【摘要】为了更好地保障生育，各地在2021年《人口与计划生育法》修改之后，都通过修法或者推行各种政府扶助措施，借此激励生育意愿。作为给付行政范畴的扶助措施，虽具有较强的政策性、引导性特征，但其是否需要法律调整、需要何种法律边界，仍应在法治维度加以思考。特别是考虑到政府生育扶助的公共属性，应强调以女性和家庭为核心的扶助措施，并在其中贯彻公平性、辅助性原理，进而实现通过法律建构生育友好型社会之目标。
【关键字】政府扶助；给付行政；公法原理；目的—手段考量模式
一、问题的提出
人口构成了社会物质生活的基本前提，人类的历史起点便是有生命的个体存在。若缺乏一定数量的人口，人类的社会生活将无从谈起，社会历史的发展亦将失去基础。（行龙，1992，第1页）生育政策通常指政府制定的一系列规定和措施，旨在通过控制生育数量来影响人口增长速度，进而提升人口发展质量。我国生育政策历经更迭，从最初的独生子女政策发展到二孩政策，到开始鼓励“生育三个子女”，从“控制生育数量”发展到党的二十大报告开始强调“建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”，保障人民群众最基本的生育需求。可以说，生育制度总带有鲜明的政府主导色彩，其在嬗变之中亦对家庭、社会以及经济等全方位的社会结构产生了深远影响。我国的生育制度伴随着计划经济到市场经济的时代转型，生育政策总是不断塑造着关于家庭的理想并改变公民在后代抚育、家财管理、夫妻关系、老人赡养等多方面的传统观念和实践，这种国家对私人生活的持续影响力始终不能忽略。（阎云翔，2017，第264页）
随着国家生育政策的调整，中国各地纷纷调整并实施了包括延长产假、增设育儿假、发放现金补助等在内的生育激励措施，以及完善了生育保险和辅助生殖技术支持等立法保障，旨在形成全方位的生育支持体系。这些措施意在减轻家庭在生育、养育、教育方面的经济负担，并通过地方立法的修改，要求不同部门完善财政、税收、保险、教育、住房、就业等配套政策。这些举措是否足以激励生育意愿？且各地多以规范性文件或者政策文件形式予以确立相应的支持举措，这些规范在形式及实质上是否需要进一步统一，应遵循哪些法律原则进行调整？这是本文问题意识之缘起。总体来看，尽管我国生育政策更接近一种政策驱动型模式，即往往政策先行，立法修订在后，但由于扶助措施本身的公共属性，加之受制于预算法拘束，仍需探寻其中是否需要遵循诸如公平、平等等法治原理。换言之，政府的扶助性措施在必要的法律框架内，既能确保其有效性，又能置于生育友好型的法治环境之中。总体来看，就其属性而言，扶助措施可归入行政法学上的给付行政领域，进而本文拟从这一角度对上述问题加以探讨。
二、“政策驱动”下的政府生育扶助措施
长期以来，政策试验模式逐渐成为颇具中国特色的政策变迁特征。我国在制定政策时，常常会以试验的方式加以启动，之后在试验过程中会出现执行、适应、修改、再执行的反复，因此，政策制定过程始终处在不断的变化和调整之中，导致被批准的行动计划也会相应调整。（韩博天，2018，第11页）生育制度领域便是典型的政策先行、法治后续跟进的领域。2013年12月28日，《全国人大常委会关于调整完善生育政策的决议》得以通过，其中规定一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子。这是1982年我国将计划生育政策作为基本国策后的首次重大调整。2015年12月27日，《人口与计划生育法》得以修订。发展至今，2021年6月26日，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》中明确指出，实施积极应对人口老龄化国家战略，实施三孩生育政策及配套支持措施。同年8月20日，《人口与计划生育法》再次修改，其中将第2条第2款修改为：“国家采取综合措施，调控人口数量，提高人口素质，推动实现适度生育水平，优化人口结构，促进人口长期均衡发展。”从国家层面审视，生育扶助措施作为政策驱动模式下的直接产物，各地积极响应中央政策指引，相继出台相关规定或修订立法，这一过程深刻体现了政策驱动的特点。既然是政策导向，那就意味着其中的主要方向是倡导性抑或鼓励性规范为主，由此，沿着相应的法律调整策略，需要依逻辑先后探讨三个问题，即仅从实效性来看，这些举措是否足够激励生育意愿？进而是否需要法律调整？最后，所要求的法律边界具体为何？
（一）扶助措施的有效性：是否足够激励？
评估一系列扶助措施的首要考量，在于其能否真正达成激励目标，也即扶助措施的有效性。实际上，目前尚缺乏充分的实证数据对这一结论加以考证。为此，我们可借鉴历史经验和国际比较，预测未来可能面临的问题。
其一，作为政策风格统一的我国生育保障部门来说，其承继于过去的计划生育部门，常用的激励举措有针对独生子女的奖励费用等。对此，曾有研究认为，绝大多数地区的独生子女父母奖励费源于20世纪80年代初，是根据当时人们的收入水平和物价水平推定的。但目前，实际的物价水平和收入水平今非昔比，而独生子女奖励费几乎没有增加，因此这项奖励对于大多数家庭来说，其作用微乎其微。（钟水映、李魁，2008）从这一调整举措来看，至少可以看出，生育政策中的激励措施尤其是物质激励措施需和当时的收入、物价水平相匹配，且容易随着时间的推移边际效用递减。特别是对我国这样资源有限、人口众多的国家而言，财政支出需平衡公共基础设施建设、养老、医疗、教育等多方面需求，如果大量的财政收入用于生育补贴将导致财政不可持续，目前看来并不现实。（陆旸，2022，第191页）
其二，横向比较来看，不少国家的生育政策多采取现金补贴、降低税收等方式展开，现金补贴方面的制度安排主要包括针对母亲的生育津贴和针对孩童的育儿津贴。（周慧、李放，2018）宏观层面，这体现了社会团结的精神，旨在将下一代培育成社会的栋梁之才。微观层面，两种津贴的分离基于一个假设：子女与亲生父母共同生活时，可能存在虐待、忽视等不利于儿童最佳利益的情况，此时可考虑为未成年人提供一定的独立经济支持。即使如此，将谁的需求理解为政策需求，政策目标和目标达成度也会有所不同，既是为了减轻父母抚养方面的经济负担，也是为了弥补孩子成长所需费用。这种补贴金额究竟应当是多少，其设定标准为何也会影响扶助措施的有效性。通常认为，建构一种普惠型的儿童津贴制度，其目的是弥补下一代成长所需最低生活费用。加之由于各地的经济情况、人口情况不同，实际上，生育和育儿津贴的数额也会有所差异。
综上，如果想单纯依靠物质性激励举措，一方面会面临财政制约因素，事实上不可能提供足够充足的物质激励；另一方面，也会受制于政策考量目标中各种复杂的因素权衡，因此，针对少子化问题严重的国家，普遍在加强构建包括儿童保育在内的多元化社会支持体系，力求全方位构筑育儿保障网络。总体上，相对于一次性的现金给付生育津贴补助，各国都更偏好选择并采取那些更为长期的、持续性的支持措施。更何况，深层次影响女性生育意愿的因素远非物质一个层面，年轻夫妇对于自身生活质量的重视、子女生活环境以及教育环境的可期待性等诸多因素都会影响女性的生育计划安排。这也是为何如日本等少子化与老龄化问题严重的国家，其实施多年的生育激励措施是否真正提高了生育率始终存疑的原因。
（二）是否需要法律调整？
综上所述，梳理当下生育政策的相应规范，不难发现其多以政策推进型方式为主。这也符合我国在生育制度领域一直具有的全国统一且带有长期规划性之特点。
首先，从文件名称来看，生育领域扶助措施所依托的文件形式主要包括指导意见、纲要、方案、通知几种，最具代表性的如多部门联合发布的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（以下简称《指导意见》）。以该《指导意见》为全国的引导性文件，在提高优生优育服务水平、普惠托育服务体系、生育休假和待遇保障机制等多方面，全面确立了积极生育支持政策体系。该类指导意见通常具有普遍的适用性且对未来各部门活动均具有指引作用，其在规范指引上涵涉多方主体责任，包括对政府、用人单位和个人以及行政机关各部门的具体工作进行指引。各地所发布的文件之中，也常以指导性意见为主要形式，例如吉林省、陕西省等。另有云南省等地，所发布的文件名称是“实施方案”。一般来说实施方案只是根据上述国家层面的指导意见所展开的具体化实施策略。内容上，多数文件与指导意见相似，但附有更细致的任务分工清单，涵盖职责分配、任务内容及数字化考核指标。也有部分地区在地方立法中，明确规定专章“生育支持措施”，其中包括财政、教育、住房、就业等多方面的支持措施，并对育儿津贴、哺乳假等都予以了详细规定。2025年以来，很多省市都以“通知 ”的形式发布了更为详尽的生育支持相关的具体举措。
考察各国的生育激励举措，不难发现也有一些国家制定了全国统一性的法律。其中直接围绕“少子化”背景制定相应立法的国家有日本，其于2003年7月，制定了《少子化社会对策基本法》，在“基本法”的层面，提出了少子化的政府责任。其中明确指出，应对少子化政策的核心目标在于优化社会环境，确保人们能够安然无虞地培育下一代，明确了国家、地方政府、企业、国民在应对少子化过程中的责任和义务，详细阐述了应对少子化的基本政策导向，包括改善就业条件、强化保育服务等关键措施。该法还规定，为应对少子化，政府要制定长期、综合性的政策大纲，应当采取法制、财政及其他必要措施以达到法案实施目的，每年日本政府要向国会提交少子化进展状况及应对政策措施的实施情况。（高飞，2007）2004年6月，日本依据《少子化社会对策基本法》制定了首部少子化对策纲要，此后每五年修订一次。
也有国家制定了相关领域的立法，如婴幼儿保育领域。韩国于20世纪90年代通过《婴幼儿保育法案》，将0—3岁的婴幼儿纳入了学前教育体系之中，推动婴幼儿保育事业从单纯的“保育”模式向“保育与教育”相结合的全新模式转型，其2007年的《家庭友好社会环境建设促进法》倡导教育机构与政府、企业及社区携手合作，共同构建一个全方位的家庭友好型工作、社区及社会环境，设立岗位托儿制度、家庭寄养中心及其他提供全天性和临时性儿童照料服务的项目、机构。
总体来看，这些立法旨在构建全面的支持体系，超越了单纯的物质扶助。显然，借鉴相关经验，生育友好型制度体系的整体构建仍需立法明确，特别是要明确各方主体的责任和义务。针对政策性强、政府主导的生育激励措施，立法需明确扶助措施的权限和范围；同时，鉴于生育促进需广泛动员包括企事业单位在内的社会力量，立法还需进一步明晰全社会各领域的具体措施。
当然，我国现有的生育领域地方立法修改抑或涉及生育的其他立法，如各种指导意见、方案等，实则也是按全方位保障、多元扶助的进路加以架构的，只是可进一步通过专门性和整体性的立法，明确生育友好型社会的总目标，厘清国家、社会、个人以及单位的义务和职责，以进一步提供有关生育扶助举措的整体引导。特别是可统一一些基本原则的规定，如在促进生育的总目标下，强化社会性别平等观念，为女性提供良好的职业环境等，这也更符合公平视角下对生育支持政策的重新审视，可更好地保护妇女儿童的合法权益。
（三）需要何种法律边界？
不同于侵益性的政府行为，扶助型的政府措施边界较容易被忽视。原因在于，扶助型的政府措施作为一种授益性行政活动，因其普遍的利益给予，会淡化其可能具有的侵益面向。这种法律边界会表现为两种层面：其一，即便作为扶助型措施，如果在涉及其他普遍第三人利益时，也并非单纯的授益性行为，当其存在减损公民权利或有违公平正义等内容时，需要遵循相应的法律原则。其二，即便是纯粹的授益性活动，其基于地方财政如何公平分配，本身也是法律需要调整的内容。同时，由于我国地域辽阔，在具体的制度设定上，地方立法如何改变作为授益性行政活动的生育扶助，因更多依赖倡导性规范而导致强制规范不足、缺乏可执行性的现象。
就第一层面而言，例如，以附加条件来换取生育激励的效果是否切实可行？如2022年，某县有关生育二娃或三娃的家庭子女中考可加十分的规定，因涉及教育加分等本就容易引起公众关注的敏感事项，引发了是否会导致教育公平失衡以及是否加剧了生育领域的不平等现象等激烈探讨。当涉及普遍利益的重大决策制定时，是否需要听取公民相应意见，亦值得思考。就第二层面而言，由于生育政策中的多种激励措施多数靠政策性文件推动，会因不同地区、不同时期产生变动，也会因为地方差异产生新的不公平。例如，重庆、陕西等将收养行为也作为给予父母育儿假的情形，而大多数省市并没有做出类似规定，导致在这些地区被收养幼儿及其养父母难以享受照顾权益和履行照顾义务。而育儿假很大程度上依赖各地政府尤其是不同单位来具体落实，如《陕西省人口与计划生育条例》第45条详尽规定了男方护理假十五天，女职工生育三孩的，在前款规定的产假基础上增加产假十五天，男方增加护理假十天。所在单位确因特殊情况无法保证哺乳时间并提供哺乳条件的，经单位与本人协商，可以给予三个月到六个月的哺乳假。这些规定多为倡导性规范，其中并未确定“育儿假”的法定权利地位，且育儿假的实际承担主体多为单位。应将生育友好作为用人单位承担社会责任的重要衡量指标，鼓励用人单位制定有利于职工平衡工作和家庭关系的措施，依法协商以集体合同或女职工权益保护专项集体合同的方式，确定有利于照顾婴幼儿的灵活休假和弹性工作方式。
换言之，要实现真正激励并促进生育的目标，须通过立法提供制度保障。未来立法需着力推进全国层面的制度统一与标准衔接，毕竟生育支持政策是全国性的重大人口战略。典型的例如育儿假的确立、生育补贴的类型和范围、普惠型托育机构建设的最低标准，以及政府、用人单位、个人等在生育支持中的责任分配等，应尽可能消除地区差异。
三、作为给付行政范畴的政府生育扶助
理论上，政府在促进生育的各项政策中所采用的激励性措施可归属于给付行政范畴，即一种给予公民物质或其他帮助的受益性行为。给付行政概念源于大陆法系，德国公法学者福斯多夫在1938年发表的《当作服务主体的行政》中提出著名的“生存照顾乃现代行政之任务”命题，并且对“生存照顾”这一给付行政的核心范畴进行了阐释，他认为给付行政不同于传统上国家给予人民救济的行为，例如贫病救助、失业救济等。因为后者单纯给予，强调国家与被给予者的“施予与领受”关系，只是“单方”的行政提供人民福利行为，但形成给付行政基础的生存照顾，则强调服务关系的双方性以及个人对服务关系的依赖性。（陈新民，2001，第81页） 这种双方性实则是建立在尊重被给予主体独立权利基础之上的，故此，政府生育扶助带有诸多公共属性，其符合给付行政给予“福利”之实质特征，但其内核更在于以女性和家庭作为核心对象，塑造女性和家庭的独立地位是真正触发其生育意愿的根本之所在。
（一）政府生育扶助的公共属性
发展至今，生育政策始终是我国经济发展的重要杠杆，也经历了以人口基数大为特征到当下少子化现象日渐严峻的发展变迁。作为影响家庭结构，进而影响劳动力市场的主要方式，生育政策对经济发展的影响总显得间接、渐进和滞后。
当下，围绕生育制度所引发的问题，如“生”，即少生、不愿意生所引发的少子化；“育”，即育儿成本和诸多困难的增加需要多方面且有效的育儿支持。我国所建立的普惠型儿童福利体系，其本质上便是为儿童福利制度发展的不平衡和不充分及其对家庭追求美好生活需要所产生的影响之弥补。这种体系之下的托育服务等保障措施，本就是对人口变化所产生的“照顾危机”作出的回应。
我们日渐认识到，儿童养育所衍生的风险，不宜简单归结为收入减损所导致的生活风险，而应聚焦于其对家庭维系成本形成的额外负担。这种负担会对儿童的健康成长造成多重不利影响并产生针对儿童群体的不合理差别对待。因此，儿童养育的相关支出，本质上是一种对家庭育儿生活负担的补偿。尤其在少子化趋势加剧、家庭形态与生活方式多样化的现今社会背景下，儿童养育本身理应被界定为社会保障给付义务的法定事由。（菊池馨实，2018，第167、170页）由此，很多国家的生育促进举措日渐改变了孩子只是家庭教育对象之观念，强调养育孩子是公共问题。例如，法国的家庭政策通过国家公权力的行使，给予家庭多方面的经济支持和托育支持，国家将家庭问题从私人领域纳入了公共领域范畴，为家庭提供了一套良好的配套措施，通过健全、完善福利制度来强化家庭功能，最终使妇女在生育孩子的同时能够安心投入就业市场。（邱惠琇，2013，第108页）基于我国庞大的人口总基数，更需确立具有普遍性和统一性的生育制度框架，明确政府、企业、其他社会力量、社区以及家庭在其中的不同角色和职责。
（二）以女性和家庭作为核心对象的生育扶助措施
总体来看，我国生育政策变迁主要通过“政策—社会—家庭—个体”之间的交互作用展开。（杨菊华，2017）在这一发展流变之中，女性是生育的主体，家庭则是生育政策的主要落脚地。然而，生育扶助措施不仅针对女性，同样针对家庭内部所有成员，也包括男性。当然，通常情况下，我们仍以女性作为主要生育扶助措施对象，对于男性育儿假等方面的补强，实则也是女性权益之考量。政策抑或法律都需回归生育政策的本质，真正体现“生”与“育”的全方位托扶。
首先，针对女性生育权利，中国的宪法文本中，“公民的基本权利和义务”一章规定：“公民的婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。夫妻双方有实行计划生育的义务。”该条第2款还规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”按此规定，我们可以认为，合法的婚姻受国家保护，而基于合法婚姻的生育权利也自然应受国家保护。此外，《妇女权益保障法》（2022年修订） 第32条明确规定：“妇女依法享有生育子女的权利，也有不生育子女的自由。”然而，当生育权得到法律支持后，随之而来的便是诸多挑战和问题。例如，《四川省生育登记服务管理办法》（川卫规[2022]5号）第三条规定，凡生育子女的公民，均应办理生育登记。根据相关法律规定，公民应当在生育前完成生育登记。若生育前未进行登记，应在生育后尽快补办生育登记手续，以确保符合国家生育政策并享受相关服务。该条规定曾引发诸多争议，“凡生育子女的公民”也事实上替代了原先将生育登记和婚姻登记制度捆绑在一起的制度设定。进一步，是否允许未婚女性通过人工授精、试管婴儿等技术实现生育权？生育登记制度背后所交织的法律与伦理挑战，无疑是我们亟需深入研究的课题。
其次，如上所述，家庭也是国家的保护对象。伴随着经济、社会发展的不同阶段，我国家庭结构也发生了明显改变，传统的多代同堂家庭减少，双职工家庭成为主流，隔代育儿功能弱化，这也是托育服务需要进一步发展的重要原因。此外，单身家庭、丁克家庭也日渐增多，生育意愿受个体价值观念影响加深，生育支持政策亦需兼顾多元家庭需求。同时，由于女性就业率上升，生育与职业发展的矛盾也日渐凸显，父母共同的育儿责任便成为了未来发展的重要趋势之一。总体而言，政府的行为会通过各种形式介入并影响家庭，同时家庭的功能也深深根植并受到政府决策影响。对此，至少包括如下几点：
1.鼓励男性承担、分担相应育儿责任。针对生育二孩、三孩的家庭，可适度延长产假时长及男方陪护假，同时探索实施更为灵活的产假制度。产假制度已超越了单纯鼓励生育的范畴，它更是确保男女劳动者生育权益平等的重要福利措施。不少面临类似问题的国家，都通过立法对男女双方的照护责任予以了强调。例如，瑞典政府于1974年实施的《育婴保险法案》是全球首创，该法案规定父母双方均负有照护孩子的责任，男性享有陪产假，这标志着看护孩子不再仅是妇女的责任，为父母共同承担家庭责任奠定了制度基础。（李思然，2022，第261页）此后，欧洲国家开始普遍设立陪产假制度，例如英国设置了单独的陪产假制度，而德国则规定了亲子假形式，允许父母双方共享长达156周的育儿假，其中新生儿父亲自2024年起可享有两周的带薪陪产假。联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》序言中提及，“养育子女是男女和整个社会的共同责任”，陪产假在一定意义上是依附于女性产假而存在的，但作为生育支持政策的整体性考量，亦是对男性自身权利体系的一种完善，同时有助于女性以及儿童权利的实现。
2.加强婴幼儿托育服务。婴幼儿托育服务也属于以家庭为对象的保护措施之具体实现，这种服务作为政府扶助措施的重要组成部分，可以缓解家庭育儿负担，更通过制度性保障强化了家庭的稳定性和功能性。当前，托育服务在实践中面临诸多挑战，例如资源分布不均、服务质量参差不齐、监管机制缺位等问题。以我国为例，尽管近年来推行的普惠型托育政策取得了一定成效，但城乡差异显著。这种不均衡性不仅加剧了家庭间的育儿压力不平等，还可能削弱政策的整体激励效果。究其原因主要在于托育服务多依赖地方性政策文件推动，缺乏统一的国家级法律规范作为支撑，执行力度不足。当然，时下，《托育服务法》（草案）已进行了初次审议并开始公开征求意见。这部立法是完善生育支持政策、降低家庭养育成本、提高人口素质的重要举措。
3.推进女性职业保障，以实现生育支持。性别文化定位、社会结构性压力和劳动市场制度缺陷等因素导致女性面临高昂的生育成本，形成了所谓的“母职困境 ”乃至“母职惩罚”。尽管许多年轻家庭生育的愿望强烈，但高昂的养育投入使他们在生育选择上更加谨慎。生育期间的机会成本与时间成本对女性而言更是不可回避的负担，其不仅限制了女性的职业发展，更加深了家庭育儿责任的性别歧视。基于性别平等的职业立法，会在促进性别平等的同时，推动妇女更多地参与劳动力市场，进而女性会拥有更多的自由空间来作出家庭内部的育儿安排。（Maxine Eichner，2005）
概言之，生育的主体是女性，而载体是家庭。现实的生育决策源于家庭对其整体利益及发展预期的权衡并与经济禀赋、照料资源、两性职业发展、代际互动等诸多因素有关。“生育”是“生”与“育”的有机整体，以往政策更多注重“生”，却在一定程度上轻视了“育”，这直接关涉家庭整体资源的长期持续投入。（胡湛、李婧，2022）当然，其中还会存在一种政策选择的偏好或者差异，即尽管我们所探讨的扶助对象是女性和家庭，女性和家庭并不总是同一的，如单身妈妈或实际上承担主要照顾职责的男性。家庭政策以个体还是家庭作为“终端客户”，会导致家庭的虚化或强化两种不同结果。因此，家庭政策的价值取向会影响政策的受益者和先后顺序，能让家庭受益的政策并不一定能让家庭中的每个成员受益，相反，能让个体受益的家庭政策也可能从根本上不利于家庭本身。（吴小英，2016，第13页）这也意味着是以家庭为对象抑或以女性为对象，在各国扶助政策的选择上有时会产生矛盾。当我们以家庭为扶助对象时，会淡化性别在其中的作用。伴随女性社会经济地位的提高，不少国家开始朝向以个人为对象的举措。例如，在日本1960年之前的福利政策中，多以家庭为单位，相应的保育措施也针对那些缺少保育的儿童。但在1970年以后，开始强调“个人模式”，也就是说，强调男女在雇佣领域的平等。（落合惠美子，2021，第224～225页）概言之，保障或刺激生育也需要借助平等的就业机会来实现家庭内部的结构平衡。
四、作为给付行政的政府生育扶助措施应遵循的法律原理
生育政策中的扶助措施，作为给付行政的一部分，在针对其制定具体的法律规则时，首要考量的是预算法的支持与保障。进而，依据公平和辅助性原理，通过各种具体举措和目标的匹配，建构具体化的规则。
（一）强化预算法的基础性控制
由于政府政策目标繁杂多样，为达成目标的各种手段也日趋复杂，为了支持各项政府活动并获取所需资金和资源，同时协调解决不同政策目标之间的矛盾，政府预算的整体安排显得尤为重要。政府预算作为事前行政活动的基础，各种政策目标可以以此为基础加以整合，提高资源分配的效率并谋求社会利益的最大化。（蔡茂寅，2003）给付行政作为一种授益性活动，其运行高度依赖国家或地方财政的支持，生育扶助措施便是其中的一个重要实例。在这种背景之下，包括生育扶助措施在内的给付行政需要国家预算支持并无异议，只是预算与法律的关系在学说上仍有不同理解。对于预算法律，有学者认为，预算法律是国家法意义上的真正法律，亦有学者认为预算并非对外公布，所以并不能取代法律。（沈政雄，1997）
由此可见，扶助措施在很大程度上受到预算的制约。（莫里斯·奥里乌，1999，第 451～452 页）在实际操作中，通常不要求扶助措施必须具备行为法依据，只要符合组织法规定，行政主体便可在其职权范围内自主决定并实施资助活动。（王贵松，2008）具体来看，行政主体推行相应资助措施时，既可以运用法规、规章等具有实定法法源地位的形式展开，也可以运用行政计划、通知、意见、决定、会议纪要等规范性文件展开。基于这种实践考察，实际上的重点已非法律保留原则是否需要遵循，而更需要考察该项给付行政的政策目标为何，其所确定的手段是否符合公法上的基本原理等。奖励与扶助的相关流程深刻地映射出各种政治、经济和社会现象的复杂交织，若仅局限于法律层面的探讨，往往难以触及并解决其深层次的问题。预算法的整体考量，应实现各种扶助措施的可及性，强调对各群体需求的满足，特别是对于低收入群体需给予资助。
进而，涉及扶助措施时，相应的“法”基础更要考量实质意义上的法，特别是那些可以促进社会公平正义的法律意蕴考量。也就是说，预算立法以及预算中所涉及的有关生育的支持措施是使这些举措具有实质正当性的基础，即提供基本且必要的完全保障。尤其对于生育政策的奖励标准确实也不能恣意提高，仍应将其维持在财政可承受范围之内，这也是为何在我国，由于人口众多的现实，单纯依靠物质性的奖励恐不能实现相应生育激励目的之原因所在。由于生育行为基本覆盖每个家庭，尤其是在实行开放的生育政策后，每年新增人口数会有较大增加，过高的奖励标准将会对公共财政造成较大压力。因而，在制定奖励标准的时候须考虑财政的承受能力。（李国海、彭诗程，2019）总体上，将当前针对困境儿童和孤儿的津贴补助适当扩大到以低保和低保边缘为主的低收入家庭，可充分发挥经济支持在缓解低收入家庭养育压力、确保低收入家庭儿童健康成长方面的积极作用。而对于工薪劳动者应更多从子女养育、教育和医疗支出等方面采用税收减免和其他优惠措施，降低养育的经济负担。（于萌，2023）
（二）政府扶助措施的公平性以及辅助性原理
由于财政资源的有限性，关于生育政策的相应扶助措施首先需要遵循公平性原理，即注意资源如何更有效地分配并斟酌受益人的财力、收入、家庭负担以及需照顾的必要性等因素而加以公平分配，而不应因受益人的特定职位或身份而有所偏袒，其关键在于合理平衡负担与给付的关系。《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》指出，对符合当地住房保障条件且有未成年子女的家庭，可根据未成年子女数量在户型选择等方面给予适当照顾。地方政府可以根据养育未成年子女负担情况研究制定差异化租赁和购买房屋的优惠政策。其中所强调的“适当”“差异化”实则都需要基于相应情况既加以公平对待，又强调合理差别。涉及这些重大问题决策时，由于关涉公民的普遍利益，更需要审慎为之。原因在于该种情形一方面适应了给付行政的内在要求，而另一方面则可能导致裁量滥用甚至产生新的不平等。正如上文所提及的，借由考试加分来实现生育政策刺激的目标既不符合教育公平的本质要求，也有可能产生新的不平等。
此外，应遵循辅助性原理，强调国家与社会之间的互动，即在生育政策的总体发展等方面强调国家主导，但在具体的生育友好型支持体系中，如社区托育服务设施建设、单位对女性孕期等特殊时期的保护措施等方面，更强调社会组织、社区、单位等主体的作用。这种支持性模式并未明显地划分国家与家庭之间的责任，而是认为它们各自负有不同的职责。建立在尊重家庭基础之上，国家试图发展能够使父母在身体上、情感上以及财政上照顾儿童的制度性结构。在社会发展的视角下，生育养育不是母亲的专责，而是两性、家庭、国家、社会的共责。也就是说，生育保障需尽最大可能使生育成本社会化，国家需提供生育社会保障，保障的内容不仅应包括休假及其福利，亦应包括育儿措施以及灵活就业权利，给予家庭和女性更多的自由选择空间，以促进妇女的发展。（唐芳，2017，第198页）
鉴于女性在公私领域的双重身份，须同时考虑政府、社会、企业和家庭各方的角色和参与。通过构建多元主体共同参与的良性环境及平台，我们能够在生育政策优化中深入诠释并践行“共建共治共享”的新时代治理理念。（胡湛、李婧，2022）为了纠正生育政策运行中的偏差，我们需要迅速明确国家、社会、市场、家庭及个人在生育、养育与教育方面的责任归属，引导生育责任与意义回归至个人与家庭层面。（陈友华、孙永健，2022）
（三）扶助措施选择中的“目的—手段”权衡
如上文所述，生育扶助措施需考量其目的是否可以实现，这是有效性方面的考量。具体是采取现金扶助还是托幼服务，基于欧洲社会调查和经济合作与发展组织家庭数据库的整合资料研究发现，具有“去家庭化”性质的托幼服务对欧洲家庭生育决策存在显著的正向影响，而具有“家庭化”性质的现金补贴并未产生预期的作用。考虑到现金补贴效果的有效性加之前文的论述，单一采用现金补贴方式在我国也并不现实，由此，我国的生育政策体系建设应以深入推进婴幼儿照料服务为着眼点，进一步制定精准化和差异化的目标人群政策细则，着力于“去家庭化”的生育政策与相关经济社会政策的配套，降低生育与养育的家庭成本。（朱荟、陆杰华，2021）进而，在手段的选择上，以女性职场中的平等就业权为核心的保障内容，亦是确保生育意愿的重要途径。
实践表明，生育意愿与实际生育行为之间还存有鸿沟，生育决策实则根植于家庭对整体福祉及未来展望的精细考量，其中经济压力、照料需求以及女性职业路径等因素均扮演着关键角色。针对孕期与哺乳期女性的弹性工作制与灵活就业选择、育龄女性重返职场的再就业培训、旨在强化父亲育儿责任的双亲产假等支持举措的需求较大。与此同时，雇主对女性求职者的隐性歧视依然存在，此外，中老年女性的经济参与潜力尚未充分开发。上述种种，无一不成为制约女性生育意愿的现实枷锁。由此，需要重点关注女性生育权、健康权、工作权以及家庭领域的平等权，以此弥补性别不平等所带来的恶性循环，即由于女性工作机会的减少，进而使夫妻之间究竟谁应回归家庭承担照料责任的矛盾进一步加剧，并导致男女之间的工作差距。（邓静秋，2022）
总体上，在“目的—手段”之间的权衡中，应确保行政的一贯性，防止行政考量不相关的因素、限制行政的恣意、保证平等与公正。（王贵松，2008）一般而言，在做出有关生育扶助的决策时，由于信息不全面，事先只能预见部分相应的财政后果，这其中存在不确定性，而且很容易产生另一极端，即以牺牲某种利益为代价来刺激生育。例如，一些基层政府在促进生育的过程中变相采取的强制、摊派方式等。由此，需要强调《人口与计划生育法》第2条所确立的总原则，即综合措施的采取、建立健全奖励和社会保障制度等内容，落实政府、用人单位、个人等多方责任，持续优化服务供给，不断提升服务水平，积极营造婚育友好社会氛围，建立积极生育支持政策体系。有效的生育支持政策，尤其是各方面综合提供保障的社会政策，可以减轻现代中国家庭的负担，亦可提供进一步的正向激励。
结语
面对生育政策的诸多变化，过去我们所探讨的以计划生育和生育权为核心的内容开始转向如何刺激生育、鼓励生育等现实考量。一方面，生育权的实现依然面临着一系列新问题，例如，丧偶妇女是否可以要求医疗机构继续履行胚胎移植义务；甚或，日渐放开的生育登记制度中对于单身女性生育权的保护等问题。根据联合国2024年《世界人口展望》的数据，少子化和老龄化的现象不仅在中国日益严峻，全球范围内也面临着相似的挑战。中国已经步入严重少子化及深度老龄化社会，而全球有24个国家或地区同时面临超少子化和超老龄化的问题。各国都在通过各种方式，寻求生育政策中的激励效果，例如OECD国家提供的男女平等育产假、经济补贴、托幼服务和促进就业性别平等；法国积极推进家庭和工作的平衡；德国鼓励男女共担育儿责任等。在考虑这些举措的实际激励效果时，我们不仅需要在给付行政法治化的框架下遵循预算法的基础支配地位，还需强调公平和辅助性原理，进而在各项目的手段之间加以权衡。为了刺激生育，各国政府采取了包括经济补助、延长产假、提供育儿补贴等措施，以构建一个生育友好型的共治社会。
但无论在哪一个国家，刺激生育都不是一时之需，需要各种措施的彼此配合方可实现，在职场中，尤其是对于需要平衡工作与家庭的职业女性来说，确保她们不受歧视并得到尊重和保护至关重要。通过法律途径维护权益，不仅为受害者提供了实质性的帮助，也推动了对女性权益保护的法律思考。毋庸置疑，伴随着生育问题的公共化，国家、家庭、社会、企业或单位合力，通过全方面的支持，确立针对女性的平等保护机制，降低教育成本，切实解决养育负担，或可实质上推动女性生育意愿的萌发。
【作者简介】
胡敏洁，浙江大学光华法学院教授、法律与社会政策研究中心主任。
