摘要: 在全面回顾总结改革开放以来中国行政体制改革、公共管理发展的做法、成效、经验和不足的时候,可以发现存在三条逻辑线索:第一条是上层建筑与经济基础关系的逻辑线索,第二条是政治与行政关系的逻辑线索,第三条是人与自然关系的逻辑线索。这三条逻辑线索的分析说明,只有回归理性、回归原理、回归常识,实现人与自然之间的和谐、共生、共荣,把治理思想拓展和延伸到人与自然的关系,向生态文明的人类存在方式和发展方式转变,才能推动中国社会管理的创新。
关键词: 社会管理; 创新; 逻辑
一、用上层建筑适应经济基础的原理,寻找社会变革的逻辑
上层建筑必须适应经济基础,这是马克思主义的基本原理。这一原理在市场经济条件下,是通过政府、市场和社会三者之间的关系,以社会改革总命题的方式表达出来的。政府、市场和社会的关系是一个历史范畴,是随着时代发展而不断演化的。三者关系怎么处理为好?没有也不可能有“标准答案”。总的原则是要相互适应、互相促进,既不要搞“一方独大”,也不要简单地搞“此消彼涨”或“此涨彼消”,而是要合理界定、顺势利导,使之均衡发展、各显其能。市场化是中国经济改革的基本取向,但也不能搞过度市场化,因为公共权力的行使,公共权利的维护,公共利益的实现,主要的不是靠市场力量。服务型政府是行政体制改革的基本方向,就是要政府加大公共服务的职能,但也不能让政府包揽过多的公共服务,而是要建立政府服务体系为主导、多元供给主体相结合的公共服务体制架构。建设和谐社会是社会领域改革的基本追求,但也不能祈求没有矛盾的和谐,不能为维稳而维稳,要遵循社会发展内在趋向和谐的规律。创新社会管理就是要寻找政府、市场、社会三者关系的内在逻辑。
改革开放以来,在处理政府和市场的关系上、在经济改革领域,已经找到了一条正确的路子,这就是按照“政府引导市场,市场引导企业”的逻辑,建设中国特色社会主义市场经济体制,发挥市场在配置经济资源方面的基础性作用,释放市场主体的内生活力。那么,在政府和社会的关系上、在社会改革领域,我们应该循着“政府引导社会组织,社会组织管理社会成员”的理论逻辑,建设中国特色社会主义社会管理体制,发挥社会在配置社会资源方面的枢纽性作用,释放社会组织的内生活力。但是,要实现这一改革需要有个前提条件,就是社会组织必须有章可循、按章办事,政府监管和服务必须有法可依、依法办事,也就是说,需要建设法治国家,将一切公共权力都纳入依法治理的轨道。这样一来,政治领域的问题就突显出来了,就要按照经济基础决定政治发展的原理,把党的领导、依法治国与人民当家作主三者有机统一起来,坚持党的领导,通过依法治国,实现人民当家作主,发挥法治在配置政治资源方面的根本性作用,解决政治活力问题,走中国特色社会主义民主政治之路。[1]为此,党要通过转变执政方式,更多地提供政策服务和人才服务;法治要通过确保公民参与公共管理的渠道畅通和规范有序,实现共同治理;政府要通过培育和规范社会组织,使人民群众在社会组织中维护自己的合法权益。这样,政府、市场、社会各自配置资源的优势得到充分发挥,社会变革的动力就会进一步增强。
二、用政治与行政分开的理性,寻找国家领导制度发展的逻辑
政治与行政的关系,是现代化进程中公共领域的核心问题。综观世界各国走过的工业化历程,都不能回避政治与行政的关系方面的改革。政治与行政适当分开,是行政学诞生和立命的基础。[2]政治与行政二分法的确立,成为行政理性的源头。[3]推进行政科学化,则已成为实现工业化的基本方式。
中国改革开放的实践,是怎样在推进政治与行政的分开中前行的?
中国的经济体制改革是按照市场化取向实施的。市场是天生的平等派,市场经济领域中的要求,必然反映到政治领域里来。在政治、公共生活和行政管理中,坚持以经济建设为中心,就是适应社会主义市场经济的发展要求,推进民主政治体制建设。因此,市场经济体制的发展和得以确立,就标志着民主政治建设的深化。列宁认为,社会主义民主的基本特征是政治上和经济上“完全的、普遍的”民主,其重要原则就是把民主与“行政职能结合起来”。[4](P204)这一思想的深刻性和前瞻性在于加深了对政治与行政二分法的认识,修正了以往认为政治要的是民主,行政要的是效率,要效率就必然牺牲民主,把民主和效率对立起来,从而把政治与行政的分开扩大为两者对立的观点。
从1980年邓小平的《党和国家领导制度的改革》开始,我国的改革在探索政治与行政既分开又结合的意义上前行。《党和国家领导制度的改革》对现行政治和行政体制中存在的种种弊端做了深刻分析,提出了解决权力过分集中的问题,提出了建立从国务院到地方各级政府的强有力的工作系统的要求,提出了经济管理民主化、社会生活民主化等重大问题,这标志着将我国的基本政治制度与具体管理制度分开,改革的内容侧重于行政管理方面的制度。《党和国家领导制度的改革》一文中提到的30多项具体制度[5](PP320-343) ,都是属于管理层面的法律、法规、政策和制度。上个世纪80年代中期,党提出了“一个中心、两个基本点”的基本路线,明确了“坚持四项基本原则”和“坚持改革开放”的总方针总政策既有联系更有区别,两者可以而且应该并行不悖的政治主张,这可以理解为推进政治与行政的定位在国家层面进一步分开。
在观察政治与行政关系改革的时候,我们不能离开“发展行政”的作用和集中力量办大事的政治优势的发挥。政治与行政的适当融合,使我国各级党委和政府共同成为经济增长的助推手。党委加大讨论重大决策的力度,政府则加大转变职能的力度,从而在政党和政府之间开辟了“制度、体制、机制”三位一体的改革路子。
三、用人与自然关系的常识,寻找“五位一体”战略的逻辑
党的十八大提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的发展格局和重大战略。经济、政治、文化、社会和生态这五大项内容不是并列的,他们之间存在着一般与个别、普遍性与特殊性的关系。
在十八大报告中,只在论述生态建设时加了“文明”二个字,具体表述为“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”。这是意味深长的,表明生态文明是人类文明史上的新阶段、新形态。
“五位一体”的发展格局和战略,其真实含义是要以生态文明的要求总揽政治、经济、社会、文化及其方方面面,以可持续发展作为全面发展、协调发展的基础和目标,实现经济发展方式的转变、先进文化的崛起、社会管理的创新。这充分体现了作为中国执政者视野的进一步拓宽。
为什么生态文明建设具有统领性?
首先,生态环境问题已经越来越政治化。所谓政治化,是指生态保护的层次由经济、社会问题上升为政治问题,由各国的内政问题日益演变为国际政治问题。而政治化又是与全球化联系在一起的,生态保护的意识已由局部地区和国家走向全球化,“只有一个地球”的生态意识已成为全球一致的口号,没有任何国家或公民能置身事外。同时,政治化的生态环境问题又表现为内部化,生态保护的动力正在由外部压力为主走向内部压力为主。外部压力是指看得见的生态破坏及运用法制手段促使企业保护环境,这是“外因”起作用。现在“内因”的作用越来越明显,即通过管理机制实现“生态公共产品化”,通过市场机制实现“生态成本内部化”。由生态危机所引起的各种问题深刻而普遍,它既不可能仅靠科学技术得到解决,也不可能单纯依靠市场法则得到解决。它的全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共管理问题,必须由政府出面,整合各个方面的资源,才有可能得到解决。因此,政府必须统筹人与自然和谐发展。
其次,生态环境问题越来越经济化。政府推动经济发展方式转变必须依靠循环经济和生态经济。传统经济是以非亲生态为特征的经济,随着生态危机的日益加剧,市场和消费者生态安全方面的需要正在逐步提高,环境这根“指挥棒”使经济发展越来越亲生态化,传统市场经济正在转化为生态市场经济。世界贸易组织一方面不断要求各国政府降低关税,提高市场开放度,另一方面又高筑“绿色贸易壁垒”,对不符合环境标准的物品不准进入贸易领域,而且标准越来越多,范围越来越宽。现在,只有符合生态环保标准的产品,附加值才越高,才越有效益。在国际市场上,绿色食品、绿色农产品、绿色工业品的价格,远远高于同类产品。企业产品的绿色形象会影响消费者的购买心理。因此,在市场供大于求的情况下,企业的经济效益将越来越不依靠传统意义上的质量和数量,而依靠生态品质。
再次,生态环境问题越来越社会化。各国大都通过发展生态环境领域的社会组织,依靠社会力量,呼吁生态保护,筹集环保资金,开展宣传活动。近年来,我国公民在大连化工项目、厦门PX等一系列环境事件中表达诉求,表明我国生态环境问题不是要不要社会化的问题,而是已经开始社会化了。他们的诉求和抗争起到了作用,表明他们已经把握了一定的政治和行政权力。社会问题如何解决?是听任社会无序表达,是依靠政权力量打压,还是靠社会组织在自我约束的前提下有序表达诉求,靠不同类型的社会组织之间的协商、沟通和博弈(比如培育代表某些要求在环境可控范围内为发展经济、解决就业而适当发展重化工产业的社会组织与环保组织) 来取得平衡?“多中心治理”理论认为,在一群相互依赖的个体中,有可能将他们组织起来,进行自主治理,从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下,取得持续的共同收益。这也被称为“合作收益理论”。追求良好的生态治理格局和状态,需要我们大力培育、有效规范、积极引导环境社会组织,让公众更多地依靠这些社会组织解决问题。总的格局是集中与分权的适度结合,而当前我们的情况是政府包揽得过多,所以要以放权为主推进社会组织的发育。
最后,生态环境问题越来越行政化。政府行政体制的生态化趋势在很多国家都有表现。我国政府行政管理体制,在机构、职能和运作方式上,经过几次比较大的改革,已经与计划经济条件下的行政管理有了质的区别。但是在许多方面还不能适应生态建设的要求,不能适应国际政治经济生态化的趋势。政府虽然已经提高了环境保护行政管理机构的规格,但是在整个政府职能配置上仍然存在着严重的生态职能“缺位”、“错位”和“越位”问题;在机构设置上存在着生态管理职能的交叉重叠、多头管理、效率低下的问题;在生态管理方式上存在着微观管理过多,过分依靠行政审批,宏观调控扭曲等问题。这些问题,一方面使我国业已制定的生态保护战略方针、法律法规和政策措施难以有效落实,另一方面又不能科学地整合生态资源,促进更好地依法保护生态与环境。建设服务型政府,就是要加强生态环境领域的公共服务,维护国家和区域生态安全,把加强生态管理作为政府重要职责,作为政府行政管理体制改革的方向之一,就是要建设生态服务型政府。
人与自然的关系,如同毛和皮的关系,皮之不存,毛将焉附?这是个简单的道理。尊重常识,是发现规律、遵循规律的前提。人与自然的关系这个简单的常识,本质上就是要求我们不搞本末倒置———马克思批评黑格尔的“头立在地上”。不是政治决定经济,而是经济决定政治。不是权力可以任意摆布社会,而是社会随时在制约权力。不是人能改变自然规律,而是人类必然会因为自身的不遵从自然规律,盲目破坏生态环境,会受到自然的惩罚。
四、结语: 寻找中国共产党长期执政的逻辑
回归原理,回归理性,回归常识,我们来寻找这三个关系的逻辑。上层建筑与经济基础的关系———160多年前的马克思恩格斯在哲学意义上解决了这个问题,我们现在是要继续研究中国特色社会主义的上层建筑如何适应经济基础,促进上层建筑的自我完善;政治与行政的关系———110多年前的政治学与行政学者在科学意义上解决了这个问题,我们现在是要继续推进政治体制改革,深化行政管理体制改革,建构更加科学合理的政治与行政关系;人与自然的关系———从我们的先哲用最朴实的“天人合一”回答这个问题,到当代世界各国的政治家、科学家、学者和普通公民所进行的思考,都很难交出令人满意的答卷。其深刻原因在于我们认识问题、着手来解决问题,是要在人类几千年文明大量积累的基础上才有可能,是要在时代进入到那个阶段才有可能。
我们经历过头脑发热的政治运动年代,后来进入理性回归的经济建设时期; 我们经历过头脑发热的经济建设年代,为发展而发热、把增长作为目的,现在正进入科学发展时期;我们经历过以物为本、无度索取的发展阶段,现在正在向以人为本、把人的发展提到目的这个层面转变,追求人的全面发展、全体人的发展、发展人的各个方面。我们还要再进一步,就是要实现人与自然之间的和解、共生、共荣,把治理思想拓展延伸到人与自然的关系,向生态文明的人类生存方式和发展方式转变。那么,其理论的支撑和思想的载体是什么?
马克思主义创始人所处的时代,生态环境问题远没有今天这样突出,他们当时所面对的,主要是资本主义社会制度的矛盾,尽管如此,人与自然的关系问题仍然被他们洞察到了,这使他们成为了人类进入工业文明时代后最早认识到这一问题的有良知的学者之一。在马克思恩格斯看来,人类社会面临着“两大变革”,那就是“人类同自然的和解以及人类本身的和解”。[6](P450) 他们把这两个“和解”作为自己哲学、科学、政治的最终追求目标。这里的“人类同自然的和解”,是说人与自然的关系,即生态环境问题;“人类本身的和解”,是人与人之间的关系,即社会变革问题。一个是天人关系,一个是社会关系; 一边是自然史,一边是社会史,两者之间又是怎样的关系呢?已往的研究者将这两个问题割裂开来,看不到自然史和社会史之间的内在联系,找不到解决问题的正确途径。马克思恩格斯认为,过去的历史观把人对自然的关系从历史中排除出去了,或者把它仅仅看成与历史过程没有任何联系的附带因素,这样就造成了自然界和历史之间的对立。马克思恩格斯指出,历史可以从两方面来考察,把它划分为自然史和人类史,而这两方面是密切相联的,只要有人存在,自然史和人类史就彼此相互制约。人们对自然界的狭隘的功利关系引发着他们之间的冲突关系,而他们之间的冲突关系又妨碍了他们与自然界的共生关系。因此,两个“和解”之间的关系,是互相制约、相辅相成的。
马克思恩格斯从这一认识出发来看待人和自然的矛盾,认识到生态环境问题产生的根本原因,不仅仅是由于人类认识实践水平的落后,而且在于社会关系和人类活动方式的不合理。因此,他们提出了人与自然和谐发展的真正实现,必须伴之以人与人之间的社会关系的改变的思想。这就是说,要从根本上解决生态环境问题,就要把生态环境问题纳入解决整个社会问题的总体框架之中,即“人与自然的和解”-“人类自身的和解”-“人与自然的和解”。再与前面我们讨论的“政府、市场、社会”的逻辑总合起来看,就是[确立可持续发展观]-[正确处理“政府、市场、社会”关系-坚持“两个基本点”- 实施“五位一体”发展战略]-[实现可持续发展]。这就是关于整体逻辑的思想。
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出:“党的执政地位和能力不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。”党长期执政的依据来源于“三大规律”,即共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律。探索三大规律是一个长期的、历史的进程,我们现在还处在摸着石头过河的阶段,探索远远没有完结,现在就下结论似乎为时过早。但是我们对逻辑的寻找和把握,则未必一定要等到石头摸完,这里,存在着对理论的品格和价值的期许。党的十八大明确把生态文明建设提到战略地位,体现了高度的理论自觉。对人与自然关系的深刻认识,对生态文明的战略思考,已成为当代中国共产党人在继承“人类本身和解”、“人类同自然和解”的马克思主义智慧基础上,结合自己的实践,进行的一项重大理论创新,而党就责无旁贷地成为研究新理论、开辟新道路的物质载体。建设以生态文明为代表的人类新文明,实现全面、协调和可持续发展,既是中国共产党长期执政的理论依据和合法性所在,也将成为中国共产党人应对新挑战的不二选择,而这也正是历史老人的又一次选择。
参考文献:
[1]高小平. 解放思想,深化行政体制改革[J]. 中国行政管理, 2013,( 3) .
[2]周志忍. 公共行政学发展绕不开的几个问题[J].公共行政评论, 2013,( 2) .
[3]颜佳华,苏曦凌. 行政理性论[J]. 湘潭大学学报( 哲学社会科学版) , 2010,( 5) .
[4]列宁全集: 第31 卷[M]. 北京: 人民出版社, 1985.
[5]邓小平文选: 第2 卷[M]. 北京: 人民出版社, 1994.
[6]恩格斯. 马克思恩格斯全集: 第3 卷[M]. 北京: 人民出版社, 2002.