内容摘要：区域治理是全球治理的区域实践。南亚在区域合作领域取得部分进展，但和平、发展、安全、治理四大赤字十分突出。该困境是域内各国国内治理短板、区域大国引领不足、治理共识缺失、合作机制运转失灵等多重因素叠加的产物。南亚是中国周边关键地缘板块，其治理困境长期化，不利于周边命运共同体建设与全球治理倡议落地。中国应以全球治理倡议为指引，从理念供给、务实合作、制度建设等维度发力，为提升南亚区域治理水平贡献力量。
全球四大倡议为变革全球治理提供行动指引，而区域治理是全球治理的重要实践场域。南亚地缘位置关键，内部矛盾盘根错节，多重治理赤字交织。域内各类跨境议题难以单靠一国解决，但区域合作推进缓慢。作为中国周边重要板块，南亚治理状况直接关系我国周边安全与利益，探索破解南亚治理困局的路径，具备重要现实意义。
一、南亚的区域治理困境
南亚地区集中凸显当今世界的和平、发展、安全、治理四大赤字。
（一）和平赤字：地区冲突风险持续存在。历史遗留冲突深刻塑造南亚安全环境。阿富汗历经多年战乱，重建进程步履维艰。印巴矛盾是地区最大安全隐患，两国爆发过多次全面战争，克什米尔控制线摩擦常态化。1998年先后核试验后，形成“稳定 不稳定悖论”：核威慑抑制全面大战，但刺激低烈度冲突、代理人对抗频繁发生。2019年双方战机越线交战，2025年再度爆发较大规模军事对抗，动用导弹、无人机、网络舆论多维度博弈，地区冲突失控风险反复上升，双边结构性矛盾短期难以消解。
（二）发展赤字：整体发展水平滞后，内部分化明显。南亚人口基数庞大，但整体可持续发展排名靠后，阿富汗、尼泊尔、孟加拉国仍位列最不发达国家。多数国家虽推行市场化改革，但未能完成产业升级，农业、纺织等传统产业占比高。印度虽为新兴经济体代表，但制造业占比提升有限，在全球制造业产值占比仅3.3%。部分国家债务压力沉重，巴基斯坦债务偿付占据财政支出近四成，斯里兰卡2022年爆发主权债务危机。经济增长向民生的转化不足，增长包容性弱，贫富差距扩大、青年失业、女性劳动参与率偏低等问题普遍。社会矛盾持续发酵，多国出现大规模街头抗议，经济增长红利难以普惠普通民众。
（三）安全赤字：传统与非传统安全风险交织。传统安全层面，印巴对抗长期消耗地区资源；巴基斯坦与阿富汗在跨境民族、难民、反恐议题摩擦不断；域外大国介入进一步复杂化地区博弈。非传统安全挑战更加多元。恐怖袭击在巴基斯坦、阿富汗高发，教派极端势力威胁社会稳定；气候变化带来极端天气、粮食危机、气候难民；跨境河流争端政治化，2025年印度单方面暂停《印度河用水条约》引发巴方强烈反弹；移民难民、有组织犯罪跨边境流动，进一步放大各国社会治理压力。
（四）治理赤字：国家治理与区域治理双重不足。国家治理层面，南亚多国腐败指数表现不佳，央地矛盾、身份政治、家族政治制约行政效能，部分国家为争取宗教势力妥协退让，间接助长极端思想传播。区域治理供给严重滞后。地区面临反恐、公共卫生、气候变化、跨境水资源、互联互通等大量跨国共同挑战，但合作机制落地效果有限。南盟作为域内唯一全覆盖多边平台，受印巴矛盾拖累，2016年后近乎停摆，诸多协议停留在纸面。印度推动BBIN、BIMSTEC等排他次区域机制，把巴基斯坦排除在外，进一步造成南亚合作碎片化。
二、南亚区域治理困境的成因
（一）各国国内治理现代化短板突出。殖民历史遗留、家族政治、种姓族群矛盾深刻影响各国治理。家族政治固化利益格局，裙带腐败现象多发；财政能力普遍薄弱，税基狭小、逃漏税普遍，政府用于教育、医疗、基建的公共投入受限。不少国家高度依赖外债外援，外部环境波动极易触发经济危机。国内治理能力不足，直接削弱各国参与区域合作的资源与意愿，成为区域治理的底层制约。
（二）区域大国正向引领作用缺位。印度综合国力遥遥领先其他南亚国家，经济、军费体量远超域内其余国家总和，具备充当区域治理核心的客观条件。但印度对外政策中“印度优先”色彩突出，存在势力范围思维，对邻国发展对外关系高度敏感，时常干预邻国内政外交，引发周边国家反弹。经济层面，印度未能打造区域产业链网络：其对外投资主要投向域外，对南亚邻国投资占比极低；南亚区内贸易占总贸易比重仅5%，远低于东盟、欧盟。印度更多将周边视为地缘博弈棋盘，不愿承担区域公共产品供给责任，大国的引领作用严重缺失。
（三）区域治理共识缺失，合作机制运行失灵。首先，互信赤字难以弥合。印巴在克什米尔、反恐、水资源等议题结构性对立；印度与部分邻国存在干预与反干预博弈；跨境民族、殖民遗留矛盾叠加外部大国博弈，各国对相对收益高度敏感，难以形成集体合作共识。其次，制度平台效能不足。南盟受印巴对抗冲击基本停滞；印度推动的部分次区域合作采取排他模式，割裂南亚整体合作。各类工作组、行动计划多缺乏强制落地手段，决议执行大打折扣，出现大量“纸面合作”。内外因素交织，造成南亚“议题多、共识少，倡议多、落实少”的治理困局。
三、南亚区域治理进程中的中国角色
区域治理应当保持开放包容，域内国家是主体，域外相关方也可以发挥建设性作用。南亚事关我国西部边疆稳定、“一带一路”推进，中国拥有经贸、机制、实践多重合作基础，可依托全球治理倡议从理念、务实项目、制度平台三方面发力。
（一）发挥理念引领，交流治理经验，不输出制度模式。立足全球发展、安全、文明、治理四大倡议，面向南亚分享中国式现代化实践经验。坚持尊重各国主权自主选择发展道路，不复制、不输出治理模式。依托双多边对话，倡导主权平等、互利共赢，引导地区国家把发展议题置于优先位置，推动劝和促谈，呼吁管控印巴冲突风险，支持南亚国家自主探索符合国情的发展道路。深化治国理政经验交流，重点围绕减贫、财政税收、防灾减灾等实操领域互学互鉴。
（二）聚焦务实合作，分类推进各类治理议题。区分议题敏感度差异化施策。对印巴矛盾这类高度敏感历史争端，中国以劝和促谈为主，不强行介入核心双边纠葛，鼓励双方回归对话谈判，支持南盟重启复苏。在低敏感跨国公共议题上主动发力。气候绿色合作方面，输出光伏、储能等低碳技术，帮助南亚提升极端灾害预警、气候适应能力；数字治理领域，分享人工智能监管、弥合数字鸿沟实践；持续推进跨境民生基建项目，改善当地交通、电力、饮水条件，提升各国自主发展能力。面对地震、洪水、公共卫生危机，继续做好应急人道主义援助，坚持授人以渔，帮助各国培育本土技术与人才。
（三）完善多边机制平台，夯实区域合作制度基础。一方面继续维护联合国框架，支持南盟重新运转，呼吁印度、巴基斯坦以南盟为载体开展区域协作，弥合南亚合作碎片化。另一方面用好现有机制，做优做强中国 南亚合作论坛、中阿巴三方外长对话等平台，拓展气候、数字、防灾减灾等功能性合作。支持环喜马拉雅国际合作论坛等特色平台，聚焦生态、文旅等领域深耕。考虑南亚复杂地缘现实，不强求所有国家一刀切参与全部机制，优先推进功能性、小范围务实合作，逐步积累互信，以项目成果反哺区域治理共识。坚持开放包容，不搞排他小圈子，助力构建周边命运共同体。
结语
南亚治理困境根植于国内治理短板、大国引领缺位、互信赤字与机制失灵，是多重历史与现实因素叠加的产物，短期难以彻底化解。作为周边重要板块，南亚的和平发展关乎中国周边安全利益。中国立足四大全球倡议，坚持尊重主权、平等互利原则，从理念、务实项目、多边平台持续发力，重在赋能域内国家自身能力建设，推动各类功能性合作落地，为破解南亚治理赤字、促进地区和平发展贡献建设性力量。
本文原载于《现代国际关系》2026年第8期的“世界政治”栏目。
