内容提要：全球关键矿产治理面临着治理机制碎片化、阵营化以及全球南方富矿国话语权不足等困境，这些困境给中国关键矿产供应链安全带来一系列挑战：海外矿业投资运营成本和不确定性加大，矿产精炼优势面临被替代风险，矿产制造品受到市场打压。“全球治理倡议”为破解全球关键矿产治理困境、提升中国关键矿产供应链韧性提供新的理念指引和实践进路。在坚持主权平等方面，以“共商共建共享”理念团结全球南方国家，以集体力量提升关键矿产供应链韧性和治理话语权；在坚持国际法治方面，积极参与并塑造全球关键矿产治理新规则，从规则的被动接受者转变为主动塑造者；在坚持多边主义方面，推动建立包容性的全球关键矿产治理多边架构，对冲美西方阵营化的治理模式；在坚持以人为本方面，将ESG从合规成本转变为核心竞争力；在坚持行动导向方面，以务实行动和效果筑牢关键矿产供应链基石。
关键词：“全球治理倡议”/ 全球治理/ 关键矿产/ 中国外交
作者简介：邢伟旌，华中师范大学政治与国际关系学院讲师。
原文出处：《社会主义研究》(武汉)2026年第2期 第163-172页
所谓关键矿产，是指那些对可再生能源、数字基础设施、航空航天和国防等关键行业运作至关重要的天然矿物，且由于其供应集中在少数国家以及缺乏可行的替代品或回收技术而可能面临断供风险。随着能源绿色转型，全球对关键矿产的需求大幅增加。据国际能源署报告，在符合《巴黎协定》目标的情景下，未来20年清洁能源技术所需的关键矿产占总需求的份额将显著上升：铜和稀土元素超过40%，镍和钴为60%至70%，锂则接近90%。①高科技的发展进一步推高对这些关键矿物的需求。到2030年，仅人工智能所需数据中心一项就可以将矿产消费量推至更高水平，铜的消费量将达至2%，硅达至近2%，稀土元素达至3%以上，镓达至11%的显著水平。②对关键矿产需求的指数级增长给全球供应链带来新的脆弱性，关键矿产供应链安全和韧性在全球经济、政治格局中的地位已变得前所未有的重要，大国围绕关键矿产的竞争日趋激烈。
随着大国竞争的加剧，此前以市场为导向的关键矿产治理模式逐步被地缘政治导向的治理模式所替代，并呈现出集团对抗特征，全球关键矿产治理陷入困境，并对各国关键矿产供应链产生复杂影响。目前中国在关键矿产供应链中，中游加工环节具有较大优势，但在资源开采的上游环节相对较弱，对外部资源依存度较高，且进口高度集中于少数国家。在产业链的下游，中国对光伏电池、动力电池以及军工半导体等关键领域的矿产资源需求强烈。③随着关键矿产全球治理中地缘政治因素日益明显，中国关键矿产供应链面临着巨大的风险和挑战。如何应对风险和挑战以保持关键矿产供应链韧性是中国式现代化建设必须面对的重大课题。
2025年9月1日，国家主席习近平在“上海合作组织+”会议上提出“全球治理倡议”，为完善全球治理提出中国方案。具体到全球关键矿产治理领域，该倡议不仅为世界破解关键矿产治理困境提供理念指引，也为中国在当前严峻形势下保持供应链安全和韧性提供实践进路。本文将在“全球治理倡议”视角下对如何打造中国关键矿产供应链韧性问题进行深入探讨，目前学术界对此视角下的研究尚未涉及。
一、“全球治理倡议”视角下全球关键矿产治理存在的困境
“全球治理倡议”中有五大核心理念，即奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向。这五大核心理念并非凭空而来，而是针对现行国际机制的三大短板而提出：一是全球南方代表性严重不足；二是权威性遭到侵蚀，联合国宗旨和原则未能得到有效遵守；三是有效性亟待提升，联合国2030年可持续发展议程落实进展严重滞后，人工智能、网络空间、外空等新疆域治理缺位。④全球治理的三大缺板在关键矿产领域亦表现十分明显，导致全球关键矿产治理陷入困境。
(一)各种机制各自为阵，缺乏协调和权威，致使关键矿产全球治理乏力。
全球矿产治理机制包括一系列正式或非正式的、直接或间接地影响矿物生产、贸易和消费的组织、规范、规则等。现有的全球矿产治理体系非常复杂，涉及52个国际组织、114个国家，⑤以及众多次国家行为体，是一个多层次、多主体的互动网络，没有任何单一行为体能够主导全局。
在主权国家层面，矿产国主要通过制定国内政策来塑造全球关键矿产治理规则。如智利于2023年宣布“国家锂矿战略计划”，印度尼西亚于2025年通过《矿产法修订案》。矿产资源国通过政策法律制定来维护资源主权，迫使其他矿产消费国不得不调整矿产供应链战略，以适应矿产资源国的政策调整。
在政府间组织层面，各种国际组织不同程度地参与和涉及关键矿产全球治理。如联合国系统通过多个机制参与矿产治理：联合国环境规划署关注采矿的环境影响；联合国秘书长还亲自发起成立“关键能源转型矿产小组”，旨在为整个价值链制定一套共同的全球自愿原则，以指导各国在追求能源转型时兼顾公平、可持续和人权。⑥国际能源署作为能源领域的权威机构，通过发布《全球关键矿产展望》等报告，影响着各国对供应链风险的认知和政策走向。经济合作与发展组织制定的《冲突影响和高风险区域矿产负责任供应链的尽职调查指南》是目前全球最具影响力的软法工具之一，旨在培养透明的矿产供应链和可持续的企业参与矿产部门，防止矿产开采和贸易成为冲突、侵犯人权和不安全的根源。除此之外，世界银行、世界贸易组织等组织通过其贷款政策、投资标准和贸易规则，间接对全球矿产资源的治理产生影响。
在小多边联盟层面，近年来，基于共同价值观和战略利益的小多边联盟成为关键矿产治理领域一个新的行为体。2022年，美西方组建涵盖主要西方经济体的“矿产安全伙伴关系”“可持续关键矿产联盟”等机制，其目标是保障关键矿产供应，统一关键矿产生产、采购和监管标准。⑦2023年，七国集团也出台“关键矿产安全五点计划”，提出志同道合国家以负责任的方式推动开发新矿山和关键矿产供应链，提高透明度和可追溯性。⑧2025年7月，美国、日本、印度和澳大利亚“四方安全对话”宣布启动“四方关键矿产倡议”，旨在“通过合作确保关键矿产供应链的安全和多样化来加强经济安全和集体韧性”⑨。
在次国家行为体层面，私营部门实体即关键矿产供应链的实际运营者在治理中也发挥着较大影响力。大型跨国矿业公司必和必拓(BHP Group Limited)、力拓(Rio Tinto)等掌控着全球主要矿产资源，它们的投资决策、运营标准和技术创新对全球供应格局具有决定性影响。此外，非政府组织在全球矿产治理中扮演着“监督者”和“倡导者”的角色。它们关注矿业活动对环境的破坏、对当地社区的影响以及对人权的侵犯，通过发布调查报告、组织倡导活动等方式，向政府和企业施压，推动治理标准的提升和执行的透明化。
尽管目前各层次的矿产治理机制繁多，但这种由上百个重叠且执行力不一的倡议、标准与自愿性框架构成的治理体系，由于缺乏统一的具有法律约束力的全球框架，导致治理效果不彰，企业合规成本高，监管套利空间大，且未能有效解决价值链收益分配不公的根本问题。同时，由于治理权力分散在不同的国家、组织和联盟手中，这导致全球市场的割裂、标准的不兼容以及贸易争端的增加。因此，联合国呼吁：需要有一个关于关键矿产的总体国际框架，并在全球层面采取协调一致的政策行动，为加强协调和合作留出空间。⑩
(二)美西方的国家战略及排他性小多边联盟的建立，加剧治理机制的碎片化和阵营化
随着全球能源转型和数字化革命的深入，锂、钴、稀土等关键矿产已成为维系现代经济和国家安全的战略命脉。然而，这些矿产的供应链因其高度的地理集中性和日益加剧的地缘政治博弈而变得异常脆弱。在此背景下，供应链安全已超越单纯的商业考量，上升为国家安全议题。以美西方发达国家为代表的矿产消费大国，一方面通过强有力的国内立法来塑造全球供应链格局，另一方面则构建西方国家间小多边联盟排挤他国。美西方的国家战略和构建的小多边联盟正成为塑造关键矿产治理规则的重要力量。
美西方国家出于地缘政治竞争需要，出台了一系列内部法令来重塑关键矿产供应链。2022年生效的美国《通货膨胀削减法案》，通过提供巨额补贴和税收抵免，强力引导电动汽车及其电池供应链向北美或与美国有自贸协定的国家转移。(11)2023年-2024年，美国国会提出了136项与关键矿产相关的法案、修正案和决议，并将其作为制造业和供应链回流努力的一部分。(12)2024年，欧盟出台了《关键原材料法案》，该法案为2030年设定了明确的关键矿产本土化目标：欧盟战略原材料年需求量至少10%来自本土开采，40%来自本土加工，25%来自回收利用。(13)这些法案虽然都是内部单边立法，但其巨大的市场体量和域外效力使其产生了深远的全球溢出效应。
此外，出于与中国的竞争和对抗，近年来由美国及其盟友主导的一系列排他性的小多边联盟机制不断出现。如2025年美日印澳四国联合推出的“关键矿产合作倡议”，表面上是在加强成员国之间的合作，但实际上意在打造一条绕开中国的稀土供应链。(14)在美西方看来，稀土这种战略资源的生产由中国这个意识形态和政治制度不同的国家所主导，必将对国家经济和安全构成危险。(15)美国等西方主导的“矿产安全伙伴关系”“可持续关键矿产联盟”均为排他性联盟，其成员主要是与美国有着相似价值观、同样追求矿产供应安全的国家，中国被完全排除在外。这种供应链“友岸外包”行为加剧了市场分割与战略竞争。
美西方国家内部单边立法与排他性小多边联盟机制相互配合，共同构建了一个带有明显地缘政治色彩的全球矿产治理框架，对全球投资流向、贸易模式和技术标准产生了较大影响，它使得全球市场陷入恶性竞争和严重割裂。尽管联合国秘书长发起的“关键能源转型矿产小组”力求超越地缘政治分歧，寻求一套所有国家都能接受的共同原则，但在西方国家将关键矿产安全化的思维下，这种协调努力面临巨大挑战。
(三)南方富矿国在规则制定上的边缘化地位导致全球关键矿产治理民主赤字
目前美欧等发达国家在关键矿产全球治理中仍处于主导地位。美国目前表现出强有力的构建全球矿产治理机制的主导能力。美国通过搭建盟友协作网络如“矿产安全伙伴关系”及在盟友圈里推动建立所谓的ESG(16)“高标准”，使伙伴关系成员国和资源合作国认同美国价值，遵守美国标准。(17)欧洲国家通过与加拿大、澳大利亚等经济发展程度较高的资源供应国，以及秘鲁、智利、南非等南美洲和非洲易发生矿产冲突的资源供应国，在矿产自由贸易和制定行业标准方面建立了多边合作关系，占据了治理体系的核心地位。(18)
资源丰富的南方国家在全球关键矿产的规则制定过程中，往往是规则的被动接受者。一些治理能力低下的南方国家国内政局动荡不安，武装冲突屡见不鲜，这导致一些西方国家趁虚而入，将自身的意识形态、价值标准和规则渗透其中，使其成为谋取自身利益的工具。如美国发起的“矿产安全伙伴关系”将刚果(金)、莫桑比克、纳米比亚、坦桑尼亚和赞比亚等南方富矿国拉入其中，但他们在其中只是扮演着资源供应方的角色，而非平等参与规则制定的决策者。这进一步加剧了出口国和进口国之间，特别是全球北方和全球南方之间的紧张关系。(19)另外，资源国在ESG方面的管理缺失，使得一些西方国家利用高标准ESG，构建贸易壁垒，打击竞争对手。如欧盟将其《森林砍伐条例》强行施用于贸易伙伴，这被一些拉丁美洲国家如阿根廷和巴西视为保护主义。(20)据世界经济论坛(WEF)和德勤(Deloitte)联合进行的对全球ESG评级及排名体系的调查报告，目前全球有超过600家ESG评级及排名体系，其中绝大部分来自欧洲、北美等国家。然而，西方的ESG标准往往忽视了发展中国家的实际情况和发展需求，也没有充分考虑不同国家和地区的差异性和多样性。(21)
在全球矿产品定价机制中，由于大多数南方资源国在全球经济和政治中地位较低，它们无法在国际谈判中形成合力来维护自身利益。发达国家一方面使用期货交易来控制矿产品定价和交易规则，另一方面则依托金融资本优势，通过持有国际大型矿业公司的股份来加强对全球关键矿产的控制。如美国金融机构就持有必和必拓、力拓、巴西淡水河谷和三井物产公司的股份，比例分别为46%、44%、20%和25%。(22)而南方富矿国的资源开采往往不能掌握在自己手中，如智利虽然拥有20座大型铜矿，但主要被国际跨国矿业公司控制，市场定价权也掌握在这些行业巨头手中。(23)此外，美西方还通过影响区域组织、行业协会及纽约商业交易所和伦敦金属交易所等机构，主导包括定价权在内的全球负责任矿产采购规则，而广大发展中国家则在这些国际规则制定中大多处于边缘地位。(24)由此看出，全球关键矿产治理中权力严重失衡，南方资源国的利益未能得到保障，民主赤字表现突出。
总之，在国际政治经济中占有主导地位的西方发达国家，其推动的关键矿产治理议程往往服务于自身供应链安全和地缘政治竞争需求，加上缺乏权威机构协调纠偏以及广大南方国家在国际规则制定中的弱势地位，关键矿产全球治理陷入地缘竞争模式。
二、全球关键矿产治理困境给中国供应链安全带来的风险
关键矿产供应链主要涉及三个环节，即矿产资源的开采、精炼加工和产品制造。在目前关键矿产全球治理碎片化、阵营化及民主赤字突出的背景下，中国关键矿产供应链各环节面临着不同程度的风险。
(一)在上游开采环节，中国海外矿业投资面临不确定性和运营成本加大风险
尽管中国矿产资源丰富，但随着新兴工业的快速发展及清洁能源的巨大需求，国内关键矿产资源仍显不足，对外依存度较高。2024年，中国镍进口依存度高达88.66%，铜为77.72%，锌为74.68%，铝为63.10%，锂为67.32%。(25)在此背景下，全球矿产治理困境首先在上游的资源开采环节对中国构成巨大风险。
首先，全球关键矿产治理的阵营化加大了中国海外矿产企业投资风险。以美国为首所建立的各种关键矿产治理机制很大程度上以与中国竞争为导向，其凭借规则制定主导权，对资源生产国矿业施加影响，从而使中国海外矿产企业投资面临高度不确定性。2022年8月，美国国务卿布林肯访问刚果(金)，宣布提供3000万美元资金支持刚果(金)政府审查采矿合同，包括中国投资者在内的若干重大矿业项目合同被刚果(金)政府重新审查。(26)在美国的胁迫下，2024年刚果(金)政府违背批准约定，中止了中国公司并购刚果(金)Chemaf Resources矿产公司项目。(27)
其次，西方价值标准对南方资源国的渗透导致中国海外矿产企业面临负面国际舆论压力，加大了企业的合规成本和运营风险。西方国家在ESG标准的制定和解释上拥有主导话语权，并将其推行到一些南方资源国，这使得中国的海外采矿项目面临合法性质疑和不确定性风险。如一些西方人士故意炒作中国公司参与的当地采矿活动对当地环境的破坏及对人权的漠视，引发当地民众的不满。(28)还有人诬蔑中国在拉美的“新采掘主义模式正在危险地加深土地掠夺、驱逐或取代农村农业或土著社区的过程，破坏经济和生物多样性”。(29)这些负面舆论导致中国海外矿业公司面临巨大风险。2022年，比亚迪曾以6100万美元中标智利8万吨锂矿开采权，然而仅两天后就被智利政府暂停合同执行，并最终终止了该项目，其理由是该竞标方案违反了环保与可持续发展的基本原则。(30)
(二)在中游精炼环节，中国优势面临被替代风险
中国目前在关键矿产精炼环节具有优势。据国际能源署2025年的报告统计，在精炼材料生产方面，中国几乎是所分析的20种关键矿物的所有精炼矿品的主要生产国，平均市场份额约为70%。然而，由于目前全球矿产治理机制日益阵营化，使得中国的这种优势地位面临严峻挑战。
首先，以西方为首的关键矿产治理机制以“去中国化”为导向，导致中国矿产加工主导地位有被替代风险。美国、欧盟、日本等主要经济体通过提供巨额补贴、简化审批流程等方式，试图在本土或盟友国家建立独立于中国的加工能力。如美国，在政府支持下，MP(MP Materials)材料公司自2023年底以来就在其芒廷帕斯矿(Mountain Pass)附近运营轻稀土分离设施，建设重稀土分离厂。欧盟提出的《关键原材料法案》也明确规定：在任何相关的加工阶段，欧盟每年每种战略原材料来自单一的第三国的消费量不应超过65%。(31)欧盟想以此来减少对中国的依赖。这种系统性的“去中国化”策略，虽然在短期内还难以撼动中国在矿品精炼环节的优势，但长期来看，中国可能面临订单转移、市场份额被侵蚀之风险。
其次，一些南方矿产国在全球矿产治理中的弱势地位导致其易被西方国家控制和拉拢，这进一步加剧了中国加工矿产品被替代的压力。美西方国家以“矿产安全伙伴关系”为平台，拉拢一些南方富矿国进入其中，资助其关键矿产项目建设，与中国开展竞争。美国曾明确表态称，通过与刚果(金)和赞比亚的合作，美国不但希望能够提取矿物，而且要将其进行加工、制造和组装(电池)，以打破中国的这一主导地位。(32)欧盟在其《关键原材料法》中强调与非洲的“原材料伙伴关系”，并与卢旺达、纳米比亚和刚果(金)等国签署了合作备忘录，以推进可持续供应链和贸易便利化。欧盟委员会贸易部副总干事莱奥波尔多·鲁比纳奇(Leopoldo Rubinacci)将欧盟此举公开描述为：为非洲国家和其他原材料生产商推广一种替代中国模式，而且比北京提供的伙伴关系更具吸引力。(33)截至2024年，美西方以所谓的负责任的关键矿产供应链多样化为旗号，与世界各地富矿国开展了一系列合作项目，其19个项目侧重于上游采矿和矿物开采，15个项目侧重于中游加工，13个项目地点位于非洲，8个项目地点位于美洲，6个项目地点位于亚太地区，5个项目地点位于欧洲。(34)这些合作项目的一个重要目的就是要在关键矿产供应链中去“中国化”。
(三)在下游产品制造环节，中国面临市场受限压力
在关键矿产下游产品制造环节，目前中国在一些领域也占有优势地位。如在电动汽车和蓄电池供应链中，中国一直保持着主导地位。2024年，中国加工了全球70%-95%的锂、钴、磷酸盐和石墨，生产了98%的磷酸铁锂正极材料、2/3的镍基正极材料、超过90%的负极材料和80%的全球电芯。(35)然而，目前这种以地缘政治导向的关键矿产治理模式正使得中国制造的下游产品面临美西方市场打压。
首先，美西方无视市场规律，用政治手段干预市场，限制中国关键矿产制造品的国际市场份额。2024年5月，美国提高了几种中国产品的进口关税，包括关键矿产、电池、电动汽车、太阳能电池和半导体。加拿大随后也于当年10月对中国制造的电动汽车征收100%的进口附加税。(36)2025年4月，特朗普总统签署一项行政命令，对美国依赖进口的关键矿产及其衍生产品启动贸易调查，对中国储能、消费类电池进口税率提高至155%，2026年后将升至173%，这导致美国进口中国储能产品的成本已无法被市场接纳。(37)
其次，西方极力将基于其价值观的高ESG标准引入关键矿产领域，致使中国产品进入国际市场面临合规挑战。一些西方国家主张为关键矿产和下游清洁能源技术应用引入“可靠性标准”来应对ESG问题，并倡导在多边机制中采纳这些高标准，一方面旨在确保整个供应链的负责任实践，另一方面则意在促进志同道合国家间合作，减少对单一供应来源的依赖。(38)由于中国大量关键矿产原料来自治理水平较低、环境和社会风险较高的国家和地区，中国企业稍有不慎，极有可能被西方国家指责为没有进行尽责管理，从而触发欧美等市场的进口禁令。
三、在推进“全球治理倡议”落实中打造中国关键矿产供应链韧性
“全球治理倡议”五大核心理念为全球矿产提供了超越地缘政治零和博弈、通向包容性的治理新思路。中国将“全球治理倡议”的宏大愿景转化为在关键矿产领域的具体行动，不仅为构建一个更加公正、合理的全球矿产治理新秩序作出贡献，而且也为提升自身关键矿产供应链韧性打下坚实基础。
(一)坚持主权平等，以“全球南方”集体力量提升关键矿产供应链韧性和治理话语权
在“全球治理倡议”中，“奉行主权平等”被视为全球治理的首要前提，它强调各国无论大小、强弱、贫富，都是全球治理的平等参与者、决策者和受益者，反对全球治理被个别强权大国所主导，主张提升发展中国家代表性和发言权。(39)具体到在全球矿产领域，这一原则首先意味着尊重南方资源国对其自然资源的主权和利益。在当前西方国家组建排他性“小圈子”及南方资源国处于矿产治理边缘化地位的背景下，中国作为“全球南方”的一员，当与全球南方国家团结合作，以集体力量来抵御关键矿产治理阵营化所带来的风险。
一是以“主权平等”和“共商共建共享”理念构建“南南合作”为基石的利益共同体，抵御西方国家的干预和控制。随着“全球南方”资源国的自主意识不断加强，它们将地缘政治竞争的不确定性视为推动自身融入矿产供应链的机遇，并比以前更积极地将自己定位为矿产供应链的核心参与者。(40)在此背景下，中国应从单纯的海外矿产购买者转向成为南方资源国平等的、深度的发展伙伴，积极响应资源国价值链提升的诉求，将投资从上游开采延伸至中下游的精炼、加工甚至制造环节，帮助资源国实现工业化，将中国的市场与伙伴国的资源和发展深度绑定。通过这种平等、互利、共赢合作，维护中国关键矿产供应链的稳定。
二是联合广大南方资源国，反对任何形式的资源霸权和不平等的合作关系，提升“全球南方”在关键矿产治理中的话语权。首先在叙事上，明确倡导“资源主权和发展权”，强调全球南方国家对其境内关键矿产拥有主权，并有权通过这些资源实现工业化发展。其次在实践中，推动“共同但有区别的责任”原则在矿产治理中的适用，反对将西方的高环境标准作为绿色壁垒强加于尚处于工业化初期的南方国家。最后在机制建设上，支持构建一个能够发出“全球南方”声音的多边治理平台。例如，支持在“G77+中国”的南南合作框架下，设立专门的关键矿产工作组，协调立场，统一发声；推动建立“南方定价中心”，吸引全球南方生产方参与，逐步形成区别于西方国家金属交易所的、更能反映生产国利益的价格发现机制。通过这些措施努力纠正当前由西方大国主导规则制定的失衡局面，保护“全球南方”国家矿产利益。
(二)坚持“国际法治”，积极参与并塑造全球矿产治理新规则
在“全球治理倡议”中，“遵守国际法治”被视为全球治理的根本保障，它强调坚决维护联合国宪章宗旨和原则，确保国际法和国际规则平等统一适用，不搞双重标准，不能强加于人。(41)面对美西方国家出于地缘政治竞争所采取的扰乱关键矿产供应链行为，中国当坚持以国际法为基础的规则体系，维护全球矿产贸易和投资的稳定性和可预测性。
一是推动“中国标准”国际化。近年来，中国在矿产资源领域的立法工作取得了显著进展，体现了其对法治原则和可持续发展的承诺。2024年11月，中国通过了新修订的《中华人民共和国矿产资源法》，新法明确要求矿产资源勘查开发与生态环境保护相协调，强化了矿山企业的生态修复责任。(42)这一规定与全球对绿色矿业和可持续发展的普遍要求相一致，为中国参与相关国际规则制定提供了坚实的国内法基础。此外，中关村绿色矿山产业联盟等行业组织近年来也发布了《矿山绿色技术体系》《绿色矿山规划任务要点规范》等一系列团体标准，强调节能减排、生态修复和资源综合利用，体现了中国将生态文明建设理念融入矿业发展的决心。中国可结合在绿色矿山、资源综合利用等领域的先进国内标准和实践经验，依托亚洲基础设施投资银行等平台，联合“一带一路”沿线国家，共同研究和制定一套适用于发展中国家国情的、与国际标准接轨的矿业ESG指南和认证体系，掌握该领域的国际话语权和规则制定权。
二是深化多边外交，在多边平台推动对话和规则制定。首先，中国应当在联合国框架下积极作为。中国当积极参与联合国“采矿业、矿物和金属可持续发展政府间论坛”“化石能源和矿产储量分类框架”等全球矿产治理机制，为推进矿产治理改革、解决治理困境提供中国方案。在当前关键矿产竞争从陆上延伸至深海的背景下，中国当重视联合国的国际海底管理局这一平台抓手，积极参与深海矿产勘探相关国际规则的制定。其次，中国还可在G20、金砖机制、上合组织等多边框架内，积极设置关键矿产供应链稳定、公平贸易、绿色转型等议题，通过公开对话，推动形成更能反映发展中国家利益的国际共识和行为准则。
(三)坚持多边主义，以包容性治理架构对冲美西方排他性小集团
在“全球治理倡议”中，“坚持多边主义”被视为全球治理的基本路径。它明确表示现行国际体系和国际秩序的核心理念是多边主义，联合国是践行多边主义、推进全球治理的核心平台，(43)反对单边主义以及以意识形态划分的排他性小集团。中国当积极参与并倡导建立更具包容性的、多层次关键矿产全球治理框架，对冲美西方排他性联盟的负面影响。
首先，推动联合国层面的顶层设计和协调。联合国秘书长关键能源转型矿产小组已就能源转型公平、公正和可持续发展提出指导原则，强调其目标之一就是“通过协调和统一现有的规范、标准与倡议强化国际合作，并在需要加强多边行动的领域达成共识”(44)。中国可依托此机制，推动形成更广泛的全球共识框架。中国可以倡导在联合国框架下设立“全球关键矿产治理对话平台”，由主要资源国、消费国、国际组织、行业联盟等代表共同参与，共同磋商制定《全球关键矿产治理指导原则》，为各方行动提供顶层设计和共同愿景。
其次，在多边平台上推动开放的、公平的全球矿产市场规则和供应协调机制的形成。中国可利用“一带一路”国际合作高峰论坛、G20峰会、金砖国家领导人会晤等高级别外交场合，适时提出建立一个开放的、非歧视性的“全球关键矿产可持续发展伙伴关系”。该伙伴关系秉持开放原则，不设政治门槛，欢迎所有生产国、消费国、过境国以及相关国际组织、企业和非政府组织加入，采取协商一致或绝大多数同意决策方式，并赋予发展中资源国更大的发言权和代表性，确保全球关键矿产供应链相关机制的开放和公平。
最后，鼓励企业开展多方合作，不搞排他性小集团。支持关键矿产供应链多元化，鼓励中国企业与包括西方公司在内的多方力量在第三国联合投资建设加工厂，这既能分散风险，也能使西方关键矿产供应链“去中国化”变得不切实际。特别是在目前特朗普政府对其西方盟友施以关税大棒的背景下，中国可以主动在非核心环节寻求与一些西方国家合作，如在环境保护、新材料研发、替代技术探索等领域，这一方面可以缓和对立情绪，保持沟通渠道，另一方面也符合双方共同利益。
(四)坚持以人为本，将ESG从合规成本转变为核心竞争力
“坚持以人为本”在《全球治理倡议》中被视为全球治理的重要价值，它强调通过改革完善全球治理，为世界各国人民带来更大的获得感、安全感和幸福感。(45)将“以人为本”的理念融入关键矿产全球治理，意味着治理的重心从单纯的资源获取和地缘政治博弈，转移到保障人的权利、福祉和可持续发展上来，这要求中国海外矿产企业通过制定符合当地国情的ESG标准，将环境保护、当地社区发展、劳工权益保障放在核心位置。在当前国际社会普遍认同可持续发展理念的背景下，企业的ESG政策及其企业社会责任水平将很大程度上决定着其风险承受能力。目前中国海外矿产企业已努力将“以人为本”理念融入公司的治理之中。
一是确保采矿活动所在地社区的知情权、参与权和受益权。这要求建立有效的利益共享机制，支持当地社区组织对企业进行监督，建立畅通的申诉和救济机制，让受影响的民众能够有效维护自身权益。中国海外矿产企业已明确承诺：不参与、不容忍、也不受益于在未获得当地人和土著人自由、预先、知情的同意的土地上开采资源；不参与、不容忍、也不受益于当地人和土著人的文化和遗产未受尊重和保护，或损害当地人传统文化的开采作业；不参与、不容忍、也不受益于在非法获得法定所有权、租赁权、特许权或许可证，或违反国内法的土地上开采资源。(46)
二是尊重人权和加强劳工保护。尊重人权、加强劳工保护不仅是维护中国矿产供应链稳定的社会基础，也是赢得国际声誉、抵制西方国家对中国污名化的重要路径。为此中国矿产企业承诺：确保在采矿项目的整个生命周期中，所有经营活动遵循《联合国工商业与人权指导原则》；避免与侵犯人权者“同谋”，避免从第三方侵犯人权的行为中获利，尤其应确保负责保护开采和生产作业的公共或私人安保人员不侵犯人权；不从任何提供威胁生命的职业环境的实体处获利，也不与相关供应商合作；不容忍最恶劣形式的童工、任何形式的强迫或强制劳动以及其他严重侵犯和践踏人权的行为。(47)
三是在技术层面加速推广数字化追溯和ESG管理体系在全产业链的应用，将合规压力转化为提升供应链管理水平和国际竞争力的契机。目前部分中国企业开始尝试利用区块链、物联网和大数据等数字技术，构建供应链追溯体系，以提升透明度、加强风险预警和满足下游客户的合规要求。例如，中国五矿等大型企业正在建立供应商ESG风险评估模型和管理程序，以此主动应对国际合规压力，助力企业可持续发展。(48)
(五)坚持行动导向，以务实行动和效果筑牢关键矿产供应链基石
“全球发展倡议”注重行动导向，以解决实际问题为目标，以务实合作应对治理滞后和碎片化。这要求关键矿产全球治理超越原则宣示，通过实实在在的合作项目来维护供应链的韧性。中国作为全球重要的矿产资源国、加工国和消费国，理应率先采取行动，推动务实合作，为中国关键矿产供应链稳定打下坚实基础。
一是与矿产资源国达成全链式合作，将“共商共建共享”落到实处。目前不少关键矿产资源国为获取更多的矿产增值收益，越来越倾向于减少原矿出口，并增加国内的矿产加工环节，这使得中国通过大量进口原矿开展关键金属精炼加工的模式遇到越来越大的挑战。(49)为此，中国当采取行动，助力矿产资源国实现关键矿产价值链提升。中国可充分利用丝路基金、中非发展基金、亚洲基础设施投资银行、国家开发银行等政策性金融平台，设立“关键矿产可持续发展基金”，重点支持资源伙伴国矿产绿色勘探、可持续开采、加工技术升级和循环经济等发展项目，推动双方全链式合作，加速发展中国家绿色能源转型和提升矿产产业链附加值，将“共商共建共享”落到实处，以此赢得矿产资源国对中国的信任。目前中国企业已付诸行动，如由格林美、青山钢铁、邦普循环共同投资建设的印尼青美邦红土镍矿湿法冶炼项目，正助力印尼打造从低品位红土镍矿到电池材料的全产业链。(50)
二是打造负责任矿业示范项目，助力社区发展。中国可集中资源打造一批在环境保护、社区融合、透明治理方面堪称典范的标杆项目，用行动和事实树立中国海外矿产企业负责任形象，打破西方国家对中国的抹黑。目前中国企业的相关行动已产生良好效果。如2024年华友钴业委托中国乡村发展基金会执行华友钴业社会责任书项目，该项目计划在刚果(金)卡瓦玛等村落实施涵盖教育、生计、卫生等议题的一系列发展行动，系统提升当地居民的生活福祉。(51)中国的一系列行动获得了当地政府和社区的高度赞扬。刚果(金)社会事务部部长阿齐扎·穆纳纳高度肯定这些社区项目对提升当地居民生活质量具有重要性，认为其为刚果(金)社会经济的可持续发展做出了贡献。(52)
四、结论
当前，全球关键矿产治理正面临着治理机制碎片化、阵营化及“全球南方”国家话语权不足等困境，而这些正通过地缘政治、市场、环境和社会等多重渠道，对中国关键矿产供应链各环节构成不同程度的风险和挑战。虽然中国目前在关键矿产供应链中下游环节仍占据一定的优势，但其脆弱性及面临的挑战不容忽视：上游资源高度对外依赖，中游优势地位面临西方国家“去风险”战略直接冲击，下游面临市场受限压力。同时，日益严格的全球ESG合规要求，进一步加剧了供应链的风险。“全球治理倡议”为应对关键矿产供应链所面临的挑战和风险提供了新进路。该倡议以鲜明的多边主义、公平正义和务实行动导向，为全球治理提供了亟需的理念公共产品和路线图。中国在关键矿产领域推进“全球治理倡议”，并非要取代现有所有治理机制，而是要为目前这些分散且相互竞争的碎片化机制提供一个以联合国为中心的合作包容的框架，通过尊重主权、践行多边主义、坚持以人民为中心和注重实效等原则，引导全球关键矿产治理克服当前困境，走出地缘政治竞争模式。这既是中国作为负责任大国的必然之举，同时也是打造中国供应链安全和韧性的有效路径，因为中国关键矿产供应链的未来安全，不仅取决于资源的获取能力，更取决于在全球治理变局中，能否通过自身影响力重塑包容性的治理架构，以平等多边国际合作驾驭风险，重塑韧性。
注释：
①参见"The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions",International Energy Agency(https://gffgg825a559d534a4700sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/assets/ffd2a83b-8c30-4e9d-980a-52b6d9a86fdc/TheRoleofCriticalMineralsinCleanEnergyTransitions.pdf.)
②参见"Global Critical Minerals Outlook 2025",International Energy Agency(https://gffgg825a559d534a4700sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/assets/ef5e9b70-3374-4caa-ba9d-19c72253bfc4/GlobalCriticalMineralsOutlook2025.pdf.)
③参见万军、陈震：《中国关键矿产供应链面临的挑战与应对》，载于《世界知识》2024年第4期；《关键矿产：大国博弈下中国关键矿产面临的挑战》，中证鹏元官网(https://gffgg13fbe444edb64656sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/pengyuancmscn/credit-research/industry-research/subject/20241217165014916/关键矿产：大国博弈下中国关键矿产面临的挑战.pdf.)
④《全球治理倡议概念文件》，中华人民共和国外交部官网(https://gffgg51cba6a0e86e4dafsx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/wjbxw_new/202509/t20250901_11699909.shtml.)
⑤参见Xiaojing Yuan,et al.,"Structural Analysis of Global Mineral Governance System from the Perspective of Country," Heliyon,Vol.10,No.1,2024,pp.1-16.
⑥参见《联合国秘书长能源转型关键矿物小组》，联合国官网(https://gffgg73aae25f3c4b4821sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zh/climatechange/critical-minerals.)
⑦参见"Sustainable Critical Minerals Alliance," International Energy Agency(https://gffgg875ae9210f1645ebsx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/policies/17635-sustainable-critical-minerals-alliance.)
⑧参见"Five-Point Plan for Critical Minerals Security," Ministry of Foreign Affairs of Japan(https://gffgg4ab9549ac92d4d2csx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/information/g7hirosima/energy/pdf/Annex005.pdf.)
⑨参见"'Quad' nations launch plan to stop China making critical minerals into Unobtanium",The Register(https://gffgg12570ff71af54f8esx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2025/07/03/quad_critical_minerals_initiative/.)
⑩参见"Aligning Critical Raw Materials Development with Sustainable Development",United Nations(https://gffgge642d5cb2a0d41a0sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sites/default/files/2023-06/2023%20Policy%20Brief%20Aligning%20CRMs-062823_0.pdf.)
(11)参见"Inflation Reduction Act of 2022",Library of Congress(https://gffgg7946a1715b384034sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/bill/117th-congress/house-bill/5376.)
(12)参见Jiayi Zhou and André Månberger,"Critical Minerals and Great Power Competition:An Overview",Stockholm International Peace Research Institute(https://gffgg5465fc8110c14b0csx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/publications/2024/researchreports/critical-minerals-and-great-power-competition-overview.)
(13)参见"Critical Raw Materials Act",European Commission(https://gffgg1b7aefa293cd4deasx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sectors/raw-materials/areas-specific-interest/critical-raw-materials/critical-raw-materials-act_en.)
(14)参见"Quad Critical Minerals Initiative",Strive Edge IAS(https://gffggd4b0aa030fbf4d9dsx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/quad-critical-mineralsinitiative-geopolitics-upsc/.)
(15)参见Yufan Hao and Weihua Liu,"Rare Earth Minerals and Commodity Resource Nationalism",in Gabe Collins,et al.,eds.,Asia's Rising Energy and Resource Nationalism:Implications for the United States,China,and the Asia-Pacific Region,The National Bureau of Asian Research,2011,p.41.
(16)ESG是Environmental(环境)、Social(社会)、和Governance(治理)的缩写，是一种关注企业环境影响、社会责任和公司治理绩效而非传统财务绩效的投资理念和企业评价标准。
(17)参见张伟波等：《美国关键矿产联盟进展与启示：以矿产安全伙伴关系为例》，载于《中国矿业》2024年第12期。
(18)参见Xiaojing Yuan,et al.,"Structural Analysis of Global Mineral Governance System from the Perspective of Country",Heliyon,Vol.10,No.1,2024,pp.8-10.
(19)参见"BRICS Youth Energy Outlook 2024,"BRICS Youth Energy Young Expert Groups(https://gffgg66f7c434247f4e62sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/upload/news/BRICSYE02024.pdf.)
(20)参见Marc Jütten,"China's Increasing Presence in Latin America:Implications for the European Union",European Parliament (https://gffgg64cc0ec996c04c28sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/RegData/etudes/BRIE/2025/769504/EPRS_BRI(2025)769504_EN.pdf.)
(21)参见北京ESG研究院：《全球视野下的ESG：发展中国家的挑战和机遇》，载于《企业改革与发展》2023年第9期。
(22)参见Yina Su and Dewen Hu,"Global Dynamics and Reflections on Critical Minerals",7th International Conference on Energy Science and Applied Technology,Vol.352,2022,p.3.
(23)参见《关键矿产：大国博弈下中国关键矿产面临的挑战》，中证鹏元官网(https://gffgg13fbe444edb64656sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/pengyuancmscn/credit-research/industry-research/subject/20241217165014916/关键矿产：大国博弈下中国关键矿产面临的挑战.pdf.)
(24)徐德顺：《“去风险化”下全球关键矿产产供链的重塑》，载于《当代世界》2023年第12期。
(25)参见《USGS2024年数据洞察：产量、储量分化，聚焦关键矿产》，东方财富网(https://gffggbcde6d1c22d84014sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/pdf/H3_AP202503121644291461_1.pdf?1741773130000.pdf.)
(26)参见李建武、马哲等：《美欧关键矿产战略及其对我国的启示》，载于《中国科学院院刊》2022年第11期。
(27)参见《中国在刚果(金)矿业领域的投资正面临地缘政治问题带来的严峻挑战》，国复咨询网(https://gffggb45c394d3d364b95sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/latest/detail/76133.html.)
(28)参见Stephen Burgess,"The Effect of China's Scramble for Resources and African Resource Nationalism on the Supply of Strategic Southern African Minerals:What Can the United States Do?" Doclib(https://gffggd3f61b8a3ab64567sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/doc/966963/the-effect-of-chinas-scramble-for-resources-and-african-resource-nationalism-on-the-supply-of-strategic.)
(29)参见Daniel Agramont and Gustavo Bonifaz,"The Growing Chinese Presence in Latin America and Its(Geo)political Manifestations in Bolivia",LSE Research Online(https://gffggfa9a37f4d30c48c8sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/88088/1/Working%20Paper%20No.%202.%202018%20%28Agramont%20and%20Bonifaz%29.pdf.)
(30)参见卢羽桐：《智利锂资源开采矛盾升级 比亚迪高价中标合同被叫停》，财新网(https://gffgg2054f5c8128f4cbdsx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2022-01-161101830877.html.)
(31)参见"Critical Raw Materials Act",European Commission(https://gffgg1b7aefa293cd4deasx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/sectors/raw-materials/areas-specific-interest/critical-raw-materials/critical-raw-materials-act_en.)
(32)参见《全球矿产资源博弈，刚果(金)成中美新“战场”》，欧亚系统科学研究会官网(https://gffggf4b6837fdea94449sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/?news/5123.)
(33)参见Sophia Pickles,"An Alternative on Raw Material Access",The Greens/EFA(https://gffggc3ed792857bb4541sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/files/assets/docs/greensefa_study_raw_materials.pdf.)
(34)参见"Joint Statement of the Minerals Security Partnership Principals Meeting 2024",U.S.Department of State(https://gffgg46e83044dbfe41b3sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/view/98F6A15E41D732C399A1E5542DF1FC6024BOB197.)
(35)(36)参见"Global Critical Minerals Outlook 2025",International Energy Agency(https://gffgg825a559d534a4700sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/assets/ef5e9b70-3374-4caa-ba9d-19c72253bfc4/GlobalCriticalMineralsOutlook2025.pdf.)
(37)参见郭霁莹：《美国对关键矿产进口品启动贸易调查“对等关税”下相关产业影响几何》，《第一财经日报》，2025年04月21日。
(38)参见John Coyne and Henry Campbell,Darwin Dialogue 2024:Triumph from Teamwork,Australian Strategic Policy Institute,2024,pp.23-24.
(39)(41)《全球治理倡议概念文件》，中华人民共和国外交部官网(https://gffgg51cba6a0e86e4dafsx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/wjbxw_new/202509/t20250901_11699909.shtml.)
(40)参见Melanie Müller,"The 'New Geopolitics' of Mineral Supply Chains:A Window of Opportunity for African Countries," South African Journal of International Affairs,Vol.30,No.2,2023,p.194.
(42)《中华人民共和国矿产资源法》，中国人大网(https://gffgg3b6e6248df1d4e62hx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/c2/c30834/202411/t20241108_440885.html.)
(43)(45)《全球治理倡议概念文件》，中华人民共和国外交部官网(https://gffgg51cba6a0e86e4dafsx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/wjbxw_new/202509/t2025090111699909.shtml.)
(44)《联合国秘书长能源转型关键矿物小组》，联合国官网(https://gffgg73aae25f3c4b4821sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zh/climatechange/critical-minerals.)
(46)(47)参见中国五矿化工进出口商会、宁德时代新能源科技股份有限公司、中伟新材料股份有限公司、瑞浦兰钧能源股份有限公司等制定的《中国对外矿业投资社会责任指引》《负责任全球矿产供应链的尽责管理政策》等文件。
(48)参见《2024年度环境、社会和公司治理(ESG)报告》，五矿发展股份有限公司官网(https://gffggba54b8a5893246achx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zjwm/shzr/202510/P020251009595291893568.pdf.)
(49)参见万军、陈震：《中国关键矿产供应链面临的挑战与应对》，载于《世界知识》2024年第4期。
(50)参见《智能化成就卓越》，和利时集团官网(https://gffgg1ebb8693a5244a56sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/Public/Uploads/uploadfile/files/20250528/helishijituanxuanchuance2025nianban.pdf.)
(51)参见周瑾艳：《ESG视角下中国矿企在非洲的社区关系管理研究》，财新网(https://gffgg565b2868717b4f0csx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/upload/esg30-young-scholars-2024-zjy.pdf.)
(52)参见《刚果(金)社会事务部长调研五矿资源金塞维尔矿山社会责任履行情况》，中国有色网(https://gffgg406d6fc294374446sx9popbpxwxcu6v5ffgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/showNews/.aspx?id=453587.)
