衍生性权力的法律规制》，载《当代法学》2022年第6期，第83页。
[4]参见刘长兴：《环境法典污染控制编的行政法律责任》，载《法学论坛》2022年第2期，第38页。
[5]参见雷磊：《法教义学的一般理论》，法律出版社2025年版，第179页。
[6]参见胡建淼：《行政处罚法论——基于〈中华人民共和国行政处罚法〉》，人民出版社2025年版，第323页。
[7]参见孔繁华：《授权抑或委托：行政处罚“委托”条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期，第70页。
[8]参见袁雪石：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社2021年版，第147页。
[9]参见马怀德：《行政诉讼法学》(第3版)，法律出版社2024年版，第14页。
[10]参见许安标主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国民主法制出版社2021年版，第102页。
[11]参见焦艳鹏：《领域型法典编纂背景下部门行政法与刑事法治系统的洽合》，载《政法论丛》2025年第4期，第57页。
[12]参见李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社2011年版，第124页。
[13]参见林鸿潮：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2017年版，第94页。
[14]参见门中敬：《行政保留研究》，中国社会科学出版社2019年版，第29页。
[15]参见任沫蓉：《论行政信赖保护体系中的权力外观责任》，载《行政法学研究》2025年第4期，第159页。
[16]参见孔繁华：《授权抑或委托：行政处罚“委托”条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期，第70页。
[17]See Oliver Henk,Internal Control Through the Lens of Institutional Work: A Systematic Literature Review,31 Journal of Management Control 239(2020)．
[18]参见张步峰：《论行政执法监督体系的健全与完善》，载《行政管理改革》2024年第10期，第16页。
[19]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第8版)，北京大学出版社2019年版，第115页。
[20]参见李文吉：《论人工智能辅助行政执法与刑事司法双向衔接》，载《湖北社会科学》2023年第9期，第130页。
[21]See Lyudmyla Pronko&Bereziuk Sergiy,Theoretical Aspects of Efficiency of Management Activity of Administrative Service,in Lyudmyla Pronko ed.,Scientific and Practical Principles of Development of Territorial Communities in the Conditions of Decentralization of Power,Primedia e Launch Press,2022,p. 116．
[22]参见应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期，第4页。
[23]See Luther Gulick&Lyndall Urwick,Papers on the Science of Administration,Institute of Public Administration,Columbia University Press,1937,p. 3．
[24]参见薛刚凌、杨璇：《论政府发展职能与行政法回应》，载《行政法学研究》2023年第5期，第14页。
[25]参见江国华、谢海生：《粤港澳大湾区法治深度协同的构想与进路》，载《地方立法研究》2022年第4期，第79页。
[26]See Perri 6 et al.,Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda,Red Globe Press,2002,p. 48．
[27]See Jurgen Habermas,Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy,translated by William Rehg,MIT Press,1996,p. 107．
[28]See Brian Z. Tamanaha,On the Rule of Law: History,Politics,Theory,Cambridge University Press,2004,p. 114．
[29]See Paul Craig,EU Administrative Law,Oxford University Press,2006,p. 562．
[30]See David Feldman,English Public Law,Oxford University Press,2009,p. 227．
[31]参见胡建淼：《法律规范之间抵触标准研究》，载《中国法学》2016年第3期，第18页。
[32]See William Wade&Christopher Forsyth,Administrative Law(11th ed.),Oxford University Press,2014,p. 286．
[33]See Paul Craig,Administrative Law(10th ed.),Sweet&Maxwell Press,2025,p. 393．
[34]参见俞祺：《论与上位法相抵触》，载《法学家》2021年第5期，第57页。
[35]参见宋才发：《备案审查与合宪性审查在立法中的内在关联与区别》，载《河北法学》2025年第5期，第15页。
[36]参见余凌云：《数字时代行政审批变革及法律回应》，载《比较法研究》2023年第5期，第102页。
[37]参见王霁霞：《监督救济编的调整范围与框架构想——强化整体型行政的法律监督与控制》，载《现代法学》2022年第5期，第173页。
[38]参见曹鎏：《主渠道目标导向下行政复议与行政诉讼衔接关系研究》，载《中国法学》2025年第1期，第232页。
[39]参见张文显：《法理学》(第5版)，高等教育出版社2018年版，第265页。
[40]See Cass R. Sunstein,Nondelegation Canons,67 University of Chicago Law Review 315(2000)．
[41]See Paul Craig,EU Administrative Law(3rd ed.),Oxford University Press,2018,p. 562．
[42]参见刘权：《比例原则》，清华大学出版社2022年版，第55页。
[43]参见熊樟林：《行政处罚的种类多元化及其防控》，载《政治与法律》2020年第3期，第77页。
[44]参见陆海波：《行政委托情形下信息公开主体确定的功能主义路径及其修正》，载《江苏社会科学》2024年第5期，第201页。
[45]参见高秦伟：《中国行政法法典化的体系性与民主性取向》，载《北方法学》2022年第5期，第64页。
[46]参见杨登峰：《行政处罚法律依据的认定》，载《行政法学研究》2025年第4期，第11页。
[47]参见《最高人民法院发布第46批指导性案例》，载《人民法院报》2025年5月29日，第3版。
[48]参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》(中办发[2018]63号)。
[49]参见章志远：《〈治安管理处罚法〉修订对行政程序法治的新发展》，载《南京社会科学》2025年第10期，第85页。
[50]参见《第一批行政执法监督典型案例》，载《法治日报》2024年11月14日，第4版。
[51]参见李策：《行政逐利执法的形成机理与规制路径》，载《法学评论》2025年第5期，第60页。
[52]参见熊樟林：《行政处罚决定公开的载体设置》，载《法制与社会发展》2025年第6期，第75页。
[53]参见最高人民法院环境资源审判庭编著：《环境资源指导案例与典型案例汇编》，人民法院出版社2022年版，第372页。
[54]参见张鹏飞、吴佳峻：《迈向反思性评估：社会工作第三方评估模式转换的理论内核、实践逻辑与生成机制》，载《华东理工大学学报(社会科学版)》2025年第2期，第45页。
[55]参见《深圳经济特区城市管理综合执法条例》(深圳市第六届人民代表大会常务委员会公告第161号)。
[56]参见《北京市生态环境监督执法正面清单管理暂行办法》(京环发[2021]18号)。
[57]参见刘开君、张树华：《“整体智治”：基于科层组织“条块分割”的治理范式创新——以Z省S市K区“大综合一体化”行政执法改革为例》，载《行政管理改革》2025年第6期，第48页。
[58]参见骆家林：《论跨区域生态环境联合执法机制的完善》，载《青海社会科学》2022年第5期，第151页。
[59]参见杨力：《“数字枫桥”的法治原理、模式与机制》，载《中国法学》2024年第5期，第47页。
[60]参见谭冰霖：《行政处罚的预防目的及其规范建构》，载《法学研究》2024年第6期，第107页。
