作者：邰瀚征，北京师范大学国家安全与应急管理学院博士研究生；谢桂娟，延边大学人文社会科学学院教授

来源：本文刊发于《战略决策研究》2026年第5期，第70-92+139页，注释略。

内容提要：全球关键矿产需求持续攀升、供应链博弈加剧，国际深海区域因蕴藏丰富的矿产资源而愈发引起多方关注。美国在关键矿产供应上的焦虑、对抗中国影响力的诉求、确保自身霸权地位的企图等多重因素共同推动特朗普政府在深海采矿领域举措频出。从出台《释放美国离岸关键矿产和资源》行政令、修订采矿规则，到国会、学界与企业界的协同响应，集中凸显其绕开国际海底管理局、推行单边勘探与开采的战略意图。然而，这一单边行动却面临产业实力制约、法理依据缺失及治理机制失衡等三方面困境。从现实影响看，美国此举不仅通过扰动全球关键矿产供求格局、解构多边治理规则、抢占技术范式主导权等路径深刻影响全球深海治理体系，还将对中国关键矿产供应链枢纽地位、制度性话语权、勘探合同权益、深海技术发展及太平洋地区合作网络构成多维度挑战。面对这一复杂态势，中国需跟踪与研判其最新动向，加速自身深海技术靶向攻坚与产业布局，深化与多方的战略协作。在坚守与赋能国际深海治理体系的同时，秉持战略审慎思维，预留适当战略回旋空间，在维护自身核心利益的同时，推动构建公平合理、包容普惠的深海治理新秩序。

关键词：深海采矿；关键矿产；国际深海治理；国际海底管理局；特朗普第二任期

在全球关键矿产需求持续攀升、供应链动荡升级与技术迭代演进的多重背景下，深海凭借相较于陆地数十倍乃至数百倍的矿产储量优势，正逐步成为各国博弈的新疆域。但是，以《联合国海洋法公约》（UNCLOS）（以下简称《公约》）为核心、国际海底管理局（以下简称海管局）为执行主体的全球深海采矿治理框架因各国在资源开发规章、环境标准、惠益分享机制等关键议题上的分歧而陷入僵局，尚未形成统一的规则体系，在一定程度上制约了全球深海资源的可持续开发与利用。在此背景下，美国的最新政策动向成为搅动全球深海治理格局的关键变量。作为未加入《公约》却长期觊觎深海资源的国家，美国持续通过国内立法搭建深海采矿制度。2025年4月24日，再度执政的特朗普发布《释放美国离岸关键矿产和资源》（Unleashing America's Offshore Critical Minerals and Resources）行政命令，试图以“离岸”这一非规范性法理表述混淆海域划分与管辖边界，借机推进国际海底区域矿产资源开发议程。

目前，海洋学界与国际法对“深海”存在两种界定：一是海洋科学的广义界定，即指阳光穿透力竭之后的海底世界，主要指200米以下的海洋区域，包括领海、专属经济区和主权管辖范围外的国际海洋区域；二是根据《公约》，以海管局为执行主体的多边深海治理体系所论及的“深海”主要是指国家主权管辖范围外的国际海床、洋底及其底土，该区域及其资源为人类共同继承财产，任何国家不得对其主张主权或主权权利，勘探开发须由海管局统一管辖。本文所研究的“深海”属于后一界定范畴。与此同时，特朗普行政命令所使用的“Offshore”一词代表“离开海岸一定距离的海面或海域”，其与《公约》中的相关概念并无对应关系，这一“模糊性”将使其适用范围从本国管辖海域扩张至国际海底区域，这暴露出其试图绕开多边机制单边开发人类共同继承财产的违法目的。有鉴于此，深入研究其系列动向，研判其实施前景，对于维护中国国家利益及推动构建更加公平合理、包容普惠的国际深海治理秩序具有重要意义。

一、深海采矿的全球治理框架与美国的政策立场

20世纪中后期，深海资源开发尚处于早期勘探阶段，全球尚未形成统一的深海治理规则，发达国家凭借技术优势抢先布局深海勘探，形成了规则真空下的勘探竞争态势。广大发展中国家基于自身技术劣势，担忧再度陷入屈从于西方发达国家的被动局面，遂积极推动国际社会在联合国框架下出台《公约》，并于1982年开放签署。但是，美国对于该法案的态度却在前期短暂支持后转向长期排斥。

（一）深海采矿的战略价值

部分深海区域富集现代高科技社会所亟需的战略性矿产，且储量规模远超陆地。随着各国对资源安全重视程度的加深，“深海采矿”的战略价值愈发凸显。从资源储量看，深海金属矿产主要涵盖多金属结核、富钴结壳、多金属硫化物及深海稀土四类。其中，多金属结核富含锰、铁、镍等稀有金属元素，资源量可达2—3万亿吨，为陆地储量的几十至几千倍；多金属硫化物赋存的矿床面积约为320万平方千米，总储量约6亿吨；富钴结壳通常分布在水深400—7000米的火山斜坡、洋脊、平顶海山以及海底高原上，最具开采价值的高品位结核主要分布的海山山脊面积达170万平方千米；深海稀土同样储量巨大。从经济价值看，深海采矿被视为保障未来关键金属供应、推动绿色能源转型的潜在路径。当前，全球低碳经济转型对电动汽车、风力涡轮机和储能系统的需求迅速增长，此类产业化进程均不同程度依赖镍、钴、铜、锰等关键金属。从科技创新看，对深海采矿的探索本身即为一场技术革新。这一需求将直接推动水下机器人、高精度海底测绘及传感技术等装备与方法的跨越式迭代。而此类技术同时可跨域延伸至海洋科学、国防安全及重大灾害应急响应等多领域。从国际博弈看，深海采矿活动直接关系到各国在未来蓝色经济格局中的发展主导权。目前，中国、俄罗斯、印度等国已通过海管局审批获得了部分深海勘探合同，这一进程可视为各国面向新疆域所进行的前瞻性布局，其余各国也在加快布局步伐，以维护本国的海洋战略利益。

（二）深海采矿的全球治理框架与发展困境

20世纪70年代开始，各国之间开始出现以争夺海洋资源为目的的“圈地运动”，这使得发展中国家担心处于技术前列的西方发达国家会再次抢占先机。1967年11月1日，马耳他常驻联合国代表阿尔维德·帕尔多（Arvid Pardo）提出“国家管辖范围之外的深海海底应该被宣布为‘人类共同遗产’”。联合国于1970年通过了第2749（XXV）号决议正式认可该原则。在此基础上，1982年第三次联合国海洋法会议正式通过《公约》。但是，西方发达国家以《公约》中技术转让、决策机制等制度设计利好于发展中国家为由拒绝签署，导致《公约》未能达到生效条件并陷入僵局。1994年，为破解这一制度困境，联合国通过《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》），发展中国家通过做出让步促成多数发达国家的签署。1994年11月，《公约》正式生效，海管局也于牙买加首都金斯敦正式宣告成立。《公约》明确“海管局是管理‘区域’资源的组织”。

在职能履行方面，海管局先后于2000年、2010年与2012年通过《多金属结核探矿和勘探规章》《多金属硫化物探矿和勘探规章》和《富钴结壳探矿和勘探规章》，逐步推进“区域”资源勘探的规则供给。截至目前，海管局已批准31份勘探合同，累计勘探面积超过150万平方千米，参与主体涵盖中、俄、日等国。但是，海管局的开采规则制定明显滞后。虽然启动于2012年，但因各国在环境保护标准、缴费与惠益分享及审批监管上的分歧而尚未达成一致意见。2021年，加拿大金属公司（The Metals Company）的子公司瑙鲁海洋资源公司通过其担保国瑙鲁向海管局提交开采申请，触发了《执行协定》中的“两年规则”，目前仍未通过。2025年3月，在海管局第30届会议上，理事会主席邓肯·拉基（Duncan Laki）表示“未达成全面共识前，任何事项均不具约束力”。海管局这一缓慢进展招致了一些质疑之声。

（三）美国深海采矿的政策立场

美国迄今为止尚未加入《公约》。在《公约》谈判初期，美国政府持积极态度，但是后期因不满于表决机制、审查会议及利益分配等制度，美国参议院最终未批准加入。然而，美国却试图在规避义务的同时享受权利。一方面，美国积极援引《公约》中关于领海、专属经济区等条款来主张其自身的海洋权益；另一方面，其通过积极构建独立的海底资源管理与开发制度，为自身的深海行动提供合法性支持。

1953年，美国出台《外大陆架土地法》（OCSLA），首次授权内政部管理美国大陆架深海矿产的勘探与开发，确立了掌控近海资源的早期法律框架。在《公约》出台之前，美国于1980年与1981年先后颁布了《深海底硬矿物资源法》（Deep Seabed Hard Mineral Resources Act）与《关于勘探许可证的深海海底采矿条例》（Deep Seabed Mining Regulations for Exploration Licenses），为在不批准《公约》的情况下开展深海采矿活动提供法律支持；1984年，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）基于该法案向四家公司发放了勘探许可证，其中两份许可证经延期后至今仍有效，现归属于美国国防承包商洛克希德·马丁公司的子公司。此外，为使美国自身制度得到国际认同，美国与英、法、联邦德国等签订《关于深海海底多金属结核矿暂时安排的协定》（Agreement Concerning Interim Arrangements Relating to Polymetallic Nodules of the Deep Sea Bed），以确保自身行为的合法性与避免潜在冲突。

进入21世纪，随着关键矿产需求上升与国际博弈加剧，美国的战略紧迫感持续升级。2017年，特朗普签署《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》行政命令。2020年，美国国会通过《能源法案》，定义了关键矿产概念，并规定了关键矿产清单的制定标准。以此为依据，美国地质调查局（USGS）2022年发布关键矿产清单，列明了“在美国国家安全、经济、可再生能源开发和基础设施中发挥着重要作用”的约50种关键矿产。2024年12月，美国众议院通过年度国防资金法案，明确要求国防部长开展深海采矿矿物本土加工的可行性研究。2025年，特朗普上任首日即宣布国家进入能源紧急状态。随后正式颁布《释放美国离岸关键矿产和资源》行政令，该行政令使用无严格地理界限的“Offshore”这一概念，既涵盖美国领海、专属经济区等合法管辖海域，又刻意扩张至国际海底区域，为绕开海管局单边开发人类共同继承财产提供政策依据。

二、特朗普政府“深海采矿”政策的实施动因与布局特征

特朗普政府推进“深海采矿”政策的背后既是对中短期矿产供应链受制约、国家间博弈烈度趋强的回应，也带有振兴国内产业、拓展资源供给渠道及确保美国技术主导权的长期考量。上述因素共同驱使特朗普政府出台《释放美国离岸关键矿产和资源》行政令。该行政令明确了美国推进深海采矿的整体方案，并得到政府多部门、国会及企业界的快速响应。

（一）实施动因

多重战略诉求与现实压力共同推动特朗普政府加速布局深海采矿，具体涵盖资源安全、大国博弈、国内政治与技术竞争等多重维度。

1. 确保关键矿产供应链自主可控

关键矿产现已成为高端制造与国防工业的核心支撑，全球竞争不断加剧。根据国际能源署最新数据，至2040年锂需求将增长5倍，钴与稀土元素增幅达50%—60%。在此背景下，美国面临双重制约：一是关键矿产供给对外依赖程度较高，并且中国在其供给领域占据重要的市场份额；二是国内关键矿产加工精炼能力薄弱，叠加监管审批严苛、环保约束趋紧等因素，本土产能难以规模化扩张。根据美国地质调查局的报告，“在考察的84种矿产品中，有46种产品在概率加权后对美国GDP形成了净拖累，中国是造成这一影响的最主要因素”。

基于此，美国快速推进深海采矿一方面是为了短期补链、强链，另一方面，更是将其视为拓展矿产资源供给渠道、革新资源开发范式的关键依靠。深海赋存的战略矿产有助于美国探索构建陆海兼备的多元化、高韧性的供给体系，有效破解陆地关键矿产资源分布失衡、品位下降、供应来源高度集中的瓶颈。美国兰德公司曾指出：“海底采矿给美国提供了一个实现关键矿产供应链多元化的宝贵机会。”此外，美国此举也有利于推动资源开发从传统陆地依赖向陆海协同、从外部采购向自主开发的范式转型，通过掌控深海增量资源，重塑全球关键矿产生产、贸易与定价体系，摆脱被动适应现有供应链格局的困境。

2. 对抗中国影响力并纾解战略焦虑

美国试图限制中国在国际海底治理体系中日益增长的影响力。中国自1971年便投身于国际深海治理体系，并逐渐从“参与者”转变为“主要贡献者”。截至目前，中国拥有矿区数量最多、矿种最全。对此，美国认为中国正在借海管局实现自身的资源布局，且已形成实质性的先发优势。在海管局内部，海管局理事会A组成员的身份使中国能够在规则制定、议程设置等核心环节发挥较大作用，这也与美国游离于《公约》体系之外的“制度边缘”地位形成鲜明对比。

与此同时，中国与太平洋岛国关系升温同样使得美国心存忌惮。太平洋岛国历来被美国视为其战略后方，是美国实现“印太战略”的重要支撑力量，控制该区域对美国维持西太平洋军事主导权也至关重要。而“深海采矿”是中国与太平洋岛国的重要合作契机。及至今日，中国已成为太平洋岛国最大的贸易伙伴与援助提供者之一，并与11个太平洋岛国签署了共建“一带一路”合作文件，这引发了美国的深切担忧。

3. 以产业振兴与经济增长积累选举资本

深海采矿可通过促进产业振兴与创造经济红利为特朗普中期选举及连任积累政绩。首先，美国深海采矿能够以稳定且持续的矿产供应促进制造业振兴。一方面，其可化解上游供应不稳定与价格波动的风险，培育长期资本投入信心；另一方面，其还可以资源开采和矿物加工为切入点培育全新上游产业，进而带动储能、电子、国防等下游制造业的协同发展。其次，深海采矿尤其是克拉里昂—克利珀顿区深海矿产的开采将有利于美国打破上、中、下游产业的地理分割瓶颈，促进垂直整合。这将减轻原有矿产供应模式因涉及多个国家而承担的司法与运输成本，也将进一步提升其对供应链的掌控力。最后，深海矿产开采后的出口也将创造可观的经济效益与直接就业岗位。美国政府亦明确表态，“深海采矿将在未来十年内为美国新增十万个就业岗位，带来3000亿美元的GDP收入”。值得注意的是，虽然上述目标无法在短期内实现，但是在选举层面仍然为特朗普提供了宣传素材，“造势”对于选举至关重要。

4. 确保美国技术主导权与规则制定权

“深海采矿”现阶段仍是一个新兴产业，尽管面临多重阻力，但是其前景仍被普遍看好。对于美国而言，保持新兴关键领域的技术优势与规则主导权，是其一贯的战略传统。目前，美国尚未形成绝对技术优势，中、俄、法、日等国的深海科技水平同样具有较强竞争力。中国已成为除美国外唯一有能力研制全海深载人潜水器的国家。欧美在水下施工作业装备方面，均具备不同优势，如荷兰皇家艾曲西公司（Royal IHC）研发了世界上第一台四履带海底挖沟机Hi-Traq。基于此，特朗普政府加速推动深海采矿的技术研发与商业化应用，期望以技术创新赋能本国深海产业发展，抢占全球深海技术标准与产业规则的主导权。

与此同时，美国选择率先预设生态保护标准，以抢占并确立深海矿产开采生态保护规则的话语权。在行政令中，特朗普要求美国国际发展金融公司及相关机构提交一份包含“支持国内与国际深海采矿的环境监测工具”在内的联合报告。由此可见，美国试图以“负责任深海开采”的叙事为自身建构“合法性”，缓释国际舆论与道义质疑，并主导制定国际深海采矿的生态环境保护标准。

（二）布局特征

围绕深海采矿的战略目标，特朗普政府以行政命令为牵引、多部门协同为支撑、产业界参与为抓手，形成了系统化的政策布局。

1. 行政令主导

行政令从五个方面为推进“深海采矿”确定了整体方案。第一，简化深海矿产开发许可的审批程序。行政令指示商务部长与内政部长协商，加快审核与发放美管辖范围外海底矿产勘探及商业开采许可证，保障美企业的高效率与高竞争力。第二，增加深海科技投资。行政令指示国防部长等协商探索利用拨款与贷款授权等方式以支持海底矿产资源开发，指示美国进出口银行等机构负责人向白宫提交一份列明“支持国内外深海采矿相关工具”的报告。第三，加强部门间在海底矿产开发领域的协调性，涉及商务部、国防部、内政部及能源部等。第四，健全与之相关的国内供应链体系与法律支持，支撑美再工业化建设，创造新动能。指示商务部长等提交关于“美私营企业对深海采矿的兴趣与机会”报告，并审查与修订现行法规以支持海底矿产资源的加工能力。第五，强化盟友关系，制定优先合作国家清单，以共同遏制中国在深海采矿领域日益增长的影响力，确保美企的领先地位。

2. 多部门联动

行政命令出台后，内政部、商务部等部门迅速联动，形成政策合力。首先，美国管辖范围内深海采矿活动由内政部主导。2025年5月20日，内政部正式启动美属萨摩亚附近潜在近海矿产租赁出售程序。6月25日，内政部发布勘探与开发审批程序的最新举措：海洋能源管理局（BOEM）计划将探矿许可证的有效期从三年延长至五年，并将勘探、测试与开采计划合并为一次审查，同时将环境评估后置于租赁销售阶段。其次，美国管辖范围外深海采矿由商务部海洋和大气管理局（NOAA）主导。行政令发布次日，NOAA立即宣布将开始更新和简化深海矿产勘探和开采许可证的申请流程。7月7日，NOAA正式发布拟议规则《深海采矿：勘探许可证与商业开采许可证申请相关法规修订案》，并公开征询意见。10月28日，据《政治家》报道，NOAA已向白宫提交深海采矿规则草案。2026年1月22日，NOAA正式发布《深海采矿：勘探许可证与商业开采许可申请规则修订》（以下简称“新《申请规则》”），核心变更是允许申请人同时申请勘探与商业开采许可，进一步简化程序。最后，国会、学界等纷纷策应。共和党参众两院部分议员先后提出《释放美国近海关键矿产资源法案》与《重振美国近海关键矿产主导地位法案》，国会也分别发布《国家管辖区域外海底采矿：国会关注的问题》与《太平洋岛屿地区的海底矿产开发利益》报告，分析深海采矿可能的利弊反应及国际合作的可能性；海军战争学院于2025年7月11日发布《美国关于海底采矿的行政命令符合国际法》报告，以为美国单边行动提供法理依据。

3. 产业界先行

在美国政府致力于加强深海矿产开发的过程中，美国矿企也纷纷响应。2025年4月29日，加拿大金属公司美国有限责任公司（TMC USA LLC）向NOAA提交一份商业开采许可证及两份勘探许可证申请商业开采总面积达25160平方千米，申请勘探许可的区域达199895平方千米。2026年1月22日，TMC USA宣布已根据新《申请规则》向NOAA提交了一份综合申请，将商业开采面积扩大至约65000平方千米，该申请于2026年3月9日被NOAA认定基本符合规定。与此同时，TMC正与得克萨斯州布朗斯维尔围绕“拟建结核加工与精炼中心”进行谈判，项目涉及1466英亩土地，已完成年处理1200万吨设施的初步总体规划。除TMC外，深海稀有矿业公司（DSRM）也于2025年8月29日向NOAA申请海底矿物勘探许可证。此外，已于2023年退出深海采矿的洛克希德·马丁公司宣布重返该领域，正与多家矿业公司洽谈合作事宜，以利用其海底勘探许可证。与此同时，科技企业也跨界投入深海探矿等相关业务。深海搜索（Deep Ocean Search）正与深海视界（Deep Sea Vision）合作为海底矿产调查提供勘测技术支持。部分卫星技术公司也开始尝试为深海采矿提供卫星遥感监测及区块链溯源技术。

三、特朗普政府“深海采矿”政策实施的多重困境

虽然特朗普政府“深海采矿”政策在设计层面看似能释放产业红利、突破资源供给约束，但其在推进过程中将面临产业生态的硬性制约、法理层面的规则缺失、治理维度的层层受限等现实困境。这些困境相互交织、彼此掣肘，将制约其政策的顺利推进。

（一）产业困境

美国的产业能力是决定其政策能否落地实施的关键一环，而其现阶段的产业化能力与政策目标之间仍存在不小差距。美国虽然在深海采矿技术方面具有一定基础，但在资本投入、装备制造、矿物加工、产业链配套等关键领域仍面临着显著困境，这将影响其深海采矿的产业化速度。

从资本驱动层面看，深海采矿属于资本密集型产业。但是，目前私募股权投资的热情已有所降温，主要原因是其前期投入成本较高，长期盈利能力受制于大宗商品价格波动及法律制度影响而无法得到保证。2025年，已申请破产的挪威洛克海洋矿产公司（Loke Marine Minerals）首席执行官沃尔特·索格尼斯（Walter Sognnes）表示：“投资深海矿产的意愿远低于我们的预期”。因此，现阶段该行业的投资高度依赖于政府层面。2026年2月2日，美国进出口银行启动的“金库计划”（Project Vault）有望对深海矿产开采具有一定的助推作用。但是，一旦政府优先事项发生变化，深海采矿便可能再次陷入停滞。

从制造业角度看，美国当前的造船业已严重衰退。以最重要的海军作战舰艇数量为例，其规模仅为1987财年海军峰值的一半。CSIS在一份报告中指出，长期以来，美国政府层面缺乏稳定的造船需求信号，标准变更频繁，产业层面劳动力短缺，基础设施老旧不足。在此困境下，深海采矿所需的大型特种采矿船、远海工程支持船很难被快速建造。针对此困境，TMC现阶段所使用的船舶大部分来自其核心合作伙伴欧尔希斯公司（Allseas）。但是，这一路径随时面临被阻断的风险。2025年6月，荷兰议员提出动议，认为TMC使用欧尔希斯公司船只在未经海管局许可的情况下，欲在国际海底区域开展深海采矿不符合国际法规定，请求政府与欧尔希斯公司进行磋商。TMC公司向美国证券交易委员会提交的文件也承认“《公约》的缔约国可能将TMC在美国的申请视为非法，进而影响到其与外国实体的合作关系。”

从矿物加工与精炼环节看，美国同样存在明显短板。长期以来，美国大部分中游加工环节均外包至海外，内部已高度空心化。根据美国地质调查局的认定，对美国经济和国家安全“至关重要”的50种元素中，有12种元素100%依赖外国供应商，另有29种元素超过50%依赖外国来源。美国前副助理国务卿马赫莱特·梅斯芬（Mahlet Mesfin）表示，“美国国内尚无海底矿产加工或提炼能力，至少需要5年才能建立”。2026年3月，“无限计划”（Project Infinity）的公布被视为一项重要里程碑，澳大利亚钴蓝控股公司（Cobalt Blue Holdings）与格洛玛矿产公司（Glomar Minerals）计划在美国建设首座多金属结核精炼厂。然而，其可行性规划长达24个月，在理想情况下，至少于2028年才能顺利启动，如叠加外部市场、政治选举等因素，其可行性恐将面临质疑。

最后，深海采矿的持续发展还受制于熟练劳动力的严重短缺，并且该问题往往易被忽视且难以迅速改进。麦肯锡发布的一份报告指出，美国海运业当前面临技术工人短缺、人员流动率高、劳动力老龄化、技术应用缓慢等问题，美国各地的海事教育体系严重不足。同时，现代深海采矿越发依赖AI与自动控制系统，这意味着海底矿产开发需要既具备传统重型工程技术、又能够熟练掌握AI采矿机器人等高新技术的劳动力队伍，这对于美国深海采矿而言无疑是难上加难。

（二）法理困境

美国政府在其国家管辖范围内海域进行深海开发并不违反国际法基本准则，但是，其试图在美国管辖范围外进行开采的行为却有违于现行国际法。同时，美国为自身提供的法律辩解难以成立。第一，美国长期以来所主张的“无主物原则”“共有物原则”及“公海自由原则”无法成为其法律依据。首先，无主物原则源于罗马法，即一个人对无主物或其所在地的率先占有可以被视为其具有了对该物品的所有权。对于“区域”而言，《公约》明确规定，海底矿产资源的所有权归全人类共同所有。虽然美国并未加入《公约》，但是，“人类共同继承财产原则”已经成为习惯国际法，对美国同样具有约束力。其次，“共有物”的界定有两个标准，一是数量之多已经达到难以使用殆尽的程度；二是物品难以分割。海底矿产并不具备上述特征，其存量虽丰富，但是数量仍有限。同时，其可以被分割并单独所有。最后，美国主张的“公海自由原则”认为各国在“区域”内的勘探与开采活动不受约束。但是，根据《公海公约》第二条，“公海自由”涵盖航行自由、捕鱼自由、铺设海底电缆和管道的自由及公海上飞行自由，并未涉及海底开发自由。同时，美国利用技术优势不顾发展中国家利益抢占红利也与各国行使公海自由权利时“应适当顾及其他国家行使公海自由的利益”原则相悖。此外，《公海公约》出台之时的科学技术水平使得当时的制定者无法预料到深海所蕴藏的矿产资源，关于这一问题的处理并不在当时的立法目的之中。

第二，美国虽非《公约》缔约国，但不代表其完全不受其约束。《公约》中部分规定已成为习惯国际法，其对包括美国在内的所有国家都具有约束力。“国家实践”与“法律确信”是判断习惯国际法的关键。以“人类共同继承财产原则”为例，该原则在通过时得到了近乎全部国家的认同，并在后续的联大决议、宣言等文件中得到多次重申。美国自身也是“人类共同继承财产原则”概念的提出者之一。法律确信则体现在联合国大会于1970年12月17日以118票赞成通过的2749号决议，其明确表明“深海海底矿产资源为人类共同继承财产”。美国1980年颁布的《深海底硬矿物资源法》第二节也对美国支持联合国大会2749号决议予以确认。至此，该原则已经得到法律确信。

第三，美国对“人类共同继承财产原则”的理解有误。美国对此的理解是其在承认该原则的基础上，将美国自身视为“人类一员”，进而享有所有权与使用权。这一观点混淆了“权利主体”与“权利行使方式”。根据《公约》第十一部分及《执行协定》，“人类共同继承财产原则”的权利主体是全人类组成的一个整体，并非单个主权国家的简单相加。权利需要通过代表全人类的机构即海管局来行使。因此，美国违反了这一习惯国际法。

概言之，美国此举将使其“国际法治维护者”的形象面临质疑，展现了其对于国际规则“合则用，不合则弃”的功利主义立场。这种选择性遵守将严重削弱其在国际事务中的道义权威，使其对其他国家违反国际法行为的批评失去说服力，使得曾经的“规则制定者”沦为“规则破坏者”。

（三）治理困境

英国学者格里·斯托克（Gerry Stoker）关于治理的五个观点为分析“治理困境”提供了重要视角，具体可从宏观规则体系、中观主体协作、微观执行能力三个层级拆解特朗普政府深海采矿政策的治理困境。

第一，规则体系存在滞后性。1980年，《深海底硬矿物资源法》授权美国商务部签发海底勘探和采矿许可证。但是，自20世纪80年代以来，美国NOAA未曾授予任何商业实体采矿许可证，仅授予部分勘探许可证，缺乏与国际海底治理架构相兼容的工作框架，整体流程处于停滞状态。虽然NOAA已发布新《申请规则》，但是其余相关国内规则的更新仍需要一定时间。第二，主体协同机制虚化。首先，在政府内部，政策实施涉及商务部、内政部、国际开发金融公司等多部门，但是缺少强有力的协调机构。同时，美国管辖范围内外的深海采矿审批流程也分属不同部门，前者由内政部BOEM主导，后者则由商务部NOAA主导。其次，联邦与部分州在该议题上存在显著分歧。由民主党执政的州一贯重视环保问题，其中夏威夷州于2024年通过《夏威夷州海底采矿预防法》（Hawaii Seabed Mining Prevention Act），以限制海底矿产的开采。如特朗普政府强推这一议程，将会导致行政令与州法律产生执行冲突。最后，社会主体参与度受限。环保组织、原住民的诉求缺乏足够的表达渠道，其反对意见也并未得到应有的重视与评估。

第三，执行能力存在短板。从国内视角看，“深海采矿”仍面临一定的技术难题。目前，美国尚无任何企业能够独立完成从采集至转化为最终产品的完整端到端流程，且部分先进技术尚未在商业开发规模下得到实践检验；同时，美国还缺乏关键配套设施，例如将多金属结核加工精炼为电池级材料的专业冶炼设施。从国际视角看，美国的单边行动使其传统的联盟合作路径受阻。以法、德为代表的多个欧洲盟国不仅是海管局的积极参与者，更是公开倡导“预防性暂停”深海采矿。特朗普此举将进一步加剧盟友对美国的不信任感，不仅将影响美国在深海采矿上的执行能力，也将使其他领域面临更大的信任赤字与协调成本。

四、特朗普政府“深海采矿”政策的外溢影响

特朗普政府“深海采矿”政策在推进过程中将对全球及中国产生多维度影响。一方面，特朗普政府此举具有一定积极效应。一是再次为深海产业注入了新活力，其所释放的产业预期客观上打破了现有僵局，促使相关行为体再度聚焦这一议题；二是刺激了深海开采的技术研发与工程化验证，有利于提速产业化进程；三是进一步暴露了现有国际海底治理体系的制度缺陷，有望倒逼海管局加快开发规章的制定与落地，增强了全球治理的前置性与紧迫性。但是，另一方面，美国此举也将从产业结构、规则话语权、技术范式及太平洋区域合作空间等维度，对全球及中国造成一定冲击。

（一）对世界的影响

特朗普政府深海采矿政策在全球层面的系统性影响将通过扰动全球矿产供求格局、解构多边治理规则、争夺技术范式主导权三条路径逐步释放。

第一，全球关键矿产供求格局将面临渐进式重塑。从短期来看，美国单边行动对现有矿产供需格局的影响仍将保持在较低水平。在现有政策背景下，即便进展最为顺利的TMC公司也需至2027年第四季度才能启动商业化生产。同时，根据已公布信息，其稳态生产阶段（2031—2043年）的年均产量目标与国际能源署（IEA）预测的2030年关键矿产需求量相差甚远。由此可见，在深海采矿产业暂未全面铺开时，单一企业的供给增量微乎其微。而就目前来看，深海采矿在全球规则视域下暂未达成一致，美国的单边行动也面临诸多阻力，短期内难以形成产业集群效应。但是，长期来看，深海的巨大储量优势终将推动全球资源版图重构。据统计，仅东太平洋克拉里昂—克利珀顿区的多金属结核就蕴藏钴4400万吨、镍2.7亿吨、锰59亿吨，分别为陆地探明储量的6倍、3.4倍和1.2倍。与此同时，陆地矿产供给已显现增长瓶颈，2030年后刚果（金）钴矿因矿石品位下降产量将逐步下滑，2035年后全球镍矿供需过剩的局面将消失。在此背景下，美国当下对深海资源区块的抢占，将打破海管局主导的资源分配秩序，进而在未来影响矿产供求格局及定价机制。

第二，美国此举解构了海管局的核心治理规则。美国NOAA发放国际深海勘探与商业开采许可证，本质上是将“人类共同继承财产”转化为单方面支配的国家资源。NOAA所发布的采矿规则将形成与海管局多边规则相平行的单边规则体系，向国际社会传递了“规则可选择性遵从”的危险信号。此外，根据制度经济学理论，多边制度的可持续性依赖于“收益—成本”的均衡。根据《“区域”内矿产资源开发规章》草案，企业需向海管局缴纳特许权使用费，前五年费率为3%，此后上涨至7.5%—12.5%。此举虽体现了公平性，却客观上抬高了企业参与成本。而相比之下，美国虽然也提倡利益分享机制，例如20世纪80年代与德国、英国等形成的互惠国家制度，以及在行政令中所提出的“探索建立利益分享机制的可行性”，但是，究其本质，其客观上脱离了国际多边治理体系，主观目的是为自身行为塑造合法性，并在现阶段仍处于模糊状态，尚未直接影响到企业的实际利益。这可能会导致大型矿企转向美单边体系，并导致海管局资金来源萎缩，陷入“资金缺位—治理效能下降—企业参与减少—资金再次缺位”的恶性循环。

第三，深海矿产开采的技术范式恐将被美国抢占并主导，形成对后发国家的技术壁垒。“技术范式”这一概念最早由乔瓦尼·多西（Giovanni Dosi）提出，是“科学范式”的派生概念，指解决特定技术问题的模型、路径与认知框架。当前，全球深海采矿正处于从“科学驱动的勘探范式”向“商业驱动的开采范式”转换的关键窗口期。技术竞争的核心主要包含两个维度，一是核心技术路线的选择，包括矿物提升、海底采集、水面平台及加工精炼等多环节；二是商业开采的工程化规范体系，涵盖作业流程、安全规范、环境影响评估方法等。技术范式一旦确立，将产生强大的路径依赖效应，主导后续产业发展方向与国际竞争格局。美国凭借企业先行与政策支持，在技术范式竞争中已占据初步优势。早在2022年，TMC公司便完成了自20世纪70年代以来在太平洋克拉里昂—克利珀顿海域进行的首次综合系统测试，成功采集到第一批海底多金属结核。同时，TMC正与欧尔希斯公司合作打造全球首条完整的“由海底至岸上”深海结核供应链体系。美国正试图以率先商业化的实践经验，构建排他性的深海采矿行业标准与知识产权壁垒，锁定全球深海产业的竞争规则与发展路径，形成技术与标准双重霸权，阻断后发国家的布局路径。

（二）对中国的影响

作为全球深海治理的核心参与者，中国始终重视并坚持在多边框架下推进深海采矿。2025年《政府工作报告》首次将“深海科技”定位为战略性新兴产业。2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》正式出台，进一步提出“实施深海工程，提高深海进入、探测、开发、安全能力”。但是，特朗普政府的深海采矿政策，将通过扰动全球格局与地缘挤压对中国形成负面阻力，影响中国深海采矿事业的布局进程。

第一，长远来看，美国此举将通过冲击全球关键矿产供求结构进而危及中国在全球关键矿产供应链中的枢纽地位。中国现已成为全球最大的矿产资源生产国、消费国和贸易国，但短板在于原矿资源与初级矿产品对外依存度居高不下。中国超过三分之二的战略性矿产资源储量在全球格局中处于劣势，镍、钽、铌等品种对外依存度超90%。基于此，中国当前的产业格局呈现“上游资源进口、中游冶炼加工、下游产品出口”的特征。因此，美国试图掌控上游深海矿产资源，通过捆绑销售等方式要求本土加工，进而使中国的中游产业面临“无米之炊”的风险。但是，需客观认识到，美国及其盟国在矿产精炼环节的技术积累与产能规模也是其目的实现的关键障碍，短期内中国的中游地位难以撼动。

第二，美国单边行动对多边治理体系的冲击，将同时侵蚀中国在制度与商业领域的预期收益。中国长期担任海管局理事会A组成员，深度参与了三类资源勘探规章的制定，也是当前开发规章谈判的核心推动方。但美国的单边之举将使得中国“开发与保护并重”等核心主张难以转化为全球统一规则。一方面，美国抽身国际治理，将暴露中欧之间的潜在矛盾。另一方面，美国此举将引发环保派国家强烈反对，而其矛头只能依托多边治理体系指向中国，使中国陷入“坚定支持多边体系”与“多边体系停滞不前”的困局，议程设置能力及制度层面的预期收益也将大幅受损。同时，制度收益受损还将传导至商业收益。截至2025年，中国已通过海管局审批获得5块国际海底区域勘探合同区，已累计投入巨额资金用于资源勘探、环境评估与技术研发。但美国不承认海管局勘探合同的排他性法律效力，其向企业发放的许可证可能与中国合同区存在地理重叠，这将不可避免地引发资源权属争端，还将扰乱全球矿产定价机制，进一步侵蚀中国深海投资的回报确定性。正如有学者所指出，“一旦国际海底管理局的合法性和权威性受到侵蚀，其既有勘探合同和投资所依赖的制度可预期性将受到威胁”。

第三，美国抢占深海采矿技术范式与行业标准主导权，将对中国深海科技自主创新形成直接制约。与美国相比，中国虽已形成“三龙”探勘装备体系与“三深”技术格局，但在水下施工作业装备等方面仍落后于欧美，全系统集成与规模化作业能力仍存在短板。美国的加速推进将进一步压缩中国技术迭代与产业成熟的时间窗口。此外，若美国率先实现商业化开采，并得到充分检验，其不仅将取得主导权，还可能通过知识产权壁垒限制技术扩散，使中国再次成为“跟随者”，进一步制约深海装备制造、深海开发等战略性新兴产业的自主发展。诚然，“深海采矿”技术路线极为繁杂，客观上仍需长期工程验证，中国尚存赶超机遇期，也已展现出一定的技术突破能力。

第四，美国深海采矿政策除资源目的外，更带有挤压中国海外矿业合作空间的地缘政治意图。首先，美国以深海采矿为支点，强化与太平洋岛国的双多边合作，直接对冲中国长期以来通过警务执法与海事安全合作及“小而美”民生项目等所构建的双多边合作网络。美国试图通过海底矿产这一高价值合作议题，抢占与太平洋岛国的合作优先级，同时嵌入美国的利益诉求，并为美国企业进入当地市场扫清障碍。其次，美国单边行动的外扩可能在太平洋地区诱发片面的“主权型资源民族主义”与制度示范效应，间接压缩中国与太平洋岛国的合作空间。片面的“主权型资源民族主义”突出表现为“强化控制”与“选择性开放”。部分国家可能抬高多边合作门槛，限制其临近国际海域采矿相关的船舶运输、物资补给等作业活动，提升该地区的国际合作成本。与此同时，美国单边制度可能在太平洋岛国引发示范效应，其可能在专属经济区（EEZ）内加速或放宽深海采矿审批以快速获利。美国将借利益承诺迅速抢占优质矿区，当太平洋岛国与美国形成利益捆绑时，其整体外交取向便可能向美国倾斜，进而削弱中国影响力。中国企业在当地的投资也将面临更高的政策不确定性与法律风险。最后，深海采矿活动为美国增强在太平洋关键海域的军事存在与态势感知提供了“非传统安全”借口。美国可以科研、勘探与环境监测为名合法部署并常态化运作军民两用平台，以提升美国在印太地区的战场建设水平，形成对中国海上战略通道的潜在威慑，进一步压缩中国在太平洋地区的地缘活动空间。

五、结语

全球深海矿产开发尚处于技术攻坚与产业培育的初始阶段，技术成熟度、环境影响评估等均存在一定的不确定性，这是现阶段全球深海资源开发的现实背景。基于此，中国应当理性看待与审视美国的单边政策及全球深海治理体系的阶段性特征，秉持战略审慎思维，预留适当战略回旋空间。第一，密切跟踪与研判特朗普政府的最新动向，可以从其技术路线、商业化模式与产业链建构等方面吸取经验教训，聚焦自身深海技术靶向攻坚与产业布局，夯实深海进入、探测、开发的核心能力；第二，继续坚守与赋能国际深海治理体系，强化开发促进派国家共识，凝聚开发观望派国家，积极推动“预商采”法律制度落地；第三，美国对多边规则的挑战反而凸显出中国多边治理主张的合理性与正当性，应借此进一步凝聚发展中国家共识，提升自身领导力；第四，完善自身深海采矿的机制化建设与长远化布局，统筹技术攻坚、产业培育与生态保护协同推进，为中国稳妥参与全球深海治理筑牢根基；第五，保持战略耐心与治理弹性，以“共商共建共享”理念为引领，在维护自身核心利益的同时，为全球深海矿产可持续开发贡献中国方案。

对于美国而言，主动加入以海管局为核心的多边治理框架，有助于其破解单边行动面临的多重困境。这一选择也与2025年10月30日中美元首釜山会晤中加强双边合作的共识相呼应，“深海采矿”可以成为两国“携手多办一些有利于两国和世界的大事、实事、好事”的典范。中国将始终以“全球治理倡议”为指引，以中美元首釜山会晤、北京会晤为契机，促进中美深海采矿技术交流，共建环境共治平台。在维护自身资源安全的同时，以“海洋命运共同体”理念凝聚全球共识，推动构建公平合理、包容普惠的深海治理新秩序，为全球蓝色经济可持续发展注入持久动力。

引用格式：邰瀚征,谢桂娟.特朗普2.0时代“深海采矿”政策探析[J].战略决策研究,2026,17(5):70-92+139.