提要：在全球气候变暖以及大国博弈背景下，传统北极治理体系暴露出约束力不断弱化、结构不稳定、制度滞后性等缺陷，治理困境和失灵现象日益凸显，北极竞争沦为政治附属品，军事化进程加剧，合作机制逐渐瓦解，环境治理与生态保护约束力无法适应时代要求。中国秉承构建人类命运共同体理念，提出与各方共建“冰上丝绸之路”的倡议。这一倡议打破传统地缘政治理论中“海陆对抗”和“权力扩张”的思维，倡导人类命运共同体理念以发展为导向、合作共赢的价值观念，有利于缓解北极的地缘政治冲突，创新北极开发和治理路径，维护北极和平与可持续发展。针对“冰上丝绸之路”建设面临的机遇与挑战，中国应增强北极治理的话语权，以北极航道建设为着力点，以北极研究和技术研发为抓手，同时借鉴“一带一路”建设的成功经验，让“冰上丝绸之路”成为“一带一路”的拓展版。
关键词：地缘政治冲突 ；北极治理 ；“冰上丝绸之路”；北极航道
一、引言
北极地区通常指北纬66度34分以北的海陆兼备地区，地处亚、欧、北美三大洲的结合部，总面积约2100万平方公里，其中大陆和岛屿面积约800万平方公里，北冰洋海域面积超过1200万平方公里，北极圈内有八个国家拥有大陆和岛屿的领土主权，分别是加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典、美国。北极地区具有“陆海兼备、陆包围海、大国环伺”的特点，拥有军事要冲、运输通道、能源储地的战略地位，因此成为“兵家必争之地”，容易引发地缘政治冲突。当前全球气候变暖趋势加剧，根据世界气象组织预测，2025年至2029年每年全球平均近地表气温将比1850年至1900年的平均水平高出1.2℃到1.9℃。研究发现，北极气温上升的速度至少是全球平均水平的两倍，“放大效应”仍在持续。北极自然条件变化不断产生新的问题，伴随着北极地区战略价值的上升，北极治理成为攸关全人类生存和发展的重要议题。以往基于西方思维定式构建的北极治理体系逐渐暴露出约束力不断弱化、结构不稳定、制度滞后性等缺陷，治理困境和失灵现象日益凸显，亟须新的治理理念和机制来缓解地缘政治冲突并促进北极和平开发利用。
北极地区的开放程度与北极航道功能定位将决定其对全球经贸活动的贡献，恪守多边主义、寻求平等对话与合作共赢是让北极开发成为稳定经济全球化发展、减缓世界政治经济动荡的关键。2018年，中国秉承人类命运共同体理念，发布《中国的北极政策》白皮书，提出与各方共建“冰上丝绸之路”的倡议。“冰上丝绸之路”以北极航道的开发利用为重要依托，搭建穿越北极圈，连接北美、东亚和西欧三大经济中心的海运航道。中国作为北极事务“重要利益攸关方”，恪守真正的多边主义是中国应对全球挑战的重要原则与理念，推动“冰上丝绸之路”建设将为缓解北极治理困境、推动北极地区和平和可持续发展提供新可能。
二、地缘政治视角下传统北极治理格局的形成与演化
北极地缘政治格局是在持续性历史演变过程中不断调整形成的，北极国家是北极地区治理规则的主导者，北极治理格局的建构受北极国家治理经验的影响，内蕴着传统地缘政治思潮的嬗变。当前北极地区的竞争是一场围绕资源、航道、军事、规则制定展开的复合型博弈，传统地缘政治学为分析北极博弈提供了有益视角。不同国家间权力消长和战略考量不断重塑北极地缘政治博弈局势，北极治理主体、领域与模式也因此发生相应的变化，形成并强化了以北极国家为中心、其他非北极国家为外围的地缘圈层结构，北极秩序呈现出缓和与紧张、和平与动荡并存的局面。
01传统地缘政治思潮的嬗变
从地缘政治视角看，人类竞争本质上是一种空间竞争，最初是从地理空间开始的。西方国家在其霸权崛起的过程中，积极利用自身的地理优势，并以此制定国家战略特别是外交策略。地缘政治学最早起源于19世纪末20世纪初的欧洲，是地理大发现的间接产物。瑞典政治学家鲁道夫·契伦（Rudolf Kjellén）创造了“地缘政治学”（Geopolitik）一词，这个术语及其后续的理论发展深深影响了20世纪以来的世界地缘政治格局。继契伦之后，地缘政治学领域相继涌现四个颇具代表性的理论，分别是艾尔弗雷德·马汉（Alfred Mahan）的“海权论”、哈尔福特·麦金德（Halford Mackinder）的“陆权论”、尼古拉斯·斯皮克曼（Nicholas Spykman）的“边缘地带论”和朱利奥·杜黑（Giulio Douhet）的“空权论”。
英国海上冒险家沃尔特·雷利（Walter Ralegh）曾下过这样的论断：“谁控制了海洋，谁就拥有了贸易；谁控制了世界贸易，谁就拥有了世界的财富，进而控制了世界。”美国军事理论家、历史学家马汉对此深以为然，他认为海权是国家强盛的关键因素之一，影响各国海权的主要条件包括地理位置、自然结构、领土范围、人口数量、民族特点和政府特点。一个国家如果能够有效地控制海洋，就能在贸易、军事和政治上获得竞争优势，从而增强国家的综合实力。而英国地理学家、地缘政治学家麦金德基于全球战略视角来分析世界政治力量角逐，他把欧亚大陆和非洲大陆合称为“世界岛”（World-Island），世界岛的能量中心是大陆心脏地带（The Heartland of Continent）。基于历史、地理、政治、军事等诸因素的综合考量，麦金德对心脏地带给予特别的重视，将世界地缘政治战略概括为著名的三段式警句：“谁统治东欧，谁就能主宰心脏地带；谁统治心脏地带，谁就能主宰世界岛；谁统治世界岛，谁就能主宰全世界。1943年，麦金德对心脏地带重新作了阐述，并将其边界移至叶尼塞河，称“心脏地带是地球上最大的自然碉堡”。
美国地缘政治学家斯皮克曼在麦金德“心脏地带”理论基础上，提出了“边缘地带论”。在他看来，边缘地带是争夺世界的关键，第二次世界大战本质上就是一场争夺欧亚边缘地带沿海地区控制权的斗争。斯皮克曼对边缘地带的重要性予以强调，并改写了麦金德的三段式警句，以“谁控制了边缘地带，谁就统治了欧亚大陆；谁统治了欧亚大陆，谁就掌控了整个世界的命运”取而代之，同时，他认为麦金德在1943年发表的《环形世界与赢得和平》（The Round World and the Winning of the Peace）一文中，已承认了边缘地带的至关重要性。
意大利著名军事理论家朱利奥·杜黑是“空权论”的代表人物之一。他认为，空权直接决定未来战争的命运，谁掌握了制空权，谁就掌握了战略主动，并且“潜艇、飞机等纯技术因素的影响已经超过了军事领域，进入政治领域”。领陆、领水、领空都是构成主权国家空间实体的重要部分，而在地缘政治角逐中，空天的战略地位日益凸显。
02北极治理格局形成与演化的地缘政治学逻辑
鉴于极地地区气候恶劣，斯皮克曼曾指出，“极地地中海和其周围地区是地球上最为荒凉的地区”，对于北冰洋地区的战略定位，以往更多是从军事地理价值角度予以考量，而不是从经济地理方面考虑。他指出，世界上的大部分人口都集中在欧亚大陆边缘地带和美国东部沿海的低纬度地区，这些低纬度地区之间的交通联系，如果按照地球的大圆路线，将不会穿过北极圈。空中力量的发展为北方国家带来新的战略意义，使阿拉斯加和格陵兰地区成为通往新世界的空中走廊，但并不会将北冰洋变成能够与北大西洋和北太平洋相比的通行区域。然而，北极冰盖的快速融化从根本上提升了北极地区的地缘战略价值，打开了曾经封闭的区域，创造了新的机会也产生了新的摩擦点。北极国家的博弈态势并未摆脱传统的地缘政治学逻辑，基于国家利益的陆海对抗与权力扩张依然是北极国家地缘政治竞争的战略手段，北极国家力图通过控制地理空间、争夺资源、建立势力范围等方式增强自身的地缘影响力。
1. 核心国家博弈与航道主权主张的海权逻辑
北极航道作为潜在的全球贸易新动脉，相比传统航线具有更短的航程，能够缩短运输时间，从而减少燃料消耗、降低运输成本，航运价值日益凸显。按照“海权”逻辑，北极航道是未来关键的海上咽喉，通过在北极地区构建和维护其海上力量以保障北极航道的安全和畅通，是北极国家的必然选择。
俄罗斯、美国、加拿大在北极治理秩序中处于核心位置，在北极地区拥有主导权，且在北极问题的处理上各有各的主张，美俄两国自身又长期处于博弈之中。由于地理位置和资源条件的不同，各国提升本国在北极海域影响力的主张和方式自然也存在差异，这一点在航道主权的争夺上尤为明显。俄罗斯北极总陆地面积约为500万平方公里，北极领土海岸线总长24140公里，俄罗斯的海岸线占北冰洋海岸线的53%，包括巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海和东西伯利亚海，这使得俄罗斯在北极地区具有天然的地理优势。由于之前美国主导数轮北约东扩、在乌克兰煽动“颜色革命”、在东欧部署反导系统等一系列行为不断压缩俄罗斯的战略空间，北极也因此成为俄罗斯突破掣肘的重要战略出口。俄罗斯重视和控制北极地区陆地及其周边海域资源，逐渐发展出世界上规模最大、能力最强的破冰船队，以及最先进的北极军事装备。加拿大的北极地区覆盖了该国陆地面积的40%和海岸线的70%以上，包括育空地区、西北地区和努纳武特地区三个北部地区，总面积约为400万平方公里，因此北极地缘经济利益对加拿大来说也非常重要。加拿大一直非常重视西北航道建设、北极资源开发和领土安全。俄加两国都主张控制北极航道主权和加强海上航道管理。俄罗斯坚称对北方海航道拥有主权并实行商业垄断化管理，加拿大则宣称西北航道海域属于其内水并宣示主权。而美国作为典型的“海权”强国，经济繁荣和国际影响力在很大程度上依赖于海上霸权，为维护其在全球海洋领域的主导地位以及对北极地区的控制力，极力反对将北极航道内水化，认为北极航道是国际海路，各国享有自由航行的权利。
2. 北极国家之间的相互制衡与北极“圈地运动”的陆权思维
从地缘政治角度看，北极地区在长时期内属于开放的地缘政治板块，交通可及性的提升使得北极地区不再是一堵不可逾越的隔离墙，为重估欧亚大陆与北美大陆的地理关系提供了新价值，甚或有可能比肩传统东欧地区作为“心脏地带”的地位。世界各国纷纷提升对北极地区的战略定位，重视抢占发展先机和争夺北极权益。由于北极事务没有统一适用的单一国际条约，当前各国主要依据《联合国宪章》《联合国海洋法公约》《斯匹次卑尔根群岛条约》等予以规范。在北极领土潜在收益和战略地位日益凸显的背景下，北极地区现行法律框架的不完备性使大陆架等主权争端问题存在较大争议和操作空间，北极国家在北极地区开展的“圈地运动”愈演愈烈。2001年12月21日，俄罗斯向大陆架界限委员会提交北极海域外大陆架延伸的划界申请。此后，挪威、丹麦、冰岛、加拿大先后运用科考证据主张北极地区主权，将本国对北极地区的领土要求最大化。2007年8月，俄罗斯的插旗事件更是刺激其他北极国家加强科考与开发利用进程，之后，俄罗斯与其他北极国家竞相加强在北极地区的军事部署和资源开发利用。北极国家间关于北极地区领土主权争端问题错综复杂且层出不穷，如美国与加拿大之间关于波弗特海的划界争议、加拿大与丹麦的汉斯岛之争等。
诚然，北极核心国家在北极事务中拥有主导权，具有相互竞争的立场主张，长期处于相持状态。北欧五国丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典在北极地区的领土面积和经济政治影响力虽然不及上述三个核心国家，但它们在北极地区的活动相当活跃，力求不断提升自身在北极事务中的影响力。北欧五国往往采取灵活和多元的对冲战略，在特定领域寻求与相关大国合作，通过多边合作来增强其集体力量，以维护自身利益并谋求更大的发展空间。同时，合作关系并非一成不变，北欧五国仍需平衡各自在北极特殊事项上的关系，以保持战略自主性，避免过度依赖核心国家。例如，格陵兰岛属于丹麦的自治领地，格陵兰岛的地缘价值随北极开发前景的明朗化而不断提升，美国特朗普政府通过舆论施压、内政干预等手段试图干涉格陵兰岛事务，遭到丹麦等国家强烈反对并因此引发一系列冲突。
3. 北极军事威慑及其地缘政治外溢效应
按照传统地缘政治逻辑，军事力量是地缘政治战略制定与实施的有力保障，军事威慑在关键时刻可以对地缘结构产生重大影响。北极作为北半球的制高点，有着最短的空中打击距离。按照“空权论”思想，空中力量具有天然的进攻性和战略威慑力，夺取和保持空中优势格外重要。冷战时期，由于地缘优势和核武器的发展，北极曾是美苏军事对抗的前沿之一，美苏双方在北极地区部署军事力量，将对方置于核武器威慑范围之内。近年来，全球政治经济环境更趋复杂严峻，大国竞争引起的动荡在北极地区迅速蔓延，俄罗斯与美国及其北约盟友竞相在北极采取军事行动，包括部署防空反导系统、派遣战机演练或巡逻、测试新型导弹和装备等，目的仍是夺取并维持北极地区的空中优势，“空权论”的核心诉求本质上并未改变。北极国家对任何一方的行动都高度敏感，增加军事部署成为北极国家的必选项。
北极国家的军事威慑也“外溢”到非北极国家。非北极国家往往依据北极国家的动态博弈走向，采取相对被动的地缘政治对冲策略。欧洲的非北极国家与北极国家有相似的文化认同和地缘关系，其北极行动具有向政治集团借势的倾向，为联合攫取北极利益增加筹码。例如，英国和德国支持北约在北极安全问题上发声，均有借助北约拓展本国地缘战略空间的意图。英国在2013年发布的北极政策框架中指出，北约仍将是维护北极地区稳定和安全的核心角色。在2023年出台的《向北极迈进：英国与北极》中，英国明确指出将通过北约等组织加强与伙伴国和盟国的合作，提供支持以保护重要国家基础设施和伙伴国、盟国利益。面对大国竞合关系的复杂变动，域外国家的政治立场会成为加剧北极地缘政治冲突的重要因素，使得北极军事化呈现螺旋升级态势。
03传统地缘政治逻辑主导下的北极治理的局限性
“海权论”“陆权论”“空权论”等传统地缘政治逻辑强调地理环境对国家的权力、行为和安全的决定性作用，将权力视为对领土、资源、战略要地的军事控制和硬实力征服。在这种思维模式主导下，北极国家倾向于将北极视为其天然的势力范围，对域外国家的参与抱有戒心，将北极竞争当作大国博弈的战略棋盘，形成由核心国家主导的放射状治理结构。各国优先考虑的不是如何建立统一的规则并遵守落实，而是如何让规则有利于己，因此阻碍了共同规则的制定，从而出现治理真空。当成员个体诉求超越共同利益或出现集团阵营化时，原有的合作机制就会陷入停滞甚至终结，损害利益攸关方的潜在收益，也不利于北极地区的可持续发展。
随着全球网络空间的形成，世界多极化、经济全球化潮流势不可挡，国家间相互依存和牵制程度增强，“权力”和生存空间的扩张局限性逐渐显露出来。有学者指出，地缘空间越来越显示出“非地理化”特征，其公共性大大加强，全球网络空间得以形成。地缘空间不再也无法成为某一个国家垄断的私有物，而必然成为国际社会共同参与的平台。北极治理需要全球性解决方案，而非仅凭个别国家的排他性控制，应组织并吸纳更多国家成为重要的建设者、规则制定者和受益者，保障该地区的经济活动和安全架构。在这种背景下，“冰上丝绸之路”建设提供了一种超越传统地缘政治困境的新思路，成为重塑地缘政治逻辑的重要尝试和实践。
三、当前北极治理困境的成因及表现
近年来，北极自然条件的加速变化衍生出复杂的依存关系，传统北极治理结构无法调和多方利益诉求和权力分布的矛盾，形成治理滞后和无序的困局。传统北极治理体系之所以出现失灵现象，究其根本，在于构建过程中主导国家治理理念仍囿于零和博弈思维，以单边主义、霸权主义和强权政治建构地区秩序，进而利用“硬法”与“软法”结构性失衡攫取利益。毫无疑问，这样只会使北极治理陷入“安全困境”，不仅无法回应域内外国家的价值诉求，而且地区和平与可持续发展等方面均受到严重影响。
01当前北极治理困境的成因
1. 认知固化：零和博弈思维造成国家私利与全球公共利益之间的冲突
零和博弈思维建立在“性恶论”的哲学逻辑上，以美国为代表的西方国家不断塑造并固化零和博弈认知，在国际交往中简单地以“赢者通吃”“先下手为强”等竞争规则来处理日益复杂的国际关系，缺乏包容性和国际责任感。北极地区同时存在国家管辖范围内的利益和公域共同利益，二者的出发点不同使得北极地区治理和利益分配更具复杂性。一方面，公域资源的公有属性和有限供给容易滋长各国的竞争性和对抗性思维，即一国获利意味着他国的损失，因而优先选择短期的国家利益而忽视长期的全球责任；另一方面，在公域缺乏有效治理和协调机制的情况下，北极地区国家利用地缘优势，想方设法地拓展国家权力边界，尽可能实现本国在公域中的利益最大化，加剧北极地区资源抢夺的态势。以美国为代表的西方国家凭借先发优势，通过掌握规则制定权维护其全球领导权和话语权，掩盖国家私利与全球公利之间的矛盾，利用排他性的小圈子遏制竞争对手、独占资源开发。这方面，南极治理便是前车之鉴。《南极条约》的出台对极地治理模式发展和南极地区开发利用具有特殊意义，但经过长期发展，《南极条约》日益暴露出机制缺陷。南极治理权力出现再中心化趋势，主权声索国通过各种途径加强极地“软存在”的手段，少数具有自主能力进入南极的国家推动相关议题的国际造法，形成“俱乐部”、小集团，隐蔽地排斥实力弱小的国家参与南极开发。受零和博弈思维制约，当前北极治理机制的包容性不足，无法反映非北极国家参与北极事务的需求消长情况，甚至抵触阻挠有发展潜力的国家加入北极治理行列。
2. 权力垄断：维护“霸权”“强权”使北极地区陷入安全困境
西方国家主导构建的传统国际治理秩序根植于军事扩张与资本积累的历史经验，二者存在共谋关系，在资本主义的自我强化机制驱动下刺激实力强劲的国家对经济、政治等霸权的无限追逐，延续了“弱肉强食”的霸权逻辑。北极地区大国环伺，北极空域占据全球制高点，特殊的地理和地缘位置使其必然成为国际秩序演变的前哨。当国际秩序处于失序动荡阶段，国际信任和共识缺乏坚实的根基，某些大国为了推行本国意志和压制他国利益，背离多边主义精神，很容易陷入霸权主义泥沼，从而引发国际冲突。事实也是如此，基于安全战略的需要考量，北极国家诉诸武力的竞争意识提升，诱发强度更大的军事对峙，使北极地区陷入安全困境。在此基础上，大国战略竞争难以摆脱冷战时期“二元对立”“阵营对抗”的路径依赖，一些国家抱持霸权思维，在舆论上不断渲染国家安全面临的威胁，通过身份构建制造北极国家与非北极国家之间以及北极国家内部的紧张关系，所属利益集团以经济制裁、技术封锁和武力威慑等手段对“假想敌”进行合力围堵，并对霸权行径作出对其有利的“合理”解释，进一步造成权力垄断，强化不平等发展秩序，也放大了安全与发展的对立。大国博弈背景下北极竞争沦为政治附属品，乌克兰危机的全面升级使北极地区军事化进程加剧，周边合作机制逐渐瓦解，从而暴露出现有治理机制对传统安全议题的话语权的不足。特朗普政府妄图夺取格陵兰岛控制权则是霸权主义危害北极安全的最新体现。
3. 制度滞后：“硬法”与“软法”结构性失衡加剧单边主义行为
2008年，俄罗斯、美国、加拿大、挪威、丹麦五国发表《伊卢利萨特宣言》，否定制定一个新的综合性国际法规来管理北冰洋的必要性，并指出《联合国海洋法公约》在北冰洋治理中的广泛适用性。北极公域治理体系一直未形成专门针对北极地区特殊性的超主权协调机构和国际性共同法律条约，现有的相关国际法规在适用范围上存在冲突和语义模糊之处，缺乏权威的统筹和协调，如大陆架划界标准模糊，导致北极国家寻求规则空白和突破条约束缚，通过国内立法或政策强化主权主张。此外，当前北极地区遵循的国际法和条约规定的条款具有普适性，但在应对北极自然条件变化引发的新问题上暴露出滞后性弊端，治理领域有限。北极地区各个利益集团体通常以备忘录、宣言或原则等形式提供北极活动准则和行为规范，不过议定条款在实践操作上往往缺乏细化规定，带有明显的“软法”特征，灵活性强但约束力不足。北极治理制度的碎片化和滞后性，为某些国家的单边主义扩张提供了温床，对国际规则“合则用、不合则弃”的机会主义行为因此相习成风。“硬法”供给不足及“硬法”“软法”协调性弱的现实情况加大了地区秩序的不可预测性，增加了国际合作的障碍，不利于非传统安全议题的务实治理。仅依靠目前的治理机制，无法有效解决北极治理面临的各类问题，可能使“公地悲剧”再度上演。
02传统北极治理体系失灵的具体表现
1. 环境威胁与商业机会外溢下公域诉求失声
受全球气候变暖影响，北极气候系统和生态环境面临严峻形势，包括北极陆地积雪和海冰覆盖率下降、极端天气事件频发等，进而导致海平面上升，严重威胁沿海生态系统。数据显示，北极海冰覆盖面积缩小了40%左右并仍在持续缩小，已有气候模型预测到2030年夏季北极或将出现无冰状态。北极“海—冰—气”系统变化带来的风险逐渐外溢到欧亚大陆两端的近北极国家。不仅如此，域外国家在生态安全、农业生产、能源安全和商业机会等经济社会发展方面也受到不同程度的影响。北极自然环境变化与中纬度地区极端天气事件频发之间的关系受到越来越多的关注。日本作为较早参与北极研究与北极事务的亚洲国家之一，在2015年颁布的第一份日本北极政策中提到，“北极地区的环境问题已成为国际社会面临的共同挑战”，并表示对“北极环境变化导致日本等中高纬度地区极端天气事件的发生频率增加”的担忧。2018年，中国发布的北极政策白皮书中也指出：“北极的自然状况及其变化对中国的气候系统和生态环境有着直接的影响，进而关系到中国在农业、林业、渔业、海洋等领域的经济利益。例如，海平面上升加剧沿海地区土地盐渍化和沼泽化，导致土地种植面积减少，进而影响粮食生产和安全，同时，气候条件发生改变会影响农作物生产条件和周期，并且使世界主要粮食带向极地扩展。
在北极冰雪融化加速的大趋势下，北极能源开采前景愈发明朗，北极航道的商业化和常态化运营潜力日益凸显。第一，北极地区素有“第二个中东”“地球最后的宝库”的称号，美国地质调查局2008年报告显示，北极可能仍有900亿桶（约合123亿吨）石油、1669万亿立方英尺（约合47.26万亿立方米）天然气和440亿桶（约合3.8亿吨）天然气液体的储量，其中约84%预计分布在近海地区。第二，北极航道的通航窗口期呈不断延长的趋势。北极航道包括东北航道、西北航道和中央航道，东北航道和西北航道都可供非冰级海上交通使用。东北航道中的大部分区段在俄罗斯的管辖范围内，被俄罗斯称为“北方海航道”。每年从7月初开始，东北航道海冰覆盖减少，根据特定冰况容许不同破冰等级的船只在该水域作业；最有利的航行时期通常是每年8月中旬至10月初，海域过境交通和矿产资源出口变得更加活跃。西北航道航路地形和海冰条件复杂，国际过境通行预期的经济效益仍不明显。据统计，在2024年通航季节，东北航道过境航次达97次，较上年增长22.78%，是西北航道过境航次的两倍多（见图1）。
图1 2010—2024年北极航道过境航次统计
数据来源：The Centre for High North Logistics、Scott Polar Research Institute
气候变暖趋势下北极生态环境威胁与商业机会外溢，非北极国家参与治理的意愿增强。依据《联合国海洋法公约》《斯匹次卑尔根群岛条约》等国际条约，北极域外国家在北极公域享有开展科研以及从事生产和商业活动的权利。长期以来，非北极国家以“北极域外国家”身份同北极国家积极开展合作，且合作内容不断扩展，已涉及北极事务的诸多方面。1998年至2017年，包括中国、英国、德国、日本、韩国在内的13个国家先后成为北极理事会（Arctic Council）的正式观察员国，这是非北极国家参与北极地区政治进程中的重要标志。非北极国家陆续颁布本国的北极政策，尤其是2013年北极理事会扩容，更加推动非北极国家北极政策的出台和更新，北极治理行为体圈层结构网络不断向外扩展，一定程度上牵制了北极八国内部的地缘政治关系运行，制约地区“热冲突”的发生。尽管北极理事会将非北极国家纳入北极国家主导的规则框架内，提高了机构的国际公信力，但本质上仍然维系了北极国家的绝对话语权和发展优势，对非北极国家加以制度性排斥，具有“门罗主义”倾向，如规定观察员国“对任何特定项目的财政捐助不得超过北极国家的资助”，“必须承认北极沿岸国家在北极的主权和管辖权”，不享有投票权和参加部长级会议的权利等，限制了非北极国家对北极公域合法权益的追求。此外，部分北极国家通过“泛安全化”与威胁叙事等策略性手段“污名化”利益攸关国家的北极活动，如对中国企业的北极投资行为进行“妖魔化”并提高进入壁垒等。
2. 大国博弈背景下北极竞争沦为政治附属品
西方国家一直忌惮俄罗斯在北极事务上的强硬态度，乌克兰危机的全面升级是西方国家削弱俄罗斯北极力量的重要契机。2022年5月，芬兰和瑞典宣布加入北约，意味着俄罗斯成为北极八国中唯一的非北约国家，其他七个北极国家均“全面北约化”，客观上形成“俄罗斯—北约”两大对抗性阵营。2022年7月，俄罗斯颁布新版《俄罗斯联邦海洋学说》，关注大西洋方向北约对俄罗斯安全构成的威胁，强调加强俄罗斯北极海洋影响力，以及发展北海航线运输走廊。显然，俄罗斯不会任由北约国家触碰其在北极的核心利益，2014年12月，俄罗斯成立北部舰队联合战略指挥部，该舰队被认为是俄罗斯实力最强的海军舰队。此后为应对北约威胁，俄罗斯海军北方舰队组建新集团军，以保护俄罗斯北部边界的科拉半岛。2024年以来，北约和俄罗斯频繁进行军事演习（见表1），加剧了地区局势的紧张程度，造成北极地区军事化持续升级。不过，北约盟友关系并非坚不可摧，特朗普政府持续发表觊觎格陵兰岛的言论并声称不排除动用武力的可能性，任命美国格陵兰岛特使、因格陵兰岛问题宣布对欧洲八国加征关税等动作不断，尽显扩张主义倾向和“掠夺外交”本质。2026年初，丹麦在格陵兰岛领导启动“北极耐力行动—2026”军演行动并预计持续到年底，多个北约欧洲成员国参与，加强在格陵兰岛及其周边地区的军事存在。北约内部诉求分化和战略分歧加剧，释放出复杂的地缘信号，未来北极博弈矛盾相互转移与隐蔽渗透倾向明显。
表1 2024年北极地区部分军事演习
数据来源：美国海军陆战队官方网站（The official website of the United States Marine Corps）、挪威武装部队官方网站（The official website of Norwegian Armed Forces）、美国大西洋潜艇部队司令官官方网站（The official website for Commander, Submarine Force Atlantic）、美国陆军欧洲及非洲部队官方网站（The official website for the U. S. Army in Europe and Africa）、美国陆军官方网站（The official website of the U. S. Army）、俄罗斯总统官方网站（The official website of the President of Russia）
北极理事会是北极地区最主要的区域性制度安排和政府间高级别论坛，长期以来引导北极议题和治理，确立北极治理的多边共识性指引。此外，其他政府间组织如巴伦支海欧洲—北极圈理事会（Barents Euro-Arctic Council）等也为促进北极地区可持续发展的合作作出贡献。自乌克兰危机爆发后，西方国家大规模制裁和孤立俄罗斯，北极事务方面的多方合作陷入停滞状态。对被孤立的俄罗斯而言，北极理事会形同虚设，与北约国家磋商对话基本无望。此外，北极理事会成员国之间的关系变化影响正式观察员国正常参与北极事务的可能性，并间接导致更多国家出现外交政策的阵营化。2023年9月，俄罗斯控诉巴伦支海欧洲—北极圈理事会自2022年3月以来几乎陷入瘫痪，现任理事会主席芬兰违反轮换规则，俄罗斯外交部宣布退出该理事会。而后，芬兰政府宣布2025年后该国将不再参与该理事会活动，并表示将继续与瑞典和挪威合作，参与北欧部长理事会等国际论坛。
俄罗斯是北极航线开发利用项目的提倡者和主导者，西方的集体抵制和制裁使俄罗斯参与的大部分项目陷入停滞，地区摩擦加剧，局部政治安全的复杂性和风险性提升。这暴露出北极理事会的功能和作用发挥受成员国的竞争与对抗影响，缺乏独立性和权威性，在传统安全议题上不具备实质性的解决能力，难以调节成员国之间的紧张关系。美国与俄罗斯分别通过集团化政治、航道控制与军事反制来争夺北极事务的主导权和北极利益的分配权。北极博弈局势升级使得双方阵营不可避免地竞相争取外部支持，以遏制对方的力量增长。随着北约对北极事务的渗透程度加深，北极治理主导权的二元结构趋势加剧，进而影响北极秩序和国际安全。随着特朗普开启第二任期，美俄关系出现显著变化。2025年1月，俄方宣称“已部分恢复在北极理事会的工作”。2025年2月的俄美利雅得会谈释放出两国关系缓和的信号。俄美关系缓和对北极地缘政治格局的影响较为复杂。一方面，为北极军事对峙注入“降温剂”，地区安全得到缓和，且北极理事会部分功能恢复，北极国家可能搁置争议，寻求建立信任措施，合作趋于务实；另一方面，北极国家间的利益置换或合作深化可能巩固了内部团结，固化区域权力结构，北极国家更有动力垄断北极话语权，非北极国家深入参与北极事务的行动可能会因此受阻。
3. 北极污染防治和环境保护机制的约束力不强
随着北极地区开放区域的扩大和开发活动的增加，北极地区空气污染和水体污染的双重风险也随之提升。一是船舶运输量增加使环境安全面临更大压力。北极船舶多以重质燃料油为燃料，重油性质黏稠、吸附力强、难以挥发，一旦发生泄漏很难清除。船舶发动机产生的黑碳沉积附着于冰川表面，降低反照率并吸收更多热量，加快冰川融化速度并对沿海社群构成健康威胁，加剧气候变暖的恶性循环。二是北极开发活动频增对生态环境保护构成威胁。北极地区油气勘探开发活动逐渐向北极近海延伸，未来基建活动预期对北极环境造成消极影响，对突发环境事件的预防和应急处理的要求更高。2020年5月29日，位于北极圈以北300公里处的俄罗斯诺里尔斯克市热电厂发生储油罐破裂事故，导致2万多吨柴油泄漏，对当地生态系统造成严重破坏，预估至少10年才能得以恢复，这无疑给北极地区开发活动敲响警钟。三是其他污染物通过空气或洋流运动等在北极地区聚积。越来越多的研究发现，北极地区塑料污染严重，海冰边缘或近陆地区域微塑料的浓度高，随着海冰消融，过去的塑料污染会被释放且通过食物链方式影响生态环境。
由于北极地区冰雪覆盖、温度寒冷，污染物质降解速度慢，传统的清理技术效率低，污染预防措施和治理技术的研究显得尤为重要。北极地区涉及多国地缘政治利益，当前环境保护和生态治理虽有多层级的机制，但并未形成合力和强约束力。北极理事会曾成立北极污染物行动计划工作组，并举办极地海事研讨会，讨论关于污染预防和应对等重要议题，但北极理事会内的北极国家基本垄断了制定具有法律约束力协议的权限，北极地区的机制设计比较滞后，北极治理进程需嵌入全球治理才能达到预期效果。而国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）是联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的专门机构，曾提出关于禁止船舶在北极水域使用和运输重油（HFO）的草案，但对豁免船舶给予5年缓冲期，近3/4的北极在用重油船舶得以豁免，燃油泄漏风险降低效果并不明显，约束力不强，也进一步暴露出北极公共制度供给的严重不足。
北极地区的环境与生态一旦遭受破坏，会带来难以修复和不可预期的严重后果，因此各国在面对北极开发机遇时往往采取比开发其他地区更为审慎的态度，在制定北极政策或发表公开声明时格外强调本国在维护北极环境保护与可持续发展上的立场。然而在有效力的制度规范缺位的情况下，这种共识与部分国家抢占北极地缘利益的野心之间的矛盾暴露无遗，“搭便车”行为难以有效规避。尽管国家行为体层面长期以来已经打下了开展科学研究合作的良好基础，但在当下多重利益集团各自为营的局面下难以基于此形成具有强制性和普遍约束力的环境保护规则和条例。可见，传统北极治理的思维和理念需要转变，在北极地区具有影响力的大国应发挥引领作用，呼吁国际社会共同应对挑战，增强地区互信和合作共治。
四、“冰上丝绸之路”及其对缓解北极治理困境的价值
“冰上丝绸之路”依托北极航道的开发利用，是“一带一路”的自然延伸，可视为后者的“拓展版”，其价值取向是构建人类命运共同体，淡化传统地缘政治观对于空间与权力争夺的强调，维护各国及国际社会在北极的共同利益，凝聚全球治理共识以推动地区治理进程。“冰上丝绸之路”倡议是搭建沟通北极国家与非北极国家的重要桥梁纽带，维护以国际法为基础的治理体系，坚持多边主义，推动形成更加多元化的北极治理格局，提高环境治理与生态保护约束力，从而缓解北极治理困境，维护北极地区的和平与可持续发展。当然，随着北极地缘政治的变化，“冰上丝绸之路”也面临机遇与挑战。
01“冰上丝绸之路”的提出
2011年9月，俄罗斯国防部长谢尔盖·绍伊古在俄罗斯阿尔汉格尔斯克举办的第二届“北极：对话的领域”国际论坛（The Arctic: Territory of Dialogue）开幕前夕接受采访时表示，北方海航道有可能成为“21世纪的丝绸之路”。2015年12月7日，俄罗斯副总理德米特里·罗戈津在“北极：现状与未来”国际论坛（Arctic: Today and the Future）上邀请中国参与北方海航道基础设施建设的部分项目。2017年5月，俄罗斯总统弗拉基米尔·普京在“一带一路”国际合作高峰论坛上表示，“希望中国能利用北极航道，把北极航道同‘一带一路’连接起来”。同年6月，国家发展改革委、国家海洋局联合发布了《“一带一路”建设海上合作设想》，提出“积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”和“积极参与北极开发利用”。同年7月4日，习近平总书记出访俄罗斯，在会见俄罗斯总理德米特里·梅德韦杰夫时强调，“要开展北极航道合作，共同打造‘冰上丝绸之路’，落实好有关互联互通项目”，这是中国国家领导人首次提出“冰上丝绸之路”概念。2018年1月出台的《中国的北极政策》白皮书，明确发出“中国愿依托北极航道的开发利用，与各方共建‘冰上丝绸之路’”的倡议。随后，“冰上丝绸之路”建设被纳入国家具体规划和发展目标，其中《国家综合立体交通网规划纲要》提出完善包括“跨北冰洋的冰上丝绸之路”在内的4条海上国际运输通道，保障国家重点物资国际运输。2021年的“十四五”规划则提出要“积极拓展海洋经济发展空间”，“参与北极务实合作，建设‘冰上丝绸之路’”。
中俄长期致力于发掘互利共赢的契合点，两国在合作建设北极航道的必要性上达成一致。如表2所示，从2019年以来两国发表的联合声明中可以看出，在可预见的未来，中俄双方北极合作会进一步扩大与加深，与此同时，两国关于北极合作的表述也相对审慎和宏观。不过，2024年5月普京总统访华之后，中俄关于北极合作的内容和倡议更加务实，俄罗斯对中国参与北极事务的态度表现积极。
表2 中俄官方文件中关于北极合作的表述
资料来源：根据《人民日报》通讯稿整理
“冰上丝绸之路”是“一带一路”的自然延伸和重要拓展，“一带一路”倡议的理论构建包含发展定位、共建原则、建设目标、核心要义、顶层框架、合作内容等，而“冰上丝绸之路”还未形成系统的理论体系和推进方案，有待中国在参与北极事务并进行多边合作时作进一步的丰富和完善。中俄共建“冰上丝绸之路”的方案和路径将决定参与各方的基本利益关系，目前依托北极航道项目建设，推进中俄双方国内与国际发展战略对接是中俄共同建设“冰上丝绸之路”明确的出发点，也是推动北极治理真正纳入全球治理的锚点。
02“冰上丝绸之路”蕴含的新合作理念
1.以互联互通为协同治理网络
“冰上丝绸之路”摒弃了西方中心论的桎梏，区别于传统地缘政治逻辑下的资源掠夺和势力范围划分等发展方式，认为北极地区不是封闭的权力竞争场域，将北极治理视为多层级、多主体交织的动态网络，强调合作而非冲突，通过经济合作、资源整合、规则共建以实现空间概念的“去政治化”，将海陆差异转化为协同治理的优势。“冰上丝绸之路”依托北极航道的建设，通过动态航线塑造新的地缘关系互动模式，推动设施联通、贸易畅通、资金融通，将共建国家更紧密地连接成一个利益相关的网络，淡化传统的地缘政治冲突和对抗。“冰上丝绸之路”建设着眼于共同发展的长远目标和现实，推动共建国家和组织构建新的合作身份认同，改革和完善现有北极治理机制，形成多元化的合作渠道，为北极的长期稳定与繁荣奠定新的基础。
2. 以构建人类命运共同体为内核追求
“冰上丝绸之路”作为“一带一路”的重要补充和未来建设方向，其内核和使命仍然是构建人类命运共同体，新时代孕育产生的人类命运共同体理念超越了零和博弈、强权政治、冷战对抗等各种旧思维，蕴含新的全球治理观、国际秩序观等，坚持共商共建共享，引领各方不断寻求最大公约数，为全球和地区治理确立新思路。构建人类命运共同体以高质量共建“一带一路”为实践平台。2013年以来，“一带一路”建设从倡议提出到“朋友圈”不断壮大，取得了引人瞩目的成就，赢得了国际社会的广泛认可。北极的未来不仅关乎北极国家的利益，而且关乎域外国家乃至全人类的福祉，北极的和平稳定、环境保护、可持续发展是国际社会的共同责任和利益所在。“冰上丝绸之路”倡议展现了中国作为负责任大国对北极可持续发展与国际合作的责任担当，为北极治理提供了新的思路和方向。以构建人类命运共同体为内核引领，要求始终在和平共赢的框架下、以发展为导向促进北极利益攸关方在共同愿景及价值观上形成新的国际规范和行为准则。
3. 以凝聚全球治理共识为目标导向
“冰上丝绸之路”倡议是中国北极政策的战略组成部分，作为中国贡献北极治理的创新方案，其核心理念和基本原则与中国的全球治理倡议是高度契合的。“冰上丝绸之路”倡议是未来在北极地区践行坚持主权平等、坚持国际法治、坚持多边主义、坚持以人为本、坚持力求实效五大核心理念的具体实践平台。北极事务应由北极国家和非北极国家共同参与、共同决策、共同受益，遵循国际法和相关国际规则，既尊重北极国家的主权和管辖权，同时保障非北极国家的合法权益。“冰上丝绸之路”秉持开放包容的态度，面向国际社会多元主体开放，致力于构建长期稳定的合作关系，顺应大多数国家的共同期待，为各国带来新的发展机遇。“冰上丝绸之路”倡议是凝聚全球治理共识的重要国际公共产品，推动整合共建国家的发展需求、利益关切乃至文化差异，从规则和制度层面推动构建更加公正合理的治理体系，增强治理机制的执行力和有效性，促进北极地区的经济、社会和生态环境的协调发展。
03缓解北极治理困境
第一，“冰上丝绸之路”是沟通北极国家与非北极国家的通道和桥梁。秉持发展机会平等原则，扩大非北极国家参与北极开发和治理的包容度，一方面要求近北极国家承担保护北极的责任，另一方面也让它们共享北极发展的机遇。“冰上丝绸之路”倡议依托北极航道的发展，通过重点任务、重点项目落地生效，增强共建国家互联互通和相互依存，避免对非北极国家歧视性、排他性的制度安排，缓解复杂的地缘政治竞争态势，实现北极事务的共同参与及全球治理。北冰洋是北美经济圈、欧洲经济圈、东亚经济圈的核心枢纽，战略地位突出，是世界经济走廊的咽喉。北极国家在技术等方面具有丰富经验，域外国家积极参与国际分工，在消费市场方面具有比较优势。“冰上丝绸之路”倡议为沟通双方，探讨优势互补、强化多边合作提供新契机和新平台。中国强调通过实际行动和合作解决现实问题，为北极的发展和治理提供实实在在的支撑。2016年，中国保利国际控股有限公司投资参与俄罗斯阿尔汉格尔斯克港建设，该港是一个重要的交通枢纽，预计到2035年建成，吞吐量达3800万吨。2017年12月8日，中俄亚马尔液化天然气项目开始投产，该项目位于北纬71度北极圈内、濒临北冰洋的极寒地带，是目前全球最大的北极液化天然气项目，也是中国推进“一带一路”建设以来首个海外特大型能源合作项目。依托“冰上丝绸之路”建设，有助于将北极议题的焦点始终维持在经济发展与生态保护中，推动共建国尤其是非北极国家共同扩大蛋糕、实现互利共赢。
第二，“冰上丝绸之路”坚持以国际法治为根本保障，以多边主义为路径完善北极治理体系和机制。“冰上丝绸之路”倡议维护以《联合国宪章》《联合国海洋法公约》等国际条约为基础的公域治理体系，维护国际法的权威性，主张通过和平方式解决北极地区的争议，反对单边主义、零和博弈和“双重标准”，避免部分北极国家将本国意识形态和霸权意识以泛安全化等各种形式加注在北极地区。“冰上丝绸之路”支持北极理事会等全球和区域多边机制在北极事务中发挥建设性作用，主张通过多边合作解决北极地区的环境、资源和航道等问题，确保北极活动的规范有序。“冰上丝绸之路”有利于推动搭建共商共建共享的超区域性、开放性、多元性的北极综合开发治理平台，以协商化解共建国家之间的矛盾，促进共建国家与国际组织、北极区域组织机制对接与功能互补。
第三，“冰上丝绸之路”倡议是推动可持续发展的重要公共产品，推动北极的可持续发展是中国北极政策的目标之一。一方面，“冰上丝绸之路”关注气候变化带来的共同挑战，驱动共建国家深入开展科学考察、生态环保等领域的合作，加强绿色技术的合作研发与创新，在开发和利用过程中充分考虑当地居民的福祉和利益，探索经济发展与环境保护的平衡，坚决守护北极地区的可持续发展。另一方面，随着未来北极航道运输量的增加，势必出现生态环境领域的新情况、新挑战，对现有的航行规则、环保标准以及救援协调机制等国际规则体系提出了更高的要求。“冰上丝绸之路”通过凝聚共建国家的可持续发展共识，推动相关国际组织和共建国家科学磋商并完善细化规则内容，倡导共同严格遵守生态保护和绿色发展的规则，从外部约束力和内驱力两个方面提高环境治理与生态保护能力，确保北极开发和利用进程的安全高效与可持续发展。
04“冰上丝绸之路”面临的机遇与挑战
1.“冰上丝绸之路”面临的机遇
“冰上丝绸之路”依托北极航道的开发利用，前景可期。乌克兰危机的爆发，在加剧地缘紧张的同时，促使相关方加速推进北极航道的常态化运营进程，也使得开辟一条稳定、安全的海上运输走廊变得更为紧迫。该地区的地缘政治冲突使黑海和亚速海水域海运安全受到严重影响，交通拥堵、运输中断、成本上升等威胁全球供应链安全。“冰上丝绸之路”为欧亚贸易运输提供了新选择，由北冰洋承担部分航运，海上贸易重心向北部高纬度地区转移，“冰上丝绸之路”使北极航线建设区域延伸至内陆，丰富通航保障、海陆联运等腹地建设内容，通过海陆联通解决单一海运的脆弱性，确保共建国家货物运输的稳定性，促进世界贸易网络“去中心化”，海运网络形成新格局。与此同时，北极航线成为俄罗斯与东亚之间的“能源管道”，是俄罗斯大宗商品出口的重要替代路线。中俄沿北极航道集装箱班轮常态化运输通道开通，有利于俄罗斯缓解能源出口困局，提高国际社会对北极航线的大规模开发及成为安全的海上贸易通道的预期。“冰上丝绸之路”以航线的动态性和延展性将共建国家纳入辐射范围，其构想是建设一条连接北美、东亚和西欧三大经济中心的“蓝色经济”通道，当然，这是一项长期且耗资甚巨的工程。
当前，非北极国家积极参与北极事务，进一步推动北极治理结构向外扩容，这与“冰上丝绸之路”的价值取向一致。在合作基础上，乌克兰危机发生后，俄罗斯融入亚太经济的意愿逐渐增强，亟须向亚洲国家寻求国际合作，以填补北极合作伙伴的缺位，包括搭建北极事务的全球合作网络，吸引国际社会的投资和技术参与北极建设，并借此扭转孤立无援的国际政治困局。俄罗斯在船舶制造、油气开采、航道开发等方面与中国、日本、韩国及其他国家均达成合作关系，如北极LNG 2项目（Arctic LNG 2）、亚马尔液化天然气项目（Yamal LNG）、液化天然气运输船订造等。在发展愿景上，非北极国家在北极事务上具有相似的身份构建，在国际合作、环境保护等方面存在相似的利益诉求，这种良好联系是团结非北极国家以获得更大话语权的内在动力。“冰上丝绸之路”致力于寻求更多国家的合作契合点，通过广泛的国际合作构建北极命运共同体。“冰上丝绸之路”能够提高日本、韩国、朝鲜等东北亚国家的运输效率，推动产能合作与贸易投资便利化，通过海陆通道建设和既有的双边多边机制来联通东北亚区域和欧洲国家，为共建国家带来重要的发展机遇。
2. “冰上丝绸之路”面临的挑战
（1）西方集团炮制“中国威胁论”
无论从地理、历史因素还是极地开发实力来看，北极八国都是“冰上丝绸之路”的重要合作对象，北极地区局势紧张影响“冰上丝绸之路”潜在合作对象的信心，阵营化趋势或引发冲突和对抗。近年来，以美国为首的西方集团炮制的所谓“中国威胁论”渗透到北极治理领域，“冰上丝绸之路”从提出之时就遭到西方政客和媒体的抹黑。
美国奉行霸权主义和零和博弈的思维，要求其他国家“结盟”或“选边站队”，可能将北极东北航道和西北航道上升为政治站边载体，不利于共同维护北极地区和平与稳定，进而直接危及北极海运。2022年8月，北约秘书长斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）在出访加拿大时就曾表示，“俄中在北极地区的合作不符合北约国家的利益”，北约因此将加强在该地区的存在。在西方主导的叙事下，中国参与的北极经济合作项目被歪曲为地缘扩张，完全无视中国声明的北极立场和意愿。
（2）美国霸权的全球扩张给地区合作带来更大变数
近年来，美国政府罔顾国际准则，频繁通过舆论施压、关税威胁、军事打击和挑起代理人战争引发地区冲突等“掠夺性外交”手段，企图扩大其全球战略利益。在国际事务上，特朗普宣称有意“收回”巴拿马运河的控制权并谋求获得格陵兰岛，此类主张充分暴露了其强化美国全球主导地位的战略意图和不惜挑战既有国际秩序的单边主义倾向。特别是近期，美国和以色列突然发动对伊朗的军事袭击进而引发霍尔木兹海峡风波，同样造成贸易航线震荡并直接冲击全球供应链。
可以预见，美国将继续强化其在北极地区的存在，不会轻易放弃在该区域追求主导权与战略利益。这意味着中国参与北极治理和“冰上丝绸之路”合作将面临更为复杂的前景。面对北极地区日益复杂的地缘博弈格局，未来中国应坚持对话而不对抗、结伴而不结盟的基本方针，妥善处理与北极国家及其他域外国家的关系。立足长远发展、和平发展与可持续发展的目标导向，中国应动态调整国际合作策略，推动与北极地区各利益攸关方开展务实、深入的合作，为构建北极命运共同体贡献建设性力量。
（3）中俄合作立场面临求同存异的挑战
俄罗斯是中国北极建设的重要合作伙伴，中俄就北极合作的洽谈和互动已久。然而，中俄合作建设“冰上丝绸之路”依然存在利益分歧，且短时间内无法消除。一是乌克兰危机的发生使得俄罗斯对维护其北极领土主权和国家安全的关注度上升，中俄北极合作的出发点和战略目标不同，将影响双方的北极合作领域向纵深拓展。二是北极航道建设、资源勘探开发以及基础设施建设具有深远的战略意义。然而，该类项目普遍存在投资风险高、不确定性大、回报周期长等特点，往往需要投入巨大的时间成本和机会成本，对投资决策的科学性和风险管理的精细化水平提出了更高要求。三是中方在北极事务中争取更大话语权，需妥善回应俄方在经济利益之外的政治利益关切。只有持续增进战略互信、凝聚合作共识，方能夯实中俄北极合作的基础。
2024年8月中俄北极航道合作分委会的正式成立表明中俄两国深化北极合作面临新机遇，但如何进一步扩大共识、推动战略认知并落实到具体行动仍需双方磋商出可行性方案。俄美利雅得会谈是否会影响中俄在北极日益深化的合作关系有待进一步观察，应避免双方的合作因外部因素成为“策略性工具”；应统筹政治战略价值与经济价值之间的平衡，切实维护国家核心利益；应科学权衡投资风险与收益，积极引导长期资本、耐心资本参与北极航道的开发建设，为可持续合作提供稳健的资金保障。
（4）极地环境的客观制约与技术掣肘
北极地区地理位置特殊，气候寒冷多变，生态环境脆弱，不仅制约了当地基础设施的建设和完善，也导致航道通航条件严重受限。北极航道是“冰上丝绸之路”的核心建设内容，实现常态化通航需要航海保障能力、应急救援能力、海上防污能力等多方面的保障能力。实现这一目标有赖于极地技术与装备的科研突破与创新支撑。首先，维持极地船舶技术的自主性是关系北极开发竞争力的重要基础。2024年7月，美国、加拿大和芬兰宣布创建破冰船合作计划（ICE Pact），以增强在破冰船产业技术等领域的竞争优势。其次，常态化通航往往伴随海上突发事件的频率增加，提高早期预警、应急响应以及事故善后处置能力是北极航行安全的重要支撑。最后，提升北极环境变化的预测预警能力，强化对污染的监测、防治与生态修复，是维系北极地区生态安全、筑牢可持续发展根基的关键保障。
中国极地科学与工程装备技术研发起步较晚。尽管近年来在极地船舶设计研发领域取得了一定进展，但在破冰船数量及船舶破冰能力方面，与北极国家及部分域外国家相比仍存在差距。与此同时，如何使极地装备设施的设计在满足北极可持续发展要求的同时兼顾市场化应用，已成为亟待突破的关键命题，对自主创新能力提出了更高要求。
五、中国参与北极治理与推进“冰上丝绸之路”
建设的意义与路径随着中国在北极事务中参与度的不断提升，其北极政策及具体行动日益受到国际社会的广泛关注。中国必须坚定地承担起维护北极地区和平与可持续发展的重要责任，积极参与北极治理，推进“冰上丝绸之路”建设。“冰上丝绸之路”建设是中国以负责任与和平的方式参与北极事务和地区治理的重要示范，也是超越传统地缘政治零和博弈思维、践行以合作共赢为核心的区域治理新模式的生动实践，为破解北极治理困境、构建稳定且可预期的北极秩序提供了切实可行的实践路径。未来一段时期，中国在北极地区或将面临更为复杂的战略博弈与话语权竞争。在此背景下，中国需坚定维护自身在北极的合法利益，精准对接本国发展需求与各国利益契合点，经过长期实践探索，稳步开拓一条北极和平与可持续发展的可行路径。
01北极航道是全球贸易的潜在增长点
当前全球经济增长动能不足，贸易局势紧张和需求疲软等因素使得多个国际机构纷纷下调全球经济增长预期，与此同时，新兴经济体与发达经济体增长分化明显。扩大贸易网络是缓解全球经济增长动能不足、提高全球贸易发展的稳定性和韧性的重要途径，拥有多样化的贸易路线可以在一定程度上抵御贸易政策不确定性对本国贸易利益的冲击。北极航道的开发将在很大程度上降低全球物流成本，有利于共建国家的企业拓展国际市场，寻找新的贸易机会，促进贸易增长，尤其对高附加值商品和能源运输具有显著拉动效应。此外，北极航道开发也会推动新兴经济体与发达经济体之间的经济联系和贸易往来，缓解市场依赖风险，改善全球经济增长面临的结构性问题。
“冰上丝绸之路”建设以北极航道建设为着力点，应进一步释放环北极圈经济动能，通过与共建国家经济廊道、重大基建项目的衔接拓展合作网络，加强共建国家友好磋商与产能对接，建立产业协作与贸易互通国际协作中心，优化共建国家贸易结构。同时，不断强化互利共赢和共同发展的共识，摒弃霸权和零和博弈思维，依托环北极圈经济体的能源和技术优势，拓展在新能源、数字产业、绿色经济、航空航天等领域的合作空间，打破“脱钩断链”“小院高墙”愈演愈烈的趋势，实现全球供应链韧性水平提升，为全球“新疆域”可持续发展提供借鉴范式。
02中国参与北极治理为完善北极治理体系贡献新方案
根据世界银行发布的《2025年世界经济形势与展望》，2024年全球新增贸易限制是2010—2019年平均水平的5倍。而2025年特朗普政府推出的所谓“对等关税”政策，严重扰乱了全球产业链供应链的稳定运行，其频繁调整、反复无常的关税措施，对全球多边贸易规则的权威性与有效性造成严重冲击。我国作为世界第二大经济体，一直秉持和平发展、合作共赢的理念，致力于推动多边贸易体制的完善。北极航道开发和“冰上丝绸之路”建设涉及多个国家的利益和复杂的国际关系，需要积极探索将“冰上丝绸之路”建设理念融入具体北极治理机制规范的路径，以全人类共同价值作为北极制度型公共产品供给的基石，才能推动北极秩序朝着更加公正合理的方向发展。
鉴于当前北极治理存在的问题，中国应从多方面发力，为北极地区的可持续发展贡献力量，推动完善北极治理体系。一是通过双边、多边对话机制增信释疑，避免国际社会对中国北极立场和政策的误读，驳斥“中国威胁论”和跳出个别国家设置的话语陷阱，努力消除分歧，协调各方关系。二是充分发挥“一带一路”国际合作高峰论坛对推动“冰上丝绸之路”建设的作用，推动构建北极命运共同体，促进官方或民间交流和合作，针对北极新形势中的具体问题展开广泛讨论，密切关注各方的立场和诉求，衔接共建国家的发展愿景和战略考量，挖掘多边合作空间，展示中国实际贡献。三是依托国际法全面参与北极治理，积极履行北极理事会观察员国的职责。通过系统分析相关国际法依据与深化论证，提升运用国际法维护自身在北冰洋海域合法权益的能力。强调现有国际法在地区利益协调和争端解决上的适应性和约束力，在“冰上丝绸之路”建设实践中探索区域治理创新机制，推动构建更具包容性和权威性的治理机制体系。
03“冰上丝绸之路”建设有利于加快构建新发展格局
加快北极航道的开发与利用是完善我国北方贸易网络、推进构建新发展格局的重要环节。在全球贸易格局深刻调整的背景下，扩大高水平对外开放不仅是应对贸易紧张局势的有效途径，更是畅通国内国际双循环的重要驱动力。北极航道的开发对于推动我国区域协调发展与产业升级具有多重战略意义。一方面，该航道的利用有助于强化中国东北地区与国内外的经济联系，为船舶制造、能源开发等产业向高端化转型提供新动力，进而促进东北全面振兴及区域协调发展。另一方面，航道开发为我国企业开辟了全新的国际贸易通道，使国内企业能够更灵活地选择市场，增强了产业链供应链的韧性与安全水平。
要发挥“冰上丝绸之路”建设对构建新发展格局的作用，一方面要与我国东北地区发展战略接轨，另一方面要推进与俄罗斯的战略合作。一些学者提出了具体操作思路：一是连接中国东北、俄罗斯西伯利亚地区的陆河联运路线是“冰上丝绸之路”的重要支撑点，该路线从大连出发，途经哈尔滨、黑河、布拉戈维申斯克、涅留恩格里、雅库茨克、季克西港，最终连接北极东北航道；二是深化图们江大通道建设，同“冰上丝绸之路”建设有机对接，恢复图们江出海权，该路线经由图们江出海口到北太平洋，途经白令海峡并连接北极东北航道。2024年5月，俄罗斯总统普京访华期间访问哈尔滨，为俄罗斯远东和中国东北地区合作释放积极信号。俄罗斯将远东开发上升到国家战略层面，与中国振兴东北战略及“冰上丝绸之路”建设有很好的利益交融点，合作空间广阔。中俄在北极事务上拥有良好的互信基础，并已建立起常态化的对话与合作机制。从国内循环看，依托现有北极航道合作项目，整合国内港口资源，不仅强化了东北地区的对外贸易、人文交流和区域合作，更通过基础设施建设和战略布局，有效激发了东北全面振兴的内生动力。从国际循环看，进一步巩固与俄罗斯的双边关系，拓展中俄双方在能源开发和商业通航等领域的合作，推动了跨国产能合作与技术研发，如极地开发相关人才合作培养、新型环保与安全技术的协作研发。这不仅开辟了新的出海通道，更通过推进海洋经济走廊与多维度跨境合作区建设，显著提升了我国参与国际循环的质量和水平。这种互利合作模式深化了中俄战略互信、利益互补、风险共担，也有助于提升中国在北极事务中的影响力，从而在更高层次实现国内国际双循环的相互赋能。
04“冰上丝绸之路”建设将提供新的跨境投资机会
当前全球跨境投资呈现持续下行趋势，尽管部分行业出现复苏迹象，但整体投资环境仍然面临诸多挑战。发达经济体收紧对外直接投资审查，包括域外经济体在北极地区的投资。但北极航道的建设涉及基础设施、航道建设、船舶运输、能源开发等领域，需要大量的资金、技术和专业人才，可以给诸多企业带来新的投资机会，为跨境投资创造新的发展空间。“冰上丝绸之路”秉持合作共赢原则，尊重各方北极利益诉求差异和战略竞合关系，通过破除经济发展壁垒，深化务实合作，为全面应对北极地缘政治挑战提供了科学路径。
“五通”是“一带一路”倡议的创新合作模式，“冰上丝绸之路”建设可以探索将“五通”机制与北极治理的具体需求相结合，深入挖掘北极新“五通”的潜力和价值。强化北极形势动态监测和市场风险预判，稳妥推进海外投资项目，规范企业海外经营行为，引导企业在国际合作中更好地履行社会责任，坚持“危地不往、乱地不去、危业不投”的原则。加强与共建国家的政策沟通，推动北极地区的基础设施建设，在技术和制度层面实现北极航道的贸易畅通，建立开放包容的北极项目融资机制，加强人文交流以促进“大北极”的民心相通。随着北极航道常态化运营的推进以及资源开发前景日益明朗，极地装备技术与能力建设正逐步成为未来北极博弈的战略制高点。在此背景下，越来越多的非北极国家开始高度重视对极地科学与工程装备技术的研发，并持续加大相关领域的战略投入。因此，中国应聚焦极地破冰船、大型船舶、LNG运输船舶等重点船型，推动关键技术的协同攻关与自主突破。通过提升极地船舶能效水平和加快技术迭代升级，强化科学观测、通信导航及资源开发装备的自主研发设计，积极推动前沿技术在北极开发利用中的场景应用。通过健全极地应急响应机制，切实增强在恶劣气候和复杂环境下的处置能力，为中国深度参与北极事务提供坚实技术保障。
六、结语
北极气候变暖关系全球安全，北极地区的开发前景将在很大程度上改变现有的世界海上运输体系、全球能源格局等，各国对北极的战略定位大幅提升，并加快出台相关政策和措施。然而，传统地缘政治视角下的北极治理理念和机制无法适应气候变暖和大国博弈背景下的多元利益诉求，内生性地改变北极地缘关系导致北极“军备竞赛”加剧、区域性机制安排陷于停滞，而且无法有效缓解开发与保护的矛盾。破解北极治理体系滞后和部分失灵等问题，需要着眼于维护北极和平稳定与可持续发展的共同愿景，聚焦资源开发利用与地区建设性合作的需求关切，化解矛盾、消弭分歧，努力降低北极地缘政治冲突风险，以前瞻性的治理理念和合作范式为引领，实现治理机制的有效供给，凝聚起强大的治理合力。
“冰上丝绸之路”是破解北极治理困局的又一中国智慧和中国方案，其内核是人类命运共同体理念与合作共赢理念，实现了对以往北极治理机制的诸多超越。通过“冰上丝绸之路”建设推动北极治理体系的变革、实现北极地区互联互通和可持续发展，将对区域乃至全球安全起到“稳定器”的作用。然而，“冰上丝绸之路”也面临立场分歧、技术掣肘、舆论压力等挑战。中国要挖掘“一带一路”建设的伟大实践经验对推动“冰上丝绸之路”建设的借鉴作用，以北极航道建设为着力点，通过双边与多边对话机制寻求共同目标与长期愿景，通过积极推动北极科考研究和经济开发中低敏感领域合作来建立和深化信任关系，逐步提高国际社会对中国“近北极国家”等身份的认同，增强中国在北极治理中的话语权，进一步为北极的和平与可持续发展作出贡献。
当然，中俄美三国关系的走向是当下国际社会非常关注的话题。中俄在“冰上丝绸之路”上的建设愿景是否会受到俄美关系缓和的影响，还需要根据国际形势和地缘政治的变化情况进行研判。2025年2月24日，中俄两国元首通话，习近平总书记指出：“任凭国际风云变幻，中俄关系都将从容前行，为各自发展振兴助力，为国际关系注入稳定性和正能量。”过去的历史经验表明，世界各国是休戚与共的命运共同体，零和思维和霸权主义只会让世界走向对立，使地区局势动荡不安，和平发展和多边合作才是大势所趋，民心所向。“冰上丝绸之路”是一条和平之路，中国始终抱着“德不孤，必有邻”的定力和胸怀，与各方共建“冰上丝绸之路”。
张兴祥，厦门大学经济学院教授，361005；黄飞，厦门大学经济学院博士研究生，361005。
来源：《世界社会科学》2026年第2期
