【摘要】《民营经济促进法》第52条规定了涉企行政检查中的具体手段。以行政检查码为代表的技术嵌入是落实该条规定的重要工具，同时也重塑了涉企行政检查的运行模式。服务型政府是技术嵌入涉企行政检查的理念基础，技术嵌入也使得行政检查码呈现出由计划或触发启动、法定程序数字化、全过程监督与权力约束、信用联动与协同治理的复合属性，构成数字化执法的新型实践形态。然而，技术嵌入亦带来技术程序羁束性与执法裁量冲突、算法黑箱侵蚀程序性权利、数字形式主义风险等现实困境。因此，应当立足于行政法治原理，从执法主体协同、程序规则调适、实质合法性监督评估三个层面构建行政检查码制度的规范化路径，使得技术嵌入下的涉企行政检查实现优化民营经济发展环境、保护企业权益、规范行政权力的目的。
【中文关键字】涉企行政检查；行政检查码；民营企业；算法
一、问题的提出
民营经济是推进中国式现代化的生力军，也是高质量发展的重要基础。习近平总书记在2025年民营企业座谈会上强调，要“切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益”，并“整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封”。其中，行政检查作为政府监管民营经济、保障运行秩序的重要手段，直接关系着企业合法权益与经营预期。《民营经济促进法》明确了涉企行政执法的规范基础。其中，第50条要求行政机关开展执法活动时应避免或尽量减少对民营经济组织正常生产经营活动的影响，并对其合理、合法诉求及时响应与处置；第52条细化了信息共享互认、随机抽取检查、抽查事项公开等具体监管方式；第53条则构建了包括投诉举报与行政执法监督在内的多元监督机制，为规范涉企行政检查提供了法律依据。
《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》（国办发〔2024〕54号）中提到涉企行政检查存在事项多、频次高、随意性大，以及任性检查、运动式检查、以各种名义变相检查等突出问题，并提出“加快推行‘扫码入企’，将行政检查主体、人员、内容、结果等数据实时上传至信息系统”。“扫码入企”通过数字技术赋能行政检查规范化，以实现行政检查的全过程追溯和监督问责。在政策推动下，多地推进“扫码入企”的数字化涉企行政检查实践，如上海“检查码”、四川省“天府入企码”、浙江“行政行为码”等。规范涉企行政检查亦是优化营商环境的重要举措，《中国营商环境发展报告（2026）》中指出规范涉企行政执法专项行动深入实施，全国涉企行政检查总量同比下降、精准度和质效大幅度提升，其中“扫码入企”是地方实践中规范涉企行政执法的重要手段之一，切实实现了为企业减负的效果。然而，在行政检查“扫码入企”全国统一推行的背景下，实践中仍然存在诸多问题，如部分地方出现重形式、轻实效的问题，各地实践之间也存在一定的差异，因此亟待在理论和规范层面上对数字化涉企行政检查进行系统回应。
从理论上看，这些问题并非单纯的技术应用偏差，而是技术逻辑与行政法治逻辑在融合过程中产生的深层制度张力，即技术以代码固化程序，追求标准一致性与过程可追溯，而行政检查固有的裁量性、情境回应性与个案正义需求，则要求制度保留适当的弹性空间。如何在技术赋能与法治约束之间寻求动态平衡，成为数字行政法亟待回应的核心命题。“嵌入性（embeddedness）”概念最早源自于经济社会学。波兰尼在1944年的著作中率先以“嵌入”来描述前资本主义经济从属于社会关系的状态，格兰诺维特则在1985年通过提出“所有经济行动都嵌入于真实的社会关系网络”的论断，进一步发展了这一概念体系并揭示了嵌入性同时具有“促进”与“约束”的双重属性，社会关系既能为经济行动提供信任基础，也可能会带来僵化与束缚。与经济社会学中经济行动嵌入社会网络不同，本文所论的“技术嵌入”聚焦于行政权力运行的数字基质化过程。技术嵌入不同于一般意义上的技术应用或数字化转型，它强调技术不仅是工具，而且是以代码规则部分替代法律规则，改变了行政检查的启动方式、权力运行逻辑和约束机制。以行政检查码为典型，技术嵌入表现为涉企行政检查必须通过系统赋码方可启动，这体现了检查启动的法定性；现场检查信息通过扫码向企业全程公开，这是法定程序数字化的体现；检查数据实时上传并接受内外部监督，实现了全过程监督；检查结果自动归集并联动信用分级，则构成了信用治理。在这一过程中，技术系统不再是中立的辅助手段，而是以能动者身份介入行政法律关系，预设程序、记录行为、约束裁量，形成“代码即法律”的新型规范形态。由此，技术嵌入构成了数字行政法时代的核心命题，其深层法律意义在于如何在代码运行所要求的确定性、标准化与行政法治的裁量、个案正义之间寻求动态平衡。基于此，本文以行政检查码为例，探讨技术嵌入重塑涉企行政检查的理论基础，并梳理技术嵌入涉企行政检查面临的现实困境，进而系统提出技术嵌入涉企行政检查的法治应对进路。
二、技术如何重塑涉企行政检查：行政检查码与《民营经济促进法》第52条的契合度
涉企行政检查作为政府监管民营经济、维护市场秩序的核心执法方式，其理念基础、法律形态与实践路径均在技术嵌入过程中发生改变。《民营经济促进法》第52条将服务型政府的理念转化为约束行政检查权的具体规则，而行政检查码作为技术嵌入的典型实践，既承载了这一理念指引，又重构了行政检查的权力运行逻辑。
（一）行政检查码的理念基础
关于行政检查的理解，学界观点众多，但都强调行政检查是行政主体为实现行政管理目的的行为，因而必须依法进行；行政检查的内容是行政相对人遵守法律、法规、规章、行政决定等义务履行的情况。基于这样的界定，行政检查常更为关注秩序维护目的。进而，带有明显工具性质，其通过限制、剥夺行政相对人权益的方式来达到维护社会秩序、实现行政任务目的，对于相对人具有侵害性。在这一导向下，涉企行政执法中企业的合法权益在一定程度上会被忽视。比如，某一线城市行政检查的专项课题研究报告曾指出，困扰企业、影响正常生产经营的行政检查表现为：检查总量次数高、涉企行政检查集中在少数部门，存在重复检查发现问题少、滥用投诉和恶意举报等问题。
在民营经济高质量发展的新背景下，传统行政检查理念难以适应我国长期的发展需求，“无事不扰、有事必应”等要求和理念开始融入涉企行政执法的全过程中。例如，《民营经济促进法》第50条规定：“行政机关坚持依法行政。行政机关开展执法活动应当避免或者尽量减少对民营经济组织正常生产经营活动的影响，并对其合理、合法诉求及时响应、处置。”这一规定从法律层面对民营经济领域依法行政提出了减少干预、审慎监管和及时响应、处置合法合理诉求的要求，亦是保障民营经济组织及其经营者经营主权的重要内容，其背后体现了服务型政府理念。
服务行政的概念由德国公法学家福斯多夫提出，他将生存照顾作为现代行政的任务。20世纪70年代末以后，西方国家在新公共管理、新公共服务理论的发展中形成了服务型政府观念。前者聚焦政府服务义务，强调公共服务提供主体的多元化并引入竞争机制以提高公共服务质量和效率；后者则进一步强调政府服务社会这一要求是政府内在的目的价值。在我国，服务型政府建设并非单纯的价值选择，而是与市场经济体制改革互为表里的制度配套，是市场经济发展和融入全球化进程的内在要求。服务型政府必然是法治政府，其核心在于政府依法行政并切实保障公民权利实现，倡导公民本位、社会本位和权利本位的法治理念。同时，也是一种开放、公开的公共治理模式。
在公共服务理念的指引下，行政执法逐渐从传统的单向惩戒转向服务与规制并重。公共服务理念被嵌入执法过程，如柔性执法、首违不罚等制度创新不断涌现。这都意味执法目的不再是惩戒本身，而是通过服务性的执法方式降低社会整体合规成本，促使相对人自觉守法，在维护法律权威的同时，体现政府对经营主体的人文关怀与发展支持。在服务型政府理念下，规制与服务都是政府的职能，服务是目的、规制是手段，在实施规制时应强调服务宗旨，采取协商合作的方式、程序并辅以相应服务措施。
《民营经济促进法》第1条规定：“为优化民营经济发展环境，保证各类经济组织公平参与市场竞争，促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长，构建高水平社会主义市场经济体制，发挥民营经济在国民经济和社会发展中的重要作用，根据宪法，制定本法。”不难发现，该条所确定的立法目的正是一种服务型政府理念的体现。“优化民营经济发展环境”强调政府职责应从监管者转向服务者和保障者。“促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长”则意味着一种对民营企业的激励性态度。进而，本着监管即服务的价值导向，行政检查也应被重新定位为一种公共服务方式，助力企业识别风险、规范经营。以行政检查码为代表的技术嵌入，其目标在于依托数字化手段规范涉企行政检查行为，通过算法程序与法律程序的耦合，治理随意检查、多头检查、重复检查等问题，减少对民营企业正常经营的不必要干预。这不仅体现了对民营企业权益的充分尊重与保护、寓服务于执法的基本立场，更通过全过程留痕、公开透明与政企互动的制度设计，全面贯彻了服务型政府给付行政、参与行政与透明行政的核心要求。下文将进一步展开分析行政检查码的制度设计。
（二）行政检查码的实践展开
在《民营经济促进法》所蕴含的服务型政府理念基础上，第52条进一步规定了涉企行政检查中的核心制度。其一，推动监管信息共享互认，根据风险程度实施分级分类监管，其中企业信用状况是核心考量因素之一。其正当性基础在于比例原则与基于风险的规制。据此，需界定分级标准，并根据风险程度配置不同的检查工具与资源，以实现监管资源的优化配置。以“双随机、一公开”为基本方式、以重点监管为补充，通过公平、公开的程序约束行政检查裁量权，避免恣意滥用。这实际上是将《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）文件中“以‘双随机、一公开’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础”的新型监管机制以法律形式加以明确。其二，以跨部门检查为方向，推动合并检查与联合检查，解决多头、重复检查等体制性问题，为行政检查权提供组织法意义上的统筹协调机制。总体而言，第52条将服务型政府的理念转化为约束行政检查权的具体规则，而技术嵌入则为该条的实施及涉企行政检查规范化提供了重要的赋能手段和支撑机制。
行政检查码是技术嵌入涉企行政检查的典型实践，在制度设计中贯穿并落实了第52条的规定，并融入了服务型政府的理念。根据地方规定，如《武汉市规范涉企行政检查办法》第18条、《抚顺市涉企行政检查规定》第16条，行政检查码一般在对企业实施现场检查时出示。从形式上看，行政检查码似乎只是替代行政检查通知书作为程序上的告知，但从实质层面观察，其标志着技术嵌入下行政检查流程的整体性变革，重塑了行政检查中行政相对人的程序参与方式与行政主体的权力运行逻辑。行政检查本身兼具秩序维护、信息收集与风险预防等多重功能，具有复合性特征，而技术嵌入下的行政检查码使其复合性呈现出新的实践形态，其运作实践本质上是数字时代行政权形态转型的微观投影，具体可以从如下几方面理解：
1.行政检查码的生成基础：检查计划与触发条件
行政检查码不能任意生成，其以计划前置或法定事由为生成条件，分为计划内涉企行政检查和触发式涉企行政检查。计划内检查以行政检查计划为依据，实现常规检查的规范化。触发式检查以法定事由为启动条件，保障行政检查的灵活性与应急性。
前者须先编制年度检查计划并报送备案，方可申领行政检查码。如上海市、珠海市、甘肃省等地均提出依托行政检查码建立现场检查强制登记制度。这是一种对行政检查的事前控制。目前，各地在行政检查计划的公开方式、报送主体等细节上略有差异，其通常包括主体、对象、依据、方式，以及检查项目、频次、时间等内容。部分地区还要求制定专项行政检查计划。计划制定应结合上级行政检查计划、上年度行政检查实施情况、行业领域风险情况及监管实际，科学合理地控制检查次数、范围和规模。此外，根据第52条规定，针对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并或者纳入跨部门联合检查范围，行政检查应统筹协调，数字技术的嵌入为这种统筹协调提供了条件。另一种方式是触发式检查，其中法定事由是触发条件。触发条件主要包括投诉举报、转办交办、数据监测等，此外还有部分地区列举了更为详细的条件。总体而言，可以将触发条件按照来源分为三类：来自社会公众的触发，如投诉举报、媒体曝光；来自公共任务的触发，如转办交办、重大活动保障、应急突发事件、协助调查等；来自数据分析的触发，如数据监测、人工研判等。
2.行政检查码的出示：法定程序的数字化
在行政检查实施阶段，执法人员入企时应主动出示行政检查码，企业扫码即可获知检查信息。这一机制并非形式化流程，而是行政机关履行告知义务、保障企业程序权利的制度载体，体现了正当程序原则在数字化执法中的具体展开。从规范依据看，行政检查码整合了表明身份、说明理由、告知权利义务等行政检查程序要求，将法定程序统一为数字化界面，使告知义务从传统的口头或书面形式升级为透明化、可视化、可追溯的程序，减少传统执法中的程序瑕疵。从权利保障看，企业在扫码核验环节可当场核对检查事由、事项范围、检查频次等，对违法检查有权拒绝，进而改变企业的被动地位，使其从单纯检查对象转变为程序参与者，保障其知情权与程序抗辩权。概言之，行政检查码通过数字化方式重构了行政检查的程序结构，将抽象的正当程序原则转化为可操作、可追溯的具体流程，通过技术嵌入来切实保障企业的程序性权利。
3.行政检查码的运行：全过程权力约束
行政行为码的应用是基于行政自制的理论逻辑。行政检查码依托数字化系统，形成了外部、内部两种监督机制。从外部监督来看，企业扫码即可实时监督检查行为是否合法、是否超范围、是否超频次等，对违规检查可当场拒绝，并可通过行政检查码对行政检查行为或实施主体进行投诉、举报、监督、评价、建议等。这实质上将第53条的投诉举报机制嵌入行政检查码制度，使企业的参与权从事后救济前移至事中监督，形成政企双向互动的合作规制格局，在服务型政府面向中提升涉企行政检查的治理效能。从内部监督来看，行政检查的过程结果等信息通过行政检查码上传至统一数字化平台，司法行政部门作为行政执法监督机构可通过实时跟踪监测、风险预警功能等，由此，行政检查码成为行政执法质效评估的数字化依据。
这体现了预防型法治中“以制度制约权力、以权力制约权力、以权利制约权力、以技术制约权力”的多元控权逻辑。民营经济领域的广泛性必然伴随风险泛化，行政检查作为预防性监管职权随之扩张，而权力扩张又衍生重复检查、多头检查、任意检查等恣意滥用问题。对此，制度、权利、权力、科技构成四维权力制约机制。行政检查码融合了这四种机制，将法定程序要求转化为系统规则，以程序刚性划定权力边界；企业通过扫码监督、投诉举报等参与权前移；司法行政部门通过数字化平台实施实时执法监督；技术手段对检查行为的全程留痕与智能预警。由此，行政检查码以技术为载体，将多元权力制约机制整合进行政检查全流程，形成技术嵌入型控权结构，实现从传统事后救济向事前事中协同治理的转型。
4.行政检查码的效果：与信用工具的联动治理效果
行政检查码的实际效果并非止于单次现场检查的终结，其通过数据共享、结果归集、信用挂钩形成与信用工具协同治理的效果。信用联动与协同治理的效力，使行政检查从单一执法行为拓展为多元治理工具，呈现出显著的复合治理属性，显示出数字时代“规制空间（Regulatory Space）”的扩展特征。这与第52条中的分级分类监管形成制度呼应，将分级分类体系架构在信用体系基础之上，民营经济主体将因市场行为被赋予不同的信用评价，从而对整体经营产生不同助益。
传统涉企行政检查因缺乏科学的风险评估工具和数据整合手段，行政检查范围泛化，公权力难以受到有效约束，亦会侵害企业权益。《民营经济促进法》第52条提出基于监管信息共享互认和民营企业信用状况的分级分类监管，这要求行政检查结果在相关部门之间共享互认，并作为民营企业信用状况的依据之一以界定风险级别、类别，进而实现行政检查资源的差异化配置。分级分类监管推动包容审慎监管理念落地，区分不同风险领域与企业类型配置差异化监管强度，以比例化执法减少刚性监管对企业正常经营的干预。一些地方也建立了涉企行政检查“白名单”、“无事不扰”事项清单等制度。这种信用联动机制拓展了行政检查码的风险规制功能，使其从威慑型执法向回应型治理转型。通过对检查数据、异常线索、历史违法记录的整合分析，系统可自动识别风险点，实现从经验监管向数据监管的范式转换。进而，信用联动使行政检查码超越了行政事实行为的单一属性，兼具执法监督、信用评价、风险预防等多重法律效果，构成数字时代具有复合法律属性的行政活动。综上，行政检查码以服务型政府建设为理念基础，体现出复合运作流程与多元功能，旨在规范涉企行政检查行为、优化民营经济发展环境、保障民营企业权利。然而，其制度设计在实际运行中未能充分发挥预设功能，下面将进一步厘清其面临的现实困境。
三、技术嵌入下涉企行政检查的现实困境
技术手段向行政检查领域的深度嵌入，在提升执法规范性的同时，也引发了新的制度张力与实践困境。这些困境并非纯粹技术层面的问题，而是技术逻辑与行政法治逻辑在融合过程中产生的结构性冲突。这主要表现为，技术嵌入下涉企行政检查流程与功能的更新在行政程序、行政组织、行政裁量、监督评估、权利保障等不同层面上引发的多重风险与困境，总体而言可以概括为三个方面：
（一）技术性程序的羁束特征与执法灵活性的冲突
行政检查码将部分程序要求转化为技术层面的系统规则，在增强程序刚性的同时，与行政检查固有的裁量属性产生内在张力。传统行政法理论中，基于合目的性的考量及个案正义的要求，立法者通常会给予行政机关一定的裁量空间，以便契合个案，在遇有特殊情况时有“回旋余地”。行政检查码系统生成检查任务后，现场难以调整，导致了计划与实际的脱节，这就要求行政检查程序在符合正当程序的前提下保留必要的灵活性，以适应个案情况。例如，成都市金牛区市场监管局执法人员在体验“一码检查”系统时发现，“系统显示任务已生成，但到现场后发现需要对原定的检查事项进行动态调整，现场无法修改已经生成好的任务，只能通过再次赋码开展即时检查，导致现场检查效率下降”。执法人员进一步指出，“执法检查应因企制宜、动态调整，现场实际情况可能出现与计划检查内容不同，增加企业迎检的困难，导致检查流程烦冗”。由此可见，当事先预设的程序无法兼容个案的特殊需求时，制度就面临程序刚性与裁量弹性之间的平衡难题。
为缓解技术程序僵化，部分地方立法中设置了例外条款，允许在特殊情况下先检查、后补码。根据各地规定，主要有以下几种法定的特殊情况：（1）网络、技术等原因；（2）情况临时、突发、紧急、需要当场实施的现场检查；（3）若不及时检查企业，可能导致证据灭失或者以后难以取得的；（4）涉及行政检查对象库未包含的行政检查对象的以及涉及违法行为调查中需要开展延伸检查等其他检查任务。例外条款的制度初衷是在保障程序规范的同时为特殊情形保留弹性空间，但其规范边界在实践中面临模糊性，存在地方差异和部门差异，很大程度上依赖于执法机关判断。如果例外情形的认定权集中于执法机关自身，且缺乏独立的第三方审查机制，那么例外的边界就可能被不断扩张，逐步压缩常规程序条款的适用空间。更为关键的是，事后补录机制在逻辑上对“无码不检查”的事先赋码程序要求构成了实质性规避。当行政检查行为在实施时并未经过系统的事前审核，程序羁束的效力也许会被削弱。
上述技术程序羁束与执法灵活性冲突还存在一个更为前置性的问题，即检查事项本身是否已被清晰界定、依法公开并接受监督。《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》（国办发〔2024〕54号）中提出“清理并公布行政检查事项，从源头上遏制乱检查”。而各地立法在设置事后补录检查码的例外条款时，大多仅规定事后限时补办手续，却并未对补录的检查事项与权责清单之间的关系作出规定。这意味着某项检查事项从未被列入权责清单、未经法定程序公布，执法机关也可能以紧急、临时等例外情形为由实施检查，事后通过补录程序即可获得形式上的合法性，这使得职权法定等法治原则在例外情形下面临挑战。
（二）算法黑箱下的企业权利保障困境
行政检查码制度的运转高度依赖算法决策系统，特别是根据“风险+信用”评级的分级分类监管模式，其背后深度依赖算法的自动化决策。然而，算法黑箱的技术特性阻断了赋码逻辑与依据的对外披露，企业无从知晓自身何以被纳入检查范围、依据何种风险评级。此种信息不对称直接冲击了正当程序所要求的理由说明与可预期性，企业的程序性权利面临被技术架构实质性压缩的风险。
在传统行政法框架下，知情权是行政相对人程序性权利体系中的基础性权利，相应地，行政机关负有告知和说明理由的义务。行政检查码制度的设计初衷之一，正是通过扫码可见的方式增强行政检查的透明度，但这一透明度局限于检查实施环节的信息告知，并未延伸至行政检查码系统背后的算法决策领域。行政检查码的赋码规则涉及频次上限的设定、风险评级的计算、信用评分的权重等核心算法规则，在目前的规范中并没有设置行政机关公开赋码规则的义务，这使得企业面对赋码结果时无法了解该结果形成的具体逻辑，例如依据何种统计口径计算、采用了哪些数据进行风险评级、各项指标的权重如何设定、是否存在数据录入错误等，进而导致企业无法判断赋码是否公正、是否存在错误。此外，在算法行政中说明理由往往较为简单机械、说理薄弱。行政检查码通常仅列明检查主体、事项和时间等信息，对赋码依据的说明几乎为零。这种形式化的告知难以使企业真正了解决策缘由，也使后续的异议与救济缺乏事实基础。并且，在算法黑箱下，算法决策具有事前性，这也压缩了企业的申辩权。算法程序的自动化使得中间并不存在行政机关与行政相对人互动的可能，从而使得程序权利被大幅度压缩。在行政检查码场景中，企业只有在执法人员上门检查或收到系统通知时才能获知行政检查的状态，而此时检查已经启动或即将启动，企业难以在事前对赋码结果提出异议或申辩。最后，算法黑箱也使得企业难以有效行使事后的救济权。虽然行政诉讼中由被告行政机关负行政行为合法性的举证责任，但企业由于算法黑箱而难以有效质证抗辩，事后救济权行使受阻。
算法内在的技术特征也加剧了上述权利保障难题。算法内在技术特性使其有不可解释性的特征，具有高难度理解门槛，而且算法系统是动态开放的，且会随着外部世界的发展而不断演化，并在生成解决方案时逐渐转向自主学习决策，设计者对算法的控制和算法决策结果预测的可控性逐渐降低，还可能产生不可预见的风险。即便课以算法开发者解释义务，企业能否真正理解？解释又能否覆盖算法的动态学习过程？这些追问揭示了算法解释在实践中的深层困境。欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）第22条的实践表明，“不受制于完全自动化决策”的权利并非要求算法完全可解释，而是要求为数据主体提供“有意义的信息”和人为干预的通道。循此思路，困境的存在并非放弃算法解释的理由，而是要求构建更务实的解释路径。这也为我国行政检查码的算法治理提供了参照。
综上，行政检查码制度中的算法黑箱问题，并非单纯的技术问题，更是涉企行政检查中技术性正当程序的具体化表现。企业面临知情权、陈述申辩权、救济权等方面权利行使的实践困境，技术赋能中如何实现权利保障，这是涉企行政检查程序法理的核心问题。
（三）技术合规下的数字形式主义风险
技术嵌入行政检查的本意是执法过程全程留痕，实现行政检查的规范化。然而，实践中出现了“数字形式主义”倾向，其表现为如检查内容与扫码公示不符或只注重扫码登记，对检查中发现的问题并不予以督促、改正。这种形式主义也为基层执法带来了程序负担。例如，内蒙古兴安盟某旗司法局因辖区综合行政执法局未履行“扫码入企”程序而责令限期整改，该事件折射出行政检查码制度在实践中面临的程序刚性化困境。同时，诸多平台建设项目也存在碎片化现象。这表现为不同层级和各部门系统不够兼容，数据共享仍不够充分，数据壁垒和信息孤岛现象仍然突出。实际上，平台一体化建设可以被视为行政组织之间的协作，这种协作涉及司法行政部门、政务服务和数据管理部门、相关执法部门等多个主体，如行政检查码的统筹建设通常由司法行政部门负责，执法数据归集、共享通常由政务服务和数据管理部门负责。
此外，尽管行政检查码的制度设计中普遍明确了企业的监督权、评价权、投诉举报权等，但这种评价标准缺乏清晰判断，企业对检查内容的合法性、程序正当性、裁量适当性等法律规范层面的问题难以作出专业判断。这也导致其评价可能会更多地体现为服务满意度反馈，难以起到真正的程序监督作用。
上述形式化倾向的生成，与考核评价机制的指标化偏差密切相关。在扫码入企全面推行的背景下，多地将行政检查码的应用情况纳入考核评价机制，例如行政检查亮码率、企业的评价结果等。但是，当扫码行为本身成为考核执法人员的核心标准，就存在手段与目的倒置的风险。罗伯特·默顿（Robert K. Merton）指出，科层组织在运行中常出现手段对目标的替代，即组织成员过度关注可量化的程序性指标，反而偏离组织原本追求的实质目标。杰里·L.马肖（Jerry L. Mashaw）对社会保障总署的研究亦表明，官僚体系对标准化、客观化的过度追求，可能会挤压合理性、公正与效率的空间。
技术嵌入的本意是促进实质合法性，但若监督体系聚焦于扫码率、评价结果等表面指标，可能反而催生形式主义倾向。若监督机关将是否扫码、扫码率等同于执法是否规范，执法人员就会向完成任务指标而非依法检查倾斜。同时，企业评价被纳入执法人员的考核体系，可能诱发执法人员为避免差评而在检查中降低标准、选择性执法，使得行政检查流于形式，影响行政机关的专业判断。此处存在双重信息不对称，一方面，作为委托人的监管机关难以观测执法人员的实质努力，转而依赖扫码率等可验证指标；另一方面，作为信息劣势方的企业亦难以判断执法质量，其评价更多地反映执法态度而非执法水平，由此形成逆向激励。可以说，行政检查码运作中的监督体系过度聚焦于可量化的技术合规指标时便会偏离其应有目标。如何在形式合规性与实质合法性之间建立良好关系，是行政检查码法律规范设计须面对的重要问题。
四、技术嵌入下涉企行政检查的法治路径优化
技术赋能与法治约束的动态平衡，是行政检查码制度不偏离依法行政、程序正义与权利保障等行政法治轨道的关键。这一目标的实现，有赖于规范层面的制度路径完善，具体包括数据基础、过程控制与结果导向三层面的法治路径优化。
（一）数据基础：整体性政府理念下的执法主体协同
行政检查过多过滥的体制性根源，在于我国行政检查事权配置在纵向层级、横向部门与跨区域协作三个维度上的碎片化结构，这使得同一企业可能面临不同层级、不同部门、不同地方行政主体的多重检查。整体性政府理论为破解此种碎片化困局提供了分析框架。该理论强调，跨部门、跨领域、跨层级协作的真正实现，有赖于预算与信息等关键资源的整合。电子政务发展带来的“一张网”，为行政一体化和扁平化提供了技术条件和推动力，打破了层级之间、部门之间的壁垒，这种治理形态以公众为核心，因而政府组织的重点在于解决问题而非部门分工，呈现出集约化特征。
一定意义上，技术嵌入并非单向的工具替代，而是技术与组织之间双向互构的过程。技术在促进组织调适和制度变革的过程中，呈现出搭建信息整合的治理网络、优化组织协同的动态化治理结构、促进多元主体参与的系统性治理机制三种效能逻辑。为此，行政检查码制度应从以下三层面推动执法主体的整合与协同：
第一，技术标准的统一。技术标准是指对数字社会的产品、行为、环境等因素进行定性定量评价的各种客观标准。就行政检查码及其依托的一体化平台而言，需确立全国统一的编码规则、数据格式、安全要求等技术规范，以及跨平台对接的数据接口标准等。同时，技术标准的制定应吸纳政府部门、企业、专家、协会等多元主体参与，确保标准制定过程民主性和内容的实质合理性，为行政检查码及一体化平台的运行提供规范基础。
第二，促进数据共享。行政检查码制度的有效运行以数据共享机制为前提，行政检查中执法数据的实时汇聚与共享，是检查码制度发挥整体效能的基础支撑。平台碎片化也会导致数据壁垒和信息孤岛，通过行政检查获得的数据属于政务数据。根据《政务数据共享条例》，政务数据共享应当由政务数据共享主管部门统筹推进、各部门实施，以依法履职需要为目的，以依法共享为原则，编制政务数据目录实行政务数据分类共享，依托平台履行政务数据共享。
第三，在平台层面，应整合地方分散建设的系统，推进全国一体化行政执法监督信息系统的互联互通。在全国统一系统建成前，各地可先行探索跨区域互认机制。这是通过平台式组织建设实现对等级隔离、区域分立的科层制政府的突破，即以平台为中心的整体政府，这引发了不同层级政府及其部门之间实际权力结构的变化，使得行政组织形态发生根本变化，推动政府层级和部门的简化和扁平化趋势，但同时需要注意的是，这需要在行政机关的整体性与专业性之间寻求平衡，一定程度的组织差异化仍然需要被保留，以确保特定任务的专业性，并明确具体的行政管辖规则。
（二）过程控制：技术性正当程序理念下的程序规则调适
技术性正当程序是正当程序在数字时代的延伸，旨在为控制算法权力提供程序性工具，其通过程序代码化实现算法公开、透明与一致性，借助算法可解释性提供决策的逻辑和实质性信息，允许对决策结果提出质疑并听取意见，并由专业人员协助审查算法、及时修正错误。在这一理念的指引下，行政检查码制度的程序规则包括如下两层面。
第一，嵌入基于正当理由的例外程序通道。事后补录机制若泛化，将使事前赋码程序沦为形式化的技术外壳。因此，应严格限定事后补录的适用情形，如借鉴地方立法的类型化处理经验，在国家统一规范层面明确可予事后补录的例外情形之具体外延。同时，统一规定并细化补录的程序规则，明确行政执法监督机关对事后补录行为的监督职责。
此外，在常规计划性行政检查中，执法人员发现检查内容之外的新增线索时，行政检查码系统应当提供动态增补检查事项的线上通道。该增补机制不改变行政检查码的基础赋码逻辑，但通过线上即时填报与实时留痕，实现了执法灵活性与技术刚性之间的制度性兼容，避免了因计划外检查生成额外任务而重复入企检查的行政资源浪费及对企业迎检的额外负担。例外程序旨在补救未能事前赋码的程序瑕疵，但亦须满足实体合法性要求。在规范层面，通过例外程序开展的行政检查，应当符合涉企行政检查事项清单；事后补录或动态增补时，应当明确该行政检查对应权责清单中的具体事项。未能匹配清单事项的补录或增补申请，应当予以驳回，该次检查结果不得作为后续行政处罚或其他行政决定的依据。
第二，建立算法公开机制并引入算法解释。算法本质为行政规则，可解释性旨在实现透明算法，可公开性则侧重于实现透明政府。具体至行政检查码制度中，算法公开与算法解释可构建如下双层机制：（1）面向社会公众的系统性公开，内容主要包括行政检查码算法的基本逻辑架构、数据来源、风险评级权重、频次上限标准等非技术性描述，旨在消除公众对算法“暗箱操作”的疑虑，使社会公众了解执法逻辑并为企业合法运营、完善管理提供方向指引，形成合理预期。（2）面向企业的个案化解释。行政机关应当释明影响赋码决策的具体数据项、统计口径及判断依据，以清晰平实的语言，辅之以可视化、示例解释、反事实解释等可理解性方式予以说明，保障企业的个案知情权，并为其后续行使申辩权、救济权提供事实基础。
（三）结果导向：以实质合法性为导向
实际上，监督评估机制兼具双重功能。其一，监督评估机制可以形成执法、监督与整改的闭环，企业监督、投诉、评价结果应及时反馈，保障企业监督权利；监督评估结果应作为执法部门及人员考核依据。其二，监督评估机制具有优化功能，检查频次数据、问题发现率、企业满意度等实质性评估结果，可作为调整检查计划、优化检查频次上限设定、完善风险评级模型等制度优化的知识基础。为更好地实现这两重功能，应更为强调实质合法性导向。实质合法性意味着“一定的价值内涵和理由组合”，将前规范领域中的价值判断通过不同类型的理由转换至规范领域，并且对于有权主体（通常是人民）的支持与接受产生复杂影响。以实质合法性为导向，也意味着监督评估不能停留于亮码等过程性指标，而须延伸至优化民营经济发展环境、提升执法质量等实质性指标。
尽管《行政执法监督条例》第11条规定了行政执法监督机构监督行政执法的具体情形，但技术嵌入要求监督评估指标作相应扩展，可嵌入三类指标：企业减负实效指标，包括涉企行政检查频次同比变化率、企业迎检时间成本下降率等；执法质量指标，包括问题发现率、问题整改率、复议诉讼率、执法文书规范化程度等；民营经济发展环境改善指标，包括企业对行政执法满意度变化、经营主体增速、企业投诉举报处置效率与满意度等。上述指标更能反映执法的实质合法性。同时，对于行政检查码以及一体化平台本身也应进行算法评估，将“负责任”的算法设计目标覆盖全流程，将法律规定、技术伦理、平台承诺的标准作为算法评估标准，评估应在算法设计、部署、运行、结果输出的全生命周期中设置问责点，并根据风险等级、评估结果等划分不同的问责强度。算法评估构成监督评估的基础层，若技术系统缺乏问责机制，则后续主体监督与效果评估均无从谈起。
在监督评估主体维度上，在实质合法性导向下，应建立技术嵌入下涉企行政检查的多元主体监督机制。司法行政部门作为行政执法监督机构，应依托行政执法监督平台，对行政检查码系统中关于检查过程、检查结果等数据进行动态监测、数据分析、智能预警等，根据《行政执法监督条例》相关规定，综合运用日常监督、重点监督、专项监督等方式实行全方位、全流程、常态化、长效化监督。企业作为重要的监督主体之一，在评价中应注重合规性维度，将“检查事项与扫码公示是否一致”“检查程序是否合规”“检查问题是否得到实质性整改”等纳入评价机制，使评价信息为行政执法监督机关提供可操作的程序性线索。此外，对于具有专业性的算法评估，可建立独立第三方评估机制，定期对行政检查码系统运行效果进行独立评估，结果向社会公开。
五、结语
行政检查作为发现事实并规范化企业活动的重要手段，其如何规范化运作素来是行政法学研究的重点内容。技术嵌入使其统一化并富有效率，也改变了行政检查的运行逻辑。这一变革既契合服务型政府的价值导向，也由于其复合法律属性，为优化民营经济发展环境中的行政权力约束提供了技术工具。在促进民营经济高质量发展的背景下，政府不仅是监管者，更是服务、治理、促进等非高权职能的履行者。这一角色转变的深层逻辑在于现代行政法治已从单向度的权力支配走向合作行政。本文提出的“数据基础——过程控制——结果导向”三层路径，分别回应了技术嵌入所引发的治理碎片化、程序僵化与权利侵蚀、监督失焦问题，共同构成了对算法权力的拘束。行政检查码制度的规范化探索正是这一转型的缩影，其以技术为媒介，在执法主体与企业之间搭建起程序透明、高效便民、合作互动的制度桥梁，使“无事不扰、有事必应”从政策话语转化为规范实践。进一步而言，技术不应赋能权力而脱离法治约束，应成为规范权力运行的装置。技术治理与法治治理之间的嵌入型模式应当超越单向的技术工具性嵌入，而应对技术治理进行功能上的约束和限制，使其顺应法律治理的基本价值要求。同时，法律也应当根据技术逻辑进行规范上的调整，规范数字权力、保护数字权利，实现数字化时代技术治理与法治治理的融合。因此，行政检查码才能真正迈向法治、善治，在优化民营经济发展环境、规范行政权力与保障企业权利的目的之间实现有机统一，为数字政府与法治政府的深度融合积累制度经验。
【作者简介】
胡敏洁，浙江大学光华法学院教授、博士生导师，法学博士，北大法律信息网签约作者；李佳伦，浙江大学光华法学院博士研究生。
