内容提要：在低碳转型与技术革命加速交织的历史时期，全球能源治理经历深刻变革，治理主体、目标和工具都在发生显著变化。随着经贸领域泛安全化持续加重，能源问题不再只是资源供给和市场交易问题，而是同产供链安全、关键矿产、金融武器和规则竞争交织杂糅的复杂问题。全球能源治理困境主要表现为市场化受到强烈冲击、绿色转型陷入结构性瓶颈和大国多边合作日趋转向阵营对立。究其根源，相互依赖武器化侵蚀能源治理市场基础，联合国执行能力受限冲击绿色转型与资金技术目标，“去风险”与泛安全化导致大国互信下降。展望未来，全球能源治理不能简单回到过去的自由市场模式，更不应走向泛安全化与排他化。国际社会需要在安全与开放、转型与发展、规则与能力之间重建制度平衡。
关键词：全球能源治理 能源安全 地缘政治 国际合作
作者系同济大学政治与国际关系学院特聘教授、极地与海洋国际问题研究中心执行主任
文章原载于《当代世界》2026年第7期，注释略
全球能源治理指各类行为体围绕能源生产、运输、消费和转型中的共同问题进行政策协调、规则建构和机制安排。从历史演进看，全球能源治理大体经历三个阶段。第一阶段以能源安全和供给稳定为核心。二战结束后资源主权原则确立、欧佩克成立以及国际能源署建立，标志着能源问题被系统纳入国际制度协调。第二阶段以市场化、规则化和多边协调为重要方向。随着国际能源贸易扩大、跨国投资增加和能源金融体系发展，能源治理逐步从聚焦供给保障转向市场规则、投资保护、过境运输、争端解决和价格稳定。第三阶段以低碳转型和可持续发展为主要方向。应对气候变化成为全球治理中心议题后，能源治理不仅聚焦能源供应，还关注能源结构、排放责任、绿色技术、气候资金和发展公平等问题。近年来，随着乌克兰危机延宕、中东地区冲突频发、关键矿产供应链竞争激烈以及美欧绿色产业政策调整，全球能源治理正从以市场协调为基础的治理转向市场、安全、产业和规则交织的复合治理。
全球能源治理困境
全球能源治理困境表现为治理工具、治理议题和治理主体同时发生偏移。市场化机制原本为能源跨国流动提供价格信号和资源配置基础，绿色转型议题为能源治理提供长期方向，多边合作则为主要国家政策协调提供制度平台。当前，这三个层面都受到不同程度冲击。全球能源治理面临的不是单一领域运行障碍，而是治理基础、治理目标和治理协调能力的同步弱化。
一、能源治理基础工具失灵：市场化受到严重冲击
市场化曾是全球能源治理的重要基础，全球能源治理长期依托开放市场、商业合同、跨国投资、期货定价、航运保险和多边协调等有序开展。当前，这一市场化基础被地缘政治打破。乌克兰危机爆发后，能源贸易、管道基础设施、液化天然气合同、航运保险和金融结算都被纳入制裁与反制裁体系。能源日益成为战略施压、联盟协调和制度竞争的工具。能源关系被重新界定为安全关系，供应依赖被视为脆弱性，基础设施互联被视为战略风险，贸易合同被视为政治杠杆。市场化工具一旦被安全逻辑重塑，全球能源治理便从以规则和价格协调为主，转向以政治审查、风险规避和阵营对立为主。
“去市场化”进一步改变能源治理运行方式。近年来，美欧以“能源安全”“供应链安全”和“绿色产业竞争”为名，扩大出口管制，加大投资审查，开展补贴竞赛，实施强制性供应链规则和制裁合规审查。在“去风险”政策下，市场配置越来越受到政治关系和阵营边界限制，合作范围逐渐由国家干预、产业补贴、供应链重组和规则审查重新划定。能源武器化进一步加剧这一困境，生产国通过减产、禁运或价格调整影响消费国，而消费国和金融中心利用支付系统、航运保险、制裁清单、技术许可和市场准入干预能源生产国与第三方交易。当能源相互依赖成为施压工具时，即使能源供应尚未大规模中断，市场预期也可能通过价格、保险、融资和库存提前反映，油气价格、指数投资、期货交易和衍生品市场极易成为价格剧烈波动的放大器。
从治理层面看，“去市场化”和能源武器化导致的治理困境表现为能源流动的公共性、市场规则的中立性和危机协调的可操作性下降。首先，能源流动的公共性受到排他性同盟限制。美西方将能源获取与政治信任绑定，在全球能源版图中强行划定封闭的供应链边界；出台强制性供应链规则，通过“友岸外包”与“在岸化”政策，将清洁技术与关键矿产转化为仅在特定阵营内部流转的战略资产。这种阵营化隔离剥夺了大多数发展中国家平等参与全球能源分工的机会，大幅抬高全球低碳转型的准入门槛。其次，市场规则的中立性逐步让位于单边霸权行径。个别大国凭借其在全球金融与海事服务网络中的枢纽地位，将原本相对中立的定价体系与清算工具武器化。美西方频繁调用环球银行金融电信协会（SWIFT）与国际保赔协会集团（IG P&I）的合规审查条款，对特定资源国实施金融制裁与航运保险断供。最后，危机协调的可操作性因多边共识瓦解而大幅下降。大国竞争导致世界贸易组织与国际能源署等多边平台的统筹功能陷入瘫痪。面对单边制裁，受制裁国加速构建平行运作的“黑暗舰队”（Dark Fleet）物流网络。全球能源治理体系加速分裂为相互隔离的规则圈层，统一协调机制的缺位使国际社会在面临突发地缘事件时难以实现有效的联合响应，局部物流阻滞极易扩散，并诱发全局性的大宗商品价格动荡。
二、能源治理优先议题回落：绿色转型遭遇瓶颈
绿色转型曾被视为全球能源治理体系重塑的优先方向，能源生产与消费是温室气体排放的重要来源，能源结构调整、能效提升、可再生能源普及和低碳技术扩散，成为应对气候变化的关键路径。全球能源治理不仅是处理油气供应和价格问题，也要解决能源转型技术、资金、标准和能力建设问题。然而，当前绿色转型在全球能源治理中的优先地位遭到冲击。首先，“执行赤字”持续扩大，单边绿色壁垒同步升级。发达国家减排目标和实际行动存在巨大差距。近年来，一些欧美国家在煤炭、油气和新能源之间反复摇摆，对气候政策有效性造成负面影响。与此同时，美西方将碳边境调节机制（CBAM）等单边气候标准转化为贸易准入壁垒。这种将气候议程转化为排他性贸易准入门槛的做法，使能源价格与贸易流向脱离供需基本面，市场规则沦为大国博弈的施压工具，同时大幅抬高发展中国家获取清洁技术的合规成本，严重迟滞全球低碳技术的自由流通。其次，巨额资金缺口与低效融资机制制约绿色转型进程。绿色转型需要大规模、长期且低成本的资金支持。巴库气候大会（COP29）设立新的气候融资集体量化目标（NCQG），要求到2035年每年动员至少1.3万亿美元的气候资金，其中发达国家需筹集至少3000亿美元。贝伦气候大会（COP30）呼吁到2035年将适应气候变化资金至少增加两倍。但在现实中，气候资金履约实效长期不佳。发展中国家在绿色转型进程中普遍面临资金获取门槛高、附加条件多以及公共融资匮乏等问题。国际金融机构提供的资金以债务工具为主，或加剧脆弱经济体财政负担。资金到位迟缓阻碍关键低碳技术转移与本土能力建设项目落地。再次，主要大国政策反复和技术封锁冲击全球绿色合作。美国气候政策随政府换届频繁摇摆，特朗普先后在两个总统任期内宣布美国退出《巴黎协定》，给全球气候与能源治理带来巨大不确定性。大国竞争加剧推动各国将核心清洁技术与关键矿产资源纳入国家安全框架。主要经济体为谋求供应链主导权，出台严苛的技术出口管制措施、构建排他性产业同盟。地缘政治对抗割裂基于比较优势的全球绿色产业链，弱化清洁能源产品低成本属性，使全球碳中和进程面临严峻挑战。
三、能源治理核心主体分裂：大国多边合作转向阵营对立
全球能源治理离不开主要大国合作。能源供应稳定、价格协调、海上通道安全、能源投资和气候谈判，都需要主要大国达成基本共识。当前大国竞争日趋激烈，互信水平大幅下降，能源治理主体阵营化趋势加剧。乌克兰危机爆发后，欧俄能源关系急剧调整。欧洲通过制裁、设置价格上限、替代采购和部署可再生能源减少对俄罗斯油气的依赖，俄罗斯则推动能源出口转向亚洲等市场。由此，全球油气贸易流向重组，能源贸易虽未消失，但交易对象、运输路径、金融结算和保险安排都受到政治关系和制裁风险影响，并出现治理主体的阵营化。阵营化不仅存在于传统油气领域，也扩展到新能源领域。关键矿产、光伏组件、风电设备、动力电池、储能系统和电网设备等，成为能源转型时代新的战略性产品。传统能源交易依赖油气资源供应和运输通道畅通，新能源交易则依赖矿产供应、加工能力、制造体系、技术标准和电力系统调节能力。围绕这些环节，美欧等经济体推动“去风险”政策，试图通过供应链重组降低对特定国家和地区的依赖。关键矿产联盟、供应链伙伴关系、绿色产业补贴和技术出口限制，正在把清洁能源产业链纳入地缘政治竞争框架。2022年，七国集团启动“全球基础设施和投资伙伴关系”（PGII）倡议，强调通过高标准、透明、可持续的基础设施投资支持发展中国家建设，并把公正能源转型伙伴关系、清洁能源基础设施和多边开发融资纳入合作重点。该机制虽然以“弥补全球基础设施缺口”为名，但也被普遍视为七国集团针对中国“一带一路”倡议的替代方案。清洁能源和基础设施合作不再只是发展议题，而是被嵌入大国竞争、规则塑造和伙伴体系重组。
阵营化也反映在全球治理多边平台中。二十国集团囊括全球最大的能源生产国和消费国，其一直是大国能源合作的重要平台。然而2022年以来，美西方国家在二十国集团能源治理议题上对俄施压，在关键矿产议题上对华“去风险”。2022年印尼巴厘岛峰会和2023年印度新德里峰会期间，美西方国家强烈要求将“谴责俄罗斯破坏全球能源安全”写入G20成果文件，导致G20内部围绕化石能源前景、绿色转型路线等议题展开激烈博弈，多场能源部长会议未能达成共识。2025年南非约翰内斯堡峰会通过的《G20关键矿物框架》强调以多边共识推动包容性经济发展，但被美西方操纵为实施“去风险”战略的排他性制度工具。美西方利用框架内“供应链分散化”与“价值本地化”等议题设置，强行植入严苛的环境、社会和治理（ESG）标准与溯源审查机制以构筑隐性贸易壁垒。此举意图借助多边制度赋予的合法性并辅以资金利诱，迫使全球南方资源国重塑能源流通格局，进而在中游精炼、磁体制造环节剔除中国产能。
全球能源治理困境的根源
全球能源治理困境的根源并非能源供需变化或价格波动，而是能源治理赖以运行的基础条件发生了变化。全球能源治理的现实困境不只是治理工具、议题和主体层面的变化，更是市场基础、制度能力和政治信任三重条件同时弱化的结果。
一、能源相互依赖武器化侵蚀开放市场基础
全球能源治理困境的第一重根源，在于能源相互依赖武器化侵蚀开放市场赖以运行的信任基础。能源相互依赖原本可以促进市场扩大和风险分散。消费国通过多元进口获得稳定供应，生产国通过长期合同获得稳定收益，跨国企业通过投资和贸易获取利润，金融机构通过保险和金融衍生品管理风险。一旦安全逻辑占据上风，相互依赖就会被重新定义。进口依赖被视为受制于人，基础设施互联被视为渗透风险，技术兼容被视为系统性脆弱，金融结算集中增加了受制裁国家的脆弱性。曾经被视为效率来源的依赖关系，转而被视为潜在威胁。当前能源相互依赖武器化最直接的结果，是开放市场信任基础下降。市场交易需要稳定预期，只有当规则相对可预期时，企业签订长期合同、金融机构提供融资、保险机构承保等才会持续开展。如果制裁、出口管制、支付限制和保险中断等情况频发，市场参与者就会把政治风险计入价格。即使没有实际供应中断，风险溢价也会推高成本。高风险环境下，企业更倾向于短期合同和库存囤积，国家更倾向于战略储备和供应链封闭，市场效率由此下降。开放市场一旦失去基本信任，全球能源治理就会陷入泛安全化循环。各国越担心利益被依赖关系损害，就越推动“脱钩断链”；越推动“脱钩断链”，全球能源体系越分裂，发生能源危机时各方协调空间越小。
二、联合国执行能力受限冲击绿色转型与资金技术目标
全球能源治理困境的第二重根源，在于联合国框架在执行、资金和技术配置方面能力有限。气候变化、可持续发展和能源转型高度依赖联合国框架，《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》为全球低碳转型提供基本制度平台，也为发展中国家争取资金、技术和能力建设支持提供合法性基础。联合国框架优势在于普遍参与、规范正当性和议程包容性，但其弱点也十分明显，即缺少强制执行能力、稳定资金来源和直接技术配置能力。
随着美国退出《巴黎协定》，联合国绿色转型资金和技术问题更加突出。发展中国家绿色转型需要大量公共资金撬动私人投资，也需要技术转移、工程能力建设、电网升级和制度建设。联合国框架下气候资金安排具有重要意义，但资金规模、资金质量和实际可得性长期受到争议。大量资金以贷款形式投放，赠款比例不足，项目审批周期较长，附带条件较多，难以匹配发展中国家大规模、长期性、低成本的转型需求。技术转移同样面临知识产权、产业竞争和出口管制约束。联合国框架无法限制这些单边和区域性政策，也难以保障绿色规则不被用作市场排他工具。结果是，全球层面气候规范与区域层面产业政策之间出现张力。
然而，这并不意味着联合国框架失去价值。恰恰相反，在大国竞争加剧和能源治理碎片化背景下，联合国框架仍是维护全球能源转型公共属性的重要平台。问题在于，仅依赖规范平台不足以支撑绿色转型。全球能源治理需要更务实的执行机制，把资金、技术、项目、基础设施和能力建设真正连接起来。否则，绿色转型只会停留在目标层面，而执行缺口和公平赤字不断扩大。
三、“去风险”与泛安全化导致大国互信下降
全球能源治理困境的第三重根源，在于“去风险”和泛安全化使大国互信持续下降。能源具有战略属性，因而各国对能源安全普遍高度重视。问题在于，当安全逻辑占据主导，能源贸易、技术合作、产业投资、基础设施建设、标准认证和数据系统都可能被纳入国家安全范围。安全概念越扩展，合作空间越收缩；风险界定越模糊，政策工具越容易扩张。“去风险”政策表述通常比“脱钩”温和，强调减少过度依赖和增强供应链韧性。但在实践中，“去风险”往往转变为供应链重组、投资限制、技术封锁和制度边界重塑。传统油气方面，“去风险”表现为减少对特定资源国的依赖、增加战略储备、重组运输路线和扩大替代供应。新能源方面，“去风险”则表现为关键矿产本土化、绿色制造回流、技术出口限制和供应链审查。这些措施在全球层面造成市场分割、成本上升和重复建设。
泛安全化还会改变大国对彼此行为的解释方式。在互信水平较高时，能源合作项目可以被理解为商业投资、基础设施互联或绿色转型合作。当互信水平下降时，同样的项目可能被解释为战略渗透、资源控制或规则扩张。解释框架一旦泛安全化，各方通过技术谈判解决分歧的难度便显著上升。能源治理问题从可协商的政策问题，变成难以妥协的安全问题。能源危机又往往需要主要大国协调，包括释放战略储备、稳定航道安全、避免制裁外溢、保持金融通道畅通、协调生产国和消费国关系等多个方面。若大国之间缺少基本信任，危机应对就更容易走向单边化和阵营化，从而削弱全球能源体系整体韧性。
全球能源治理重塑的前景
展望未来，能源技术快速迭代与大国竞争加剧将不可逆转地重塑全球能源治理底层逻辑。曾经根植于自由贸易与比较优势的市场化模式，已无法有效应对当前频发的地缘政治冲击。而泛安全化与阵营化重组虽然强化部分国家短期防御能力，却人为割裂全球能源供应链，导致脱碳成本激增与治理失序。全球能源治理不能简单退回旧有秩序，更不应滑向封闭对抗。未来的能源治理必须在维护开放与防范风险之间建立新平衡。面对市场基础弱化、转型议题承压与大国多边合作停滞三重挑战，全球能源治理重塑的前景表现在三大战略方向上，即供应网络韧性化、产能转型协同化以及治理规则包容化。
第一，提升供应网络韧性，修复市场开放基础。维护开放稳定的全球能源市场是治理重塑的首要任务。在当前地缘冲突加剧背景下，单纯的价格机制已无法抵御单边制裁与长臂管辖的非对称干预，能源治理的破局之道在于建设多元供应网络以分散物理断链风险。在基础设施层面，主要消费国与生产国应加速拓宽跨国油气运输管线并增设液化天然气接收终端，打破单一地理通道的结构性约束。联合国粮农组织曾警告，能源通道阻滞会迅速波及全球农业与粮食供应安全。因此，降低对单一物流节点的依赖，将成为维系宏观经济底座的必要条件。与此同时，区域合作组织将成为整合跨国互联电网的中坚力量。东南亚国家联盟持续推进东盟电网（APG）互联、东非电力联盟（EAPP）与南部非洲电力联盟（SAPP）调度整合，展现能源跨国整合的发展趋势。电网多路径配电特性能够使单点局部断供形成的负荷压力由全网共同分摊。在金融结算领域，新兴经济体需完善平行跨境支付系统与替代性航运保障机制。多边本币清算网络的常态化运营，将实现能源交易多元化数字结算。物理基础的强化与金融渠道的拓展，将逐步稀释能源武器化的操作空间，从而为恢复全球能源市场的自由流动提供坚实支撑。
第二，推动技术与产能协同，突破低碳转型瓶颈。为突破绿色转型瓶颈，全球能源治理重心需从减排目标设定转移至技术扩散与产能落地的具体实施环节。排他性产业同盟与绿色贸易壁垒提高清洁能源产品成本，严重迟滞发展中国家绿色工业化进程。全球能源治理重塑要求跨国企业和多边开发机构共同构建技术与产能协同网络。在项目开发端，应摒弃单一设备出口的国际合作模式，转向涵盖规划、建设、运维、培训与标准适配的全链条本地化赋能模式，直接提升发展中国家对不稳定可再生能源的电网消纳与政策监管能力。在此进程中，应全面推广COP30《绿色工业转型国际援助与伙伴关系联合声明及路线图》所倡导的“本地去碳化产业集群”模式。在资金动员端，多边金融机构与商业资本主体应创新混合融资工具，向分布式微电网与工业园区绿色供能项目重点倾斜，引导资金流向能力建设与技术转让项目，降低发展中国家获取清洁技术的财务门槛，消解人为制造的合规溢价。展望未来，将跨国产业协同深度嵌入资源富集国发展规划，将成为推动全球碳中和进程的核心抓手。
第三，建设包容性制度架构，破解阵营化排他性壁垒。应对阵营对立的根本方案在于打破少数核心国家对能源规则与技术标准的垄断。面对传统能源治理机制的碎片化，未来制度建设需聚焦新能源供应链韧性、关键矿产可持续开发与绿色金融等交叉议题的统筹协调。国际社会应加速推进世界贸易组织、国际能源署、二十国集团与金砖机制之间的规则对接与职能协同。面对个别大国频繁滥用碳边境调节机制、关键矿产溯源审查等单边工具，全球南方国家与主要能源消费国应在多边框架内发起更具实质性的议程干预。具体而言，应建立兼顾发展中国家国情的碳足迹核算体系、绿色认证标准与电池回收规范，通过构建非歧视性、高透明度的全球矿产追溯与碳市场互认框架，限制个别国家利用国内法在国际贸易中行使长臂管辖权。这种包容性的制度设计旨在将多边共识转化为制约地缘干预的强制力，确保能源治理规则的公平性与代表性。总体而言，坚定维护联合国框架在应对气候变化与能源转型中的核心地位，并推动发达国家切实履行资金与技术承诺，构成全球能源治理重塑坚实的制度内核。
【本文是国家社会科学基金重大项目“提升全球气候治理国际话语权的策略与路径研究”（项目批准号：25&ZD212）的阶段性成果】
