本文刊于《中国法律评论》2026年第3期“策略”栏目（第161-174页）
本文是国家社科基金重点项目“医疗资源配置的行政法治原理与制度架构研究”（23AFX010）的相关成果之一。
问题的提出
“积极老龄化”系由世界卫生组织于2002年正式提出的术语，其核心理念是围绕健康、参与和保障三大支柱，最大限度地提升老年人生活质量。该理念主张老年人结合自身需求与能力参与社会经济活动，强调将疾病发生、失能状态出现的时间尽可能推迟至生命终末期。2020年，中国将积极老龄化上升为国家战略。《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》（2024年12月30日）进一步明确了深化养老服务体系改革的全面要求。
我国学者对积极老龄化的研究基本沿袭了世界卫生组织“健康”“参与”“保障”的三支柱划分，主要研究内容包括否定传统消极老龄观、建立积极老龄化理论与政策框架、推进积极老龄化政策及其实践、凝练积极老龄化核心价值要素四方面。
具体而言，积极老龄化涵盖三个主要面向：在参与层面，指老年人应全面融入社会生活，在养老服务供给方面，此面向强调对老年人尊严与自主性的重视；在健康层面，意味着在养老服务中需强化有助于维护老年人健康的各项措施，典型体现为医养结合、长期护理保险等制度安排；在保障层面，意指应从居家养老、机构养老及社区养老等多层面，为老年人构建系统化的养老保障体系。
在我国现行法律体系中，《宪法》《老年人权益保障法》等相关法律为该领域的立法保障奠定了初步框架。其中，《宪法》确立了国家、社会与家庭的供给主体地位，《老年人权益保障法》第4条则规定，积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。
国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。但围绕居家养老、医养结合、长期护理保险等养老服务的具体制度规定则多见于地方立法。鉴于此，《养老服务法》已被列入十四届全国人大常委会立法规划。
早在我国建立敬老院之初，老年人不愿进敬老院的原因是有三种考量，一是认为自己还身强力壮、不愿集中；二是顾面子、难见人；三是怕人多嘴杂、搞不好关系。这一现状深刻影响着中国老年人的养老模式选择。
因此，在我国养老服务供给体系中，以家庭为核心的居家养老模式依然占据主导地位。近年来，我国新型养老需求呈显著增长态势，长期护理保险、医养结合等服务需求日益凸显。居家、社区、机构多元养老形态加速发展，既对家庭养老的传统支撑体系形成冲击，也催生了养老服务供给的全新法治命题。传统上依赖于家庭成员间血缘关系所形成的禁止虐待、积极赡养等伦理规范与法定义务已难以有效回应这些新兴养老形态所带来的挑战。
居家养老的法治支持机制、养老机构的精准化监管、社区养老等新型模式的法律定位仍待明晰。这些养老服务模式所涉法律调整的重点及规范基础也各不相同，这些规范共同构成了未来我国养老服务法制定的基本要素。当然，本文的目的在于针对养老服务供给的各类模式，提炼出相应的法律调整重点，而非旨在完成某种理论层面的建构。
我国宪法所确立的养老服务供给模式框架
宪法所确立的养老服务供给对象总体上是覆盖全体公民的，以此为基础，也存在一些针对特殊对象的独特规定。从养老服务供给主体视角来看，可分为国家、社会和家庭。国家主要指行政机关等公权力部门；社会包括企事业单位、社会团体、各类集体等组织形态；家庭是养老服务供给的基本单元与责任主体。
（一）养老服务供给对象
新中国成立初期，养老服务的覆盖对象主要包括社会救助对象，如“五保户”群体，涵盖部分残疾、孤寡老人和社会优抚对象，如革命伤残军人。
1979年，城市孤老职工自费托养服务工作启动，城市老年人福利服务对象突破了“三无”限制。1984年，民政部“漳州会议”首倡“社会福利社会办”，推动福利事业由国家包办转向国家、集体与个人协同兴办，支持城乡福利机构向社会老年人开放。1993年，民政部等14部门联合印发《关于加快发展社区服务业的意见》，首次提出“养老服务”概念并将其归入社区服务业。
在此之后，我国养老服务供给范围逐步扩展，直至最终形成当前覆盖全体老年公民的制度框架，这一历史进程体现了我国养老服务供给从选择性保障向普惠性保障的扩展。
基于宪法及其所确立的规范框架，我国养老服务供给对象主要包括两类，即一般对象和特殊对象。一般对象指向全体老年公民。其核心需求是获得与经济社会发展水平相适应的基本养老服务，涵盖基本生活照料、健康保障与社会参与，体现了国家履行普惠性给付义务的面向。
这一层面上的权利基础主要在于《宪法》第45条，该条款以国籍主义为核心判定标准，确认老年人在年老、疾病或丧失劳动能力时可从国家和社会获得物质帮助的宪法权利。依据该条款规定，依托于物质帮助权的养老服务涵盖范围扩展至全体中国公民，不受性别、民族、职业、居住地或经济状况等因素的限制。此外，《宪法》第44条规定的退休保障权、第49条规定的受赡养扶助权，共同构成老年人权益保障的宪法规范。
特殊对象则是宪法平等原则中“合理差别待遇”的具体体现，其基于生理特征、社会角色及身心状态等多重维度被界定，其典型代表是失能失智老年人、残疾老年人。这些群体因特殊境遇或身份，需要国家和社会提供特别的法律保障、物质帮助或政策优待。这也是宪法平等原则从形式平等转向实质平等的制度表现。
实质平等意味着实践中不仅需要识别特殊对象，更需要探求其脆弱性的根源，从而为法律制度设计提供理论基础。老年人的脆弱性主要体现为固有脆弱性，这种脆弱性是人类作为生命个体与生俱来、贯穿一生且无法规避的，由人的生物性与有限性本质所决定，并非外部因素作用的产物。
与此同时，还存在“衍生脆弱性”，这是由社会、文化、经济、法律、政策等人为建构的外部框架所引发或加剧的脆弱性，是对自身固有脆弱性的不当回应所产生的次生、可规避、可消解的脆弱性，本质上是社会排斥与权利漠视的产物。
基于此，针对健康老人，法律应确认其在社会参与中的自主决定权与行为自由权；针对半依赖老年人，如残疾老年人，应通过法律的倾斜性保护，搭建适合其能力状态的社会支持体系，防范其因部分失能陷入边缘化困境；针对失能失智高依赖老年人，通过法律的强制性规范明确其长期护理等权利，从制度根源上消除因社会排斥、资源缺位、权利漠视所滋生的衍生依赖。
可以说，积极老龄化视域下的老年人个体法律保护本质上是一种根植于老年人“脆弱性”的法社会学消减。
另外，特殊对象的范围并非一成不变，而是会随着经济发展水平提升、社会结构转型以及积极老龄化的推进不断拓展。同时，在积极老龄化框架下，一般对象与特殊对象的划分也并非固定的二元对立，更会随个体生命历程中能力状态变化而不断流动，二者的划分是一种功能性的识别。当下生活自理的老年人，在遭遇疾病或意外后，可能会转为特殊对象。个体在二者之间的流动转换，正是积极老龄化框架下对老年人主体性的应有承认。
（二）养老服务供给主体
国家与社会是养老服务供给的两大主体，家庭也承担基础性养老功能，这一定位贯穿于宪法规范体系之中：《宪法》第45条将国家与社会列为物质帮助权的义务主体并涵盖优抚保障；《宪法》第44条亦明确退休人员的生活由国家和社会予以保障；《宪法》第49条则确立了家庭在养老保障中的地位，明确成年子女负有赡养扶助父母的义务。
国家与社会作为养老服务供给主体，二者同样遵循给付行政的基本原理，即辅助性原则，其要求责任与决策权应尽可能贴近个体，使个体掌握主导权，以实现社会福利对个体效用的最大化。但二者功能定位与义务履行方式存在差异。
国家作为养老服务供给主体，其提供的养老服务以兜底保障为核心特征，须以国家的养老保险体系、普惠养老服务及养老医疗保障为支撑，主要体现于公办养老机构的服务供给、社会救助制度中的养老保障等领域。这可以避免“养老责任过度个体化”的问题，防止低收入、孤寡、失能失智老人因基层主体无力照护而陷入生存困境。
社会作为人类共同体，其参与养老服务供给的本质，是社会保障资源的再分配，所涵盖的养老服务模式，包括市场型机构养老、社区养老、慈善养老、互助养老等多种形式。国家财力的有限性，决定了它难以独自承担应对人口老龄化的社会风险，也无法完全满足老年群体差异化的养老服务需求。相较于国家主体，慈善组织、志愿团体、企事业单位等社会力量具有更强的灵活性与针对性。在国家履行基本养老服务义务的前提下，引导社会资源与社会力量参与养老服务供给，不仅能提升供给效率，更能满足老年群体的多元化需求，充分彰显宪法的人文精神与民生保障理念。
根据《宪法》第49条规定，婚姻、家庭、母亲与儿童受国家保护；成年子女负有赡养扶助父母的义务，同时禁止虐待老人、妇女和儿童。从该条款的规范结构分析，家庭不只是被动保护对象，它发挥诸多积极功能，是国家与社会之间的“中间地带”。它既承担着福利供给、养老保障等职责，是国家社会政策传导至个体的重要桥梁，也是个体向国家表达社会诉求的关键载体。
可以说，家庭作为养老服务的供给主体，是一个既享有权利又承担义务的法律主体。例如，在家庭内部，子女对父母的“赡养扶助”便是家庭承担的养老功能之一。若这种扶助措施得当且与家庭能力相匹配，那么它便属于家庭内部的责任与义务范畴。
然而，随着养老照护压力的持续加剧，家庭照护者自身能否获得足够的激励与保护，在老龄化社会背景下也逐渐成为亟待关注的问题。长期以来，法律层面低估甚至忽视了家庭养老照护者所承担的照护责任压力，致使他们在提供照护的过程中，基本权益受到不同程度的损害。
此外，赡养扶助的方式，特别是严格限定被监护人行为能力的监护模式朝向更加强调被看护人意愿的照管模式发展，也是老龄社会养老的必然结果。家庭此时便又转化为国家和法律所保护的对象，法律制度设计应以更好地发挥家庭功能的家庭支持措施为核心。此外，家庭也会与社会之间形成互动，如养老机构提供的服务更为适合老年人需求，也可部分缓解家庭成员内部的养老压力。
值得关注的是，我国养老服务供给体系在城乡之间呈现出差异化的结构性特征。农村地区通过先后推行农业合作制与人民公社制度，逐步形成了家庭与集体共同承担养老责任的模式。在此框架下，农村老年人的生活照料与经济支持主要由家庭负责；少数孤寡及特困老人的保障由国家通过社会救助提供，日常生活照料则由集体承担。
与此同时，1951年颁布的《劳动保险条例》确立了涵盖生、老、病、死等情形的保险待遇体系，首次以法律形式明确了国家对退休职工经济供养的法定责任。这些差异化的制度安排与积极老龄化带来的多元化需求相互叠加，进一步加剧了统一法律制度设定的难度。此外，在家庭、机构及新型养老方式下，相应的法律制度也存在差异。鉴于篇幅所限，本文不重点讨论城乡融合背景下的养老模式。
积极老龄化下养老服务供给的现实困境
2024年12月30日，《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》强调“优化以居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合的养老服务供给格局”，这与上文所述的宪法框架高度契合。其中，家庭养老仍是我国老年人的首要选择并融入于国家、社会养老服务供给体系之中。
社区养老与机构养老为家庭养老的补充。社区是社会的一部分，也同时连接了家庭和机构养老。机构养老模式的类型划分及其相应的法律调整重点，与国家、社会的主体责任分配相契合。兜底保障型、普惠支持型养老服务供给中，国家承担更多的兜底性和保障性责任；社会则主要提供完全市场型养老服务，国家承担监管责任。积极老龄化所涵盖的参与、健康和保障，在不同的养老服务类型中均有所体现。
（一）家庭养老的依赖与法治支持机制的不足
家庭养老模式仍为我国老年人所推崇，中国传统法律文化中的孝道等内容也正是我国回应积极老龄化的中国方案之特点。在我国，“孝”不仅是个人行为的准则，更是整个社会秩序的基础。然而，由于积极老龄化更为强调健康、参与等理念，这也会导致在积极老龄化背景下，人们更容易关注健康低龄老人的需求，如前所述，失能失智、高龄独居等脆弱群体的居家照护需求则容易被忽略。
1991年联合国大会通过的《联合国老年人原则》，其核心理念是“独立、参与、照料、自我充实和尊严”，鼓励各国政府尽可能将这些基本原则纳入本国国家发展方案。其中涵盖的“照料”“尊严”等内容，聚焦于家庭养老环节，其法律核心问题之一即家庭照护者应具有的法律地位，这对于推进中国特色社会主义法治体系建设具有重要意义，对于实施积极应对人口老龄化国家战略也具有现实意义。同时，与失能失智老年人等特殊对象的居家照护需求实现息息相关。这也是家庭作为国家与法律保护对象，尤其是当这种保护延伸至家庭内部秩序时的具体体现。
家庭养老中始终存在“依赖性”，这在上文也有所提及。这种“依赖”包括经济性和结构性两个层面。其中，经济性依赖层面的问题主要是如何保障从事家庭照护的家庭成员之经济权益；结构性依赖层面则主要表现为这些照护行为如何与社会结构相匹配，例如如何与社会保障制度相衔接。
在经济性依赖层面，家庭成员提供的家庭照护是否属于“劳动”范畴，进而是否属于劳动法的调整对象，学界尚未形成统一结论，这一争议直接影响家庭照护者的权益保障。反对将家庭照护纳入劳动范畴的观点认为，家庭属于私人领域，劳动评价标准的引入可能会导致家庭领域的僵化与非人格化，削弱家庭的人文特质并模糊家庭与市场的边界。“家庭主妇”群体曾对限制家政服务人员工时的相关法规提出反对，其主要理由在于若强制家政服务人员在既定受雇时段内完成所有家务劳动，或许会导致家庭内在的运作模式过于刻板化。
在中国现行制度框架下，对于护理，特别是家庭成员在家庭内部提供的照护活动，尚未形成系统性讨论。但从国际发展趋势来看，通常采用补贴或社会保险等替代形式给予家庭照护者一定的经济补偿，这实质上间接承认了此类照护活动所蕴含的“劳动”价值。
在结构性依赖层面，家庭照护并非市场化运作，其可持续发展依赖国家，尤其是国家在立法层面的系统性制度支持，这是宪法要求国家与社会协同履行养老责任的核心要义。若将养老照护的主要责任完全归于家庭，却缺乏相应制度支持和资源保障，将导致家庭照护者承受过重的负担，既影响家庭照护的质量，也可能会对社会秩序稳定产生负面影响。例如，在我国，家庭仍被定位为失能失智老年人照护的第一责任主体，但现实中的照护资源与制度支持难以匹配家庭照护者的实际负担，国家的制度保障仍有待完善。
为缓解这一矛盾，部分地方围绕长期护理保险已展开了相关立法探索，如上海市专门制定了长期护理保险相关立法，江苏省则在2023年颁布的《江苏省医疗保障条例》中，将长期护理保险纳入该省医疗保障体系，确立了互助共济、责任共担的多渠道筹资机制。但整体来看，长期护理保险在立法模式、筹资机制、待遇标准等核心制度设计上尚未统一，国家层面的统一立法仍待推进。
家庭中失能失智老年人、残疾老年人等特殊群体的自身权利保障也是国际老龄治理与残疾人权利保障的交叉难点。
在国际法层面，既存在如《残疾人权利公约》等具有强制约束力的规定，也存在涉及相关议题的“软法”，但大多未系统性涵盖失能失智老年人以及残疾老年人等特定主体，失能失智老年人的权利保障需求仍未被全球议程纳入优先事项，从而成为国际社会在健康领域面临的重大挑战之一。
从国内法层面来看，失能失智老年人、残疾老年人的核心需求并非单纯的物质帮扶，而是涵盖康复性、照护性与社会性的综合服务，包括专业失能照护、认知症干预、康复辅助器具配置、社会融入支持等。这一需求特征决定了针对他们的养老服务供给不能简单归并到一般养老服务体系中，而需构建专门的评估机制、服务标准与资源配置体系，并将他们的权利需求纳入养老服务法治建设的优先事项之中。
相较于家庭成员作为护理者时所面临的法律规范模糊问题，我国司法实践与监管体系中对职业家庭护理员虐待行为的法律约束则呈现出严苛态势。如浙江省高级人民法院发布2025年度老年人权益保护典型案例之二：“杜某虐待被看护人案”中，法院经审理认为，被告人杜某对老年人负有看护职责，虐待被看护的老年人，情节恶劣，已构成虐待被看护人罪。
值得注意的是，在该案选取意义的描述中，法院也指出，当前居家养老仍是主流养老方式，加之家庭小型化发展趋势，居家养老场景对于住家看护服务的需求日益增长，但老年人照护服务从业人员素质参差不齐、市场欠缺准入门槛，负有看护职责的从业人员虐待被看护老年人的情况时有发生。不难看出，对居家养老中家庭护理员的资质监管也是重点。
（二）多元养老服务机构的精准化监管困境
在宪法框架下，机构养老是国家与社会主体责任落地的重要载体，其类型划分直接对应国家兜底保障和社会多元供给的权责配置。在积极老龄化战略指引下，机构养老正从传统的保障基本生活向追求品质服务转型，其目的在于让机构不再是单纯的“养老场所”，更成为实现老年人生活品质提升的空间。
这种以高质量发展为导向的养老机构定位，也会对既有的反对“养老机构化”的观点产生冲击。一直以来，对于“机构养老”模式都有积极、消极两种观点。
积极观点认为，老人和子女双方均持续为机构养老争取“合法性”，已纠正对养老机构的认知偏差并积极应对其污名化问题。养老机构也通过专业性和社会文化认可等举措来积极回应公众偏见。随着代际间的情感联结与功能互补不断深化，机构养老逐渐被正式承认。
消极观点则认为市场化对孝文化产生了冲击与挤压，老人随之降低了养老预期。家庭场域中，权利与义务不均衡所形成的代际剥削机制打破了家庭政治的“正义性”原则。
尽管争论不休，但养老机构的实践发展却已然多样化，其分类也较为复杂。通常来看，可将其分为三种类型，即兜底保障型、普惠支持型和完全市场型。前两类以公益性为特征，承担保基本、兜底线、广覆盖的公共服务职能。
故此，对于这两类机构来说，公平、合理地分配公共服务资源，最大限度彰显其公益性，正是宪法要求国家履行兜底保障责任的核心议题。完全市场型养老机构实行充分竞争、优质优价，满足老年人多样化需求，是社会主体弥补国家供给不足、回应差异化需求的重要补充。
进一步细化三类机构，也会发现其中存在着略有差异的法律问题。
第一类机构，即兜底保障型养老机构，是指政府为特困老年人群体，如经济困难、失能老年人等特殊群体提供无偿或低偿、具有强制性的基本养老服务保障，此类机构构成养老保障体系的最后一道安全网，其服务对象涵盖符合集中供养条件的城镇“三无”人员、农村“五保”人员及优抚对象中的老年人。
第二类机构，即普惠支持型养老机构，该类机构面向全体老年人开放，由政府制定支持办法并加强收费等方面的监管，体现了全民保障的基本原则。基于《养老机构管理办法》规定，即便是政府兴办的养老机构，也可以采取委托管理、租赁经营等方式，交由社会力量运营管理。此类机构多为普惠支持型养老机构，其核心为价格可负担。但在全国层面，尚缺乏统一的定价标准，部分地区将“普惠”简单定位为低价，导致社会参与度低。
此外，部分地区普惠养老机构收费虽低于市场均价，但仍高于普通老年人的承受能力，且政府未必总是及时拨付补贴资金，影响机构稳定运营。同时，普惠型养老机构的准入与退出机制，目前以地方探索为主，存在标准不一、程序模糊、监管衔接不畅等突出问题。
基于《养老机构管理办法》规定，政府兴办的养老机构可采取委托管理、租赁经营等市场化方式交由社会力量运营。这些私法形式的引入，可能会引发行政机关监管困难、服务质量和效率未必能完全契合公共目的等问题。
在这两类机构中，那些以政府投资为主建设并自主运营或者委托社会力量运营的主体，即我们通常所认为的“公办”养老机构。因此，能够入住此类机构的老人，通常情况下需经过评估和认定，但评估认定主要依赖家庭收入及财产核查，部门之间的数据共享和互通尚未实现，导致真正困难的老人未被纳入或不符合条件的群体会挤占兜底资源。同时，失能等级评估标准不统一，如一些地区以“自理、半自理、失能”加以简单划分，缺乏精细化的评估工具，这些均影响了护理补贴、集中供养等政策的执行。、
第三类机构为完全市场型的养老机构，即民办养老机构。此类机构更契合积极老龄化目标，因其可以更为市场化地满足老年人参与、健康和保障的需求。宪法要求国家对社会力量的参与予以鼓励与监管，而当前针对此类机构的激励与监管制度均存在完善空间。
就激励措施而言，如何促使该类机构更积极、更有效地提供养老服务，始终是其发展过程中的主要挑战。根据《养老机构管理办法》第7条规定，民政部门应当会同有关部门采取措施，鼓励、支持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老机构，鼓励公民、法人或者其他组织为养老机构提供捐赠和志愿服务。
在监管层面上，积极老龄化对养老机构的安全保障要求也进一步提升，如鼓励老年人自主活动等，客观上扩大了风险发生的场景和概率。因此，养老机构内因养老服务合同引发的侵权行为构成政府监管的重点情形，具体包括消防设施缺失及适老化改造不足等因素所导致的各类侵权行为。
例如，在马某诉某养老中心经营场所、公共场所经营者和管理者责任纠纷案中，法院认为该养老中心未履行对其经营场所进行适老化改造的法定义务，其过失行为直接导致马某摔倒受伤，故该养老中心存在过错责任。
养老机构作为养老服务场所的运营主体，依法承担安全保障义务。相较于一般经营场所，养老机构更需结合养老服务的特殊性及老年群体的生理特征，对其经营场所实施适老化改造，全面排查并消除可能对老年人构成危险或造成行动障碍的固有安全隐患。
此外，从监管手段的选择来看，目前更为侧重于相关事故发生后的行政调查以及行政处罚，对机构的日常监管以及风险预警尚显不足。同时，积极老龄化要求机构提供预防保健、康复护理、慢病管理、认知干预等服务，这些服务部分属于医疗行为。这意味着养老机构是否具有医疗执业许可证等医养结合的相关法律问题也会成为未来此类机构监管的难点问题。
（三）社区养老等新型养老模式法律定位模糊
《城市居民委员会组织法》（2025年修订）第3条规定，设立居民委员会的区域称为社区。《村民委员会组织法》（2025年修订）明确了村民委员会作为基层群众性自治组织的法律地位。该法要求村民委员会推动农村社区建设，在基层治理实践中，村民委员会的管辖区域往往被视为农村社区。可以看出，社区是基层群众性自治组织的载体，是在一定地域范围内的公民所组成的社会生活共同体，由此也形成了机构养老和家庭养老之间的衔接纽带。无论是在农村还是城市，社区养老都日渐成为一种新趋势。
与之经常存有交叉的互助养老模式，该模式更为强调通过邻里或村（社区）居民间的互相帮扶，为老年人提供自愿性、非营利性养老服务的活动，其核心在于“互助”而非养老服务的“专业供给”，更为关注老年人之间的自助与互助，使老人由被动的养老转变为主动养老。基于人情伦理规范和传统乡土社会守望相助所形成的互助生态系统，使得互助养老在农村这样的熟人社会更容易展开。
由于互助养老不涉及行政登记，也无强制性设立许可等要求，法律定位较为模糊。学说、理论上均有提及“时间银行”理论来支撑该模式的发展，这种理论是指人们为他人提供一定时长的养老服务并将该时间存入“时间银行”，在其需要他人照料或帮扶时，可以提取兑换，由他人为其提供相等时数的服务。
社区养老和互助养老的法律规范基础均相对薄弱，多散见于政策性文件，即使立法上，也多为倡导性条款的规定。如《老年人权益保障法》第37条和第38条确立了国家对社会的各种支持措施，如规划配置、鼓励与扶持等。其中，“社会”则包括邻里互助、慈善救助等内容。这种依托基层群众性自治组织来实现养老服务供给的实践中，老年人也得以实现更好地社会参与，这恰是积极老龄化的要求。
实践中，在涉及社区养老的法院裁判案件中，多涉及规划用地、机构定性、运营监管三类法律风险。如围绕机构前期运行中的规划配置，由于纳入何种层级的规划，在法律上并未有强制性规定，部分个案中会出现未批先建等违法现象。
例如，某市自然资源和规划局、某区某街道某社区居民委员会非诉执行审查行政裁定书中，某自然资源和规划局针对未经批准，擅自占用国有建设用地建设社区养老服务中心的行为予以了行政处罚。从监管面向来看，部分法院裁判案件已涉及社区居家养老服务中心的违规运行并对其法律属性予以了探讨。
法院认为，社区居家养老服务中心是为居家老年人提供一系列服务的机构，其设立需经民政部门核准登记，并不需要经过许可程序，其服务内容中不包括为老年人提供集中居住的服务。因此，居家养老服务中心与养老机构在设立条件及服务范围等方面存在明显不同。该案中，法院明确指出该类机构属于民办非企业单位。进而，部分个案中也会出现例如年检不合格，未及时进行整改或者主动办理注销登记等情形，或存在安排未取得有效健康证明的护理员上岗工作的违法行为。
互助养老的运行则主要依靠邻里信任或社会熟人网络，服务双方多依托非契约化的信任机制，现行法律体系尚未形成专门规范，对其组织形式、权利义务、风险分担等核心问题缺乏明确规定。即使可援引《民法典》侵权责任一般条款等法律规范，但也因互助养老定性的模糊性，特别是在这种基于信任的熟人网络中，责任主体分散、边界模糊，确定具体的法律责任仍有相当难度。
积极老龄化下养老服务供给的行政法治路径
在积极老龄化与养老服务高质量发展的时代背景下，我国养老服务体系正从传统家庭赡养向多元主体协同供给转型。家庭也不再单纯属于私事务范畴，居家养老的公法化便成为趋势之一。在三种不同的养老机构发展中，政府责任也有所差别。进而，应建构养老机构的分类监管机制并在法律制度上对互助养老等新型养老模式予以规范。
这三种模式共同对应了宪法上所强调的国家与社会协同原则，老龄化的风险由国家、社会、家庭和个人共同承担，也意味着此时从秩序行政的“命令控制”模式转向了责任、合作与保障共存的保障行政模式。国家确保服务普遍可及、质量达标、价格可承受以及弱势群体不被排斥等基本内容，更多的养老服务供给任务则交由社会、家庭和个人。
（一）以照护为核心的居家养老公法化
家庭无疑是养老保障体系中的核心主体。家庭照料作为一种具有深厚文化根基的社会现象，其内在结构具备高度的稳定性与抗变性。当代社会一再强调家庭照护的重要性，这也在无形中加重了支撑该体系运转的非正式网络的责任。一些看似旨在完善专业正规照护体系的政策设计，在实际落地执行中，反而进一步巩固了家庭在养老照护中固有的核心地位。
国家需为家庭履行养老责任提供公法层面的制度支撑，这正是给付行政理论中辅助性原则的核心要求：凡是家庭无力独立承担的照护责任，国家应通过制度设计予以补充保障，而非将照护负担完全转嫁给家庭。在许多国家，老年人的照护需求被视为私人事务，但我国宪法所确立的集体主义价值取向，为养老领域的风险共担和资源再分配提供了规范基础。孝老爱亲的集体主义伦理，既是社会主体履行养老责任的道德动力，也要求国家通过公法制度建构相应的支持政策，进而为家庭照护“减负”。
部分国家通过政策支持使家庭护理日渐受到法律保障。例如，在德国法上，获得护理假期是完整的社会权利，其由法律强制保障、权益标准统一、覆盖全体就业者的特点，核心是国家与雇主共同为护理者的“职业—护理”平衡兜底。临时照顾老年家庭成员的就业者，可向雇主申请无薪护理假期，假期期间工作岗位受保护，不得被解雇。
又如，在荷兰，对体弱老年人的支持包括两方面：《社会支持法》规定的家务协助和《特殊医疗费用法》规定的个人护理。但在荷兰，护理院存在结构性短缺，家庭成员需要无偿提供大部分护理服务。有护理需求的老年人如果能够获得来自政府或者保险基金拨付的固定金额“个人预算”，便可从市场化机构中购买护理服务。丹麦则无任何法定护理假期，护理者需与雇主协商请假，是否批准假期以及是否带薪休假均由雇主决定，缺乏法律强制力。
基于我国《宪法》第45条物质帮助权的核心规定，结合前文地方长期护理保险立法不统一的现实困境，我国居家养老公法化的核心，是将宪法的抽象权利规范转化为具体、统一、可操作的给付行政制度。
其一，将子女护理假从地方实践转化为“护理假期社会权利”，以《老年人权益保障法》的现有规定为基础，通过立法将其法定化、统一化，明确假期时长、岗位保护、待遇保障等核心内容，落实国家对家庭照护者的给付保障责任。
其二，在《医疗保障法》立法过程中，也可将长期护理保险纳入其中进行整体性规定，如规定政府应构建家庭照护者的系统性支持机制，将家庭照护劳动的社会价值纳入制度保障范畴，实现对失能、高龄等重点老年群体的精准兜底。
其三，通过法律明确家庭照护的责任边界，既肯定家庭作为养老第一责任主体的伦理价值，又避免将过重负担完全转嫁给家庭。立法可规定，当家庭照护资源无法匹配实际需求时，政府有义务介入并提供补充性服务，如为经济困难家庭免费提供照护技能培训、康复辅助器具等。
总体来看，居家养老公法化体现了物质帮助权的转变，其从单纯的国家向老年人单向给付，转变为涵盖老年人照护需求、照护者权益保障的综合性权利体系。这也是制度层面的给付，其将以物质为核心的给付请求权，转移到国家的保护义务之上。此种保护义务要求国家通过一定方法建构并适用法秩序，以规范同一层面法主体间的相互关系。在上述制度设计中，尤其应关注女性照护者的特殊处境，通过护理假期的性别平等适用、长期护理保险中的照护劳动价值认定等机制，缓解女性因承担照护责任而面临的就业排斥与健康压力。
（二）养老机构的类型化与各有侧重的行政法律制度建构
与居家养老的公法化路径不同，机构养老的法治供给需要根据其类型进行差异化设计。总体上看，政府应通过规划引导、制定更新基本养老服务清单、完善老年人能力评估制度等，扩大普惠性、基础性、兜底性养老服务供给。基于养老服务供给的不同类型，相应的养老机构也具有差异化的法律调整重点，兜底保障型养老机构强调政府责任；普惠支持型养老机构强调政府确立基本制度和法律框架；完全市场型养老机构则应强化以契约监管为核心的相应监管工具组合，当然也需强调激励等举措。
1.兜底保障型养老机构：以政府责任为核心的行政法律制度
总体上看，兜底保障型的养老服务供给实则已存在大量成熟法律规范，这些规范对机构建设、对象认定等都作出了规定，未来可进一步强化规划、预算等方式的作用。全国人大常委会专题调研组的调研报告显示，部分乡镇敬老院条件较差，房屋老旧、设备简陋、适老化程度低、改造难度大。
可以看出，此类机构的覆盖面和财政基础是法律调整的重点。这种“综合行政”的观念日渐要求关注各部门之间的协作，如将一些闲置空间改造为老年人设施等，这也会自然衔接社区养老模式。同时，也可对特殊群体的服务标准予以提高。
例如，对失能或半失能老人的护工人员配比一般应高于其他养老机构，且护工应具备相应专业技能。上海某大健康产业集团股份有限公司、兴化市民政局等合同纠纷民事二审判决书中曾指出，该案所涉及的养老院作为专业养老机构，其看护的老人绝大部分系失能或半失能老人，应不同于其他一般养老机构。
案涉养老院仅有6名并不具有护工证的护工且过半数护工晚上并未在养老院履责。尽管本案是民事纠纷且涉及租赁合同，但不难看出，在此类机构中，护工条件和技能资质要求更为严格。这在普惠支持型养老机构涉及失能失智老年人的照护监管中，亦表现相同。
2.普惠支持型养老机构：以政府确定基本制度框架为特点的行政法律制度
普惠养老服务以价格可承受性、服务质量保障和运营可持续性为核心目标，面向全体老年群体开放。对于普惠支持型养老机构，政府职责主要为通过清单等形式确定整体的养老服务供给制度框架，进而将老年人能力评估制度作为核心制度。评估目的在于为老年人提供更有针对性的服务，同时会影响到个人是否可以申请到相应补贴，进而根据老年人照护的急迫度等，实现一种更公平的资源分配。
普惠支持型养老机构活动的开展依据为服务清单等制度框架，如中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（2023年5月21日发布）附件所载的国家基本养老服务清单，将基本养老服务体系划分为物质帮助、关爱服务及照护服务三类。清单作为附件形式存在，依托于主文件，是主文件内容的细化和补充，其生效和废止应与主文件保持一致。
清单看似不属于严格的法源，但它架构了一种对行政机关的自我约束和承诺机制，意味着行政机关应更具体、明确地履行清单中所列举的相关服务事项，其他基于法律、法规、规章所确立的法定职责并不会因此而减少。换言之，服务清单是一种最低限度的底线义务要求。这种政府最低限度的义务是指国家和政府基于宪法和法律的授权，为保障公民基本权利实现、维持社会基本秩序与公共利益，必须履行的不可豁免、不可让渡的基础性职责。在给付行政中主要表现为以生存照顾为核心的国家义务。
进而，基于该意见，省级政府应当对照《国家基本养老服务清单》制定并发布本地区基本养老服务具体实施方案及清单，明确具体服务对象、内容、标准等，其清单应当包含《国家基本养老服务清单》中的服务项目且覆盖范围、实现程度不得低于《国家基本养老服务清单》要求，即地方养老服务清单的规定，应以“不低于中央标准、不缩减中央项目”为前提。
老年人能力评估制度也是确认老年人能够获得何种养老服务的重要制度基础。评估依据作为技术标准，虽不具备严格意义上的法源效力，却构成认定老年人相应养老服务资格的重要前置条件。
就评估标准而言，在积极老龄化背景下，“老年”是一种社会建构，应更加关注老年人的社会参与。为了恰当地定义“老年人”，有必要综合多种因素，如个人实际年龄、身心健康状况、能力及社会参与度。人类每天都在衰老，但生理表象并不能作为对老年人的定义，这表明“老年”被视为一种社会认知，并非具有普遍关联性。最终，界定老年人的具体特质应从权利视角来确立，进而明确那些影响该群体的独特特质。
上述因素，应在未来的老年人评估标准中加以考量，借助科学的评估方式进一步细化标准，其最终目的仍在于延展和丰富从年龄认定到老年人权利认定的论证链条。
基本服务清单也应根据老龄化时代的需求和变化不断加以调整。如浙江省高级人民法院发布的2025年度老年人权益保护典型案例之五涉及某照护中心，该机构系专门面向失能失智老年人提供照护服务的专业化养老机构。案涉老人洪某定罹患麻痹性痴呆症及阿尔茨海默病性痴呆，其入住风险等级评定表明确记载其存在中度噎食风险，护理等级评定为特二级照护。
法院经审理认定，该照护中心作为面向失能失智老年群体的专业化服务机构，对此类特殊人群的照护风险应具备专业认知能力及风险处置能力。本案中，该中心对具有明确噎食风险的特二级照护对象，未严格遵循行业标准及护理规范提供流质饮食或软质食物等符合其生理状况的膳食。随着认知症老人比例不断上升，基本养老服务清单也需及时增加相关养老服务项目。
3.完全市场型养老机构：以契约监管为主要手段的行政法律制度
与普惠支持型养老机构不同，完全市场型养老机构以满足老年人多样化、个性化需求为目标，其法律监管的核心在于契约关系的安全保障。依托完全市场型养老机构的服务供给意味着老年人可以根据自身需求寻求更为高端的养老机构和设施。对于此类机构，常以安全保障义务的强化作为核心内容。
江苏省高级人民法院发布的老年人民事权益司法保护典型案例（2021—2023年）之十七，即“张小某与A康养公司生命权纠纷案”中，在典型案例意义部分，法院亦指出除居家养老外，老年人选择在养老机构生活、居住亦属一种重要的养老方式。涉养老机构民事纠纷呈持续增长态势，此类纠纷多发生在老年人出现伤病甚至亡故的情形下，双方对养老机构是否依法妥当履行安全保障义务存在较大争议。
鉴于老年人属于高风险群体，其生理、心理状况具有特殊性，发生摔伤、猝死等意外伤害事件的概率相对较高，因此对养老机构的安全保障义务提出了更高的要求。此外，《养老机构管理办法》也详细规定了工作人员资质、歧视、侮辱、虐待老年人以及其他侵害老年人人身和财产权益行为等内容。
从政府监管的阶段来看，可以分为：（1）事前准入监管，关注养老机构的人员和设施是否符合资质。（2）事中过程监管，注重通过调查、检查等机制确保服务质量。鉴于养老服务提供的连续性，应强化其提供类似于公用事业运营的相应服务。（3）事后服务效果的监管：该办法重点强调加强对养老机构服务与运营情况的监督检查，但尚未明确将服务效果纳入监管范畴。不过，该办法中的要求公开养老机构检查报告等相关内容已与服务效果监管存在一定关联。从理论层面而言，未来可进一步将公众满意度等指标，作为养老机构服务质量的评价标准。
尤为重要的是，如何在养老服务机构的公益性与营利性之间实现合理权衡？这是立法规制面临的核心难题，其本质上源于养老服务自身的特殊属性。我国学界长期围绕养老服务的属性定位存在争议，焦点集中在养老服务应归属于社会事业还是产业，其产品属性应界定为公共物品、准公共物品抑或私人物品。有学者主张，社会养老服务应当作为纯公共物品或准公共物品向全体社会成员提供。但此类观点往往将养老服务与老年社会福利相混同，未能清晰区分二者的法律性质，也混淆了养老照料的法定义务与其具体实现方式。
事实上，完全割裂福利属性与市场机制的观点并不妥当，二者在实践中广泛交织、相互融合，如何实现有效衔接，成为制度构建的关键。因此，未来养老领域的契约监管应采用政府保障型模式，强化契约内外部相结合的公法约束机制，具体可从缔约主体选择、连续服务条款设定等关键环节切入，加强公法规制。
（三）养老服务供给模式的未来变迁与法律保障
社区养老等新兴养老方式，实则与养老机构一样，是社会主体作为养老服务供给主体的具体体现，且与家庭养老有所交叉。发挥社区养老的积极作用，需重视平等保障、提升生活质量与维护尊严，并提供专业照护与全面支持，同时尊重并维护老年人的自主决策权。如前所述，社区作为一个地域生活共同体本身不具备独立的法人资格，其治理与服务职能实质上是通过具有基层群众性自治组织法人资格的居民委员会与村民委员会来实现的。
因此，行政监管边界的划分需以辅助性原则为指导，在个人、家庭与社会层面能够有效解决的问题，国家与政府不应先行干预；只有在社会力量供给不足、失灵或无法保障基本权利时，国家才应履行最终的保障责任。
具体到行政监管领域，政府应聚焦于履行制定行业标准、完善财政补贴机制、实施信用评价与监督评估等宏观职能，赋予服务主体一定的创新空间。对社区养老的法律保障应当以激发基层自治活力、提升服务效能为核心目标，避免将社区视为单纯的行政执行机构。应通过柔性的指导、建议、协商与激励机制，强化居委会在养老服务供给中的主体性与能动性，充分发挥法律作为社会规范的引导与激励功能。
当然，对于社区养老服务人员仍应明确职业准入标准与权益保障规范，将具备基本照护技能与应急处理能力作为从业前提。至于上文所提及的社区养老服务中心的法律属性，总体来看为登记或备案制，即需按运营模式完成法人登记（或不登记）并向民政部门备案，但如涉及提供餐饮、医疗等专项服务时，须依法取得对应专项许可。
也正是因为其法律行为的复合性与活动类型的多样性，在相应的监管上容易出现疏漏。典型的如此类机构的医养结合，其需要上述柔性化方式的鼓励和引导，但也叠加了医疗服务中严格监管的内容，这一特点增大了对此类行为和主体的规制难度。未来需对此类特殊情形给予单独规定，明确其中给付和规制面向所对应的法律条款。
互助养老模式本质上是一种基于邻里情谊与社区自治空间形成的代际支持与自我服务体系，与居家养老、社区养老存在广泛的交叉与融合。在服务场所上，互助行为多发生在居家环境中，可视为居家养老的延伸；在组织依托上，互助活动往往借助社区居委会的平台得以协调与规范，也可纳入社区养老的范畴。
然而，正是这种高度的交叉融合，使得互助养老的法律属性难以被现有养老服务分类体系清晰界定，从而加剧了前文所述的法律定位模糊问题。在制度发展之初，仍应以包容审慎作为主要理念，对互助养老采取更多的鼓励态度。此种规制策略呈现出一种高度情境化、便宜主义并带有开放反思特色的行政法治理念。
尽管这种理念最初是用来处理政府与市场关系的理论表达，要求政府以包容之心对待新经济，给予其必要的发展时间与试错空间，并根据公共风险的大小进行适时适度干预，从而有效破解传统监管所面临的困局。但对于这种新兴养老模式，实则也可在相应的理念之下设计法律规范。这是因为互助模式通过邻里间的自发协作，将传统的伦理义务转化为一种现代的社会权保障方式，法律上的宽松倾向也是一种对其自治空间的保护。
鉴于前文所述的互助养老特征，其更强调自愿性的养老服务供给，对于因轻微过失造成的损害或可考虑减轻或免除相关主体的赔偿责任，以鼓励社会力量积极参与。
结语
人终究会老去，每个人都希望自己能够有体面地活着，不因年岁增长而失去生活的品质与人格的尊严。采取何种方式老去、在何处老去，已成为各国在养老保障供给过程中所必须面对的现实问题。这不仅关乎个体的生命质量，更折射出整个社会对晚年阶段的价值认知与制度安排。
积极老龄化本质上是以人为本的老龄化。本文所论述的积极老龄化背景下机构养老以及其他新兴养老方式的法律应对，最终都指向在宪法框架之下，每位老年人无论处于何种能力状态，都能获得与其需求相适应的尊严保障。它要求养老服务覆盖老年群体的全方位需求。
这既是宪法框架下老年人权利保护的核心目标，也是差异化养老服务供给须共同遵循的准则。此种体系化路径将缓解当下养老服务领域法律制度的碎片化问题，推动各法律规制内容之间的有机融通。可以说，养老服务的行政法治回应不仅是对制度碎片化的系统性整合，更是“老有所终”这一传统伦理理想向当代法律权利的规范转化。
