作者：黄海华，全国人大常委会法制工作委员会研究室主任。
来源：《苏州大学学报（法学版）》2026年第4期，第1—14页
摘要：《生态环境法典》法律责任与附则编在编纂思路、编纂模式、体系建构、罚则设定、责任追究等方面实现了若干创新发展，构建了统一完备、严格规范的生态环境法律责任体系。在编纂思路和模式上，法律责任与附则编贯彻落实用最严格制度最严密法治保护生态环境的要求，遵循严的总基调，采用了适度法典化的编纂方式。在体系建构上，立足现有法律责任体系，通过对不同法律责任的类型、构成、形式等进行一体化考量、融通性设置、协同性规定，搭建生态环境法律责任总体框架体系。在罚则设定上，行政处罚是法律责任与附则编的主体内容，通过全面、统一、协调、务实、细化设置，科学合理设定生态环境领域行政处罚。在责任追究上，明确行政执法规则，塑造公益诉讼体系，保障执法司法权的有效运行和法律责任的落地落实。
关键词：生态环境法典；法律责任；生态文明；行政处罚；公益诉讼
《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）是习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平经济思想指引下的重大立法成果，是继《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）之后新中国第二部以“法典”命名的法律，是世界上第一部以“生态环境”命名的法典，是新时代社会主义法治建设的又一重大成果。《生态环境法典》的意义和价值在于确保党中央决策部署切实落地落实，助推社会观念认识发生根本性转变，实现制度机制取得明显进步提升，在法治轨道上稳步扎实推进生态文明建设。《生态环境法典》开创性地将法律责任独立成编，采取平移、归并、衔接、提升等方式，科学、合理设置法律责任，构建更加统一完备、严格规范的法律责任体系，彰显法典的权威刚性、适应法典的价值定位，并实现了若干重要制度和立法技术的发展完善，必将为今后的法典编纂提供可行路径。
一、《生态环境法典》中法律责任制度编纂的总体思路和方法
《生态环境法典》法律责任和附则编共191条，创下了我国一部法律中法律责任条文数量之最，覆盖污染防治、生态保护、绿色低碳发展等各生态环境领域，为生产发展、生活富裕、生态良好价值目标实现提供坚实法治保障，与法典前四编共同支撑起中国特色社会主义生态环境法治自主话语体系。编排法律责任条文的总体思路和可行方法，成为法典编纂过程中需要攻克的众多难题之一，也是准确解读法典中法律责任部分的一把钥匙。简而言之，法律责任和附则编遵循了严的总基调，采用了适度法典化的编纂方式。
（一）遵循严的总基调
一是贯彻习近平生态文明思想。用最严格制度最严密法治保护生态环境，是习近平生态文明思想的重要内容，也是构建生态文明治理体系、实现治理能力现代化、建设美丽中国的关键一招。《生态环境法典》的编纂以习近平生态文明思想为基本遵循，致力于建立健全系统完整的生态文明制度体系，聚焦制度建设和法治保障，将严的总基调贯穿法典始终，在总则编第4条旗帜鲜明地规定“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”。具体而言要用全域视角构建生态环境领域法律责任总体框架体系、把握规律创新生态环境法律责任实体适用规则、突出重点科学全面设置生态环境行政处罚责任、强化协同理顺生态环境法律责任追究路径，用严密的生态环境保护法律责任制度确保各项严格制度“长出牙齿”、树立刚性和权威。
二是创造性落实严格的要求。遵循严的总基调，首先是全面规范政府及其部门、企业事业单位、其他生产经营者、公民个人等各类主体在保护生态环境方面的义务，以及相对应的法律责任，避免出现法律责任的空白区。其次是适应多元治理实践需求，明确民事责任、行政责任、刑事责任各自定位，凝聚各类法律责任的合力。最后是现有法律中的管理制度力度不减，禁止性义务性规定相对应的法律责任不漏，并与时俱进提升责任力度。同时要看到，生态环境领域违法情形百类千种，严的总基调需要创造性落实、精细化落笔，主要是严格、严密，特别是对污染破坏后果严重、社会影响恶劣、屡教不改、故意规避的该严则严、一追到底；此外也要严谨、严肃，不能搞一刀切，也不能搞罚款越重越正确，防止一味重罚走向事物的反面。比如按日计罚制度，有的意见提出按日计罚还不够严，但实践中罚款累加到一定数额，导致被处罚人客观上难以承受后，反而会失去其制度威慑力，这时候的严不再体现在罚款数额的增加上，应当体现在行为制裁上，杜绝以罚代管，因此《生态环境法典》在第1060条增加“及时采取措施制止违法行为”的规定。还比如在保留相关违法责任人员禁业限制规定的基础上，法典未规定《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）、《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）中有关涉罪人员终身禁业的内容，从立法技术上保持刑事责任附随后果宜由刑法作出统筹规定的做法。
三是坚持问题导向。党的十八大以来，我国生态文明建设发生历史性、转折性、全局性变化，同时仍存在体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力等突出问题，亟须把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道，用法治方式夯实巩固来之不易的成果，推动解决实践中存在的突出问题。比如实践中有些环评、监测技术服务机构的报告结论质量不高、弄虚作假等情形较为突出，为此，《生态环境法典》在总则中专章规定相关制度、在法律责任和附则编中专节规定法律责任，较大幅度地增强了相应管理要求和责任力度。比如突出对地下水的保护，在《中华人民共和国水法》等规定基础上，法典对污染地下水、擅自取用地下水等情形规定了法律责任（第1137条、第1138条、第1218条）。还比如对电器电子、机动车、铅蓄电池、动力电池等产品的生产者未按照规定建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系并向社会公开的行为，法典增加规定了法律责任，增强了生产者责任延伸制度的严肃性（第1223条）。
（二）适度法典化路径
1.法律责任部分集中单独成编
在《生态环境法典》编纂过程中，学界曾对法律责任部分如何编排有过讨论。主流观点认为，将法律责任分成两个部分分别规定：在污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编中设立“行政执行及制裁”章节，规定具体行政法律责任；单独设立生态环境责任编，规定行政法律责任一般性规定及裁判性程序规范、民事法律责任和刑事法律责任及程序规范。该观点主要基于方便行政执法的实践考量和将生态环境责任编定位于法典“小总则”的逻辑考量。《生态环境法典》最终采用一种功能导向的编纂思路，更加追求结构紧凑与适用效能，单设第五编法律责任和附则编，将法律责任单独集中规定。主要基于以下考虑：一是《民法典》《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）采用责任与行为并条规定、按行为编排的方式，均没有单独设置法律责任编章，其前提条件是所规范的法律责任性质单一。《生态环境法典》不具备这样的前提条件，必须将法律责任与相应行为分开规定、单独设置。二是将具体行政法律责任分别在相应各编章中规定，看似便于对照执行，但在具体执行时还要同时遵循行政法律责任的一般适用规则，分别规定未必方便行政执法。法典客观上会造成查找法条困难、不便行政执法的情况，其根源在于条文数量庞大，简单挪动位置并非首选良策。三是污染防治各领域有不少通用制度，对应的责任是相同的，如果在不同章节中规定，将有大量重复，如果在生态环境责任编中统一规定，将人为割裂本应统筹考虑的行政法律责任。四是从立法技术上看，将法律责任在不同章节中规定，特别是有单设的责任编的情况下，还分头规定法律责任，既无先例，也不经济。同时，还会造成各编之间条文数量差距进一步拉大、结构失衡，给人留下简单平移而非编纂的模糊印象等不利效果。
2.适度的独特含义
《生态环境法典》整体采用适度法典化编纂模式，但具体到各编情形存在差异。总则编定位于规范基本原则、重要制度，实现了全部法典化。污染防治编定位于将原有污染防治法律规范全部纳入，除了新增的化学物质污染、电磁辐射和光污染外，也实现了全部法典化。生态保护编定位于择其要旨要则将重要制度纳入，除海洋生态保护外，其他生态保护法律均未废止，属于典型的现实的适度法典化。绿色低碳发展编定位于体现法典前瞻性、时代性特点，新增了应对气候变化一章，属于典型的现实与未来兼顾的适度法典化。法律责任和附则编全面体现了适度法典化，其适度性体现在两个层面：一方面其对应前四编而设，前四编中采用适度法典化的，法律责任和附则编中具体行政责任规定与之相对应，延续了适度法典化；另一方面各类法律责任的实体适用规则、责任追究程序，法典只规定特殊之处和少数重要内容，法典与《民法典》《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《刑法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《公职人员政务处分法》)、《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）、《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《中华人民共和国刑事诉讼法》等大量法律并行、同时适用，在这方面不管前四编是适度法典化还是全部法典化，法律责任和附则编均为适度法典化。
3.法典化的高阶表现
法典化的核心是将较大数量的法条按照一定的逻辑进行重新编排，形成逻辑自洽、规则完整、价值融贯、内容完备的整体体系，并实现若干重要制度进步。法律责任和附则编全面体现法典化要求，总体上实现“三个全覆盖”，即污染防治、生态保护、绿色低碳发展领域法律责任全覆盖；民事、刑事、行政、处分各类法律责任全覆盖；行政执法、民事诉讼、公益诉讼、行政复议、行政诉讼、刑事诉讼等各类法律责任追究程序全覆盖。在章节安排方面，立足实际需要，进行创新设置。第一章“法律责任通则”中，第一节“一般规定”为各类法律责任的通用实体适用规则；第二节“责任主体”从各责任主体承担法律责任的角度来编排，列明各责任主体应当承担的各类法律责任，尤其是将处分责任、民事责任、刑事责任在此集中规定；第三节“责任追究”主要规定执法、司法各项责任追究程序，并强化部门协同。第二章“法律责任分则”主要集中规定行政处罚责任，其中第一节至第三节、第十四节对各领域通用的行政处罚责任统一规定，第四节至第十三节分领域规定行政处罚责任。第三章“附则”适用于全典所有领域的监督管理和法律责任。另外，为便于法典实施和执法司法实践，在第二章“法律责任分则”各节中创造性地设置了指引性条款，具体条文原则上按照法典前四编的顺序来编排等。
二、《生态环境法典》中法律责任制度的总体框架
法律责任的体系化、系统性是最严密法治的大前提，统筹各类法律责任，形成价值融通、规则协同、合力提升的生态环境法律责任框架，是《生态环境法典》编纂的必然要求和重大使命。同时，《生态环境法典》作为首部领域类法典，不同于民法典、刑法，如何设置法律责任，在我国立法工作中属于新事物，并无先例可循，需要创新设置。这方面的有利条件是：习近平生态文明思想提供了方向目标和根本遵循；法典化本质要求基本排除了平铺直叙、简单平移的方式；法典容量优势明显，有较大的转圜余地；现行生态环境类法律提供了实践经验和基本线索；各类法律责任都有较为成熟的体系和规则。
（一）法律责任的一体化考量
1.法律责任条文超越原有法律
在原生态环境类法律，特别是《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》）、《环境影响评价法》《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）等综合类法律，以及污染防治单行法律中，都有刑事、民事、行政等各类法律责任规定，其显著特点是刑事、民事责任规定较少、简单且重复。经梳理，法典施行后被废止的十部法律中，共有167个法律责任条文，有关刑事、民事法律责任的条文只有21条，其中16条为衔接性简单规定，1条为连带责任规定，2条为民事赔偿特殊主体规定，2条为民事免责或者减轻责任规定。此次法典编纂，发挥法典容量大的优势，超越单行法律责任规定的局限性和碎片化，对各类法律责任作一体化考虑、统筹安排，特别是充实丰富了民事责任相关条款，数量达到23条。这包括明确民事责任原则上适用于所有生态环境领域，厘清民事公益诉讼中追究的责任也是民事责任，将消除污染、修复生态作为特有的民事责任形式，集中规定了免责、减轻责任、连带责任等责任承担方式。遵循立法惯例，犯罪行为和刑事责任统一在刑法中规定，法典对刑事责任仍只作衔接性规定。
2.维持现有法律责任体系
长期以来，我国形成了民事责任、行政责任、刑事责任的法律责任体系，集中规定在《刑法》《民法典》《行政处罚法》《公职人员政务处分法》等法律中，其他单行法也是按照这个逻辑来设置法律责任，这为科学完备、统一权威的中国特色社会主义法律体系奠定了基础。在法典编纂过程中，有一种呼声建议独立设置生态环境责任，基于对现实困惑和逻辑自洽的考虑，主张生态环境责任是一种以修复生态环境为中心，与民事责任、行政责任、刑事责任相并列的独立法律责任。这作为一种学术主张，自有一定道理，主要考虑是生态环境法律责任具有相当的特殊性，一般的法律责任容易抹杀该特殊性，造成实践困扰。但从制度设计，特别是从国家立法角度看这个现象，保持法律责任体系的稳定性，保障公众对法律的可预期性，显然是首先要考虑的问题。生态环境领域法律责任既有责任内容的特殊性，但也有责任性质的一般性，总的判断是其特殊性可以为包容性较强的民事、行政、刑事责任所涵摄。《生态环境法典》编纂未采用生态环境责任是一类独立法律责任的主张，法律责任和附则编的底层逻辑仍是民事、行政、刑事责任三分法，同时突出消除污染、修复生态责任的重要性，将民事、行政责任中恢复原状一般责任形式具体化为消除污染、修复生态责任以及替代治理或者修复责任，损害赔偿责任具体化为生态环境损失费用等，突出重点兼顾一般，不影响其发挥预防、补偿和惩戒多重功能。
3.衔接其他责任
坚持党对生态文明建设的全面领导是习近平生态文明思想中的第一个坚持。推进生态文明建设，需要形成多元共治的治理格局，其中关键是各级党委和政府要切实担负起生态文明建设的政治责任。实践中，中央生态环境保护督察、自然资源资产离任审计、党政同责、“一岗双责”、终身追责等制度对生态文明建设的保障作用是显著的。坚持依法治国和依规治党有机统一，应当确保生态环境领域中法典规定与党内法规规定相互衔接、同步发力，推动形成齐抓共管的生态环境治理新格局。为此，法典主要作了三个方面的规定：一是将重要的党内监督制度予以规定，比如“生态环境保护督察制度”（第28条、第29条）、“自然资源资产离任审计制度”（第34条）、“河湖长制”“林长制”（第19条）等。二是突出纪法协同，比如“明确行政机关、监察机关、审判机关和检察机关应当加强协同配合”（第33条）、“建立健全案件移送”（第1083条）、“信息共享机制”（第1084条）等。三是重在责任衔接，考虑到具体的党纪责任只能在党内法规中规定，法典则做好衔接性规定，比如“对生态环境保护督察及整改中发现的重要生态环境问题及其失职失责情况，按照国家规定追责问责”（第29条第2款），明确地方政府负责人的领导责任（第1061条），地方人民政府及其部门的最低记过的处分责任（第1062条），以及与修改后的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》保持一致，明确企事业单位领导人员的政纪处分责任（第1069条）。另外，在法典编纂过程中，有的意见提出将监察责任明确为法律责任加以规定。考虑到对监察责任的性质还有不同认识，有的认为是法律责任，有的认为是复合责任，包括纪律处分、政务处分、法律责任，法律责任和附则编将监察责任融入行政等责任中一并规定，并作了具体的衔接性规定。
（二）法律责任的融通性设置
1.责任构成
民事、行政、刑事责任的构成要件比较接近，大致都要考虑主体、主观方面、客体、客观方面四个部分。同时，长期以来，民事、行政、刑事责任形成各管一摊、内部自洽的状态，相互之间鲜有交集。法典编纂提供了一个审视各类法律责任相互融通的机会。从主体角度看，民事责任有限制行为能力、无行为能力制度的支撑，行政责任与民事责任相类似，但名称不同，刑事责任有刑事责任年龄制度的支撑。从客体角度看，民事责任为侵害人身权、财产权和其他民事权益，行政责任为损害行政管理秩序，刑事责任为侵害社会关系。从客观方面看，民事责任为民事行为、损害后果、两者的因果关系，行政责任为违法行为，刑事责任为犯罪行为、由此造成的社会危害后果。以上三个方面，要么本来就接近，要么各自有特殊需求而难以统一。法典从法律责任的主观方面入手，努力推动责任融通，协调保护国家利益、社会公共利益和民事权益，贯彻有过担责的法治理念。一是在规定私益民事责任实行无过错责任的同时，专门规定免责和减轻责任条款（第1053条第2款、第1059条），实现有过担责，只是这里“过”的门槛相对低一些。二是行政责任实行推定过错，特殊之处在于有无过错主要由当事人来举证证明（第1053条第1款）。三是公益民事责任，除了海洋生态环境保护领域外，统一以违法性为前提（第1073条、第1075条），改变了《民事诉讼法》相关规定，实现与行政、刑事责任相统一。
2.追责期限
在生态环境领域，公益和私益往往会交叉重叠，因此有必要使得民事责任与行政责任的追责期限保持相对一致，否则会出现对公益和私益保护力度不一致问题。法典在《行政处罚法》相关规定的基础上，将造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为的追责期限明确为5年（第1054条第1款）。原《中华人民共和国民法通则》规定，民事诉讼的诉讼时效期间为2年。原《环境保护法》作出了特别规定，明确环境损害赔偿诉讼时效期间为3年。《民法典》将民事诉讼的诉讼时效统一延长为3年。《生态环境法典》将生态环境民事诉讼的诉讼时效延长为5年，同时规定诉讼时效期间自当事人知道或者应当知道受到损害以及责任人之日起计算；另外“提起生态环境民事诉讼”的表述涵盖了私益与公益两个方面，明确了统一的诉讼时效期间（第1054条第2款）。
3.污染治理和生态修复责任
污染治理和生态修复是生态环境领域法律责任的核心内容，无论是行政执法还是民事诉讼，都应当把污染治理和生态修复作为首要目标。污染防治编专门对土壤污染修复作出规定，生态保护编专章对生态修复作出规定。法典法律责任和附则编明确规定企业事业单位、其他生产经营者和个人造成环境污染、生态破坏的，应当依法承担消除污染、修复受损生态环境的责任。针对实践中的突出问题，法典明确无法消除或者修复的，才能实施替代性治理或者修复措施（第1065条）。同时，法典将生态修复作为民事责任内容，明确提起民事公益诉讼应当提交生态环境损失费用、生态环境修复费用等证明（第1081条第1款）。将采取治理措施消除污染作为行政执法的必要环节（第1136条、第1137条、第1143条、第1169条、第1194条、第1195条、第1236条）。
4.穿透式责任
责任自负是社会主义法治原则。穿透式责任是责任自负的特别规定，是生态环境领域实行严格责任的具体体现。法典在民事、行政责任部分都有穿透式责任的规定。民事责任主要体现为连带责任，共有2条规定，包括受委托从事生态环境服务活动的生态环境技术服务机构与委托人（第1067条），获准倾倒海洋废弃物的单位和产生工业固体废物的单位与受托人（第1068条第1款），承运人与进口者（第1068条第2款）。行政责任主要体现为双罚制，共有14条规定，不仅对违法的企业事业单位，还对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法处以罚款、吊证、职业限制等行政处罚；还有8条对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法处以拘留的规定。
（三）法律责任的协同性功能
1.不同法律责任并行不悖
民事责任、行政责任、刑事责任各自对应不同的法益，同一主体因同一违法行为同时承担不同种类的法律责任在法理上是可以成立的。《民法典》规定，民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。《民法典》只规定民事责任，侧重于强调承担民事责任的优先性。《生态环境法典》第1058条规定：“因污染环境、破坏生态等行为应当承担民事责任、行政、刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；财产不足以支付的，优先承担民事责任。”《生态环境法典》的上述规定看似简单重复，在同时规定民事责任、行政责任、刑事责任的语境下，实质上进一步强化了各类法律责任并行不悖、可以同时追究的基本规则，是“严格依法追究法律责任”（第1052条）的具象表达。由于生态环境领域的民事责任是多层的，既包括私益民事责任，也包括公益民事责任，权益受损方为国家的生态损害赔偿责任和权益受损方为社会的损害赔偿责任均带有明显“公”的特点，法典上述规定的重要意义在于消除公益民事责任与行政责任、刑事责任功能重叠，不宜并存的认识误区，具有较强的现实针对性。
2.不同法律责任同步考量
民事责任、行政责任、刑事责任中具体责任形式不少是同质的，比如停止违法行为、恢复原状、消除不良影响等行为类责任形式，限制人身自由等人身类责任形式，赔偿金、罚款、罚金等财产类责任形式。生态环境领域中各类法律责任同样存在同质化问题，尤其有大量的赔偿金、罚款以及不少不同于治安拘留的行政拘留。为此，法典明确折抵规则，污染环境、破坏生态等违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经实施行政拘留的，应当依法折抵相应刑期；已经实施行政罚款的，应当依法折抵相应罚金（第1058条）。同时，法典还明确同步考量民事责任与行政责任，规定实施污染环境、破坏生态等违法行为，有主动消除或者减轻危害后果、有效采取生态环境修复措施、及时缴纳赔偿金等法定情形的，依法从轻或者减轻处罚（第1056条）。将当事人有效采取生态环境修复措施、及时缴纳赔偿金作为从轻减轻处罚的法定情形，积极回应了实践需求，这在法律层面尚属首次。至于行为类责任形式，客观上不能重复承担，资格类责任形式只能由行政责任承载，自不必赘言，因此法典也没有作出规定。
3.法律责任总体适当
法律制度是单调的，但执法司法实践是丰富的，再完美的法律制度落实到具体个案中也可能出现不太完美的结果。法典规定生态环境领域各类法律责任应当同时追究的严格要求，对严重违法行为“重拳出击”，同时也要防止个案出现责任机械累加、结果畸重的情况，特别是防止造成“合成谬误”的结果。为此，法典确立了法律责任总体适当的规定，为执法司法实践提供法律指引，也对执法司法工作提出了更高的要求。法律责任的确定，应当与污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务的行为的事实、性质、情节、危害后果相当（第1052条第2款），这既是对追究单项法律责任的要求，也是对追究多项法律责任的要求，既防止大过轻责，也防止小过重责。
三、《生态环境法典》中行政处罚责任的设置
习近平总书记强调，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。生态环境与每个人休戚相关，每个人的生活生产离不开一定的生态环境；人与自然和谐共生的关系是人类社会的永久命题，是当代中国的时代命题，需要从全体人民、全人类的高度来把握，超越了个体和权利的视角；生态环境保护关系到中华民族的永续发展，关系到子孙后代的繁衍生存，当下保护生态环境不仅涉及代内关系，还涉及代际关系，超越了当代人群和当下权益的视角。生态环境具有的强烈公益属性，决定了运用国家力量来加以保护处于突出位置，行政机关的监督管理和执法成为法典的规范重点，也成为法律责任和附则编的主体内容，特别是具有便捷、高效、强制特点的行政处罚的重要性尤为凸显，法典用专章（第二章“法律责任分则”）和较大篇幅（147条，约占本编条文总数的77%）进行集中、详尽规定。
（一）行政处罚责任的全面设置
法出必行、令行禁止，一部高质量法典需要做到行政处罚责任与禁止性、义务性规定一一对应，形成管理与制止惩处的闭环，实现行政处罚责任全覆盖。经梳理，法典前四编共有275个禁止性规定、702个义务性规定。结合法典前四编具体编纂模式和法典施行后需要废止十部法律等因素，这里的全覆盖是指行政处罚责任通过平移、补充等方式主要在法典中规定，即使法典没有规定，在其他法律中也有着落。
总则编有10个禁止性规定、40个义务性规定，集中在监测、生态环境影响评价、突发生态环境事件应对、信息公开等章节中，法律责任与附则编都有行政处罚责任相对应，共25个处罚条款。
污染防治编有166个禁止性规定、478个义务性规定，除了少数规定，如个人燃用不符合质量标准的煤炭和石油焦、驾驶排放检验不合格机动车、未在指定的地点分类投放生活垃圾等，有着特别考虑所以未规定行政处罚责任外，其他污染情形在法典中都有相应的行政处罚责任，共101个处罚条款。其中，污染防治编新增了化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治的内容，相应的义务性规定、禁止性规定都有行政处罚责任对应。
生态保护编有97个禁止性规定、127个义务性规定，考虑到生态保护编采取择其要旨要则的适度法典化编纂方式，这部分规定相对应的行政处罚责任主要由其他生态保护方面的法律作出规定，法典主要规定了两个方面的行政处罚责任：承接原《海洋环境保护法》中有关海洋生态保护方面的规定（第1216条、第1217条），以及新增针对突出问题的处罚条款，如未经批准擅自取用地下水（第1218条）、擅自引进释放丢弃外来物种（第1213条）等。
考虑到绿色低碳发展编前瞻性较强，禁止性、义务性规定相对较少，分别有2个、57个，这部分规定相对应的行政处罚责任主要由《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国能源法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》等法律来规定，法典主要规定了两个方面的行政处罚责任：承接原《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称《清洁生产促进法》）、原《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）中固体废物循环利用方面的规定（第1220条、第1221条、第1222条、第1224条、第1225条），以及新增针对突出问题的处罚条款，如生产者责任延伸制度（第1223条）、温室气体重点排放单位未足额清缴碳排放配额（第1226条）等。
（二）行政处罚责任的统一设置
生态环境领域有一些制度是通用的，原污染防治领域的法律都作出了规定并设置了法律责任，由于立法时间不同等因素，有些行政处罚责任在不同法律中规定不尽一致。对此，法典法律责任和附则编作了统一规定，并在原则上从严设置。（1）将企事业单位未依法开展监测的，统一为处2万元以上20万元以下的罚款（第1086条第1款），提高了原《海洋环境保护法》中有关入海排污口未依法监测的罚款上限（原法规定为处2万元以上10万元以下）；提高了原《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称《噪声污染防治法》）中有关噪声敏感建筑物集中区域施工作业的建设单位、城市轨道交通运营单位、铁路运输单位、民用机场管理机构未依法监测的罚款下限（原法规定为处5千元以上5万元以下、5万元以上20万元以下）；提高了《中华人民共和国放射性污染防治法》（以下简称《放射性污染防治法》）中有关核设施运营单位未依法报告有关环境监测结果的罚款规定（原法规定为2万元以下）。（2）将未取得排污许可证排污的，统一为处20万元以上100万元以下的罚款（第1102条），提高了原《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）、《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）、《固体废物污染环境防治法》中相应罚款的下限（原法规定为10万元以上100万元以下）。（3）将违法设置排污口的，统一为处2万元以上10万元以下、10万元以上50万元以下的罚款（第1109条第1款），提高了原《大气污染防治法》中相应罚款规定（原法规定为2万元以上20万元以下）。（4）将未依法公开生态环境信息的，统一为处以2万元以上20万元以下的罚款（第1110条），提高了原《清洁生产促进法》中相应罚款规定（原法规定为10万元以下），调整了原《固体废物污染环境防治法》中相应罚款规定（原法规定为5万元以上20万元以下）。（5）将未将污染防治所需资金列入工程造价的，统一为2万元以上10万元以下、10万元以上100万元以下的罚款（第1111条），提高了原《噪声污染防治法》中相应罚款规定（原法规定为5千元以上5万元以下、5万元以上20万元以下），调整了原《海洋环境保护法》中相应罚款的下限（原法规定为5万元以上20万元以下、20万元以上100万元以下）。（6）将违法将境外放射性废物和被放射性污染的物品输入境内的，统一为处50万元以上500万元以下的罚款（第1112条第1款），提高了原《放射性污染防治法》中相应罚款的上限（原法规定为50万元以上100万元以下）。（7）将拒绝阻挠生态环境行政执法的，统一为处5万元以上20万元以下的罚款（第1229条），提高了原《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《噪声污染防治法》中相应罚款的下限（原法规定为2万元以上20万元以下），提高了原《放射性污染防治法》中相应罚款规定（原法规定为2万元以下）。同时，法典统一规定双罚制，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5千元以上5万元以下的罚款，原《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《放射性污染防治法》对此未规定，提高了原《土壤污染防治法》中相应罚款的上限（原法规定为5千元以上2万元以下），调整了原《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》中相应罚款规定（原法规定为2万元以上10万元以下）。
（三）行政处罚责任的协调设置
参照《海洋环境保护法》中船舶污染的行政处罚责任，法典提高了水污染防治中船舶污染相关行政处罚责任。（1）船舶未配备防污设备和器材、证书和文书，以及排放污染物、压载水违法操作的，处5千元以上5万元以下的罚款（第1142条）。原《水污染防治法》规定处2千元以上2万元以下的罚款。（2）采取冲滩方式进行船舶拆解作业的，处10万元以上100万元以下的罚款（第1143条第2款）。原《水污染防治法》规定处1万元以上20万元以下的罚款。（3）国际航线船舶排放不符合规定的压载水的，处2万元以上20万元以下的罚款（第1143条第3款）。原《水污染防治法》规定处1万元以上20万元以下的罚款。另外，参照危险废物污染防治的行政处罚责任，法典删去了原《放射性污染防治法》中拒不改正才予以处罚的规定，并提高相关行政处罚责任（第1194条、第1195条、第1201条、第1202条、第1203条）。
（四）行政处罚责任的务实设置
结合执法实践情况，为便于生态环境领域行政执法开展和保障法典有效实施，法典法律责任和附则编对一些行政处罚的计罚标准、罚款幅度进行了调整。（1）将计罚标准由建设项目总投资额、技术单位所收费用、直接损失、污染处置费用调整为具体罚款数额（第1095条、第1097条、第1236条、第1170条、第1177条）。（2）将计罚标准由一次违法行为调整为一次违法行为中所涉及的机动车船数量（第1124条、第1127条）。（3）罚款上限下限都提高。如向水体、海域排放剧毒废液的罚款下限由10万元提高到20万元，上限由100万元提高到200万元（第1136条第2款、第1147条第2款）。放射源丢失、被盗未报告的罚款下限由2万元提高到5万元，上限由10万元提高到50万元（第1200条）。（4）调整罚款下限。如提高罚款下限，违法生产放射性同位素和射线装置以及装备有放射性同位素的仪表的，处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，违法所得不足50万元（原《放射性污染防治法》规定10万元）的，以50万元计算（第1198条）。又如增加罚款下限，未报或者谎报船舶载运污染危害性货物事先申报事项，处1万元以上5万元以下的罚款（第1156条）。再如为避免罚款过高难以执行取消罚款下限，生产、进口、销售不符合大气污染物排放标准的机动车船、非道路移动机械、发动机的，处货值金额3倍以下的罚款，取消了1倍的下限（第1121条第1款、第1122条）。又如降低罚款下限，违法从事海水养殖活动的，罚款下限由2万元降为5千元（第1148条）。（5）调整罚款上限。提高罚款上限，如将罚款幅度由货值金额1倍以上3倍以下调整为1倍以上5倍以下（第1092条、第1115条、第1116条、第1117条、第1125条、第1182条、第1209条、第1222条）。降低罚款上限，与类似违法行为保持协调，如土壤污染领域中未履行报告义务且拒不改正的，罚款上限由20万元降为10万元（第1166条）。
（五）行政处罚责任的细化设置
为科学设置行政处罚责任，更好地实现过罚相当，结合执法实践需求，法典法律责任和附则编对一些行政处罚作了细化规定。（1）细化被处罚主体，根据违法行为的社会危害程度和被处罚主体的可承受能力，对企业事业单位、其他生产经营者和个人分别设置行政处罚责任（第1145条第2款，第1147条第3款，第1147条第3款，第1161条，第1169条第3款，第1174条第2款、第3款，第1178条第3款、第1190条，第1225条第2款）。（2）在保持罚款上限下限基本不变的情况下，根据不同违法情形，增加处罚档次细化处罚规定。生活垃圾处理单位未依法监测的，原《固体废物污染环境防治法》规定处10万元以上100万元以下罚款，法典调整为处5万元以上50万元以下的罚款；拒不改正的，处50万元以上100万元以下的罚款（第1086条第2款）。类似情况还有违法露天烧烤的（第1132条第3款）。（3）细化违法情形，如未按排污许可证运行和维护污染防治设施，致使污染防治设施不能正常发挥作用，但不属于以逃避监管方式排放污染物的，处5万元以上20万元以下的罚款（第1104条、第1108条）。稀释排放含有毒有害水污染物的工业废水，但不属于以逃避监管方式排放污染物的处10万元以上100万元以下的罚款（第1139条）。（4）增加罚款档次，对于温室气体重点排放单位未按照规定的期限足额清缴碳排放配额的，由相关行政法规规定的直接处市场交易平均成交价格5倍以上10倍以下的罚款，调整为两档罚款，处100万元以上500万元以下的罚款，限期改正后仍未完成清缴的，处市场交易平均成交价格5倍以上10倍以下的罚款（第1226条）。
四、《生态环境法典》中法律责任的追究路径
再全面的法律责任、再有针对性的实体规则、再详尽的罚则，离开了高效、协调的执法司法活动，都可能是纸上谈兵，成为一纸空文。《生态环境法典》用了不少笔墨，来设置行政执法规则和司法审判制度，用严密有效的执法司法规则来为执法司法权运行提供指引和规范，保障法律责任的落地落实和法典的准确有效实施。这方面规定主要体现在法典总则编“监督管理”中“监督管理制度”一节、法律责任和附则编“法律责任通则”中“责任追究”一节。
（一）明晰行政执法规则
1.明确行政执法机关
生态环境领域涉及面宽、监管部门多、监管密度大，属于强监管领域。为了避免部门职责冲突、相互推诿，法典遵循了监督管理部门和执法机关能明确尽量明确的原则。在充分征求相关部门意见、严格遵守“三定”方案的基础上，对多个法律责任条文进行调整，明确具体的行政执法机关（见附表）。特别是使用不符合规定标准或者要求的锅炉，明确由生态环境主管部门予以行政处罚（第1119条第2款）。
2.赋予派出机构执法资格
为解决以块为主的地方环保管理体制存在的突出问题，党的十八届五中全会部署“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”的改革任务。2016年中办、国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，明确县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理。在实践中，这项改革举措有效解决了执法受牵制、不到位问题，但是由于县级生态环境主管部门作为市级生态环境主管部门的派出机构，不具有独立的执法资格，引发了行政执法成本提高、效率降低等新的问题。为此，2018年制定《土壤污染防治法》、2020年修订《固体废物污染环境防治法》均明确生态环境主管部门环境执法机构行使现场检查权，部分缓解上述问题。法典编纂通过法律授权方式有效补上了制度缺口，赋予派出机构独立的行政执法资格，明确设区的市级人民政府生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚（第53条）。另外，法典还明确国务院生态环境主管部门海域派出机构的独立执法资格（第1152条、第1157条）。
3.普遍赋予“飞跃”执法权
行政执法权以属地管辖为原则，《行政处罚法》规定行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。同时，行政执法权还有系统内层级管辖，区分不同层级行政机关的案件管辖权。实践中，有的下级行政机关该管的不管、该处罚不处罚，由此引起上级行政机关能否直接实施行政处罚的讨论。考虑到行政一体性属性和强化行政执法导向，原《环境保护法》明确了“飞跃”执法制度，规定依法应当给予行政处罚，而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。此次法典编纂延续了原《环境保护法》“飞跃”执法制度，并且将该项制度由生态环境主管部门扩展到负有生态环境保护监督管理职责的部门（第1072条第2款）。
4.生态环境领域监管部门间相互协作
生态环境领域监管部门较多，如何发挥监管部门职责作用，实现既有部门分工又有部门协作，是法典的重要任务，据此法典明确县级以上人民政府组织、协调、督促有关部门依法履行生态环境保护监督管理职责（第16条），以及生态环境保护工作协调机制（第20条）、跨行政区域生态环境联合保护协调机制（第21条）、生态安全工作协调机制（第22条）、生态环境信息共享机制（第23条）。同时，规定了案件移送机制，包括行政案件移送机制，相关部门在受理举报、监督检查或者在查处案件等工作中，发现违法线索或者案件属于负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构职责的，应当及时移送（第1083条第1款）；行刑衔接机制，负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构，以及人民法院、人民检察院在依法查处生态环境违法行为或者办理相关案件过程中，发现存在涉嫌犯罪行为的，应当移送具有侦查、调查职权的机关（第1083条第2款）；行政处分案件移送机制，上级人民政府及其生态环境主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门、机构生态环境保护工作的监督，发现有关工作人员有违法行为，依法应当给予处分的，应当移送其任免机关、单位或者监察机关依法处理（第1084条）。另外，还规定应当移送不移送的法律责任，明确对应当移送有关机关处理的案件不依法移送的，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予相应处分（第1062条）。
（二）塑造公益诉讼体系
党的十八大以来，生态环境领域各项公益诉讼制度逐步建立健全，并积累了丰富的实践经验，为《生态环境法典》构建公益诉讼制度体系提供了制度基础和实践基础。生态环境领域公益诉讼制度最早见于海洋环境保护。1999年《海洋环境保护法》第一次修订增加针对“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”的行为由海洋环境监督管理部门提起的海洋生态损害赔偿诉讼制度；2023年第二次修订进一步完善该制度，明确为针对“污染海洋环境、破坏海洋生态”的行为。2012年《民事诉讼法》第二次修正增加针对“污染环境”的行为由法律规定的机关和有关组织提起的民事公益诉讼制度。2014年《环境保护法》修订增加针对“污染环境、破坏生态”行为由社会组织提起民事公益诉讼制度。这意味着，环境保护领域全面建立民事公益诉讼制度。2017年《民事诉讼法》第三次修正增加针对“破坏生态环境和资源保护”行为的检察民事公益诉讼制度。2017年《行政诉讼法》修正增加针对“破坏生态环境和资源保护”行为的检察行政公益诉讼制度。2023年《海洋环境保护法》第二次修订增加检察民事公益诉讼制度。这表明，环境保护领域全面建立检察公益诉讼制度。2020年《民法典》规定了造成“生态环境损害”的，由国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵害人赔偿损失，由此生态环境损害赔偿诉讼得以建立。
1.三个层次四类诉讼
《生态环境法典》中涉及公益诉讼制度的规定总共有10个条文，集中在总则编、法律责任和附则编中，形成三个层次四类诉讼以及“2+2+2”逻辑结构的生态环境公益诉讼制度体系。第一个层次是整个公益诉讼制度分为民事和行政两类公益诉讼制度，其中民事公益诉讼制度情形相对较多，行政公益诉讼制度只有行政检察公益诉讼（第1076条）。第二个层次是根据“造成国家损失”和“损害社会公共利益”两类不同侵权情形，民事公益诉讼制度分为生态环境损害赔偿诉讼制度（第1073条）和一般民事公益诉讼制度（第1075条），前者由设区的市以上政府（指定的部门、机构）或者检察机关依序提起诉讼，后者由检察机关或者符合法定条件的社会组织依法提起诉讼。第三个层次是区分不同生态环境领域，将海洋生态环境从一般的生态环境中独立出来予以特殊的制度安排，据此民事公益诉讼制度可分为一般民事公益诉讼制度和海洋生态环境民事公益诉讼制度。需要说明的是，考虑到海洋生态环境保护涉外性强，需要对接相关国际条约，因此《生态环境法典》延续了《海洋环境保护法》相关规定原则和精神，海洋生态环境民事公益诉讼制度只有海洋生态环境损害赔偿诉讼制度（第1074条）。
2.统一设置“违法性”要件
《民事诉讼法》规定了民事公益诉讼制度，未规定“违法性”要件，《民法典》规定的生态环境损害赔偿责任承担的前提是“违反国家规定”。考虑到生态环境监督管理和公益诉讼制度都是以保护生态环境公共利益为宗旨，生态环境法律制度和管理标准日趋严密，企业事业单位和其他生产经营者遵守了生态环境法律规定原则上不宜再受损害公共利益的指责、承受被追究法律责任的不利后果，因此在总结司法实践经验基础上，除了海洋生态环境损害赔偿诉讼制度外，民事公益诉讼制度统一设置“违法性”要件（第1081条），实现行政、民事两类公益诉讼制度的协调，也明确将民事公益诉讼与民事私益诉讼区分开来。
3.强化司法审判保障和诉讼规则
《生态环境法典》明确规定人民法院应当加强生态环境审判工作，推进生态环境专业化审判机制建设（第31条）。同时，增加了民事公益诉讼的举证责任规则。考虑到举证责任是关键性诉讼规则，民事公益诉讼难以适用民事私益诉讼中“举证责任倒置”规定，因此在《生态环境法典》中补充增加了民事公益诉讼原则上由提起主体承担举证责任的规定。同时，为适应各类民事公益诉讼的不同情况，特别是行为与损害之间是否存在因果关系不宜一刀切，需保持制度的适当开放性，因此采用了“其他应当证明的事项”表述，并将草案三审稿中“生态环境受到的损害”修改为“生态环境损害情况”（第1081条）。
4.强化检察机关的兜底功能
党的十八大以来，检察公益诉讼制度逐步建立健全，在生态环境保护领域的实践尤为丰富。《生态环境法典》规定的各类公益诉讼中，检察公益诉讼实现了全覆盖。比如，在《民法典》和《海洋环境保护法》的基础上，根据中央改革文件要求，结合司法实践经验，生态环境损害赔偿诉讼和海洋生态环境损害赔偿诉讼制度中，检察机关在有权机关不提起诉讼时，可以提起检察民事公益诉讼，发挥其维护公共利益的兜底作用。
