摘要：快速迭代的人工智能技术正深刻重构城乡要素流动与配置逻辑，为突破传统“数字鸿沟”、迈向更高阶的融合发展创造了新可能。研究聚焦人工智能时代城乡融合的现实挑战，以“数字鸿沟—智能共融”双重视角，系统识别当前实践中存在的价值导向偏差、主体协同不足、治理机制碎片化与技术适配缺失等现实困境。通过政策文本与典型案例分析，揭示城乡融合正经历从被动弥合差距向主动构建共融的范式跃迁，新范式强调价值理念、主体结构、治理机制与技术应用的四重系统性变革。在此基础上，构建“价值—主体—机制—技术”四维协同的治理重构路径，打通人工智能赋能城乡发展的关键堵点，推动形成公平包容、多元协同、双向赋能的城乡发展智能共融新格局。
关键词：人工智能；城乡融合；数字鸿沟；智能共融；治理重构
一、引言
为加速工业化原始积累，我国长期形成了城乡二元结构，城镇化快速推进固化了城乡分割，导致城乡发展差距逐步扩大。这一结构性矛盾已成为制约中国式现代化全面推进的关键瓶颈。因此，城乡融合发展被提升至国家战略核心位置。我国城乡关系的政策经历从城乡统筹、城乡一体化到城乡协调的演进，2017年，党的十九大报告首次提出“城乡融合发展”的概念，2019年中央印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，标志其从战略概念进入制度化实施阶段。近十年来，中央一号文件连续聚焦城乡融合，2026年中央一号文件与政府工作报告同时强调“坚持城乡融合发展，推动城乡要素双向流动”。破解城乡发展不平衡不充分问题，不仅是补齐农业农村现代化短板的迫切需要，更是畅通国内大循环、扎实推进共同富裕的根本路径。同时，人工智能作为新一轮科技革命和产业变革的核心驱动力，正深度重塑经济社会运行逻辑，国家密集出台《数字乡村发展战略纲要》，推动数字技术与城乡融合深度绑定。在此背景下，深入探究人工智能时代城乡融合的困境与重构路径，既是回应现实挑战的迫切需要，更是落实国家重大战略部署的必然要求。
新发展阶段下城乡关系的核心是功能互补、协同共生，城市承担创新与增长的功能，农村作为“稳定器”和“蓄水池”，为社会提供缓冲，赋予韧性，推动城乡从“二元对立”走向“共生共融”。但实践中，数字技术的不均衡扩散催生了数字鸿沟，从接入、使用差距延伸至机会与权利不平等，成为制约城乡融合的新障碍；若持续放任，将危及粮食安全、内需动能与社会稳定。更关键的是，人工智能在带来技术红利的同时，催生更隐蔽、更不平等的数据分配失衡、数字排斥、算法歧视等新型智能鸿沟，形成“技术可达但使用不可得、设施覆盖但收益不均”的困境，使城乡融合面临前所未有的复杂性与不确定性。如何以人工智能为核心技术纽带，打破城乡要素流动壁垒，实现技术、数据、人才、资本等要素在城乡间双向自由配置，形成城乡功能互补、发展协同、成果共享的智能融合形态，成为亟待回应的重大命题。
面对上述问题，城乡融合发展已成为各界共同关注的重大议题，形成了丰富的研究成果。早期研究侧重制度改革与要素流动，探索破除城乡二元体制壁垒，强调户籍、土地、财政等制度改革对促进劳动力、资本、土地要素双向流动的关键作用，奠定“制度供给驱动融合”范式，但对技术变量关注不足。随着“数字乡村”战略推进，大量研究转向数字技术对城乡融合的赋能效应，并证实5G、宽带等数字基础设施普及可缩小收入差距、改善农业转移人口就业质量、推动农村电商发展。亦有研究警示“新数字鸿沟”风险，关注城乡在数字技能、应用场景获取与收益分配上的结构性落差。随着“新质生产力”成为国家战略核心，城乡融合的探讨升级为新质生产力与智能融合的探索。最新研究指出，人工智能不仅是生产要素，更是驱动城乡高质量融合的新质生产力，能够通过重塑生产函数优化要素配置。在治理层面，针对“数实融合”背景下的新型智能鸿沟，学者们开始呼吁构建适应数字时代的“制度—技术—主体”协同治理范式，强调数据要素的合理配置与算法公平性在弥合城乡差距中的关键作用。基于县域视角的实证研究也进一步验证了数字技术对城乡要素双向流动的激活机制，为本研究奠定了重要基础。
面对人工智能深度嵌入城乡融合系统的现实，既有研究仍存在关键缺口。第一，现有研究多聚焦于传统数字鸿沟的弥合或数智技术的单向赋能，缺少对人工智能时代城乡不平等新形态的提炼，缺乏对“数字鸿沟—智能共融”范式转型的系统性剖析，对“智能共融”的内涵、特征与实现逻辑探讨较为零散：第二，治理视角碎片化，缺乏对新时代城乡发展不平等的新形态及其系统性治理路径的深度解构。现有分析多聚焦单一维度，对算法偏见、数据产权失衡、技术适配失效等复合型风险的交互机制揭示不足；尚未构建起能够统筹价值导向、主体协同、制度适配与技术伦理的整合性治理框架，难以回应“公平包容、多元协同”这一智能共融的核心诉求。
基于此，本文以“数字鸿沟—智能共融”为双线索，系统剖析当前城乡融合发展的现实困境，采用政策文本分析，揭示城乡融合从“被动弥合鸿沟”转向“主动智能共融”的范式转型规律，提出“价值—主体—机制—技术”四维治理重构框架，为城乡高质量融合与共同富裕提供理论支撑与实践方案。
二、人工智能时代城乡融合发展的现实困境
日益扩大的数字鸿沟正成为影响全球社会公平与包容发展的关键因素。既是城乡融合发展困境在人工智能时代的集中体现，又是导致困境持续深化和难以破解的核心动因。
（一）人工智能时代城乡发展不平等的新形态
在技术迭代与制度惯性的双重作用下，演化出更具复杂性、隐蔽性和结构性的新型不平等形态。与传统数字鸿沟主要聚焦于“能否接入网络”的硬件差距不同，当前城乡发展不平等呈现出硬件与软件并存、技术能力与权益分配叠加的复合特征，具体体现为接入、使用、算法与数据四重相互关联、层层递进的鸿沟结构，它们共同构成一个从“物理连接”到“价值分配”的完整排斥链条，使部分农村群体即便身处数字网络之中，仍被系统性地边缘化。
1.接入鸿沟：智能基础设施的城乡不均衡分布
接入鸿沟作为城乡新型不平等的基础形态，已从传统的“宽带通达”升级为对高阶智能基础设施均衡布局的考验。人工智能驱动的智慧农业、远程医疗、数字政务等应用场景，高度依赖5G低时延网络、高性能智能终端、区域智能计算中枢及本地化数据中心等新型基础设施支撑。尽管国家层面持续推进“数字乡村”建设，截至2025年底已实现“村村通宽带、乡乡通5G”，农村网民规模达3.22亿人，互联网普及率达69.5%，农村固定宽带用户数从2017年的9377万户增长至2024年的2.04亿户，表面看城乡“连接鸿沟”大幅收窄。然而，覆盖不等于可用，通达不等于赋能。数据显示，城市5G基站覆盖率已达100%，而农村整体仅为85.3%，在自然条件复杂、人口密度低的偏远山区、海岛及边境村落，实际有效覆盖率不足60%；城市居民智能终端，如5G手机、平板、智能传感器等，普及率超过95%，农村地区平均仅68.7%，其中偏远农村不足50%，大量农户仍依赖功能机或老旧设备，无法运行人工智能应用，还被排除在智能技术生态之外。这种“全域覆盖下的局部失联”现象表明，当前的接入鸿沟已非简单的“有没有”问题，而是演变为“好不好用、稳不稳定、是否适配”的高质量连接问题。若不能解决智能基础设施在空间分布上的结构性失衡，后续的使用、算法与数据鸿沟将无从弥合。因此，接入鸿沟不仅是技术前提，更是制度安排、投资导向与区域协调能力的综合反映，构成了人工智能时代城乡不平等的底层逻辑与现实起点。
2.使用鸿沟：数字素养差异导致技术可达但不可用
使用鸿沟是城乡不平等新形态的核心形式，体现为城乡居民在智能技术操作能力、应用意愿与理解水平上的结构性差距，其本质并非“无法接触”，而是“技术可达却难以有效使用”，根源在于城乡数字素养的显著分化。相较于传统数字鸿沟关注“会不会用”的基础技能，人工智能时代的使用鸿沟更强调“用得好、用得准、用得深”的高阶能力，包括对智慧农业设备、智能政务平台、生成式人工智能工具等复杂系统的操作、调适与结果解读能力。据中国互联网络信息中心2026年2月发布的第57次《中国互联网络发展状况统计报告》，城镇网民中具备任意核心数字素养技能（如熟练操作手机或电脑）的比例为57.8%，而农村网民仅为33.2%，相差24.6个百分点；其中，农村老年人及低学历农民的数字素养达标率不足20%。尤为突出的是，农林牧渔从业者中使用生成式人工智能的比例仅2.3%，反映出人工智能技术在乡村生产场景中的渗透仍处于极低水平。
造成使用鸿沟的原因有多种，一是乡村人口整体数字技能薄弱；二是多数智能应用设计以城市用户习惯为基准，功能繁杂、界面不友好、缺乏本地化引导，进一步抬高了使用门槛。调研显示，在60岁以上农民群体中，能熟练使用智能手机者不足30%，能操作无人植保机等智能农机的更是低于5%。这种“有设备无能力、有平台无参与”的使用鸿沟，不仅削弱了人工智能赋能乡村发展的实际效能，更在无形中固化甚至加剧了城乡之间在信息获取、生产效率与公共服务享有上的发展差距，成为阻碍智能共融的关键瓶颈。
3.算法鸿沟：算法歧视导致的城乡机会不平等
算法鸿沟是城乡不平等新形态中最具隐蔽性、制度性和结构性的形态，其本质是嵌入在人工智能系统设计与数据训练过程中的城市中心主义偏见。作为人工智能决策的核心引擎，算法往往以城市居民的行为轨迹、消费习惯、语言表达和交互模式为默认模板进行建模与优化，而农村居民的生活逻辑、生产节奏、信息表达方式及数字行为特征则被系统性忽略或边缘化。这种“数据—模型—服务”的闭环，表面上追求精准与高效，实则在无形中将城乡差异编码为算法规则，将社会不平等转化为技术必然，在政务服务、农业生产、金融信贷、就业匹配等关键领域制造出合法化、自动化且难以申诉的城乡机会壁垒。
算法鸿沟作为人工智能时代城乡不平等的隐性形态，已从技术适配问题演变为制度化的数字排斥机制。在政务服务领域，如政务办理小程序因界面复杂导致农村老年人和低素养群体操作困难，加重办理者负担；在农业生产中，智慧农业算法多基于平原大农场数据训练，忽视山区小农户的种植模式与微气候差异，致使技术方案脱离实际，核心产区亩均增产低，赋能效率差距巨大；更深远的影响体现在就业与金融领域：招聘平台依赖标准化线上履历，信贷模型以城市消费行为为基准，将缺乏数字足迹的农村居民系统性边缘化，使其获得就业推荐和小额贷款的概率大大低于城市。此类算法偏见难以察觉与申诉，却实质性限制了农村群体的发展机会。由此可见，算法鸿沟不再关乎“有没有技术”，而在于“技术是否为你而设”，若不系统纠偏，人工智能恐将以“智能”之名，再产生并固化城乡二元结构。
4.数据鸿沟：数据要素分配失衡导致的收益差距
数据鸿沟是城乡不平等新形态中最深层、最具制度性意涵的形态，其本质并非信息可得性的差异而是数据作为新型生产要素在所有权、使用权与收益权上的系统性城乡失衡。在人工智能驱动的新质生产力体系中，数据已超越传统资源，成为价值创造的核心引擎。掌握数据，就掌握算法优化、市场预测、政策制定乃至未来发展的主导权。然而，当前数据资源高度集聚于城市政府平台、大型科技企业与核心产业园区，农村地区不仅缺乏数据采集、存储与处理的基础设施，更在数据治理规则中处于“失语”状态，难以参与数据价值链的分配环节，从而陷入“产数不享数、用数不分利”的结构性困境。
总体而言，人工智能时代城乡发展不平等新形态源于技术、制度、社会与主体。技术层面，人工智能研发高度依赖资本与人才，城市凭借资源优势形成“马太效应”，而农村陷入“技术迭代越快、差距越大”的恶性循环。制度层面，城乡二元结构导致资源分配失衡，政策虽倡导“智能共融”，但重硬件轻软件、“一刀切”执行及监督缺位，使数字素养、算法公平与数据权益等深层问题难以破解。社会层面，农村老年群体和低学历农民易成“数字弱势群体”，叠加“数字排斥”心理，加剧多维鸿沟。主体层面，城乡关系治理呈现“政府主导、市场逐利、社会缺位、农民被动”的格局，部门协同不足、企业回避普惠服务、社会组织参与有限，农民更缺乏在技术选型与数据分配中的话语权，其真实需求被系统性忽视。
（二）人工智能时代城乡融合发展的现实困境
1.价值困境：技术乐观主义主导与公平包容导向缺失
在人工智能赋能城乡融合的实践中，“技术万能论”或“技术乐观主义”的思维定式日益凸显，构成当前最深层的价值困境。这一倾向将人工智能视为解决城乡发展不平衡的“万灵药”，片面强调技术覆盖广度、设备部署数量和系统上线速度，却系统性忽视了城乡融合的根本目标是人的全面发展与社会公平正义。在此逻辑下，地方政府和科技企业往往以智慧化率、平台接入数、人工智能应用项目数等量化指标作为考核的核心标准，将装了多少摄像头、建了多少数据中心、上了多少算法模型等同于融合成效，而对技术是否真正服务于农民、是否惠及弱势群体、是否促进包容性增长缺乏实质性关切。
这种价值偏差直接导致政策设计与技术部署中的结构性盲区。例如，在推进数字乡村建设时，大量资源集中投向交通便利、人口密集、产业基础较好的“示范村”或“核心镇”，而偏远山区、空心化村落、老年聚居社区则被边缘化；智能应用开发普遍采用“城市模板”，界面复杂、操作门槛高，未考虑农村老年人、低学历农民的认知习惯与使用能力；数字素养培训多聚焦中青年群体，对60岁以上老人覆盖率不足30%，使其在无现金支付、线上医保、智能政务等场景中被加速排除。更严重的是，当技术故障、算法误判或数据泄露等问题发生时，农村用户因缺乏申诉渠道与维权能力，往往成为风险的最终承担者。其后果是，人工智能非但未能弥合城乡差距，反而在“高效”“智能”“现代化”的话语包装下，将社会不平等转化为技术必然性。技术普及的表象掩盖了普惠缺失的实质，“全民共享”的承诺沦为空洞口号。
因此，破解价值困境的关键在于从“技术驱动”转向“价值引领”，将“公平、包容、可持续”确立为人工智能赋能城乡融合的底层伦理准则。这要求政策制定者超越工具理性，回归人本立场，在技术规划之初即嵌入弱势群体需求评估、适老化改造、区域差异化策略和权益保障机制，确保智能时代的城乡融合不是“用技术筛选人”，而是“为人塑造技术”，成为推动共同富裕的“共融赋能器”。
2.主体困境：多元协同不足与农民主体性激活不够
主体困境是制约人工智能时代城乡融合向“智能共融”范式转型的关键瓶颈，其核心在于治理结构的单一化与农民主体地位的系统性弱化。当前，城乡智能融合实践普遍呈现“政府大包大揽、市场选择性参与、社会组织缺位、农民被动接受”的非对称格局，多元主体间缺乏有效协同机制，导致技术供给与乡村真实需求严重脱节，进一步加剧了接入、使用、算法与数据四重鸿沟。
在政府层面，跨部门协同不足问题突出。农业农村、网信、科技、民政、财政等部门政策目标、数据标准与项目实施缺乏统筹，“各自为政”现象普遍。例如，山东的“齐鲁农云”平台由网信部门主导建设，而智慧农业推广由农业农村部门负责，两者在数据接口、应用场景和用户培训上缺乏衔接，造成平台功能冗余与农户使用率低下并存。这种碎片化治理不仅降低行政效能，更使技术嵌入流于形式。在市场层面，企业参与具有明显的“收益导向”特征。由于农村智能项目投资回报周期长、用户付费能力弱、运维成本高，科技企业多聚焦于经济发达地区的“样板村”或附加值高的设施农业、品牌电商等农业场景，技术供给呈现“锦上添花”而非“雪中送炭”，进一步拉大核心村与边缘村的发展差距。在社会层面，社会组织、高校、科研机构等第三方力量尚未有效嵌入治理网络。数字素养培训多依赖基层干部临时组织，缺乏专业性与持续性；公益性服务供给逐渐增多，但也难以弥补政府与市场的双重失灵。尤为关键的是，农民作为城乡融合的最终受益者与核心行动者，其主体性长期被忽视。例如，许多智慧农业项目虽引人积分激励，但农户仅能就“是否使用”表态，无法参与算法逻辑调整或数据使用规则制定；某地倡导的“新农人”培育侧重技能培训，却未赋权其参与村级数字治理决策。这种“被赋能”而非“自赋能”的模式，使农民沦为技术系统的末端执行者，其真实需求、地方知识与创新潜力被系统性遮蔽。
主体困境的本质是治理权力的不对等分配。构建“政府引导、市场精准、社会支持、农民主导”的多元协同机制，并通过制度设计保障农民在数据、算法、平台等关键领域的知情权、参与权与收益权，城乡融合才能突破“表面智能、实质疏离”的困局，实现从“被动弥合”到“主动共融”的范式跃迁。
3.机制困境：治理机制碎片化与保障体系不完善
治理机制碎片化与保障体系不完善，已成为人工智能赋能城乡融合的深层制度瓶颈，也是制约其从“技术覆盖”向“智能共融”范式转型的关键障碍。当前治理体系缺乏系统性设计、协同性安排与闭环化运行，难以有效应对城乡融合发展中所呈现的复合型、结构性风险，更无法为城乡智能共融提供稳定、可持续的制度支撑。
第一，协同治理机制高度碎片化。政府、市场、社会与农民四类主体尚未形成权责清晰、流程顺畅运转高效的协同格局，容易陷入“多头管理、推诿扯皮”的困局。农村智能基础设施建设涉及农业农村工信、财政、通信等多个部门，但普遍缺乏统一统筹与牵头协调机制；政府与企业在投资分工、运维责任数据权属等关键环节权责不清，导致建设质量与覆盖实效参差不齐。第二，考核评价机制存在“重硬轻软”倾向。现行评估体系过度倚重5G基站数量、平台上线率、智能终端覆盖率等可视化硬件指标，而对公平性、农民满意度、技术适配度、数据权益保障等关乎包容性发展的软件关注明显不足。这种导向易诱发政府追求短期政绩，背离城乡融合“公平普惠、包容共享”的核心价值目标。第三，监督问责机制严重缺位。在政策执行、算法部署、数据采集与收益分配等关键环节，缺乏独立、透明且可参与的常态化监督机制，农民缺乏有效申诉渠道，亦无刚性问责手段，致使技术风险与治理失衡难以及时纠偏。
基础保障体系整体薄弱，进一步放大了治理机制的结构性缺陷。一是数字素养培训体系不健全，内容同质化、形式单一，未能针对老年人、低学历农民、返乡新农人等群体实施分层分类供给，培训转化率偏低；二是资金保障存在显著缺口，据农业农村部测算，农村智能基础设施建设、平台运维及数字能力建设的资金缺口超过30%，地方财政压力大，社会资本因回报周期长、收益不确定而参与意愿低迷；三是专业人才严重短缺，乡村普遍缺乏人工智能研发、系统运维、数据运营与智能服务等复合型人才，人才缺口大，直接导致智能项目“建而难用、用而难续”。
4.技术困境：适配性不足与技术排斥并存
人工智能赋能城乡融合面临显著的技术困境，集中体现为技术供给与乡村实际需求的结构性错配以及由此衍生的系统性技术排斥。当前主流人工智能技术研发高度依赖城市高密度、标准化、数据富集的场景，其逻辑预设、交互方式与功能设计普遍以城市中产阶层用户为原型，严重忽视了农村地区在生产方式、生活节奏、文化习惯、数字能力等方面的异质性。这种“城市中心主义”的技术范式，导致大量智能产品在乡村“水土不服”。即便硬件到位，也因操作复杂、功能冗余或场景脱节而难以落地，形成“有设备无应用、有平台无使用”的技术闲置现象。
在农业生产领域，智慧农业算法多基于平原规模化农场的连续耕作数据训练，难以适配山区小农户的间作套种、轮作休耕或劳动力约束条件。例如，一般的智能灌溉系统在丘陵地区使用时容易出现误判墒情，导致部分地块过度灌溉，而另一些区域干早，农户最终可能弃用；病虫害识别APP依赖高清图像输人，但农村网络带宽有限、智能手机像素偏低，识别准确率大幅下降，农民转而依赖传统经验判断。技术若不能嵌入地方性知识体系，其“智能”反而成为负担。同时，技术排斥在社会层面同步加剧。农村老年人、低学历群体因数字素养薄弱，面对复杂的图形界面、图标语义不清等，产生强烈的无力感与排斥心理。调研显示，即便智能终端已入户，40%以上的低素养农民表示“不敢点、怕点错”，60岁以上老人中仅不足20%能独立完成一次完整的线上服务操作。这种“心理+能力”的双重排斥，使技术可达性无法转化为实际可用性，进一步固化了城乡人工智能的使用鸿沟。更深层次的问题还有技术生态的碎片化与标准缺失。例如，浙江“浙农码”与山东“齐鲁农云”虽均为省级农业数据平台，但因数据格式、接口规范、权限管理不统一，两地农产品溯源、土地确权、补贴发放等关键数据不能共享，形成“数据孤岛”。这不仅阻碍了全国范围内等城乡要素的高效双向流动，也使得国家层面推动的“农业大数据中心”等战略在基层难以贯通，技术赋能的整体效能被制度性割裂所稀释。只有推动人工智能技术从“城市适配”转向“乡村友好”，从“通用模型”走向“场景定制”，并建立统一开放的数据互操作框架，才能真正扎根乡土、服务农民，才能支撑城乡智能共融的实质性推进。
综上所述，不平等新形态是困境的深层成因，而现实困境则是不平等在实践层面的具体显现。要破解城乡融合难题，必须系统回应价值、主体、机制与技术四重困境，推动发展范式转型，才能真正迈向高质量、可持续的城乡智能共融新格局。
三、人工智能时代城乡融合发展的新范式
城乡融合发展正经历从“消解鸿沟”向“智能共融”的范式跃迁。智能共融是以智能技术为驱动、共融共生为核心、公平包容为价值导向、多元协同为治理路径，旨在实现城乡功能互补、治理协同与成果共享。其本质体现为价值导向、主体定位、发展路径与治理模式的四重系统性转型，是破解人工智能赋能困境、推动城乡融合高质量发展的关键载体。本部分基于政策文本分析，系统梳理从“数字鸿沟弥合”到“智能共融重构”的演进逻辑，提炼范式转型的核心逻辑与触发条件，并凝练新范式的内在特征，为后续治理重构提供理论基础。人工智能时代城乡融合发展的新范式与重构路径，如图1所示。
（一）基于政策文本分析的数字鸿沟到智能共融的逻辑演进
1.样本选取
为保证政策样本选取的权威性、针对性和时效性，系统梳理自2017年党的十九大第一次提出“乡村振兴”以来，2017—2026年中央层面发布的15份城乡发展相关的核心政策，构建政策文本分析数据库。具体包括：党的十九大报告（2017）、2018—2026年中央一号文件9份、《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《乡村全面振兴规划（2024—2030年）》《数字乡村发展战略纲要》（2019）、《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（2019）。对所有样本规范处理，并进行关键词频次统计与语义网络分析，揭示城乡融合中数字鸿沟到智能共融的逻辑演进。
2.关键词频分析
基于微词云软件统计，分析“数字/数字化，智能/人工智能，鸿沟/差距，共融/融合，公平，参与/共建，城乡/融合，乡村振兴”等核心关键词的频次变化，具体如表1所示，揭示政策话语从“鸿沟弥合”到“共融建构”的转型，分析政策的话语差异与协同性。
（1）高频波动组
“乡村振兴、智能/人工智能、共融/融合”三组词语属于高频波动组。其中，“乡村振兴”一词在2018年到达峰值200次，归因于2018年首份乡村振兴专项规划发布，标志着“乡村振兴”战略全面启动；2019—2022年维持20—42次高位，体现深化实施阶段特征；2024年后回落至10—20次左右，反映政策从全面铺开进入精准落地阶段。因专项政策推动，“智能/人工智能”词组在2025年爆发式增长至154次，此前均低于9次，标志着“人工智能+农业农村”的理念，从提出概念进入专项推进的新阶段。“共融/融合”在2018年到达峰值50次后，回落至3—11次，2025年反弹为极值23次，其成为常规政策表述，体现融合发展理念从提出倡导转向日常落地。
（2）中低频稳定组
“数字、参与/共建、城乡融合”三组词语属于中低频稳定组。2019年，因《数字乡村发展战略纲要》发布，词组“数字/数字化”达到56次峰值，2018年和2025年出现频率在10次左右，其他年份稳定在1—6次，呈现出“专项突破+常规渗透”的特征，也说明数字技术在“三农”领域的应用逐步常态化。“参与/共建”词组在2017—2019年出现次数为18—32次，呈现高频特征，体现了乡村振兴战略初期对“多元主体协同”的强调；2020年后降至1—4次，反映“参与共建”机制逐步成熟。“参与/共建”词组突然跃升至13次，说明政府对人工智能技术实现共建保有较高期待。因乡村振兴战略和城乡融合专项政策推动，“城乡融合”词组在2018—2019年出现频率较高，为15—26次；后续稳定在1—5次，成为城乡协调发展的基础术语，政策重点转向落地执行。
（3）低频零散组
“公平、鸿沟/差距”两组词属于低频零散组。2017年党的十九大报告以12次高频倡导“社会公平”，后续降至0—4次，体现公平理念从“顶层倡导”深度融入日常政策，无需单独强调。“鸿沟/差距”，主要指“城乡差距”“收人差距”“发展差距”等，“鸿沟”仅在2019、2020、2025年“城乡数字鸿沟”中各出现一次，其余均为“差距”，体现“缩小城乡发展差距”的主流叙事，也反映国家政策从“强调发展成果”转向“正视发展不均衡”，问题导向更趋务实。
3.政策演进分析
首先，政策导向从“数字普及、鸿沟弥合”转向“智能赋能、公平共融”。这体现了政府对技术与城乡关系认知的深刻升级。早期，政策聚焦网络覆盖、终端普及等基础设施补短板，以“先连接、再发展”逻辑弥合接入性数字鸿沟，具有普惠兜底特征。但随着人工智能和大数据技术深度嵌入社会系统，单纯接人平等已难应对算法偏见、数据垄断等新型不公。尤其2026年中央一号文件，推动城乡融合发展的范式跃迁，不再仅仅是“让农民用上工具”，而是追求其作为“共建者、共治者、共享者”参与智能价值创造。宏观政策更强调人工智能场景化赋能与制度性保障，如算法伦理审查、数据收益分配和数字权利保护，将公平、包容、参与嵌入技术底层。这标志着治理逻辑从“技术中性”转向“技术正义”，旨在构建以人为尺度的城乡智能共同体。
其次，农民角色的主体定位动态升级。通过系统分析2017—2026年中央及部委层面15份核心政策文本，可清晰识别出农民在城乡融合与数字乡村建设中的角色定位经历了从被动接受的“受益者”，到有限介人的“参与者”，再到主动赋能的“共建者”的三阶段演进逻辑，体现出国家治理理念从“替民做主”向“由民做主”的深刻转型。在乡村振兴战略初期，政策话语侧重于“保障农民权益”“提升农民福祉”，农民多被置于政策红利的接收端；随着城乡融合体制机制改革深人推进，政策开始强调农民在乡村治理与发展中的过程性介人，农民从“旁观者”转变为“行动者”，但其角色仍以响应政府或市场主导的项目为主，自主创设权有限。进入人工智能与新质生产力驱动的新阶段，政策话语发生质的跃升。“共建”一词使用频率明显提高，并与“共治”“共享”形成固定搭配。这一转变意味着农民不仅是技术应用的对象，更是数据生产者、算法训练协作者、数字合作社运营者和乡村智能生态的塑造者。其角色内涵从“参与过程”深化为“共享产权、共担风险、共创价值”，标志着农民主体性在数字时代的实质性回归。
再次，责任分配呈现出从“政府单一主导”到“多元协同共治”的演进过程。乡村振兴战略实施初期以政府为绝对核心，依赖财政投入与行政推动；2019年后，政策逐步厘清政府、市场、社会、农民四大主体的责任边界：政府转向制度供给与公平守护，市场作为要素配置与技术创新主体，社会组织发挥中介联结功能，农民则升格为权利主体与价值共创者。2025年国家提出构建“政府引导、企业支撑、村集体组织、农民参与”的人工智能应用共同体，标志着多元共治走向制度化。这一转型不仅提升治理效能，更保障技术红利公平惠及乡村，为城乡融合提供制度支撑。
最后，实践路径正从“城市单向输出”转向“城乡双向共生”，体现城乡融合逻辑的根本重构。早期，城乡融合的实践路径主要是以“以城带乡”为主，通过资本、技术、人才下乡缓解乡村资源短缺，将乡村视为被动受助对象，忽视其内生价值。2018年中央一号文件提出构建新型工农城乡关系后，政策逐步强调互惠互补。2023年以来，在新质生产力驱动下，“双向共生”成为新范式，城市为城乡融合提供技术底座与产业动能，乡村则以其生态、文化及复杂农业场景拓展了技术应用场景与市场空间。例如，浙江德清县探索“保底收益+按股分红”的利益分配方式，显著提升乡村生态保护者的主动参与度，增加生态保护主体的收入。2025年《“人工智能+”行动实施方案》明确加快农业数智化转型升级、推动“城乡智能普惠”，在尊重城乡差异性的前提下，构建一个地位对等、功能互补、风险共担、价值共享的人工智能发展共同体，其本质是从“城市中心主义”的技术扩散逻辑，转向“城乡互构”的生态共生逻辑。
（二）范式转型的核心逻辑和触发条件
1.范式转型的核心逻辑
当前，城乡融合发展转型的核心逻辑是“从差距应对到生态建构”，即打破传统“被动弥合鸿沟”的治理逻辑，构建“主动共融生态”的新逻辑，实现三个转变：一是从单一技术赋能向技术+价值的双重赋能转变，将公平包容、农民主体作为核心价值导向，实现技术赋能与价值引领的有机统一；二是从单向要素流动向双向共生赋能转变，打破城乡要素流动的单向壁垒，推动技术、数据、人才、资本等要素城乡双向流动、优化配置，实现城乡共生发展；三是从碎片化治理向系统性治理转变，破解治理机制碎片化困境，构建多元协同、闭环高效的治理体系，实现智能鸿沟治理与城乡共融建构的同步推进。
人工智能时代城乡融合发展的核心逻辑并非追求城乡人工智能技术应用水平的简单一致，而是在尊重城乡差异性的前提下，构建一个地位对等、功能互补、风险共担、价值共享的发展共同体。其本质是从“城市中心主义”的技术扩散，转向“城乡互构”的生态共生。这一核心逻辑，既回应了人工智能时代技术迭代的新要求，也契合了城乡融合高质量发展的新需求，更凸显了“以人民为中心”的发展思想，为范式转型的具体实践提供了清晰的逻辑指引。
2.范式转型的触发条件
城乡融合发展从“数字鸿沟弥合”向“主动生态共融”的范式转型，并非自发演进的结果，而是多重结构性力量在特定历史节点交汇、共振所触发的系统性变革。这一转型的深层动因可归结为以下四重关键触发条件。
一是技术迭代是物质基础。近年来，以深度学习、大模型、边缘计算为代表的新一代人工智能技术规模化落地，使人工智能不仅是提升效率的工具，还是重构生产关系与社会结构的制度性力量。例如Qwen3—0.6B只有6亿参数，用其进行乡村知识服务，在中文农业语义理解、农事术语识别、病虫害描述匹配、政策条文解读等任务上表现扎实，印证了人工智能在乡村落地不是拼参数，而是拼适配度的核心理念。技术的适农化与普惠化突破，为城乡双向智能融合提供了可能。
二是政策导向提供制度牵引。2018年1月，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确实施数字乡村战略，开发适配“三农”特点的技术、产品、应用和服务。2019年5月，《数字乡村发展战略纲要》中首次提出“着力弥合城乡数字鸿沟”。2020年以来，政策逐步从“数字鸿沟弥合”转向“生态共融”，明确提出公平包容、多元协同、农民主体的导向，为范式转型提供了制度支撑与方向指引。
三是需求升级形成内生动力。人工智能时代，乡村既是新技术的需求者，也是被需求者。作为需求者，乡村对人工智能技术的需求源于亟需破解的乡村劳动力结构性矛盾、传统农业生产方式效率低、乡村治理与公共服务精准性差等发展瓶颈的需要。作为被需求者，乡村成为人工智能产业拓展的新空间乡村拥有超3亿网民和近2亿未触网人口，构成规模巨大的潜在数字市场；同时，依托“乡乡通5G、村村通宽带”的基础设施和农业农村丰富的数字化场景，为人工智能技术落地与规模化应用提供了广阔空间。社会需求的升级推动范式从技术普及向价值普惠转型。
四是地方创新实践经验支撑。浙江德清县以技术嵌入乡村治理的底层逻辑，推动治理决策从经验直觉转向算法驱动；苏州相城区运用区块链技术对村集体的资产、资源、资金进行链上存证，使村民监督权从被动知晓转向主动验证，构建了基层治理新格局；江苏省农业农村厅实施制度化农民数字素养培育工程，每年开展农产品电商“万人培训”和手机应用技能专项培训，系统培养现代农业所需的电商人才夯实乡村振兴人才基础。这些创新证明农民完全可成为智能生态的共建者而非被动接受者，验证了“智能共融”的可行性，更倒逼上级政策调整，形成“地方试点—中央吸纳—全国推广”的良性循环。
（三）城乡融合新范式的核心特征
传统以“弥合数字鸿沟”为目标的城乡融合路径，已难以应对新时代城乡发展的复杂性，同时，人工智能的深度渗透重构了城乡关系的底层逻辑。在此背景下，以“智能共融”为核心目标的城乡融合新范式应运而生。智能共融并非数字鸿沟的简单消解，而是数字鸿沟被有效治理后的高阶发展形态。它以人工智能为技术纽带，打破城乡要素流动壁垒，促进技术、数据、人才、资本、文化等核心资源在城乡之间双向流动、优化配置、价值共创，最终构建一个“公平包容、共建共享、协同高效”的城乡共同体。该范式以“鸿沟—共融”为双线索分析框架，超越了“技术补缺”的被动逻辑，转向“生态共建”的主动建构，通过价值导向、主体定位、治理机制与技术应用的四重系统性转型，重塑城乡要素配置机制与权力结构，推动城乡关系从“二元分割”迈向“共生共荣”。智能共融的核心特征具体内容如下。
1.价值导向转型：从“差距弥合”到“公平共融”
价值导向的转型是范式转型的核心。城乡融合的旧范式以“被动弥合数字鸿沟”为核心，聚焦如何缩小城乡在基础设施、网络接入等方面的“可见差距”，本质上是一种被动修补逻辑。而新范式秉持“价值引领+技术赋能”的主动建构理念，将“公平共融”作为根本追求。
这一转型体现为两个关键跃升。一是从硬件公平拓展至软硬兼施。不仅关注5G基站覆盖率、智能终端普及率等物理指标，更深入到数字素养培育、算法设计伦理、数据收益分配等软件层面，系统回应接入、使用、算法、数据四重鸿沟交织形成的复合型不平等。例如，在智慧农业推广中，不仅要部署传感器，更要确保小农户能参与决策、分享增值收益。二是从技术万能回归以人为本。坚决摒弃“技术至上”主义，将公平包容、全民共享、弱势群体保护置于技术部署的前置条件。因此，在设计政务小程序时可以考虑嵌入方言语音交互，在开发信贷模型时考虑纳入非平台交易行为，在部署智能设备时配套适老化培训。这样才能实现“技术效率”与“社会公平”的有机统一，避免智能技术成为加剧分化的“隐形推手”。
2.主体定位转型：从“政府单一主导”到“多元协同共治”
主体定位的转型是“城乡智能共融”新范式落地的关键支撑。传统城乡发展模式长期依赖政府单一主导，导致“大包大揽、力不从心”的治理困境；企业因农村项目回报周期长、收益低而回避普惠性数字服务；社会组织普遍缺位，难以提供专业支持；农民则被简化为被动的受益对象，在技术选择、平台设计和数据使用等关键环节缺乏话语权。这种主体失衡使得智能技术供给脱离乡村实际需求，造成设备闲置、技术悬浮等现象，不仅浪费资源，更加剧了城乡结构二元对立。
针对这一结构性缺陷，新范式构建起“政府统筹、市场运作、社会协同、农民主体”的多元共治格局，明确各主体的功能边界与协同机制。政府转向顶层设计、标准制定、底线保障与跨部门协调，扮演“规则制定者”与“公平守护者”角色；市场在政策引导下聚焦适农适老的轻量化人工智能产品研发与可持续运维，实现商业价值与社会价值的统一；高校、NGO、合作社等社会组织填补公益服务空白，开展分层分类的数字素养培训，并搭建农民需求向政策端传导的有效桥梁；关键的是，农民从“被动接受者”转变为共建共治共享的核心主体，通过村民议事会、数据合作社、平台用户委员会等制度化渠道，实质性参与技术选型、场景设计、数据权属界定与收益分配规则制定。这一主体重构不仅有效破解技术与需求脱节的难题，更通过系统性赋权增能，激活乡村内生发展动力，为城乡智能共融提供主体支撑。
3.治理机制转型：从“碎片分割管理”到“系统闭环治理”
治理机制的系统性升级，是人工智能时代城乡融合新范式实现长效运行的制度支撑。传统城乡融合治理长期受制于“条块分割、各自为政”的制度惯性，农业农村、网信、科技、财政、民政等部门目标不、数据标准互斥、项目重复建设，导致智能基础设施“建而难通”、数字服务“推而不达”；同时，监督机制虚化、问责渠道缺失，使算法偏见、数据垄断和资源错配等问题难以及时纠偏。这种碎片化管理模式不仅削弱行政效能，更在制度层面固化了接入、使用与数据鸿沟，制约了城乡融合发展质量。
新范式以系统化、协同化、精准化为导向，构建全域联动、闭环高效的城乡智能治理机制。一是流程系统化。建立由农业农村部门牵头，网信、科技、财政、民政等多部门联动的城乡智能共融联席机制，统筹政策、资金与评估全链条，从根本上破解各自为政的协同困境。二是手段精准化。依托城乡智能治理中枢平台，整合人口、土地、产业、网络等多源数据，动态识别山区信号盲区、老年数字技能缺失、小农户数据权益缺位等差异，实现“一村一策、一类一法”的靶向治理。三是评价多元化。将农民满意度、技术适配度、数据共享率、要素双向流动效率等软指标纳入考核，权重不低于硬件指标，推动治理重心从重建设数量转向重使用实效、重公平普惠、重可持续运营。该机制以制度韧性 应对技术快速迭代带来的不确定性，有效防止智能共融沦为“示范孤岛”，真正迈向可复制、可推广、可持续的制度创新。
4.技术应用转型：从“城市模板复制”转向“城乡普惠适农”
传统技术推广多采用城市模板简单复制的模式，忽视乡村生产生活方式、乡土知识体系与农民使用习惯，导致技术“水土不服”、设备“建而不用、用而不优”等困境。新范式彻底摒弃以城市为中心、“一刀切”式的技术移植逻辑，推动人工智能应用从单向输出转向城乡双向赋能、功能互补。其核心在于实现技术逻辑与乡土实际的深度耦合。一方面，重点研发轻量化、低成本、易操作、可解释的人工智能应用，如智能农技服务、乡村数字治理、适老型智能终端、县域普惠大模型等，推动技术逻辑与乡土知识、乡村生产实践深度融合；另一方面，激活农村特色数据资源、生态价值与文化要素，通过数据确权、收益共享与算法公平优化机制，使乡村不仅成为技术接受者，更成为价值创造者和反哺者。
为支撑这一转型，需构建县域人工智能服务中心，推进界面简化、语音交互、方言支持等适老适农改造，降低使用门槛；同时打破平台壁垒，建立统一开放的数据互操作框架，破解“数据孤岛”，促进城乡数据要素高效流通与公平分配。让人工智能在乡村“能用、好用、愿意用、能受益”，切实回应接人不足、使用困难、算法偏见与数据割裂等现实困境，构建地位对等、双向流动、普惠共享的城乡智能技术生态。
综上，人工智能时代的城乡融合新范式，通过价值导向、主体定位、治理机制与技术应用的四重转型，不仅实现了技术应用的升级，更实现了价值理念、权力配置、发展范式与制度架构的深层重构，标志着城乡关系从“被动弥合差距”转向“主动共创价值”，为城乡智能共融提供了高效的治理保障。
四、人工智能时代城乡智能共融的重构路径
基于前文分析，构建基于“价值—主体—机制—技术”的城乡智能共融的重构框架，针对性破解新时期城乡融合发展的困境，推动城乡融合从“数字鸿沟”向“智能共融”转型，实现城乡融合高质量发展。
（一）价值重构：确立“公平共融、农民主体”的治理导向
价值重构是治理重构的核心前提，核心是打破技术至上的价值偏差，树立技术服务于人的价值导向，将“智能共融、包容公平”纳人城乡融合发展核心考核指标，坚守公平包容、农民主体的价值导向，防范新型鸿沟，实现技术赋能与价值引领的有机统一，为城乡智能共融奠定价值基础。
一是树立公平包容的价值理念，将公平正义作为人工智能赋能城乡融合的核心价值导向，摒弃技术乐观主义倾向，理性看待智能技术的双重效应，既要重视技术赋能的积极作用，也要警惕技术带来的新型不平等问题，将破解新型鸿沟作为核心目标，推动智能发展成果全民共享。二是强化农民主体导向，尊重农民的主体地位与发展需求，将农民需求作为智能技术选型、场景设计、政策制定的核心依据，建立农民参与的常态化机制，畅通农民需求表达渠道，让农民真正参与到城乡智能共融的全流程，避免技术普及与农民需求脱节的问题。三是完善政策价值导向，优化中央与地方政策设计，减少“重硬件、轻软件”“重技术、轻公平”的政策偏差，增加对数字素养培训、算法优化、数据分配、弱势群体保障等“软件层面”的政策支持，推动政策导向从技术推广向公平普惠转型，为价值重构提供制度支撑。
（二）主体重构：激活多元主体活力，构建协同共治格局
主体重构是治理重构的关键支撑，旨在破解政府单打独斗、市场动力不足、社会参与薄弱、农民主体缺位的困境，明确政府、市场、社会、农民四大主体责任边界，构建多元协同共治格局。
一是强化政府统筹引领作用。优化政府跨部门协同机制，建立农业农村、网信、科技、民政等部门的协同联动平台与责任清单，明确各部门在智能基础设施建设、数字素养培训、算法优化、数据共享等方面的责任，破除条块分割与多头管理，强化政策统筹，提升治理协同效能；同时，加强政策引导与监督，推动政策落地见效，规范市场主体行为，保障农民合法权益。二是激发市场主体新动力。完善农村智能项目的激励机制，通过财政补贴、税收减免、政策扶持等方式，降低企业参与项目的成本与风险，引导企业聚焦农村刚需，加大对普惠性数字服务、智能技术适配、技术维护等领域的投人，提升智能技术的供给质量与适配性；同时，鼓励企业参与数据要素分配，激发企业参与积极性。三是发挥社会组织桥梁作用，培育农村数字服务类社会组织，引导社会组织开展数字素养培训、智能技术指导、弱势群体帮扶等公益服务，弥补政府与市场的短板，尤其是针对农村老年人、低学历农民等弱势群体，开展个性化、常态化的智能技术指导，破解技术排斥问题。四是激活农民主体活力，建立农民参与城乡智能共融的常态化渠道，如村民议事会、技术选型听证会、政策征求意见会等，让农民参与技术选型、场景设计、数据分配、政策制定等核心环节；同时，完善农民数字素养培训体系，开展针对性的技能培训，提升农民的智能技术使用能力与参与能力，推动农民从被动接受向主动共建转变。
（三）机制重构：破解碎片化困境，构建闭环保障体系
机制重构是治理重构的制度保障，重点解决治理碎片化、考核片面化、监督薄弱化、保障不足等问题，构建协同联动、科学考评、刚性监督、系统保障的闭环治理体系，为城乡智能共融提供长效制度支撑。一是健全多元协同与要素双向流动机制。建立政府、市场、社会、农民之间的协同联动机制，明确各主体的责任边界与协同流程，建立协同治理联席会议制度，定期协调解决智能鸿沟治理、技术适配、政策落地等方面的问题，形成“政府引导、市场发力、社会参与、农民主体”的协同治理闭环；完善跨区域协同机制，推动东部发达地区与中西部地区、城市与农村的智能技术、人才、数据等要素协同流动，缩小区域差距；探索要素流动机制，推动技术、数据、人才、资本城乡双向流动，建立数据要素收益分配机制。二是优化多元考核评价机制。重构人工智能赋能城乡融合的考核评价体系，减少对硬件指标的过度侧重，将公平性、农民满意度、技术适配性、要素双向流动效率、数据共享率等软件指标纳人考核体系，提高软件指标的权重；同时，引入第三方评估机构，开展常态化评估，确保考核评价的客观性与公正性，引导地方政府聚焦公平包容与农民需求。三是强化全流程监督问责机制。建立政策落地、技术应用、数据分配、企业行为等监督机制，畅通监督渠道，鼓励农民、社会组织参与监督；对政策落实不到位、存在算法歧视数据垄断、技术闲置等问题的地方政府与企业，实施严格的问责措施，形成有效的约束机制。四是完善资金、人才、技术三位一体的保障体系。资金保障方面，加大中央与地方财政投入，优化资金使用效率，引导社会资本参与，破解农村智能发展的资金缺口；人才保障方面，建立农村智能人才引育机制，培育农村本土数字人才，破解人才短缺困境；技术保障方面，建立智能技术适配与标准统一机制，推动不同地区、不同企业的智能技术标准统一、数据接口兼容，破解“数据孤岛”问题。
（四）技术重构：优化技术适配性，弥合新型智能鸿沟
技术重构是治理重构的核心抓手，以普惠化、适农化、公平化、安全化为方向，优化人工智能技术供给结构与应用场景，推动智能技术向农村下沉、向弱势群体倾斜，破解接入、使用、算法、数据四重新型鸿沟，实现技术真正服务于城乡共融。
一是推进智能技术适农适老适配。聚焦智慧农业、智能治理、数字服务等核心场景，引导企业聚焦农村场景与农村居民的需求差异，研发适配农村地区、老年人、农民的智能技术与产品，简化操作流程，提升技术的便捷性与易用性，推动技术落地见效，破解农村弱势群体使用鸿沟与技术排斥问题。二是强化算法公平审查与规制。建立算法公平审查机制，规范算法设计与应用，避免算法的城市导向性偏见，推动算法向农村倾斜，优化智慧农业、就业、信贷等领域的算法模型，保障农村居民的公平发展机会，破解算法鸿沟；同时，加强算法透明化建设，向农村居民普及算法知识，提升农民的算法解读能力，保障农民的算法话语权。三是健全数据共享与收益共享机制。建立城乡数据共享与收益分配机制，推动城市数据向农村下沉，激活农村数据资源，保障农民的数据获取权与收益权，破解数据鸿沟。四是推进智能基础设施均衡普惠布局。加大农村偏远山区、海岛地区的智能基础设施建设投入，推动5G基站、智能终端、智能中枢等设施向农村全覆盖，缩小城乡智能基础设施差距：同时，完善农村智能基础设施的维护机制，建立专业的技术维护队伍，缩短维修响应时间，保障智能基础设施的正常运行，破解接入鸿沟。
