【摘要】《生态环境法典》的审议通过具有里程碑意义，对环境法学研究提出了新的要求，需要围绕法典文本展开系统性的解释论研究。与《民法典》一致，《生态环境法典》的体系性包括内在体系（价值体系）和外在体系（规范体系），共同构成逻辑一致、融贯统一的整体构造，是解释适用《生态环境法典》的基础和前提。《生态环境法典》外在体系由三个层面的规范构造共同组成：总则编与分则各编的关联，前四编与法律责任编的规范关联，各编内部的体系性构造。总则编在其中发挥着核心作用。总则编与分则各编的外在体系关联，代表性领域包括：生态产品价值实现领域的“总—分”关系，生态环境领域相关规划的“总—分”关系，生态环境领域标准的“总—分”关系，等等。总则编与法律责任编的规范关联包括：生态环境监测中“行为义务—法律后果”的规范关联，生态环境影响评价中“行为义务—法律后果”的规范关联，突发生态环境事件应对中“行为义务—法律后果”的规范关联。总则编自身的外在体系构造，包括生态环境保护基本原则在总则编中的具体化，以及生态环境保护制度规则在总则编中的具体化。
【关键字】《生态环境法典》；外在体系；内在体系；总则编
2026 年 3 月，十四届全国人大四次会议审议通过《生态环境法典》，对当前及未来中国环境法学研究提出了全新的要求，即围绕法典文本展开深入的解释论研究，助力《生态环境法典》的有效贯彻落实。法典的本质特征在于其体系性。一般认为，民法典的体系性包括内在体系和外在体系两个方面：前者属于法的价值体系，是具有一致性的价值判断体系；后者属于法律规范体系，是形式上的法律体系，包括篇、章、节以及基本制度的安排等。学者将其概括如下：外在体系是按照形式逻辑建构的抽象概念体系，内在体系是由一般法律原则构成的体系。法典体系性意味着构建融贯统一的内在体系和外在体系，即将内在的价值理念通过特定方式外化在外部法律规范体系之中，并使二者形成相互统一、相互支持的整体构造。这是我们在解释论语境中讨论法典议题的基本出发点。
就《生态环境法典》而言，其同样存在着内在体系（价值体系）和外在体系（规范体系）的总体架构与丰富内涵，需要对其进行学理分析和深度阐释。笔者已撰文提出并论证，“基本原则—一般条款”是建构《生态环境法典》体系性的核心路径；充分运用基本原则外显化、层级化一般条款等实质编纂方法，能够形成系统融贯的《生态环境法典》内在体系与外在体系；“秩序—正义”的二元价值体系构成了《生态环境法典》内在体系的主要架构，该体系通过规范指引形成整部法典的体系脉络，并体现在各编的具体规定之中。为确保研究聚焦，本文针对《生态环境法典》的外在体系进行专门分析，力图在法典文本基础上揭示各编之间的规范关联以及构造逻辑，形成对《生态环境法典》体系脉络和内在逻辑的理性认知及理解。本研究力图与《民法典》相关研究保持一致，即最大限度地实现法典的体系效益，形成逻辑一致、融贯统一的法典外部体系，从而对《生态环境法典》的有效解释和适用提供帮助和支持。
一、《生态环境法典》外在体系的三个层次
法典体系性要求各部分之间、各项制度相互之间具有内在的逻辑联系，不存在相互冲突、矛盾等现象。从总体上看，《生态环境法典》外在体系由三个层面的规范构造共同组成：总则编与分则各编的关联，前四编与法律责任编的规范关联，各编内部的体系性构造。下面分别加以概括分析：
（一）总则编与分则各编的规范关联
《生态环境法典》的五编包括总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编（以下简称“法律责任编”），各编之间具有紧密的联系。从功能属性上看，需要将《生态环境法典》中的污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编统称为分则各编， 由法典总则编统辖；法律责任编则作为单独的章节，具有相对独立的功能与规范构造。一般而言，法典总则编提供兼具抽象性与开放性的基本规则体系；应参照我国《民法典》框架结构形成“总—分”结构的环境法典体例，以总则统领各分编，分则从不同角度加以展开。从规范构成上说，总则编提炼和归纳生态环境领域普遍适用的基本概念、基本原则和基本制度，与分则各编构成“总—分”的统摄关系。因此，这构成了《生态环境法典》外在体系的第一个层次，即总则编和分则各编（污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编）通过“总—分”结构所形成的统摄关系。具体方式由下文展开。
（二）前四编与法律责任编的规范关联
法律责任编具有与总则编相类似的统领性、整体性，需要综合运用系统整合、编订纂修、集成升华等方式，这同时也揭示了法律责任编相对于《生态环境法典》其他四编的多层关系，这种复合型关系与传统意义上法典总则相对于分则的统摄作用不完全契合，由此形成的规范关联也就具有相应的特点。有研究认为，环境法典编纂采取“总则—分则”的基本结构，由总则提供适用于所有领域的基础性规范和综合性规范。显然，这一观点忽视了法律责任编内部基于实质法典化所形成的完整体系以及其具有的规范功能，需要更为全面地看待《生态环境法典》各编之间的联系。还有观点认为，法律责任编属于总则的一部分，所以具体的环境法律责任规则不纳入法律责任编。这种观点严重偏离我国《生态环境法典》编纂的实际情况。立法机关的权威观点已经明确指出，法律责任和附则的内容具有共同性，都照应《生态环境法典》前面的全部内容，需要在贯彻落实《生态环境法典》的过程中重点把握。吕忠梅教授已经明确提出，《生态环境法典》的五编结构采取了“总—分—总”思路，法律责任部分是对所有法律后果的集中规定，符合“行为模式—法律后果”的规范逻辑，具有体例上的创新性、突破性。这是我们正确认识前四编与法律责任编规范关联的基本遵循。
概括而言，应当高度重视并充分认识法律责任编在整部法典中的独特功能和独立地位，笔者对此进行了充分论证。基于这一基础定位，前四编作为整体与法律责任编形成规范关联：总则编和分则各编中规定各个领域的生态环境保护义务或职责，在法律责任编中则明确规定相应的法律后果，二者共同构成法学方法论上所说的“完全法条”，即以一般方式描述的案件事实（构成要件）被赋予同样以一般方式描述的法效果。在形式上，这一规范关联集中体现为法律责任编条文开头的“违反本法规定”之表述，意味着该条所设定的法律责任对应法典总则编以及分则各编之中的特定行为要求。这意味着在满足特定要件时，由法律责任编的特定条文作为一般规定，统摄前面分则各编中的相关规定，形成一种反向的“总—分”结构。在我国《民法典》中存在类似现象，即分布于《民法典》分则各编中的特别规定，与之对应的一般规定不一定在本编或者总则编中，也有可能在其他各编中。 因此，总则编和法律责任编不构成总分结构中的“共同—个别”或“一般—例外”关系，而是具有不同功能的总体性篇章。这构成了《生态环境法典》外在体系的第二个层次，即前四编（总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编）与法律责任编相互之间的规范关联。具体方式将在下文展开。
（三）各编内部的体系性构造
法律规范是“当为规则”，其核心特征在于针对规范的接受对象所设定的应然要求。就《生态环境法典》的体系性而言，除了各编相互之间的规范关联形成融贯体系之外，每一编内部的规范构造同样体现出体系性的要求，需要一并考虑。这也是在实质法典化背景下生态环境法律秩序统一的内在要求，即单个规范之间不是无组织、混乱地联系在一起，而是在理想情况下，法秩序被视为一个整体。考察《生态环境法典》总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任编可以发现，每一编（包括污染防治编中的九个分编）在开头部分的章节都是具有统领性、综合性的“一般规定”或者“基本规定”，这充分说明立法者在编纂过程中的考量——意图使每一部分都体现出较为充分的体系构造，这些也应纳入《生态环境法典》外在体系的总体视野之中。
综上可见，正如学者所言，法典真正的贡献在于体系化所带来的体系效益。上述三个方面是我们理解《生态环境法典》规范体系及意义脉络并最终形成系统性认识的基础路径，是在学理上明确《生态环境法典》体系效益及其多方面贡献的基本方式。为保持研究的聚焦，本文围绕最具代表性、综合性的总则编，揭示总则编形成完备、系统的外在体系的规范过程。
二、总则编与分则各编的外在体系关联
理解总则编与分则各编（污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编）外在体系关联的核心在于明晰在特定领域中总则编统摄分则各编的具体过程及规范方式。下文围绕三个具有代表性的规范领域，展示总则编规定统摄分则编规定所形成的规范关联。
（一）生态产品价值实现领域的“总—分”关系
总则编第 39 条规定“国家健全生态产品价值实现机制，形成多元化的生态产品价值实现路径，推进生态产业化和产业生态化”，对生态产品价值实现机制及其路径进行了统一规定，是该领域的概括规定和上位规范，所统摄的分编具体规定如下：生态保护编第 693 条对生态产品价值实现的具体机制和路径进行了具体规定，包括三个层面：该条第一款规定了生态产品调查监测机制，明确“通过开展自然资源统一确权登记探索确定生态产品权责归属”；该条第二款规定了生态产品价值评价机制，明确要求“完善价值核算办法，促进生态产品价值有效转化”；该条第三款规定了生态产品经营开发机制，要求“国家完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”“因地制宜拓展生态产品价值实现渠道”。另外， 被总则编第 39 条所统摄的条文，还包括生态保护编中各领域增强生态产品供给能力和生态系统服务功能的相关规定，包括第 680 条（国家公园）、第 681 条（青藏高原等特殊区域）、第 711 条（森林生态系统）、第 853 条（自然保护地）、第 882 条（青藏高原生态安全屏障体系） 、第 901 条（生态清洁小流域）等。这就构成了典型的“一般—特殊”规范关联，体现总则编与生态保护编之间的“总—分”关系。
（二）生态环境领域相关规划的“总—分”关系
根据总则编第 56 条的规定，国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方各级规划共同组成的国家规划体系。该条设定了总则编第三章“规划和生态环境分区管控”的调整范围，包括国家发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划等内容，统摄后续分则各编中的相关规定。
1． 国家发展规划中的“总—分”关系
总则编第 57 条规定： “县级以上人民政府应当将生态环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”该条对国家发展规划中充分体现生态环境保护提出了统一的要求，并作为概括规定和上位规范，统摄法典中有关国民经济和社会发展规划的规定，包括：污染防治编第 219 条中“根据城市规划合理控制燃油机动车保有量，大力发展城市公共交通”的规定，生态保护编第 780 条关于全国水资源综合规划和重要江河湖泊流域综合规划与国民经济和社会发展规划相协调的规定，第 788 条关于国民经济和社会发展规划应当与当地水资源条件和防洪要求相适应并进行科学论证的规定，绿色低碳发展编第 1032 条关于将碳达峰碳中和目标要求全面融入国家发展规划的规定。这些规定从不同方面细化了总则编第 57 条所提出的总体要求，二者之间具有“一般—特殊”的规范关联。
2． 国土空间规划中的“总—分”关系
总则编第 58 条对国土空间用途管制与规划许可制度进行了规定，第 59 条对国土空间规划中的各方面内容进行了总体规定，包括“划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，优化国土空间结构和布局”“涉及国土空间利用的专项规划应当与国土空间规划相衔接”。上述概括性规定对法典中涉及国土空间规划的相关规定形成统摄，从不同方面落实国土空间规划的具体要求，包括以下两个方面。
一是制定、修改国土空间规划中的相关要求。分则编中的条文包括：（1）污染防治编第 249条中关于合理安排土地用途和建设布局，防止、减少恶臭污染的规定；第 482 条关于统筹生活垃圾、建筑垃圾、危险废物等固体废物转运、集中处置等设施、场所建设需求，保障转运、集中处置等设施、场所用地的规定；第 551 条关于充分考虑城乡区域开发、改造和建设项目产生的噪声对周围生活环境的影响，防止、减轻噪声污染的规定；第 574 条关于应当综合考虑公路、城市道路、铁路、城市轨道交通线路、水路、港口和民用机场及其起降航线对周围声环境的影响之规定；第 655 条关于充分考虑电磁辐射设施产生的电磁辐射对周边环境的影响，防止、减轻电磁辐射污染之规定；第669 条关于充分考虑城乡区域开发、改造和建设项目可能产生的光污染影响，防止、减轻光污染之规定。（2） 绿色低碳发展编第 1043 条关于编制国土空间规划应当充分考虑气候变化的影响和风险，加强风险评估的规定。
二是在相应制度中遵循国土空间规划和用途管制的要求。分则编中的条文包括：（1）污染防治编第 302 条中关于组织编制全国城镇污水处理设施建设规划的规定，第 427 条关于禁止在居民区等单位周边新（改扩）建可能造成土壤污染的建设项目之规定，第 459 条关于土壤污染责任人应当结合国土空间规划编制修复方案的规定，第 553 条关于划定本行政区域各类声环境质量标准的适用区域之规定，第 565 条关于工业企业选址以及地方人民政府按照规划要求优化工业企业布局、防止工业噪声污染的规定，第 656 条关于划定本行政区域各类电磁环境质量标准的适用区域之规定；（2）生态保护编第 699 条关于合理规划森林生态系统保护利用结构和布局之规定，第 744 条第 2 款关于可利用无居民海岛的开发利用采取严格的生态保护措施的规定，第 762 条关于组织实施田、水、路、林、村综合整治的规定，第 780 条关于全国水资源综合规划、重要江河湖泊流域综合规划与国土空间规划相协调的规定，第 806 条关于开发利用海洋资源或者从事影响海洋生态环境建设活动、保护和科学合理使用海域的规定；（3）绿色低碳发展编第 984 条关于合理布局废旧物资回收网点和交易市场的规定。
3． 专项规划中的“总—分”关系
根据功能的不同，专项规划可分为以下三种类型。
一是生态环境保护规划，其在体系化视角中是归属于国土空间规划的专项规划类型，并具体化为各领域的污染防治、生态保护等规划。总则编第 61 条第 1 款、第 2 款分别明确了国家生态环境保护规划、地方生态环境保护规划的制定主体与程序，由生态环境主管部门负责编制并报同级人民政府批准，该条第 3 款明确列举了该规划中包含“污染防治、生态保护、应对气候变化的目标、任务、保障措施等”内容，是对生态环境保护规划范围的立法确认。上述是对生态环境保护规划的总体规定，统一适用于该条涵摄范围内的分编相关规定之中。具体包括：（1）污染防治编第 190条关于地方政府制定大气环境质量规划的规定，第 270 条第 1 款、第 2 款关于国家和省级流域水生态环境保护规划的规定，第 270 条第 3 款关于地方水生态环境保护规划的规定，第 302 条关于全国和地方城镇污水处理设施建设规划的规定，第 338 条第 2 款关于全国海洋生态环境保护规划的规定，第 373 条第 1 款关于全国海洋倾倒区规划的规定，第 399 条关于地方土壤污染防治规划的规定，第640 条关于放射性固体废物处置场所选址规划的规定；（2）生态保护编第 678 条关于自然资源保护和利用规划的规定，第 724 条关于全国和地方湿地保护规划的规定，第 780 条关于全国水资源综合规划、重要江河湖泊流域综合规划的规定，第 825 条关于国家野生动物遗传资源保护和利用规划的规定，第 892 条关于国家水土保持规划的规定；（3）绿色低碳发展编第 955 条关于全国和地方循环经济发展规划的规定。
二是限期达标，改善规划。总则编第 62 条规定：“未达到国家生态环境质量标准的重点区域、流域、海域的有关地方人民政府，应当依法编制限期达标规划、改善规划及其实施方案，并采取有效措施按期达标、改善生态环境质量。”这是针对特定条件（未达到国家生态环境质量标准）、特定区域（重点区域、流域、海域）制定的专项规划及专门措施，统摄分则各编的相关规定，包括：污染防治编第192 条、第193 条、第194 条关于大气环境质量限期达标规划的系列规定，第 271 条关于水环境质量限期达标规划的规定，第 552 条关于声环境质量改善规划及其实施方案的规定。
三是生态环境领域的其他专项规划。总则编第63 条规定：“生态环境、发展改革、自然资源、住房城乡建设、水行政、农业农村、林业草原等有关部门，可以在各自职责范围内根据实际需要编制有关生态环境领域的规划。”这是针对前述生态环境保护规划、限期达标规划之外的其他专项规划作出的兜底规定，统摄分则各编中的相关规定，包括：（1）污染防治编第 302 条第 1 款关于全国和地方城镇污水处理设施建设规划的规定，第 338 条关于全国海洋生态环境保护规划的规定，第420 条第 1 款关于农用地农药、化肥、薄膜使用相关规划的规定；（2）生态保护编第 723 条第 1 款关于国家湿地保护规划的规定，第 788 条第 2 款关于水资源开发利用规划的规定，第 866 条关于国家公园总体规划的规定，第 923 条第 2 款关于国家和地方生态修复规划的规定，第 934 条第 2 款关于国家海洋生态修复规划的规定。
4． 区域规划中的“总—分”关系
根据国家发展规划战略导向作用的总体精神和政策要求，为指导特定区域生态环境保护与其他方面的协调发展，总则编中新增了特定区域规划的规定，第 64 条规定：“国家可以根据实际需要，对国家发展规划确定的重点地区、跨行政区域且经济社会活动联系紧密的连片区域和承担重大战略任务的特定区域编制区域规划。”该条作为概括规定和上位规范，对分则编中相关规定发挥统领作用，包括：污染防治编第 258 条关于编制有关工业园区、开发区、区域产业和发展等规划时防治重点区域大气污染的规定；生态保护编第 872 条关于编制长江黄河等重要流域生态环境保护规划， 以及编制流域综合规划的规定；生态保护编第 876 条关于制定江河湖泊岸线保护规划的规定。
（三）生态环境领域标准的“总—分”关系
生态环境标准是环境法的基本制度之一，具有通用性和综合性，需要在法典总则编中加以专门规定。为此，总则编第四章“标准与监测”首条（第 68 条）专门规定“国家推进生态环境领域标准体系建设”，确立了通过体系化方式建立生态环境领域标准体系的目标方向，并进一步分为如下三个方面：
1． 生态环境质量标准制定的“总—分”关系
总则编第 69 条对国家和地方生态环境质量标准制定主体和要求进行了总体规定，由国务院生态环境主管部门制定国家生态环境质量标准，由省级人民政府制定严于国家标准的地方生态环境质量标准，并报国务院生态环境主管部门备案。该规定沿袭《环境保护法》《海洋环境保护法》的相关规定，统摄分编中生态环境质量标准的相关规定，包括：污染防治编第 180 条第 3 项关于实行排污许可管理的单位位于未达到国家生态环境质量标准区域、流域、海域，应当符合改善生态环境质量的特别要求之规定；第 192 条关于未达到国家大气环境质量标准区域所在政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划的规定；第 280 条向水体排放含热废水，应保证水体的水温符合水生态环境质量标准的规定；第 328 条政府划定保护区，保证水质符合规定用途的水生态环境质量标准之规定；第 350 条向海洋排放污染物的，按照国家和地方的规定、标准实施水生态环境质量管理的规定；第355 条向海域排放含热废水的水温符合国家和地方海洋生态环境质量标准的规定；第 472 条主管部门根据国家生态环境质量标准和经济、技术条件，制定固体废物鉴别标准、鉴别程序、污染防治技术标准和工业固体废物中有毒有害物质含量控制标准的规定；第 553 条地方政府划定并公开本行政区域各类声环境质量标准的适用区域以及噪声敏感建筑物集中区域之规定；第 557 条根据国家声环境质量标准和民用建筑隔声设计相关标准，合理划定建筑物与交通干线等的防噪声距离之规定；第656 条地方政府划定并公开本行政区域各类电磁环境质量标准的适用区域之规定。
2． 生态环境领域其他标准制定的“总—分”关系
根据总则编第 70 条，生态环境主管部门等有关部门在职责范围内依法制定有关污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面的标准。该条款是对除前述生态环境质量标准之外其他生态环境领域标准的总体性、兜底性规定，在总则编中以概括性规定涵盖了诸多具体类别，与分则编中的具体规定构成“总—分”关系，包括以下三类。（1）污染防治领域中的污染物排放标准。生态环境质量标准是对环境质量的事实状态加以规范，属于状态标准；污染物排放标准是对污染物排放行为进行的规范和确定，属于行为标准。两者在生态环境领域不应混淆。污染防治编第 153 条对国家和地方污染物排放标准的制定主体与要求进行了专门规定，作为该编内的一般条款涵盖全部污染防治领域，并在后续条款中加以具体规定，由于条文较多在此不一一赘述。（2）生态保护领域中的相关标准。生态保护编第 687 条对有关部门在职责范围内建立健全生态保护相关标准进行了列举式规定，包括生态系统质量和等级评定、自然资源分类分级和节约集约利用、生物多样性保护以及水土保持、生态修复、调查监测等标准。该条作为分则一般条款涵盖全部生态保护领域，并在后续条款中对相应标准加以具体规定，由于条文较多在此不一一赘述。（3） 绿色低碳发展领域的相关标准。第 948 条规定“国家建立健全绿色低碳标准体系”对绿色低碳领域作出了概括性、统领性规定，并在循环经济、废弃物循环利用、能源节约、应对气候变化等各相关章节中作出了细化安排，包括：第 957 条规定国务院标准化主管部门会同有关部门制定绿色设计、绿色制造、产业废弃物综合利用、生活垃圾回收利用等循环经济标准，第 973 条第 2 款规定国务院标准化主管部门组织制定防止过度包装造成资源浪费和环境污染的相关标准，第 1008 条规定国务院标准化主管部门及有关部门依法组织制定并适时修订有关节能的国家标准、行业标准，第 1035 条第 3 款规定国务院生态环境、市场监督管理部门会同有关部门组织制定重点行业企业碳排放核算标准和技术规范，第 1036 条第 1 款规定国务院生态环境、市场监督管理、发展改革等有关部门在各自职责范围内完善产品碳足迹核算标准和技术规范。
3．制定生态环境领域标准的原则及程序要求
总则编第 71 条、第 72 条、第 73 条、第 74 条、第 75 条集中规定了制定生态环境领域标准应遵循的原则及程序要求，其范围涵盖生态环境质量标准和其他污染防治、生态保护、绿色低碳发展标准，对分则各编中的各类具体标准具有统摄作用。包括：（1）制定生态环境领域标准应遵循的基本原则。总则编第 71 条明确规定“以保障公众健康、保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理”。（2）制定生态环境领域标准的公众参与。总则编第 72 条明确规定“应当组织专家进行审查和论证，并征求有关部门、行业协会、企业事业单位和公众等方面的意见”。（3）生态环境领域标准的公开。总则编第 73 条规定“应当在其网站上及时公布标准全文，供公众免费查阅、下载”。（4）生态环境领域标准执行情况的定期评估。总则编第 74 条规定“生态环境领域标准的执行情况应当定期进行评估，根据评估结果对标准适时进行修订”。（5）生态环境基准研究。总则编第 75 条专门规定“国务院生态环境主管部门根据保障公众健康、保护生态环境的需要，制定生态环境基准”，明确污染物在特定环境中的“阈值”，为各项生态环境领域标准提供充分的科学基础。
三、总则编与法律责任编的外在体系关联
总则编与法律责任编的规范关联，主要体现在总则编特定部分所规定的行为义务上。这些行为义务的法律后果直接对应法律责任编中的相关条文，从而构成包含“行为义务—法律后果”的完整法条。概括而言，主要包括以下三类情况。
（一）生态环境监测中“行为义务—法律后果”的规范关联
总则编第四章“标准与监测”中集中规定了生态环境监测制度的各项要求（第 76 ～ 81 条），其中涉及生态环境监测相关行为义务和法律后果的制度规则包括以下几个方面。
其一，对监测主体使用符合要求的监测设施、设备的规定及责任。总则编第77条第2款规定“生态环境监测应当使用符合法律、行政法规规定和国家标准的监测设施、设备，遵守有关监测规范”，对使用符合要求的监测设施、设备以及遵守监测规范设定了明确的义务要求。在法律责任编中， 根据不同监测主体分别设定了相应的法律责任：第1087 条针对企事业单位和其他生产经营者在自行监测中，违反监测设施、设备使用规定设定了明确的法律责任， 罚款幅度为“2 万元～ 20 万元”；第 1090 条针对第三方的生态环境监测机构违反监测设施设备使用规定设定了明确的法律责任，罚款幅度为“2万元～ 20万元”，拒不改正的，有许可证的吊销许可证，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭，体现对第三方生态环境服务机构进行严格规制的立法精神。
其二，对生产、销售、使用监测设施、设备的规定及责任。总则编第 77 条第 3 款规定“禁止生产、进口、销售或者使用不符合法律、行政法规规定和国家标准的监测设施、设备”，对生产、进口、销售、使用监测设施、设备设定了明确的义务要求。在法律责任编中，第 1092 条专门针对生产、进口、销售不符合标准的监测设施、设备的违法行为设定法律责任，由市场监督管理部门、海关按照职责分工责令停止生产、进口、销售，没收违法所得和违法生产、进口、销售的设施、设备，并处违法生产、进口、销售的设施、设备货值金额一倍以上五倍以下的罚款，货值金额不足 5 万元的，按 5 万元计算；情节严重的，吊销许可证。
其三，对监测数据真实性、准确性、完整性的规定及责任。根据总则编第 78 条第 2 款，生态环境监测机构和企业事业单位及其负责人应当对监测数据的真实性、准确性和完整性负责。该款对确保生态环境监测数据真实性、准确性、完整性以及严禁弄虚作假，提出了明确的义务要求，确保监测数据能够为环境管理、执法监督和科学决策提供可信、可靠、可用的依据。法律责任编从不同层面分别设定了严密的法律责任：一是第 1067 条规定： “受委托从事生态环境服务活动的生态环境技术服务机构违反本法规定，对造成的环境污染、生态破坏等负有责任的，除依照本法及有关法律法规的规定予以处罚外，还应当与造成环境污染、生态破坏等的委托人承担连带责任。”该条适用范围包括生态环境监测机构。二是第 1091 条规定： “生态环境监测机构对监测数据弄虚作假的，由负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构按照职责分工没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，并处五十万元以上二百万元以下的罚款，有许可证的吊销许可证，禁止从事监测业务，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”
其四，对生态环境监测机构能力要求的规定及责任。根据总则编第 79 条，生态环境监测机构应当具备相应的设施、设备、技术人员、技术能力和管理能力，并依法报有关部门备案，该条款明确了生态环境监测机构应具备各方面条件以及备案管理的法定义务。设定准入门槛和备案要求，有助于从源头上保证监测活动的规范性，提升生态环境监测数据的公信力。法律责任编第 1089 条第 1款对此专门设定法律责任。针对该违法行为，由生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处2 万元以上 20 万元以下的罚款；拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业。
其五，生态环境监测活动中禁止性行为义务的规定及责任。总则编第 80 条对生态环境监测活动中禁止性行为义务进行了明确规定。该条第 1 款规定“禁止通过干扰采样、调换样品、改变监测条件、虚假监测、篡改或者伪造记录等方式对生态环境监测数据弄虚作假或者指使对生态环境监测数据弄虚作假”，明确禁止任何形式的弄虚作假行为。法律责任编第 1091 条明确了相应的法律责任，由负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构按照职责分工没收违法所得，并处 10 万元以上 50万元以下的罚款；情节严重的，并处 50 万元以上 200 万元以下的罚款，有许可证的吊销许可证，禁止从事监测业务，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。同时对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行双罚，包括对其处以 1 万元以上 5 万元以下的罚款，5 年内禁止从事前款规定的业务；情节严重的，10 年内禁止从事前款规定的业务。
总则编第 80 条第 2 款规定“禁止通过侵占、损毁或者擅自移动、改变等方式干扰、破坏生态环境监测设施、设备或者指使干扰、破坏生态环境监测设施、设备”，对直接干扰、破坏或者间接干扰、破坏生态环境监测设施设备的行为设定了全面性义务。法律责任编第 1093 条明确了相应的法律责任，由负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构按照职责分工责令改正，处 2 万元以上20 万元以下的罚款；构成违反治安管理情形的，由公安机关依法予以处罚。
（二）生态环境影响评价中“行为义务—法律后果”的规范关联
总则编第五章“生态环境影响评价”集中规定了生态环境监测制度的各项要求（第 82～ 110条），其中涉及生态环境影响评价相关行为义务和法律后果的制度规则包括以下几个方面。
其一，规划生态环境影响评价要求及规划审批机关的责任。总则编第 86 条对生态环境影响评价的规划范围与实施方式进行了规定，规划草案未附具生态环境影响篇章或说明的，审批机关不得予以审批。总则编第 87 条明确了专项规划生态环境影响评价的具体要求。上述规定赋予规划环评程序强制约束力，从制度上杜绝“未评先批”，确保源头预防原则通过审批环节得到落实。法律责任编第 1063 条第 1 款规定了相应的法律责任，规划审批机关违法批准的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
其二，专项规划报批时附送生态环境影响报告书及生态环境部门的责任。总则编第91 条明确规定，未附送生态环境影响报告书的规划草案，审批机关不得予以审批，确立了编制机关须在规划过程中同步完成环评的义务，实现规划编制与生态环境影响评估的有机结合。法律责任编第 1063条第 2 款规定了相应的法律责任，“生态环境主管部门在生态环境影响报告书、报告表、登记表的审批、审核、备案等环节违法收取费用，索取、收受财物，或者谋取其他不正当利益的，应当责令退还或者予以没收；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分”。
其三，生态环境影响评价技术单位和人员的要求及责任。总则编第 99 条对受委托从事生态环境影响评价的技术单位及其人员的行为规范进行了明确规定，要求接受委托的生态环境影响评价技术单位建立并落实质量控制制度，确保其出具的报告书、报告表客观、真实、准确，技术单位及其人员需具有良好的信用记录。法律责任编对相应法律责任进行了系统规定， 分为三个方面：第 1067条针对受委托从事生态环境服务活动的生态环境技术服务机构的违法行为，明确其与造成环境污染、生态破坏等后果的委托人承担连带责任；第 1097 条针对接受委托为建设单位编制建设项目生态环境影响报告书、报告表的技术单位违法行为，致使其编制的报告书、报告表造成生态环境严重后果的，由生态环境主管部门、海警机构予以处罚，主持编制的主要人员在一定期限内禁止从事本业务；第 1098 条针对生态环境影响评价技术单位和人员，与负责审批的部门存在利益关系的，或者该技术单位未依法报生态环境主管部门备案的违法情形，由生态环境主管部门、海警机构予以处罚。
其四，编制生态环境影响报告书（表）的要求及责任。总则编第 100 条明确了编制生态环境影响报告书（表）的责任体系与监管机制。建设单位应对其建设项目环评报告书、报告表的内容和结论负主体责任；技术单位作为受托方，须对其编制的报告承担相应专业责任，二者形成双重责任约束。法律责任编对相应法律责任进行了系统规定，分为两个方面：第 1096 条针对建设项目生态环境影响报告书、报告表存在严重质量问题的违法情形， 由生态环境主管部门、海警机构予以处罚，并对相关责任人员进行“双罚”。第 1097 条针对接受委托为建设单位编制建设项目生态环境影响报告书、报告表的技术单位违法情形，由生态环境主管部门、海警机构予以处罚，主持编制的主要人员在一定期限内禁止从事本业务。
其五，审批、审核建设项目生态环境影响报告书、报告表的要求及责任。总则编第 102 条明确了建设项目环评文件审批与备案的要求，特别规定审批、审核报告书、报告表以及备案登记表，均不得收取任何费用。法律责任编第 1095 条第 3 款针对建设单位未依法将建设项目环评登记表报生态环境主管部门备案的情形，明确由生态环境主管部门责令改正并可予以处罚。
其六，建设项目环评重新审批审核的要求及责任。总则编第 106 条明确规定建设项目环评文件批准后，因特定情形需重新履行环评程序的要求，以确保项目建设持续符合生态环境保护要求。此时，重新报批与重新审核为两项独立制度。实践中应先行判断是否发生重大变动（触发重新报批），如未发生重大变动但超过五年未开工，则适用重新审核程序。法律责任编第 1095 条第 1 款、第 2 款规定了相应的法律责任，针对环评文件“未批先建”的违法情形，由生态环境主管部门、海警机构按照职责分工予以处罚。
其七，建设项目未经合法审批或重新审核同意不得开工建设的要求及责任。总则编第 107 条明 确了建设项目环境影响评价文件未经合法审批或重新审核同意不得开工建设的要求，这是强制性的 法定义务。环评审批是建设项目开工的前置条件，建设单位作为直接责任主体，必须确保环评文件 合法有效。法律责任编第 1095 条第 1 款、第 2 款规定了相应的法律责任，针对环评文件“未批先建”的违法情形，由生态环境主管部门、海警机构按照职责分工予以处罚。
其八，全过程落实生态环境保护对策措施的要求及责任。总则编第 108 条明确规定建设项目在建设、运行过程中，必须全过程实施环评文件及审批意见中提出的生态环境保护措施，进一步强化了全过程环境管理要求。法律责任编第 1099 条规定了相应的法律责任，针对在建设项目建设、运行过程中未实施生态环境保护对策措施的违法情形，由生态环境主管部门、海警机构按照职责分工予以处罚。
（三）突发生态环境事件应对中“行为义务—法律后果”的规范关联
总则编第 7 章“突发生态环境事件应对”集中规定了应对突发生态环境事件的各项要求（第117 ～ 126 条），其中涉及行为义务和法律后果的制度规则包括以下两项。
其一，企业事业单位应对突发生态环境事件的要求及责任。总则编第 121 条对企业事业单位在突发生态环境事件中的责任作出具体规定，要求其建立常态化的风险防控机制，包括完善风险防控措施、排查并消除隐患，同时按照国家要求储备应急物资与装备，定期组织演练，从源头上提升应急能力。法律责任编对相应法律责任进行了系统规定， 分为两个方面：第 1236 条针对造成环境污染、生态破坏事故的违法情形，规定由负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构按照职责分工进行处罚，对相关责任人员进行“双罚”；第 1237 条针对突发生态环境事件发生后未采取应急措施的违法情形，规定由负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构按照职责分工进行处罚。
其二，制定突发生态环境事件应急预案的要求及责任。总则编第 123 条对各类主体制定突发生态环境事件应急预案的义务进行了规定，第 1 款明确国务院及县级以上地方人民政府应当制定本行政区域的突发生态环境事件应急预案，第 2 款明确企业事业单位应当按照国家规定制定突发生态环境事件应急预案并报有关部门备案。法律责任编第 1235 条第 1 项、第 2 项分别明确了不制定突发生态环境事件应急预案以及未报备案的责任，由负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构进行处罚。
四、总则编自身的外在体系构造
研究《生态环境法典》的外在体系，尤其不能忽视的是，总则编作为整部法典最为重要的部分，其自身在篇章结构上的体系性特质。也就是说，总则编中通过提取公因式所形成的共通性规则和基础制度，对整部法典具有普遍适用性，也适用于总则编中的其他章节。纵观总则编的内部结构，第一章“基本规定”和第二章“监督管理”中的内容具有高度的统领性、综合性，不仅统摄各分则编中的相应内容，也对总则编后续章节中的特定条款发挥价值引领和规范指引作用。具体包括两个方面：
（一）生态环境保护基本原则在总则编中的具体化
环境法的基本原则是维护、保障环境法律秩序的基础性判断标准和基本准则，其宗旨在于凝练环境法的基本精神、阐释环境法的基本理念以及体现环境法的基本价值。《生态环境法典》总则编第 6 条规定“生态环境保护坚持预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责的原则”，确立了整部法典的各项基本原则要求。总则编第 6 条具有高度的抽象性、概括性、开放性，其所确立的价值目标、价值导向以及规范指引，不仅对后面各分则编具有统摄作用，也对总则编后续条文形成规范指引。换言之，预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责等原则在总则编特定内容之中有着具体化的规定，构成总则编自身外在体系的一个重要方面。
最为典型的代表，是总则编第九章“信息公开与公众参与”规定与第 6 条“公众参与”原则的内容关联。第 6 条中的公众参与原则，其主要意旨在于公众有权参与生态环境决策、管理与监督，核心是保障公众的知情权、参与权、监督权和救济权。通过不断完善信息公开、拓宽参与渠道、健全监督与救济机制，推动形成政府、企业、社会共同治理的格局，促进生态环境保护的民主化、法治化和科学化。总则编第九章系统地规定了政府、企业、社会组织、公民等各类主体在生态环境保护中信息公开、依法参与、进行监督等方面的内容，从各个方面细化了总则编第 6 条“公众参与”原则的要求，明确了各项制度行使的法定条件。例如，第 141 条规定“国家鼓励、引导公民、法人和其他组织按照依法、有序、自愿、便利的原则，参与生态环境保护”，明确了公众参与生态环境保护的四项原则，即依法、有序、自愿、便利，不得采取违法方式表达诉求，同时政府部门也须依法提供信息公开、听证等参与渠道，确保程序合法。这些规定和第 6 条的概括性规定一起构成了生态环境保护公众参与的规范构造。
（二）生态环境保护制度规则在总则编中的具体化
总则编第一章“基本规定”、第二章“监督管理”中不仅规定了立法目的、基本原则等，也对生态环境保护的制度规则进行了总体规定，也是对近年来生态文明体制改革的集中确认。这些重要的制度规则在总则编后续内容中也有不同程度的体现，同样构成总则编自身外在体系的一个重要方面。
一是生态环境信息技术、智能技术的规定。总则编第一章第 11 条对生态环境科学技术研究等进行了专门规定，要求国家在确保安全的前提下促进信息技术、数字技术、人工智能技术等技术的应用，提高生态环境保护的科学技术水平。该条在总体上对生态环境保护领域信息技术、数字技术、人工智能技术的研发与应用予以明确，并发挥相应的规范指引作用。总则编第 25 条规定：“各级人民政府及其有关部门应当加强生态环境保护监督管理能力建设，提高生态环境保护监督管理信息化、数字化、智能化水平。”该条从政府监督管理的角度对信息技术、数字技术、人工智能技术的应用加以具体化。
二是生态环境信息共享的规定。总则编第二章“监督管理”第 23 条规定：“国家建立健全生态环境信息共享机制，提升信息共享能力，加强生态环境信息共享。”该条将“生态环境信息共享”确定为适用于全部生态环境保护领域的基础性制度，这是深刻改变人类文明形态和社会运作方式的 数智技术在立法上的体现。该规定首先对总则编第76 条、第 85 条形成统摄，明确了国家建立 健全生态环境监测数据共享机制，以及国家建立必要的生态环境影响评价信息共享制度之要求。同 时，在污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编中，均有特定领域信息共享与公开的要求（如大气环境质量监测信息、大气污染源监测信息、土壤环境信息、全国外来入侵物种监测信息、应对气候变化信息共享的要求） ，体现了总则编第 23 条作为概括规定、一般规定在法典整体内容中的统摄作用。
三是生态环境与健康的规定。总则编第二章“监督管理”第 48 条规定：“国家建立健全生态环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展生态环境质量对公众健康影响的研究，采取有效措施预防和控制与环境污染、生态破坏等有关的疾病。”该条在《环境保护法》基础上进一步完善了生态环境与健康制度的内容和要求，并在法典后续规定中加以具体化。总则编第 124 条针对突发生态环境事件中的环境与健康制度进行了明确规定，即在生态环境受到损害可能影响公众健康和生态安全时，有关政府应依法及时发布预警信息，采取应急措施。该条规定明确了突发生态环境事件应对领域中的环境与健康要求。
【作者简介】
陈海嵩，法学博士，武汉大学环境法研究所教授。
