作者简介：赵聚军，南开大学周恩来政府管理学院教授，天津，300350。
本文系国家自然科学基金面上项目“人口小县空间重组的最优人口规模与可行性评估”（72474110）和教育部人文社科规划项目“县域‘保运转行政’的过程机制与矫治策略”（24YJA810007）阶段性成果。
摘 要：党建引领基层治理创新在推进国家治理现代化进程中表现出显著制度韧性的同时，亦面临顶层设计与碎片化实践、形式创新与真实效能、局部成功与普遍扩散间的结构张力。“十五五”时期，人口结构重构、财政紧约束常态化与数智技术深度嵌入正引发治理逻辑的基础性变迁。为适应结构情境变迁，应构建以政党为能动核心，贯通技术、组织与环境的P-TOE分析框架，以破解治理异化与经验孤岛困境。因循这一框架，应建立兼顾外部成效与内在质量的复合评价体系，并深度挖掘创新生成与扩散的动态因果机制，为将党的政治势能精准转化为基层治理的持续效能提供具备学理自洽性的本土化分析工具。
关键词：党建引领；基层治理创新；P-TOE框架；“十五五”时期
一、党建引领基层治理创新取得的重要进展与面临的结构张力
“基层强则国家强，基层安则天下安”。 作为党执政的基石和国家治理体系的神经末梢，基层治理的效能直接关乎中国式现代化的成色。在持续推进基层治理现代化的进程中，“只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。” 党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，再次强化了“加强党建引领基层治理和基层政权建设”的部署，彰显了党中央对这一战略的持续关注。
在顶层设计的高位推动下，党的十八大以来，特别是党的十九大以来，党建引领基层治理创新实践大量涌现。从整体来看，创新呈现出“从点到面、从自发到自觉”的跨越式发展态势，基层党组织通过组织覆盖与政治动员，有效重构了社会整合机制并显著提升了基层治理的协同韧性，形成了一批具有示范意义的创新实践。然而，在取得辉煌成就的同时，党建引领基层治理也存在着三组结构张力。其一，顶层设计与地方碎片化实践的张力。顶层设计强调“坚持党的全面领导”与“提升治理效能”的原则性目标，但在地方实践中，这些目标往往被解构为形态各异甚至彼此割裂的项目与行动。其二，创新涌现与效能差异的张力。对于大量涌现的创新实践，哪些是具备可持续性的真创新？其成效差异背后的关键影响因素为何？这些问题仍有待系统探索。其三，局部成功与扩散转化复杂性的张力。许多在特定地区或领域取得成功的经验，在试图跨区域、跨层级推广时，时常遭遇水土不服的困境。这背后涉及复杂的政策学习、组织调适、制度吸纳与利益重组过程，其扩散转化机制仍未被完全揭开。
既有研究为理解党建引领基层治理提供了宝贵基础，但在回应上述结构张力时仍显乏力：一是多数研究未能将党建引领置于当下人口、财政、技术三重变迁交织叠加的宏观脉络中，从而难以把握其运行逻辑变迁；二是既有研究评价多侧重于行政绩效或有限的满意度调查，缺乏对创新可行性、可持续性、可扩展性等内在质量的系统考量，导致无法有效区分形式化创新与制度性创新；三是既有研究多以截面式的案例描述或相关性分析为主，对过程追踪、调查实验、反事实推断等能够揭示动态因果机制的方法运用不足，限制了理论的解释力与穿透力；四是如何将党建引领这一中国特色政治实践升华为具有普遍解释力的分析概念与理论范式并展开国际对话，仍然任重道远。
要想弥合上述张力，传统“现象描述-对策供给”的线性思维已显得捉襟见肘。鉴于此，“十五五”时期，党建引领基层治理创新研究须实现从描述现象到解释机制、从提供对策到设计系统的范式跃迁。沿着这一思路，本文试图跳出个案深描与西方治理理论的路径依赖，紧扣“十五五”时期的治理情境变迁，构建连接顶层设计与基层实践的中层理论，然后据此对党建引领的典型模式及其成效评价和扩散机制展开系统建构，进而回答一个根本性问题：在多重结构性变迁的重压之下，党建引领如何持续驱动基层治理创新，并从零散的政策试验最终跃迁为制度化的国家政权建设基石。
二、党建引领的核心驱动力与“十五五”时期的治理情境变迁
任何有生命力的治理安排都必须深植于其所处的现实土壤，并与外部环境展开持续的互动与调适。同样，党建引领基层治理作为中国共产党应对我国社会结构性转型而作出的主动战略调适，深植于城镇化进程与社会整合方式的演变之中，其功能发挥深刻依赖于所处的社会基础、资源禀赋与技术环境。当前，基层治理正经历着由人口、财政、技术三重基础性变迁叠加而成的复杂情境，这构成了党建引领必须回应的现实地基。
（一）内核驱动：党建引领的历史生成与内在逻辑
从历史脉络看，党建引领基层治理的实践逻辑深植于改革开放以来的社会转型。改革开放前，以单位制为核心的社会组织方式实现了国家对城市社会的有效整合。随着市场经济的深入和单位制的逐步解体，庞大的城市人口完成了由“单位人”向“社会人”的历史性转变，导致传统的社会整合机制不断弱化，高效协同的基层治理网络难以自发生成。 在这一进程中，社区被推向了前台，成为承接社会服务、矛盾化解与秩序维护的核心场域。但在转型初期，由于社区“两委”在法定职权、资源汲取能力以及治理工具上的先天不足，基层一度出现了治理主体虚位与社区组织空心化的风险。
在此历史关口，党组织成为维持基层秩序、重建国家与社会纽带的关键。通过强化党员管理、健全组织体系、推动人员下沉等方式，党建引领持续提升了基层党组织在社会整合、公共服务与矛盾化解中的实际能力。这一过程本质上是基层党组织不断被赋权增能， 并逐步主导社区治理的演进路径，可概括为党建引领的政治逻辑。实践中，通过“支部建在小区上”“党员亮身份”等组织技术，基层党组织被赋予统筹协调的权力，逐步确立了其在社区治理网络中的领导核心地位。这不仅提升了基层党组织化解矛盾的能力，更在微观层面夯实了党在基层的政治引领力与群众基础。
党建引领不仅具有政治整合功能，也在一定程度上回应了基层行政体制的碎片化问题。随着基层公共事务的日益复杂，条块分割、部门本位等问题依然是制约治理效能提升的主要瓶颈。在此背景下，党建引领通过“区域化党建”“党建联席会议”“街乡吹哨、部门报到”等制度创新，清除了条块分割与部门本位等障碍，有效打破了行政壁垒，推动了资源统筹与协同治理。 这一以提升行政协调性与服务回应能力为目标的路径，构成了党建引领基层治理的行政逻辑。
当然，无论政治逻辑还是行政逻辑，最终都指向增强基层党组织回应公众需求、提供服务与化解风险的能力，从而巩固党的执政根基。 城市基层党建的双重逻辑表明，党建引领基层治理本质上是中国共产党作为制度、组织与文化力量在基层场域的深度嵌入。它并非被动地应对问题，而是运用政治原则与组织机制，系统性地重构了基层的权力架构、资源流动网络与公共议程。
（二）“十五五”时期的治理情境：人口、财政、技术变迁的叠加效应
重视对发展环境的研判，是党制定重大战略规划的优良传统。如果说政治-行政双重逻辑构成了党建引领的内核动力，那么当前正在发生的治理情境变迁，则构成了其必须直面的现实根基。现阶段，基层治理正经历人口、财政与技术的三重结构性情境变迁，这三者通过传导与乘数效应，彻底重塑了治理的底层逻辑，共同构成了“十五五”时期基层治理必须直面的复合情境。
首先，人口收缩与结构分化正在重塑治理的社会基础。人口是基层治理最基本的对象。一方面，少子老龄化与大规模人口流动叠加，导致治理需求图谱剧烈变化，迫使公共服务体系必须从粗放的普惠模式向精细化的精准适老模式转型，大幅增加了基层的治理负荷。另一方面，县域人口整体收缩与县城集聚并存，形成了高度流动与结构异质并存的“双轨治理”格局。 在此情境下，大中城市等人口流入地的公共服务与社会治理普遍长期处于超载状态，外来人口的社会融合、治理资源的相对匮乏以及社会异质性带来的冲突隐患，对党建引领的社会动员与整合能力提出了更高的要求。同时，人口流出地及整体收缩的县域，不仅要面临规模不经济、基础设施利用率不足以及村庄（社区）空心化的窘境，也同时面临着县城人口高度聚集所带来的治理负荷超载问题。这种人口结构的非均衡重构，意味着党建引领的具体实践模式必须具备深刻的情境适配性。
其次，财政资源的紧约束重新界定了治理的资源边界。在政府财力丰沛时期，一些地方倾向于通过高投入、重资产的方式打造党建示范点或智慧治理中心。随着经济发展步入新常态，财政增量收缩与支出刚性增强并存，地方财政的可持续性面临严峻考验。宏观经济形势的转变直接下移并成为基层治理实践的硬约束，导致其目标、手段与能力间的张力凸显。有鉴于此，如何在有限投入中实现有效治理，就成为亟须回应的重要课题。这就要求党建引领基层治理创新必须具备极致的成本敏感性，优先寻求轻资产、可持续的解决方案，并警惕党建工作因资源匮乏而被虚化、形式化，或因追求“亮点”而陷入不计成本的内卷。
再次，数智技术深度嵌入系统性地改变了基层治理的运行逻辑。人工智能技术的深度嵌入，不仅改变了信息采集、事务处理和决策辅助的方式，更在重新定义政府、市场、社会之间的权责边界与互动关系。然而，技术的应用并非纯粹的工具理性作用过程：技术既可能成为破解基层治理精细化程度不足、回应迟钝等难题的利器（赋能），也可能异化为增加基层干部考核负担、制造数字鸿沟的枷锁（负能）。鉴于此，党组织必须承担起技术应用的“政治把关人”和“价值整合者”角色，以解决问题为导向选择适用技术，并前瞻性地管控其伦理与社会风险，确保技术工具服务于治理本源目标，而非盲目追逐技术的形式迭代。
三、P-TOE框架建构及其视域下的实践类型划分
如前所述，人口结构、财政约束与技术条件的变迁相互交织与放大，共同构成了“十五五”时期党建引领基层治理必须回应的复杂结构情境。这就导致单纯从经验或机制层面理解党建引领基层治理，已难以充分解释其在不同区域与情境下的效果差异。此外，任何理论框架的建构，都须直面中国社会科学研究长期存在的“西方命题、中国答题”现象。因此，为系统回应结构情境变迁带来的挑战、打破理论依附，本文将尝试构建本土化的P-TOE分析框架，以回应“政党驱动治理现代化”这一中国基层治理的本质特征。然后沿着这一框架，从类型学分析、效能评估、机制挖掘等方面，回顾党的十八大以来尤其是“十四五”时期的基层治理创新实践，从而为“十五五”时期持续提升创新效能提供借鉴。
（一）理论回应：P-TOE框架的提出与内涵阐释
传统的TOE（技术-组织-环境）框架多用于解释组织的创新采纳行为，但在中国基层治理语境下，单纯的要素排列无法解释创新实践的方向性与政治性。鉴于此，为系统分析党建引领如何在新治理环境下能动地调适并驱动治理创新，本文引入党建引领（P），作为贯穿技术（T）、组织（O）、环境（E）三大要素的核心脉络，重构本土化的P-TOE分析框架。
在P-TOE框架中，政党是核心行动者与驱动引擎。其角色不仅是政治引领者，更是资源整合者、网络枢纽与共同体孵化者。其核心功能在于，运用政治权威与组织网络，主动识别技术、组织和环境变化带来的机遇与挑战，通过政治动员、制度创新、资源配置等手段，引导和塑造技术与组织的演变方向，以增强治理系统对环境的适应性。也就是说，党建引领体现在对治理变革全过程的政治、组织、能力和机制引领。在此过程中，中国共产党凭借其政治原则与组织机制，系统性地重构基层的权力架构、资源流动与公共议程，其行动逻辑体现为一种对多重治理要素进行综合性协调与政治性整合的持续实践。
在P-TOE框架中，技术是指数智时代用于提升治理效率与回应性的各类工具与平台。在党建引领下，技术在基层治理中的角色定位经历了从记录工具到办事工具，再到决策助手的深刻变迁。特别是近年来数智化与党建引领融合度的明显提升，深刻体现了技术与组织的双向互构：党建引领为数智化提供政策和制度支撑，并调节技术的应用弹性； 数智化则通过数据整合，重塑了基层权力运行机制、提升治理效能。 可见，在数智化浪潮中，党组织扮演着技术整合者的角色，决定技术的价值导向、采纳优先级、整合方式及风险管控，推动技术从治理手段转化为治理能力，确保技术赋能紧扣群众痛点，防范数字鸿沟与算法偏见。
在P-TOE框架中，组织涵盖了基层治理的多元主体及其互动网络，包括基层党组织、自治组织、社会组织、市场主体等。党建引领通过发挥网络枢纽功能与共同体孵化功能，对治理主体、组织网络与权责关系进行战略性再造，推动其从“行政主导的碎片化结构”转向“党建引领的协同化网络”，有效链接分散的治理资源，压缩治理成本，提升治理效率，推动形成共建共治共享的新格局。
在这一框架中，环境是指创新面临的动态复合情境。P-TOE框架的核心议题，就是研究党建引领如何感知外部环境的压力，通过策略性地组合与调整技术应用和组织架构，来回应环境的挑战，进而实现治理效能的提升。面对“十五五”时期人口收缩与结构变迁、财政紧约束等环境变迁，党建引领的关键使命之一，就是通过其敏锐的政治嗅觉与组织触角，主动识别并吸纳外部环境的要求，将其转化为治理体系革新的内在动力。
综上，P-TOE框架的主要理论价值可归纳如下：它超越了将党建引领视为静态制度或单一因素的视角，强调了其作为动态调适过程的复杂性；它将技术、组织等要素置于党的政治引领之下进行分析，凸显了中国治理场景的独特性；它为分类比较不同地区、领域的治理创新提供了统一的概念工具和分析维度。沿着这一框架，在不同的人口结构、财政约束和技术条件下，党组织会采取不同的技术应用方式和组织演化路径，以实现与环境的有效互动。例如，一个成功的智慧社区实践，可以解析为党组织为应对人口复杂化趋势和服务需求增长压力，主导引入数字平台并重构了网格、物业、志愿者的协作关系的过程。
（二）实践解构：基于P-TOE框架的典型案例类型学划分
对于选题研究而言，类型学分析是将分散的地方经验转化为结构化、可迁移知识的关键一步。沿着P-TOE框架，依据党的十八大以来典型基层治理创新案例中政党主导调适的核心要素侧重点不同，可将其初步归纳为三类。
一是技术驱动型。此类模式的核心在于党组织扮演技术整合者角色，推动技术工具与治理场景深度融合。其核心特征在于党组织并非简单采购技术设备，而是作为“技术政治化”与“政治技术化”的转化中枢，典型代表有构建智慧党建平台、一网统管系统或城市大脑等。在此模式中，党组织的引领作用体现为双向发力：一方面，推动技术工具与具体治理场景深度融合，破解人海战术的效率瓶颈，实现对群众诉求的快速响应；另一方面，针对算法冷漠与数字弱势群体，发挥政治引领的纠偏功能，防范技术滥用带来的价值风险。技术驱动型模式面临的主要挑战在于如何防止技术应用与真实需求脱节，避免沦为数字花瓶或加剧数字鸿沟。
二是组织重构型。此类模式的核心在于党组织发挥网络枢纽与共同体孵化功能，通过对治理主体、组织网络与权责关系进行优化乃至再造，进而链接分散的治理资源，典型代表有红色物业、网格化党建、区域化党建等。实践中，纵向层面主要是推动支部建在网格（小区）上，将行政资源的触角延伸至最末端；横向层面则主要是通过党建联席会议，打破封闭的产权边界与部门壁垒，将驻区单位、社会组织、非公企业、志愿者等分散的治理主体链接起来，形成资源共享的“契约型+情感型”共同体，从而明显降低基层治理的交易成本。组织重构型模式面临的主要挑战在于如何建立可持续的协同激励机制，防止联盟空转或陷入集体行动困境。
三是环境适应型。此类模式的核心在于党组织凭借政治与组织优势，在不确定性中进行战略调适，有效发挥战略调适者与风险化解者的角色。这就要求在资源匮乏、矛盾多发或人口结构剧变的特定情境下，党组织不拘泥于固定形式，主动识别环境特征并展开适应性创新。例如，在财政紧约束的农村社区，采取“党建领航集体经济”模式，以产业振兴带动乡村善治；在人口高度异质化的流动人口集聚区，强调党群服务中心的开放性与包容性，以文化认同促进社会融合。环境适应型的本质是在资源有限的条件下，通过激活内生动力实现治理的低成本、高认同运转。环境适应型模式面临的主要挑战在于如何将情境化的应急之举转化为制度化的长效机制。
需要注意的是，现实中的优秀创新案例往往是基层党组织对技术、组织、环境因素进行协同调适的结果。例如，一个应对老旧小区改造的案例，可能同时涉及技术层面运用数字工具征询民意、组织层面组建多元参与的改造理事会、环境层面应对居民年龄结构偏老、支付能力有限等环境约束。
四、治理效能的复合评价与创新机制的深度挖掘
科学评价是连接实践经验与理论提炼、政策优化的桥梁。尽管P-TOE框架为分类理解各类党建引领下的基层治理创新提供了概念工具，但在实践中，不同类型的创新实践却普遍伴随着治理异化与经验孤岛风险。为了破解这一难题，就需要构建起一套不仅能评估“做了什么”（外部成效），也能评估“为何能做且能否持续”（内在质量）的复合评价体系。这不仅是对P-TOE框架要素质量的检验，更是将创新经验转化为制度资产的必要环节。
（一）实践困境：治理异化与经验孤岛的双重悖论
回顾党的十八大以来尤其是“十四五”时期的基层创新实践，可以发现各地在党建引领下进行了大量探索，形成了丰富多彩的实践图景。然而，繁荣背后的效能困境也日益清晰，并集中表现为治理异化与经验孤岛两种现象。
治理异化是指一些地方党建引领实践偏离其“提升治理效能、服务人民群众”的本源目标，异化为追求可视性、可考核性的“符号”或“景观”。其根源之一，就在于评价标准的模糊与扭曲。由于长期以来缺乏一套系统化、多维复合的效能评价体系，地方主导的“自设计-自实施-自评价”机制趋于固化。这种评价机制的封闭性与标准的模糊性，成为治理异化滋生的土壤。例如，在一些地方，党建引领被简化为“牌子有没有挂”“活动有没有搞”“材料有没有报”，将资源集中用于打造参观路线、整理精美台账，忽视了党组织引领解决实际矛盾、提供有效服务的核心功能。这种异化在财政紧约束条件下尤为危险：不仅弱化了党组织引领解决群众实际问题的核心功能，更是严重挤占了服务群众、化解矛盾的资源空间。当效能评价被简单等同于政府自评与短期绩效时，公众感知的虚化便成为必然。基于P-TOE框架审视，上述问题实际上是源于基层党组织的行动在压力下发生了目标替代，过度追求形式化的技术展示或组织“创新”，而未能真正改善治理系统的实质输出。
经验孤岛是指一些在实践中产生良好效果的创新模式，被局限在发生地，难以扩散、复制或持续。究其原因，主要是因为部分被称为“典型”的案例，其成功高度依赖于特殊的资源投入、人际关系网络或特定的历史机遇，一旦试图跨区域推广，便遭遇水土不服。例如，某个依靠大量财政补贴和志愿者热情维持的社区服务项目，一旦补贴减少或核心志愿者离开，便难以为继；某个在特定文化氛围中形成的协商议事模式，移植到其他社区可能完全失效。基于P-TOE框架审视，显然该实践模式对初始的特定技术、社会资本与资源条件组合依赖过强，其内在逻辑不具备跨情境的“鲁棒性”。
（二）评价革新：构建双维互证的复合评价体系
要想破解难以推广复制典型与经验孤岛的双重陷阱，关键在于建立一套能够穿透表象、甄别真伪、评估可持续性的科学评价体系。需要明确的是，真正的效能必须立足党的领导和组织优势，深入考察其回应群众期盼的直接效果以及支撑长期运转的潜能。为此，本文倡导构建外部成效与内在质量双维互证的复合评价体系。其中，外部成效回答“是否有效”，内在质量回答“能否持续”。
外部成效聚焦于创新实践产生的可观测的结果与影响，即其是否真正破解了基层的治理痛点，主要包括两个层面。一是以公众满意度、获得感、安全感、信任度等软性指标来衡量的公众主观感知。考虑到传统满意度调查极易受“身份暗示”与“问卷疲劳”干扰，本文主张引入情境化调查实验方法，通过控制描述语言与外部变量，向受访者随机呈现具体的治理方案，控制其他变量，测量其偏好与评价，从而更纯净地捕捉公众对不同创新模式的真实心理反应，探寻公众心目中“真典型”的核心特质。二是主要以矛盾化解率、公共服务响应速度与质量、公共秩序状况、资源利用效率等硬性指标来衡量的客观治理绩效。鉴于客观绩效的评估长期缺乏科学基准线，可运用基于大数据的反事实推断方法展开科学评估。例如，利用12345政务服务便民热线、网格事件等政务数据流，针对推行了某项党建引领基层治理创新的地区，运用合成控制法或双重差分法构建一个假设其未推行该项创新的“反事实”对照组，从而更准确地估计该项创新带来的净效应，排除时间趋势、其他政策等混杂因素的影响。
内在质量主要关注支撑创新实践得以持续和扩散的深层属性和条件，是对创新模式生命力的系统审计，更是区分昙花一现与制度雏形的关键。内在质量主要包括可行性、可持续性、可拓展性三个子维度。可行性是指在给定的资源、制度与技术约束下，该实践方案可被成功实施的程度，重点评估该模式对财政、人员以及特殊行政资源的依赖度。在财政紧约束的背景下，过度依赖“重金砸造”的模式应被降级，要优先肯定那些具备极致成本敏感性、依靠机制优化的轻资产方案。可持续性是指该实践在初始推动力减弱或外部环境变化后，能够长期存续并保持核心功能的能力，旨在评估该模式是否形成了常态化运转机制，即当初创期的“政治企业家”离任，或上级高压关注撤除后，该模式能否避免“人走政息”。可扩展性是指该实践的核心逻辑与操作模式被其他地区或领域学习、模仿和采纳的潜力与成本，重在审视该模式的核心经验在脱离原发地的特定人口结构、文化风俗与资源禀赋后，其场域移植能力有多强。
在方法层面，针对内在质量的评价通常需要综合运用德尔菲法确定指标权重，结合对典型案例的深度实地调研进行实证评估。例如，对于“红色物业”模式，除了看其是否降低了物业投诉率（外部成效），还需深入评估：它是否过度依赖街道的行政推动（可行性）；业委会换届后这种模式能否延续（可持续性）；其成功经验中，哪些是依赖于该小区特定的业主构成，哪些是依赖具有普遍意义的党建嵌入方法（可扩展性）。
综上，将外部成效与内在质量两个维度的评价结果置于一个矩阵中进行分析，可以更精准地对典型案例进行定位和分类：唯有在外部成效与内在质量两个维度上均具备优势，才能将特定实践案例界定为高质量典型，确认其被推广和制度化的价值。通过这套内外双维的复合评价诊断体系，我们能够实现对典型案例从价值确认到质量筛查的全过程审定，精准识别兼具实践效度与制度转化潜能的高质量治理案例，为后续的机制挖掘与政策推广锁定科学样本。
（三）方法进阶：以过程追踪与Q方法结合打开因果黑箱
在完成了对典型案例内外双维的成效评价之后，就有可能筛选出真正具备制度转化潜能的高质量“真典型”。然而，知其然并非研究的终点。这些成功案例为何能够在特定的时空情境中萌发？其从最初的情境化生成到制度化扩散，再到异地适应性重构的动态运行规律究竟是什么？复合评价体系帮助我们识别“什么”是好的创新实践，但要回答“为什么”会产生这样的实践以及“如何”才能将其成功扩散，就必须深入过程与机制的黑箱之中。而且，党建引领基层治理创新是一个涉及多元主体、多重逻辑、动态演化的复杂过程，充满路径依赖、关键节点与非线性互动。这要求在方法论上实现从静态截面比较向动态机制挖掘的跃升。因此，本文倡导采用以过程追踪为主干，并嵌入Q方法的混合研究策略，进行深度机制挖掘。
其一，通过过程追踪还原创新实践的非线性演化轨迹。过程追踪法强调以溯因推理为核心，注重时间序列的动态分析。 它不仅致力于验证“自变量X”（如某项党建政策）是否导致了“因变量Y”（如特定的治理效能），更核心的任务是揭示隐藏在X与Y之间的微观传导机制，即“X→机制→Y”。在党建引领基层治理的实践中，这种因果过程往往错综复杂。X通常不限于单一因素，而是人口、财政、技术等环境条件与组织基础的组合。在通往Y的道路上，不仅存在各因素的交互影响，还可能因某些关键事件（如突发公共危机、上级领导视察等）发生突变式转向。通过过程追踪，我们能够细致还原创新主体在面临结构性压力时，如何进行战略抉择，从而勾勒出具备场域移植能力的核心因果部件。
具体而言，应用过程追踪法研究一个党建引领基层治理的典型案例，至少需要做到三点。首先，精细刻画过程序列，包括详细梳理从问题感知、议程设置、方案设计、决策拍板、组织动员、资源整合、实施遇到障碍、调整适应、直至产生相对稳定结果的完整时间线。再者，在时间线中识别那些对后续路径产生决定性影响的关键节点。分析在这些节点上，不同的行动者基于何种动机，采取了何种策略，这些策略互动如何形成了推动或阻碍创新的具体因果机制。最后，通过检验事件链条中是否存在理论预期的“因果过程观察项”，来评估所推断机制的可信度。例如，如果推断“上级党委的强力支持”是关键机制，那么就需要在过程中找到相关会议记录、批示文件、资源配置变化等证据。
其二，通过Q方法的嵌入弥合主观认知与客观机制的断层。尽管过程追踪法被视为案例研究的一大变革，但学界对其应用尚存在一些常见的规范性缺陷。事实上，在既有以过程追踪为主要方法的研究中，仅有极少数进行了严格的因果机制检验，多数沦为了较长时间跨度的“案例深描”。 其症结在于，支撑过程追踪的数据多源于参与式观察与深度访谈，受访者处于不同的利益位置，其提供的信息难免带有主观模糊性，容易导致推理链条的断裂。
为破解这一难题，本文主张在过程追踪的微观环节嵌入Q方法。Q方法致力于探究个体的主观看法与态度，能够通过Q排序将受访者对特定治理模式的质性认知转化为可量化的数据矩阵。 在此基础上，通过因子分析对不同利益相关者的观点进行聚类，使得研究者不仅能精准提取政策制定者、执行者与公众代表在认知上的共识类型与分歧模式，还能敏锐捕捉到虽处于边缘却极具启发性的关键见解。
综上，通过过程追踪勾勒客观事件流，通过Q方法透视主观认知图，二者结合能够为“党建引领何以在此地成功（失败）”提供异常丰富、立体且相互印证的证据链。这种机制性理解，是超越个案、提炼具有情境适用性理论命题的基础，从而为机制解释提供了坚实具体的证据链条，有效澄清了典型模式生成与扩散过程中的真实动力与隐性阻力，也是设计有效推广策略的前提。
五、结语
面向“十五五”时期更为复杂的风险挑战与更加宏伟的现代化目标，党建引领基层治理创新肩负着巩固执政根基、破解治理难题、创造美好生活的历史重任。当前，这一进程正处在一个关键的结构性调适期，其效能提升必须适应人口、财政、技术三重变迁所产生的叠加影响。为回应这些挑战，本研究首先构建了本土化的P-TOE分析框架，将党建引领理解为基层党组织在面对环境压力时，能动地调适技术与应用、重构组织与网络，以提升治理效能的战略过程。这一框架为理解纷繁复杂的基层实践提供了统一的分析透镜。进而，本文沿着P-TOP框架对既有典型案例进行了类型学划分与效能诊断，并针对既有创新案例存在的治理异化与经验孤岛并存问题，提出了兼顾外部成效与内在质量的双维复合评价体系，为科学甄别治理创新的真实价值、打破形式主义与孤岛效应提供了方法论工具。在机制层面，本文倡导采用过程追踪与Q方法相结合的深度研究策略，致力于打开创新生成与扩散的黑箱，从动态过程与主体认知互动中提炼因果机理。
所有的理论建构与机制挖掘，最终都必须落脚于改造世界的实践逻辑。同样，“十五五”时期党建引领基层治理创新的效能优化，必须实现从追求点状创新到构建系统生态的范式转变。未来的优化进路应聚焦于以下方面：考虑不同地区面临的结构性约束组合差异，政策设计应实施差异化赋能与激励；建立适配评估与精准推广机制，在推广任何典型经验前，强制进行前置的适配性评估；形塑可持续的创新型组织与制度化学习机制，将创新从依赖个人能力转向深植于组织体系的制度能力。最终，将党的强大领导力，通过一系列制度化、机制化、情境化的设计，转化为基层社会源源不断的治理活力、韧性与创造力。
考虑到本文的主要工作是基于经验的理论框架构建与宏观路径设计，未来的研究可以在以下方向深化：一是运用P-TOE框架与复合评价体系，对更广泛区域的实践进行实证检验与类型学修正；二是运用过程追踪等方法，对更多优质典型与失败案例进行深入的比较机制研究，提炼更具细粒度的理论命题；三是密切关注“十五五”规划实施过程中涌现的新现象、新问题，持续迭代和丰富既有的分析框架与政策建议，为中国式现代化背景下的基层治理理论与实践贡献持续的知识增量。
