摘要：中国式现代化进程中，三亿农民工往返城乡之间，推动城乡关系加速转型，劳动力双向流动、数字技术赋能等催生城乡双向赋能新趋势。乡村不再是被动“被拯救者”，而是与城市地位平等、功能互补的现代化支点，但权利配置城乡失衡、市场分割与虹吸效应、城乡群体社会认同鸿沟等结构性矛盾仍制约城乡融合发展。本文立足党的二十届四中全会精神与2026年中央一号文件“推动城乡要素双向流动”的要求，聚焦城乡关系从单向汲取到双向互构的演进逻辑，剖析制约双向赋能的结构性矛盾。基于国家治理现代化与社会结构变迁双重视角，研究发现，城乡双向赋能的关键是完善权利平等、要素畅通、文化共融的制度与社会机制，需以户籍与土地制度改革为核心实现权利破壁，以劳动力、资本、技术要素市场化配置为牵引打通市场堵点，以文化载体创新与中介群体培育为纽带重塑社会认同，为理解中国式现代化进程中的城乡融合发展提供一个整合性分析框架，为落实城乡融合发展政策、破解农业农村现代化滞后难题提供有效路径。
关键词：城乡融合；双向赋能；要素流动；中国式现代化
中图分类号：D630，C916文献标识码：A
一、引言
在中国式现代化进程中，世界人口大国正经历人类历史上规模最大的城乡人口迁徙，三亿农民工往返城乡之间，既构成了中国城镇化进程的独特景观，也从底层逻辑上颠覆了固化已久的城乡二元格局。在这一进程中，城乡在制度赋权与市场机制作用下，传统二元结构加速解构，劳动力双向流动、数字技术穿透市场壁垒、文化互嵌重构社会认同，乡村不再是被动“被拯救者”，而是与城市地位平等、功能互补的现代化支点，催生出双向赋能的新趋势，城市技术、资本、人才下沉乡村，乡村生态资源、乡土文化、优质农产品反哺城市，城乡各自依托比较优势，互为发展支撑、互给发展动能。然而，结构性矛盾依然凸显，权利配置城乡失衡、市场分割与虹吸效应、城乡群体社会认同鸿沟等问题相互交织，形成路径依赖，制约着城乡融合发展的格局形成。
从政策演进脉络看，城乡融合发展已成为中国式现代化的必然要求。十九大报告中首次提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，党的二十届四中全会强调，“农业农村现代化相对滞后”“农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色”。这一基本判断不仅揭示了城乡发展不平衡、乡村发展不充分，仍是当下社会主要矛盾的集中体现，更指明了推进中国式现代化的战略方向。因此，2026年中央一号文件强调“推动城乡要素双向流动”，系统部署了一系列关键举措，标志着我国城乡治理从过往偏重城市统筹、财政单向支持，进入了强调双向互动与共生发展的新阶段。这一政策转向并非孤立的顶层设计，而是对党的二十届四中全会所提出的“促进城乡融合发展”“推动城乡要素双向流动”“健全社会保障体系”“稳步推进基本公共服务均等化”“深入推进以人为本的新型城镇化”等战略部署的具体落实与深化。理解这一系列政策的内在逻辑与实施路径，需要将其置于“城乡融合发展”这一理论视野下进行审视。
马克思、恩格斯早在《共产党宣言》中就提出，“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”。在中国式现代化进程中，城乡关系正经历从制度性分割、资源单向汲取向结构互嵌、功能互补、价值共生的融合新形态，从而超越了传统理论中“城市中心”与“乡村依附”的二元对立叙事，也不同于单纯强调城市反哺乡村的线性思维。从学理层面审视，城乡融合发展涉及多重理论命题。制度层面，城乡二元结构的根源在于长期存在户籍、土地、社保等城乡分治体制，其破解关乎国家治理能力、制度供给逻辑与多元利益博弈，是中国式现代化进程中如何重塑城乡权力结构的重大命题；户籍制度作为城乡权利分配的制度性枢纽，与公共服务的捆绑关系形成了城市偏向的路径依赖，需要推动权利配置由身份绑定转向常住地赋权，构建城乡融合发展的制度基础。社会层面，在人口大规模流动的时代背景下，需重塑城乡社会结构，推动“城中有乡、乡中有城”的互嵌型社会形成，消解群体边界与社会排斥；农民工“双重脱嵌”、代际分化、社会排斥等问题，正是社会分层理论在城乡场域中的集中体现。空间层面，在人口大规模流动、社会异质性增强的背景下，通过制度设计推动城乡社会的双向渗透与协同演进，彰显空间正义与共同富裕价值追求。党的二十届四中全会提出“稳步推进基本公共服务均等化”“健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制”[3]，正是对这一问题关切的政策回应。
基于上述问题，本文从以下维度展开分析：在理论层面，突破简单的城乡“互补”或“互动”，阐述双方在互动中改变对方的存在形态与运行逻辑，构建城乡双向赋能分析框架，实现对传统二元经济模型的超越；在经验层面，突破“城市辐射—乡村接受”的单向度，从经济、治理、社会、文化四个维度剖析“城带乡、乡促城”的双向赋能的演进逻辑；在问题层面，系统诊断制约双向赋能的三大结构性矛盾；在路径层面，以人的全面发展为根本尺度，把城乡居民生活质量等值化作为现代化重要目标，提出以权利破壁、市场联动、文化互嵌为核心的政策选择。因此，对城乡双向赋能这一重大现实问题的学理化阐释，为理解中国式现代化进程中的城乡关系转型提供一个整合性的分析视角。
二、城乡关系从单向汲取到双向互构的演进逻辑
城乡关系变迁是中国式现代化最具结构性的社会变迁之一，不再是城市单向汲取乡村，而是转向双向互构。所谓双向互构，就是城市与乡村不再是主体与客体的从属关系，而是在经济结构、治理模式、社会网络、文化认同上相互影响、相互重塑，最终形成双向赋能的共生格局。这一过程中体现在经济、治理、社会和文化四个维度，经济是要素重构的基础动力，治理是制度协同的运行保障，社会是人口流动与结构变迁的现实载体，文化是价值共生与认同重塑的精神内核，四维相互嵌套、层层支撑，同时内嵌空间格局与制度变迁逻辑，共同构成了城乡关系转型的双向赋能完整图景，为党的二十届四中全会部署的“促进城乡融合发展”与2026年中央一号文件所强调的“推动城乡要素双向流动”提供了生动注脚。
（一）经济从依附性发展走向共生性增值
城乡经济关系的转型，最为根本的是生产要素的配置权力与增值收益的分配规则在国家与市场双重力量作用下的历史性重构。这一过程以市场化改革为动力，推动劳动力、土地、产业等要素突破行政壁垒的限制，逐步形成城市赋能乡村、乡村反哺城市的良性循环，也是制度变迁中要素市场化改革的具体体现。
1.劳动力配置逐渐从农村单向输出向城乡双向流动转变。刘易斯拐点的到来，标志着劳动力无限供给时代的终结。这一市场力量的深刻变化，不仅直接推动了城乡劳动力报酬走向均等化，如城乡居民收入比从2012年的3.10降至2026年的2.31，更倒逼了一系列社会政策的适应性调整。到2025年的农民工总量已超3亿人，“离乡不离土”的农民工形成“两栖”流动格局，超越了简单的劳动力迁移，成为一种独特的社会流动现象。它冲击了基于户籍的静态社会分层体系，催生了“进城务工”与“返乡创业”并存的弹性化、多元化生计策略。这不仅是市场供求关系作用的结果，也反映了农民群体在面对制度约束与市场机会时，主动进行的社会网络构建与生涯规划，是社会主体性在结构变迁中的体现。
2.土地资源逐渐从城乡分割向资本化增值转变。城乡土地二元所有制及用途管制制度，曾是“剪刀差”式汲取的关键制度工具。而不断推进“三权分置”等农村一系列土地制度改革，通过产权的进一步明晰与分割，赋予农民集体和农户部分土地发展权与增值收益分享权。例如，2023年3月启动的农村集体经营性建设用地入市试点，累计成交719宗、面积1.31万亩，撬动185.2亿元土地交易额。这一数据背后，是土地增值收益分配规则的实质性调整，缴纳增值收益调节金22.98亿元，带动产业投资1441.57亿元。这一改革，不仅盘活乡村沉睡土地资产、引入市场化运作模式，更触及土地权益这一财产制度变迁。通过重构国家、集体、农民之间的增值收益分配关系，乡村从被动接受财政输血的客体，转变为具备资本积累能力与市场谈判能力的发展主体。
3.产业形态逐渐从农业依附工业向三产融合互促转变。计划经济年代，农业长期定位为工业原料供给基地，加工链条短、技术层级低，产业发展呈现明显依附性。城镇化进程中，城市资本、消费需求、管理技术与乡村生态资源、民俗文化、在地禀赋深度结合，彻底打破农业单一生产功能，乡村旅游、农村电商等新业态蓬勃兴起。这并非城市产业简单外迁复制，而是城乡比较优势的市场化重组。有数据显示，2024年县域旅游接待量达580.79万人次，2025年一季度乡村旅游更创下7.07亿人次接待量、4120亿元总收入和712万就业规模的三大突破。这一现象早已超越普通产业升级，实质上是城乡依托县域空间实现共生增值。县域也从传统行政层级与农业管理单元，升级为城乡要素重组、产业链延伸与价值变现的关键枢纽。
（二）治理从二元刚性约束走向多元柔性协同
城乡治理关系的转型，是国家治理体系为适应社会结构巨变、回应社会公平正义诉求而进行的自我革新，表现为从城乡分治的刚性行政管理模式，转向城乡融合的柔性协同治理模式，集中体现国家治理现代化的演进方向。
1.制度逻辑逐渐从“城市偏向”向城乡融合转变。从改革开放前后隐含的“城市偏向”，到新时期以来明确的“城乡一体”乃至“城乡融合”，标志着国家在资源分配与公共服务供给方面的伦理基础与政策目标，经历了从侧重“增长效率”向更加注重“空间正义”与“均衡发展”的深刻调整。户籍制度改革是这一制度逻辑转型的核心标志，2014年国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，统一城乡户口登记制度，实施居住证制度，全面取消了农业与非农户口的区分，破除了城乡之间的身份壁垒，为权利配置由身份绑定转向常住地赋权奠定了制度基础。如城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准从2003年制度建立之初的20元已提高到2025年的700元，是弥合历史形成的制度性“权利鸿沟”、践行党的二十届四中全会“稳步推进基本公共服务均等化”战略要求的具体行动，通过权利的均等化配置促进社会的公平与整合。
2.治理单元逐渐从行政分割向县域枢纽转变。县域是连接城乡的宏观经济与微观经济结合部，是工业化、城镇化、信息化与农业农村现代化的连接点。党中央要求，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点。因此，县域作为城、镇、村统筹枢纽的功能不断强化，推动了治理尺度的重构，意味着国家在“县”这一中间层次上，整合城乡规划、产业发展、基础设施与公共服务，以破解因“条块分割”和城乡分治导致的治理碎片化问题。如江苏昆山推行“城乡规划一张图”，探索县域统筹城乡公共服务一体化，打造“城乡共同体”，实现“城市路网向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖”，2024年城乡居民收入比降至1.76：1，成为县域融合的典型样本。以县城为支点、以要素市场化为动力的治理模式，重塑了城乡空间格局，也印证了县域作为要素双向流动接口与产业协同主战场的战略价值。
3.政策工具逐渐从单一行政向多元整合转变。传统的城乡治理过度依赖行政命令，市场与社会力量的参与度不足，治理主体的单一性导致治理效能难以提升。构建政府、市场、社会多元协同机制，能够有效降低制度性交易成本，形成资源互通、功能互补的治理合力，也是国家治理中多元主体参与的重要体现。湖南双汇娄底生猪深加工项目通过“公司加合作社加农户”的产业共同体模式，推动工业技术向农业渗透，既带动湘西南生猪年屠宰120万头的加工带形成，又通过屠宰率提升反哺农户，形成政策、资本、社会力量的协同网络，实现技术溢出与利益共享的双重效应。广东清远数字乡村平台实现85个乡镇、1078个村居全覆盖，以数字化手段下沉城市技术、提升乡村治理效能。这类实践充分说明，政策工具已从单一行政指令，转向多元整合的新形态。
（三）社会从结构性区隔走向流动性融合
城乡社会关系的转型，核心是打破城乡之间的身份壁垒，推动人口流动就业结构与权利配置的深刻变革，逐步向动态、开放、相互嵌套的新型社会形态演进，这一过程涉及社会分层与流动群体边界消解等多重命题，也是城乡双向赋能在社会层面的根本体现。
1.人口流动逐渐从城乡分隔向双向互嵌转变。人口流动作为打破城乡二元结构的核心动力，其形态已从改革开放前户籍制度导致的“隔绝”状态，转变为当下显著的“双向互嵌”状态，“两栖人口”的兴起逐步瓦解了传统的二元社会结构，成为社会结构重塑的推动力量。2025年春运跨区域人员流动量达90.25亿人次，其中农村人口占大多数，形成农民工进城传递乡土惯习、市民下乡导入城市生活方式的双向互嵌格局。人口流动不只是地理空间上的位移，更是社会网络的重构与城乡要素的深度交换与互哺，推动城乡社会从结构性区隔走向流动性融合，也为互嵌型社会的形成奠定了人口根基。
2.就业结构逐渐从农业主导向多元融合转变。现代化进程中的非农化，推动城乡职业结构逐步趋同，成为城乡社会演进的重要趋势，也是社会分层中职业结构变迁的具体体现。改革开放前，农村居民的非农就业占比仅5.4%，农村就业结构高度依赖农业，职业形态呈现出单一化特征。改革开放后，农村劳动力大规模向二三产业转移，2025年高达99.2%的农民工从事二三产业，形成农业、工业、服务业并存的多元职业形态。数字技术的发展进一步加速了这一转型过程，拼多多“农地云拼”模式通过连接城乡市场及直播带货培训，赋能超过12.6万人转型为“新农人主播”，其中多数为返乡青年。这既重构了乡村职业形态，也模糊了传统农民与市民的身份边界，形成城市技术赋能乡村、乡村产品反哺城市消费的双向循环。
3.权利配置逐渐从差异化分配向平等化共享转变。基本公共服务均等化作为国家战略目标，就是通过社会保障、教育、医疗等“权利束”的再分配与制度整合，缩小城乡居民作为国家公民的基本权利落差。城乡居民基础养老金最低标准的持续提高，从2014年最初的每人每月55元，到2026年提高到每人每月163元，是这一进程的直观体现。江西余江创新宅基地资格权保留机制，允许进城落户的农民15年后自愿选择是否回村建房，属于“留权不留地”的典型实践，在保障原有“乡土权利”财产根基的前提下，为农民平等融入城市社会、完整享有“市民权利”扫除制度障碍，避免其陷入“失权”的脆弱境地，从而缓解“城市不接纳、乡村回不去”的双重认同困境。
（四）文化从价值分立走向互鉴共生
城乡文化关系的转型，是从城市文化霸权与乡村文化边缘化的对立状态，转向传统与现代交融、城市与乡村互鉴的共生形态，文化资本的双向流动逐步重塑社会整体认同。这一过程直面城乡文化认同断裂的问题，通过文化载体创新和中介群体搭桥等方式，推动城乡文化从价值分立走向互嵌共生，为城乡双向赋能夯实社会心理与认同基础。
1.文化传递逐渐从单向输出到双向渗透转变。长期以来，城市文化被视为“先进”代表，乡村文化则被标签化为“落后”，文化价值的评判呈现出明显的城市中心特征。在城镇化进程中，随着农民工与市民的双向流动，农民工带入城市的乡土生活智慧、地方性知识与人情伦理，与城市居民日益增长的“乡村向往”“田园审美”和生态价值追求相互交织，催生出新的文化形态。“2025全国网上年货节”首个“非遗版”春节带火国潮国货，非遗演出、民俗游园等旅游产品销售火爆，春节假期，线上销售额分别增长407.7%、109.8%。彰显出乡土文化借助城市消费平台实现焕新增值。同时，2023年推进乡村旅游数字提升行动，到2024年已辐射31个省份的1138个县域，覆盖超2万家乡村旅游经营主体，直接实现近2000万人次的乡村游客增量，体现出城市消费力对乡村文化体验的旺盛需求。这标志着乡土文化借助现代市场实现价值重估，城乡文化从单向灌输转向平等对话、双向赋能。
2.文化载体逐渐从割裂存续到融合创新转变。传统的城乡文化载体呈现出割裂特征，乡村的非遗民俗多以“保护”为主，缺乏与现代生活的融合，也难以实现与城市文化载体的对接。在乡村振兴战略的推动下，文化传承与发展的逻辑发生了根本性转变。四川崇州等地有效整合非遗、旅游、农业资源，推出非遗特色乡村旅游线路，将当地竹编、银饰等非遗元素培育成“一村一品”文化标识，让昔日“黄泥村”“空心村”成为生机勃勃的“竹艺村”“银匠村”，2024年国庆期间，“竹艺村”接待游客21.28万人次。这类创新没有脱离乡土本根，而是依托城乡需求实现创造性转化，让乡村文化从博物馆式静态遗存，转变为可体验、可消费、可增值的活态文化资本。
3.文化治理逐渐从各自为战到共生共建转变。以非遗工坊为载体的“政府保护、市场开发、村民参与”模式，成为城乡文化共生共建的重要实践，打破了文化治理上长期存在的城乡分割、部门分割局面。“十四五”期间，1.29万余家非遗工坊在全国2138个县落地生根，通过教授传统技艺、生产特色产品，带动120万余人就业增收，实现文化价值与经济价值的双赢，彰显出文化治理的双向价值。数字技术的发展进一步打破了城乡文化治理的边界，根据《2025字节跳动助农数据报告》，2024年抖音新增乡村相关视频13.6亿条，1.3亿网友用抖音记录乡村生活，449.5万场“三农”直播架起城乡对话桥梁。文化治理由此成为传承乡土根脉、联结城乡情感与塑造共同精神家园的重要载体。
三、制约城乡双向赋能的三大结构性矛盾
尽管城乡双向赋能的演进趋势日益明显，但现实阻力并非简单政策执行偏差或局部市场失灵，而是彼此交织强化的结构性矛盾，其中权利配置失衡是制度根源，市场分割是运行堵点，社会认同鸿沟是社会心理约束，共同构成制约城乡双向赋能的系统性障碍。而权利失衡固化市场分割格局，市场分割进一步拉大城乡收入与公共服务差距，继而放大身份隔阂与文化认知偏差，最终加剧社会认同撕裂，形成“制度失衡—市场扭曲—社会疏离”的负向循环锁定，成为阻滞城乡双向赋能和深度融合的系统性堵点。
（一）权利配置城乡失衡是亟待突破的核心障碍
权利配置的平等性是城乡双向赋能的制度基础，而长期形成的城乡分治制度惯性，导致公共服务与财产权利的差异化分配，政策执行的碎片化进一步消解了制度效能。这一矛盾本质上是权力配置的城乡非均衡问题，直接制约了常住地赋权、土地权益保障等政策的落地，是推进城乡双向赋能亟待突破的现实障碍。
1.户籍绑定的公共服务差异尚未得到根本消除。户籍制度改革在形式上统一了居民身份，但作为社会福利与公共服务分配核心“资格凭证”的实质性功能尚未完全剥离，形成了“权利获取的属地化”悖论：人口已实现大规模跨区域自由流动，但关键公共权利如子女平等受教育权、平等医疗保障权的获取，仍高度依赖户籍所在地。值得注意的是，尽管300万人口以下城市已基本放开户籍管制、实行零门槛落户，仍普遍出现落户易、享权难的新问题。优质教育医疗资源过度集聚中心城区，中小城市落户放开后公共服务承载力不足；公共资源仍按户籍人口核定，未建立常住人口挂钩的财政分担机制；超大特大城市依旧严控落户，形成小城市放开、大中城市收紧的分层格局，城乡与城城公共服务落差依旧固化。医保领域，农民工医疗保险跨区域转移不够顺畅、异地报销比例较低，保障水平不高。社保层面，在3亿的农民工群体中，2021年工伤保险参保人数仅占30.5%；50岁以上农民工社保参与率仅49.3%，25.9%甚至未听说过社保。有些城市的政策还明确规定随迁子女不能升入普通高中，教育资源配置依然与户籍身份直接挂钩。这类问题背离了公共服务均等化的现代治理逻辑，阻碍人口深度融入，也给常住地赋权政策落地带来制度惯性阻力。
2.土地产权制度的城乡分割制约要素流动效率。城乡土地制度的二元分割，是历史形成的对乡村发展权的一种制度性安排。尽管不断推进的农村土地“三权分置”改革在放活经营权上取得进展，但集体所有权虚置、农民财产权尤其是宅基地使用权和集体建设用地入市收益权不完整的问题依然突出。城乡建设用地普遍存在同权不同价现象，除制度性二元分割外，还应看到级差地租Ⅰ规律的深刻影响，建设用地因区位条件、基础设施配套不同，天然形成土地价值级差。现行制度下，农村集体建设用地无法平等参与土地市场定价，制度性地租与天然级差地租相互叠加，进一步放大了“同权不同价”的结构性失衡。农民土地增值收益被严重稀释，全国农村宅基地的闲置率达18.1%，城市却高度依赖土地财政，形成城市扩张、乡村闲置的资源错配。农村土地处分权、收益权、抵押权未得到完整法律认可与市场保障，导致乡村在要素交换中处于弱势地位，无法平等分享城镇化土地增值收益。2026年中央一号文件提出盘活闲置农房与土地，正是要求突破产权束缚，赋予乡村更完整的发展权能。
3.县域治理碎片化削弱城乡统筹的赋能能力。县域作为城乡融合的关键枢纽，习近平总书记强调，“率先在县域内破除城乡二元结构”，但基层治理普遍存在碎片化难题，严重制约了城乡双向赋能的制度效能。空间规划上城市扩张挤压乡村发展空间，治理主体上政府单一主导、农民主体性发挥不足，部门之间政策出台各自为政、资源投放分散化。城乡融合涉及国土、农业、社保、交通等多领域协同，但科层制固有的专业分工与部门利益，往往导致政策出台各自为政，资源投放撒胡椒面，执行过程相互打架。这种治理碎片化进一步加剧市场分割与要素流动梗阻，弱化县域统筹城乡要素配置、承接双向赋能的整体效能。
（二）权利配置城乡失衡市场分割与虹吸效应是亟待打通的最大堵点
城乡要素双向流动的理想图景，受制于根深蒂固的市场分割。这种分割并非纯粹市场自发形成，而是与权利失衡相互嵌套、由制度安排固化，形成城市持续虹吸、乡村要素流失的非对称格局，市场资源配置决定性作用难以充分释放。
1.劳动力市场双重二元结构固化城乡发展差距。劳动力市场呈现出“城乡二元”与“体制内外二元”相互叠加的“双重二元结构”，使城乡劳动力的流动面临着制度性排斥风险，也凸显了社会分层与流动的结构性困境。绝大多数农民工虽已在城市非农部门就业，但多集中在次级劳动力市场，面临劳动合同签订率低的问题，有关数据显示，未签订长期合同的农民工占比达68.6%；社会保障参保率不足，新生代农民工群体的养老保险参保率不足50%；医疗保险参保率刚超60%，其他社会保障的参保率低于40%；且职业发展通道狭窄，91.6%的农民工遭遇求职壁垒。农民工陷入经济吸纳、社会排斥的尴尬处境，难以通过稳定就业与权益保障实现城市融入与人力资本积累。这种格局长期压低用工成本，却固化城乡收入差距，也削弱社保体系可持续性，与党的二十届四中全会关于“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率”[3]这一政策导向形成现实张力。
2.资本下乡面临准入壁垒与收益风险的双重制约。城乡金融资源配置失衡，农村资金持续通过金融体系流向城市，工商资本下乡却存在明显顾虑。在金融层面，城乡金融资源配置结构性失衡，农村中小微企业融资成本远高于城市，中西部县域银行存贷比长期低于50%，农村金融服务的可及性与便利性不足。在产权层面，农村土地流转呈现短期化特征，全国农户承包耕地流转比例仅38%，且多数期限不足5年，企业因担心流转到期后投入无法收回，仅愿意进行短期设施投资。这一现状不仅制约了乡村产业的升级发展，阻碍了工商资本下乡的实际效能，而且加剧了城乡间的“金融鸿沟”。
3.土地要素流动的城乡剪刀差持续存在。土地要素的市场扭曲最为典型，在建设用地指标计划管理模式下，指标分配往往优先保障城市和重大项目，农村产业与乡村建设用地需求难以得到满足，2023年全国城市建设用地面积相较1981年增长了7.3倍，增加了54600平方公里，形成“城市扩张、农村闲置”的悖论。在农地流转市场，由于流转合约不规范、期限短、稳定性差，导致工商资本倾向于短期套利行为，如四川流转耕地的71.64%呈现非粮化特征，湖南三调期间净减759万亩耕地，耕地保护面临着严峻挑战。土地发展权城乡配置不均、增值收益分配失衡，土地增值红利主要留在城市，乡村土地价值无法充分变现，从根基上削弱乡村参与城乡协同赋能的资本能力。
（三）城乡群体社会认同鸿沟是亟待破解的时代难题
社会认同是群体互动的基础，而当前城乡居民在身份认同、文化价值上的差异形成了明显的“认同鸿沟”，社会网络的“弱连接”特征削弱了城乡双向赋能的社会基础，成为城乡融合必须破解的现实难题。
1.群体边界与社会隐性排斥造成身份认同困境。社会隐性排斥通过强化城乡之间的群体边界，使农民工群体陷入“城市不接纳、乡村回不去”的双重脱嵌困境，凸显了社会整合的现实难度。在城市，农民工群体可能遭遇基于户籍身份的隐性社会排斥，在就业、居住、社交等方面难以融入主流市民社会。在乡村，快速社会变迁与媒体塑造的“城市中心”形象，导致部分乡土文化自信弱化，“离农”成为青年一代的普遍人生导向。代际差异进一步凸显了这一矛盾，新生代农民工强烈倾向城市定居，而许多农村老人则对城市生活产生疏离感。相关数据显示，新生代农民工中有63.2%强烈倾向于在城市定居，[40]而超六成的农村老人对城市产生空间疏离感，拒绝随迁养老。这种“双重脱嵌”的代际认知差异，形成了“青年离农、老年守土”的极化现象，反映了大规模人口流动背景下，传统地缘血缘认同逐步松动，新型市民认同尚未建立，群体归属感缺失，直接破坏城乡人口稳定双向流动的心理基础。
2.文化价值的单向渗透与符号化想象加剧认知鸿沟。城乡文化互动尚未实现真正的平等与双向渗透，城市对乡村的认知，常通过大众媒体被简化为田园牧歌式的“景观”或体验式的“农家乐”。相关研究显示，有69.3%的受访青年通过综艺节目认知乡村，催生出文旅项目同质化的“农家乐加采摘”模式，有68.9%的受访青年将乡村体验简化为“种地快乐”，这种符号化想象遮蔽了乡村社会的真实复杂性。反之，乡土文化向城市传播时常被贴上落后标签，长期形成城市文明优越、乡村文化弱势的隐性价值等级，阻碍文化深度融合，导致乡村为了迎合所谓的“现代性”标准而丧失文化主体性。
3.公共政策的城市中心隐性导向强化社会不平等。部分公共政策在制定与执行中，仍不自觉地带有“城市中心”的思维惯性。在政策制定层面，不少地方的“移风易俗”政策陷入“去乡土化”的误区，简单禁止庙会、婚丧宴席等传统习俗，因忽视乡土社会的运行逻辑引发村民的抵触情绪，暴露了政策本土化适配能力的局限。在资源配置层面，教育领域的“隐性隔离”更为突出，相关研究显示，2020年全国随迁子女与父母在一起指数仅为0.53，北京、上海分别低至0.2和0.33，随迁子女的教育资源配置难以得到有效保障。在社会效应层面，大量农村儿童被迫成为留守儿童，形成留守与流动的代际循环，进一步加剧了城乡之间的社会认同断裂。这些政策失衡现象虽不一定是主观故意，但其客观效果却产生了双重效应，一方面通过“文化祛魅”消解了乡村的主体性，另一方面通过“教育隔离”固化了社会分层，从而直接制约了城乡双向协同的制度基础，削弱了政策层面赋能乡村的实际效能。
四、推进城乡双向赋能的路径选择
推进城乡双向赋能，重构城市与乡村的有机联系和统一性，主要是在国家的体制机制整合下，以工业和城市支持和引导农村发展，由城乡分离走向城乡一体。必须立足城乡融合发展是中国式现代化必然要求的科学判断，以制度赋权重塑城乡权力结构，以市场联动优化要素配置效率，以文化互嵌重建社会认同，构建权利平等、要素畅通、文化共融的城乡发展新格局。
（一）以权利破壁实现规则统一与权利平等的制度赋权
制度性壁垒是城乡二元结构形成的根源，破解这一障碍的关键在于推进户籍、土地、社会保障等基础性制度改革，逐步取消人口和劳动力流动的种种限制，降低农民进城门槛，实现从“身份绑定”转向居住地赋权与财产权保障，建立全国统一大市场下的城乡平等规则体系，为城乡双向赋能提供制度基石。
1.户籍制度改革上破除身份绑定，实现公共服务权利均等化。户籍制度改革的难点在于，当由常住地登记户口提供基本公共服务成为政策共识后，执行层面的财政与事权错配才是真正的拦路虎。人口流入地需要承担大量随迁子女教育成本，但中央财政转移支付仍主要依据户籍人口，这一“人钱分离’的体制性矛盾，才是户籍改革“最后一公里”难以打通的根本原因。一是推动公共服务标准化。按常住人口规模动态配置义务教育资源，消除随迁子女的入学壁垒，统一并逐步拉平城乡居民基本医疗保险的报销目录与比例，解决“同病不同报”的实操落差。二是实现权益保留弹性化。依法维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，为返乡创业者提供政策支持，实现进城不失权、留乡有保障，探索“自愿有偿退出”的市场化通道。三是建立赋权机制阶梯化。推行“留权不留地”改革经验，以城镇住房公积金补贴、创业贷款额度等激励方式引导进城农民自愿退出宅基地，消除退地换户籍的强制捆绑；建立居住证阶梯权益体系，依据居住年限、社保缴纳情况逐步匹配本地居民权利；制定公共服务量化清单，明确教育、医疗等公共服务的配置标准与财政分担比例，防止政策空转。同时，适配中小城市全面放开落户现实，中小城市重点补齐公共服务短板、按常住人口配置资源，超大特大城市完善常住地赋权与阶梯权益体系，破解落户放开与服务不均脱节的现实矛盾。
2.土地制度创新上打破产权区隔，实现土地增值收益共享化。在坚持农村土地集体所有制的前提下，优化制度设计，赋予农民完整的土地财产权，完善城乡建设用地同权同价与收益共享机制，提升农民行为能力以及社会对农民权益的认同与尊重，让土地从僵化的生产资料转化为能带来持续财产性收入的活化资本。其一，深化“三权分置”。重点是“稳承包权”以保底，“活经营权”以吸引长期资本，并“实化所有权”以确保集体有效行使管理和收益分配职能，防止所有权虚置。其二，打破入市壁垒。在承认级差地租I合理性的基础上，重点消除因规划歧视、入市范围限制等制度性因素造成的制度性地租差异，真正落实集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”，并建立公平透明的入市增值收益分配细则，确保农民集体和农户获得绝大部分收益，扭转土地增值收益的“城市剪刀差”。其三，创新闲置盘活。针对大量闲置宅基地，可在符合规划前提下，探索“点状供地”“长期租赁”等模式，并强化合同约束保障农民最终产权，防止资本侵占。其四，平衡保护与发展。建立与粮食播种面积、产量挂钩的“耕地保护补偿基金”，让承担耕地保护任务的农户获得稳定经济补偿，实现国家粮食安全与农民收益保障的统一。
3.县域集成改革上消解条块分割，实现治理资源全域统筹化。按照2026年中央一号文件提出“协同推进县域国土空间治理”“加强县域基本公共服务供给统筹”“推动县域基础设施一体化规划建设管护”的相关要求，需要超越简单的机构合并，致力于构建跨部门的制度化协同机制、信息共享平台和基于整体绩效的考核体系，推动治理模式从“部门行政”向县域整体治理转型。一是推动治理权责明晰化。推行“县级统筹”的定规划、分资源，“乡镇协同”的抓执行、促协调，“村落实”的重参与、保反馈，避免“上级包办”或“基层无力”。二是实现规划体系一体化。县域内的城乡规划、土地利用规划、产业规划“多规合一”，划定“城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线”，确保空间协调。三是促进公共资源协同化。按常住人口配置教卫资源，组建城乡教育集团，实行教师轮岗制度化，推动优质资源下沉。四是推进政务服务通办化。推行“一窗受理”，梳理发布县域通办事项清单，实现城乡居民可在县域内任意政务大厅办理社保、户籍等业务，消除属地壁垒。
（二）以市场联动完善城乡要素双向流动的社会机制
城市和农村是命运共同体，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，需要进一步扩大土地、劳动、资本等要素在城乡之间的自由流动，建立城乡统一的要素市场体系。根据2026年中央一号文件关于推动城乡要素双向流动的部署，必须着力消除市场壁垒，降低制度性交易成本，促进要素基于市场规律和比较优势在城乡间双向自由流动、高效配置与循环增值，形成乡村全面振兴可持续的内生动力。
1.劳动力流动上突破单向输出，构建进城返乡的循环赋能机制。顺应农业转移人口市民化与乡村人才培育政策导向，破解劳动力市场双重二元结构。2026年中央一号文件提出，“科学有序推进农业转移人口市民化”“发展壮大乡村人才队伍”，中就需要打破劳动力市场的“双重二元结构”，构建“进城务工、技能提升、返乡创业”的循环机制，这既是经济过程，也是重要的社会流动渠道。一是建立有效的供需匹配与技能培训体系。在县域层面搭建智能用工平台，动态对接城乡岗位与劳动力信息；推行“订单式”技能培训，由政府补贴、企业下单、培训机构接单、农民选单，直接对接就业或创业贷款支持。二是大力培育并赋能“新农人”群体。落实文件“发展壮大乡村人才队伍”的要求，对大学生、退役军人、返乡企业家等给予土地流转、融资、税收等方面的平等扶持，设立“青年农创基金”，推动乡村人力资本的结构性提升。三是强化社会保障覆盖。通过制度创新将农民工群体全面纳入城镇社保体系或建立有效的衔接机制，打破就业不稳定与社会权利缺失的恶性循环，为人力资本投资和稳定融入提供保障。
2.资本流动上破解“单向虹吸”，实现资本下乡与资源资本化双向增值。以2026年中央一号文件提出的“创新乡村振兴投融资机制”为导向，破除农村资本流动“下乡难”“融资难”的空间壁垒，破解“城市虹吸、乡村失血”的困境，构建一个产权清晰、风险可控、激励相容的金融与投资环境。一是推动金融创新。在县域发展“产业链金融”，以龙头企业信用为核心，为上下游新型农业经营主体和小农户提供“订单贷”“仓单质押贷”等无需传统抵押的融资服务；大力发展数字普惠金融，降低金融服务门槛和成本。二是创新资本下乡模式。推广“合作社（集体）统租统管+专业化企业运营”的模式，通过“保底租金+利润分红+集体管理费”的三方契约，稳定各方预期，减少资本与农户的直接博弈和短期行为，鼓励对土壤改良、设施农业的长期投资。三是发挥政府引导基金作用。设立“城乡融合产业发展基金”，以市场化方式重点投资于乡村冷链物流、农产品精深加工、乡村旅游等关键短板领域，撬动更多社会资本跟进。
3.技术流动上跨越信息鸿沟，推动城市技术与乡土技艺的融合创新。技术要素的城乡双向流动，是数字时代城乡融合的新特征。2026年中央一号文件提出，“促进人工智能与农业发展相结合，拓展无人机、物联网、机器人等应用场景”“推进基层农技推广体系改革与建设，推动农业科技成果进村入户”。因此，既要推动现代科技“下沉”乡村提升生产力，也要推动乡土知识与技艺“上行”城市实现文化价值与经济价值。一是搭建“产学研用”县域共享平台。与高校、科研院所合作，建立试验示范基地，推广物联网、智能装备等智慧农业技术，并培训农民掌握电商直播、数字营销等新技能，打通技术下乡与产品进城通道。二是系统挖掘并转化乡土技艺价值。在县城设立“非遗工坊”“乡村技艺传习所”，邀请匠人驻场，将传统手工艺、生态农业知识进行创造性转化，开发文创产品、体验课程，对接城市消费市场，实现技艺进城增值。三是建设县域技术交易市场。允许农业技术专利、乡土技艺版权、数据资源等挂牌交易，促进城乡技术成果的双向流动与融合创新
（三）以文化互嵌重塑城乡“共生共荣”的社会认同
基于推进中国式现代化的必然要求与促进城乡融合的客观需要，习近平总书记明确提出，推进城乡精神文明建设融合发展。[]其关键在于如何破除城乡“二元精神生活”结构，构建兼具乡土性与现代性的新型文化体系。这要求超越将文化视为经济附庸的工具性思维，根据党的二十届四中全会关于“统筹推进城乡精神文明建设”的战略部署，通过创造性转化与制度性安排，推动城乡文化从“中心—边缘”的等级认知走向“互鉴共生”的平等对话，从而为城乡社会的深度融合夯实共同的价值认同与情感联结基础。
1.文化载体创新上聚焦静态保护转型，实现乡土文化的活态传承与价值转化。避免乡村文化沦为博物馆标本或被简化为旅游景观，推动其融入现代生活，成为可体验、可参与、可消费的活态存在。一是推进文化空间微改造活化。对传统村落、古建筑在保护风貌的前提下，适度植入现代生活功能，转型为兼具居住、文创、研学功能的活力空间。二是推动非遗产业化增值。支持乡村工匠成立合作社，开发具有现代审美和实用性的文创产品，通过线上线下渠道进入城市市场；定期举办融合传统与现代的文化节庆活动，吸引市民深度参与体验。三是开展文化IP数字化传播。系统梳理本地文化资源，利用数字媒体进行创造性传播，塑造富有吸引力的地方文化形象，增强乡土文化自信与影响力。
2.中介群体培育上聚焦文化隔阂破除，实现城乡文化的双向渗透与认知融合。农民工、新乡贤、下乡市民等群体是天然的“城乡文化使者”，应通过制度化设计，激活其桥梁纽带作用。一是推动农民工文化传递制度化。支持县域设立“城乡故事汇”即“农民工课堂”，鼓励返乡农民工分享城市经验并记录乡土习俗。二是实现新村民融合赋权化。探索“新村民”制度，对长期在乡村居住生活的城市居民，赋予部分村级事务参与权与服务享有权，支持其创办城乡研学等项目。三是推动精英反哺常态化。建立“乡贤顾问”机制，邀请企业家、学者等返乡提供文化发展咨询，发挥精英群体在城乡文化融合中的引领作用。
3.公共文化服务上聚焦各自为战破解，实现城乡文化服务的全域共享与共生共建。公共文化服务需打破“城乡分割”，建立全域共享的公共服务体系，增强城乡归属认同。一是实现城乡文化空间全域共享。在县域统筹建设三级文化空间网络，县城建“农耕文化馆”，展示乡村文化；乡镇设“城市书房”，提供城市书籍与数字资源；村庄建“文化广场”，兼具村民活动与游客体验功能；三者实行身份证通刷免费使用。二是推动城乡文化活动深度联动。定期举办城乡艺术节，促成城市剧团与乡村艺术团体同台演出，推动城乡艺术文化的交流融合；推行文化结对工程，组织城乡文化单位互派骨干交流学习，共创城乡融合主题的文化作品，提升城乡文化协同发展水平。三是推进城乡文化服务数字无界融合。建设“县域数字文化云平台”，整合城乡图书馆、博物馆、非遗馆藏资源，实现城乡居民在线共享电子图书、数字展陈、非遗课程，让优质文化服务突破地理限制，成为联结城乡情感、增进共同认同的日常纽带。
作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、二级教授、博士生导师；转自：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2026年第4期
