2026年6月18日，北京大学国家发展研究院“杭州讲坛”在杭州举行。本文根据北大博雅特聘教授、环境与能源经济研究中心主任徐晋涛在讲坛上的主旨演讲整理而成。
我主要讲四个方面：气候变化的新情况与挑战、“十五五”减污降碳工作要点、中国新一轮国家自主贡献（NDC）、减碳政策工具的选择。
气候变化的新情况与现实挑战
众所周知，《巴黎协定》提出的目标是将地球表面升温控制在基线2℃以内，最好不超过1.5℃，后续国际谈判基本以1.5℃作为目标。但数据表明，2024年地球表面温度已经超过基准温度1.5℃。这并非短期现象，从气温变化曲线看，地球表面温度自1960年起便处于持续上升态势。如果这一趋势延续，2℃的阈值也终将被突破。
气温突破1.5℃会带来一系列严重后果，首当其冲的就是国际气候谈判格局会发生变化。气候问题的国际谈判主要在联合国框架下的多边机制中推进，中国政府也始终强调要在多边机制下应对气候变化。但效率偏低是多边机制的缺点，因为联合国大会有接近200个国家参与，短时间内谈成实质性成果并不容易。当气温突破1.5℃、向2℃持续攀升的趋势愈发明确，很多国家和机构就会逐渐失去耐心，进而催生新的治理机制。各类次多边机制、单边机制会陆续涌现，尝试推动气候变化问题的解决。
次多边机制的典型例子是部分国家发起的“气候俱乐部”。2023年，第28届联合国气候变化大会在迪拜举行，期间德国总理宣布成立了一个涵盖30多个国家的气候俱乐部，成员包括欧洲国家、美国、日本以及十余个发展中国家。该俱乐部主张在俱乐部内部协调碳价格，对外防范碳泄漏，运行逻辑与欧盟碳边境调节机制（CBAM）基本一致。
CBAM本身就是典型的单边机制，因为欧盟将自身视为独立经济体，对进口国采取单方面的碳管控措施。目前我国政府正与欧盟就相关事宜开展艰苦谈判，总体来看，CBAM落地已是不得不接受的现实.当前我们的重点应是尽量降低损失，为国内企业和社会争取缓冲时间。
总体而言，在多边机制之外，次多边机制、单边机制已经开始出现，并开始发挥越来越重要的作用。
从经济学视角看，这些机制的涌现也会影响各国应对气候变化的政策选择。多边机制的核心是责任分摊，各国认领各自的减排责任后，通常会逐步转向构建国际碳交易机制，以降低减排成本，最终形成全球化的碳交易格局。近期中国与巴西等国成立的相关联盟，也带有次多边机制的属性，各方已在探讨未来搭建内部碳交易机制的可能。原因在于，碳交易机制更适合没有主权国家的格局，比如欧盟不是主权国家，所以欧盟内部推行碳交易机制相对顺畅。碳交易机制本质上是一种经济政策，能够有效降低减排成本。
多边机制对应的是“数量手段”。在没有统一主权的情况下，无法通过征税这类价格手段推进减排，因此各方通过约定将减排责任分配给利益相关方，承认不同主体边际减排成本的差异，再通过交易消除成本差异，最终实现全社会减排成本最低的目标。
但随着次多边机制和单边机制增多，对应的价格手段也会增加。以欧盟CBAM为例，它本质上是一种碳关税。对于中国这类大型出口国而言，这类机制的影响，会倒逼我们严肃考虑在国内推行碳税机制。这对国内现有政策体系而言，是不容忽视的外部冲击。
“十五五”减污降碳工作的核心要点
“十五五”期间，我国环保与减污降碳工作会出现诸多重要变化，在我看来主要可以概括为以下几点：
第一，减污降碳协同效应会成为“十五五”期间环保领域的热点议题。
环境工程专家贺克斌院士就提出，降碳有可能是走完减污“最后一公里”的有力工具。过去十几年，我国大气污染治理、“蓝天保卫战”取得了卓越成就，但收尾阶段的难度依然不小，“最后一公里”的社会成本急剧上升。大家应该也能感受到，过去四五年间，空气质量时有反复。贺克斌院士的判断是，通过推动降碳，能够助力大气污染治理走完这最后一步。
第二，习近平主席2025年9月提出的中国新一轮国家自主贡献（NDC），将对“十五五”期间的环保工作产生全局性的深远影响。这一点我将在下文详述。
第三，今年的政府工作报告中，李强总理提到了两个关键点：
其一，“十四五”期间我国能源转型的力度超出预期。我国政府通常会制定五年规划乃至二十年、三十年的长期规划，对新能源等领域的增长速度做出预判，但“十四五”期间的新能源实际发展速度超过了预期，尤其是我国西北、华北北部的沙漠、戈壁、荒漠地区的新能源基地建设。近日我考察了鄂尔多斯库布齐沙漠的光伏基地，现场令人震撼，也让我对这类项目的资金规模有了实感。单个基地的投资就达到上千亿级别，配套十几条特高压输电线路。仅这一个基地就会对我国新能源版图产生重要影响，而新疆还有规模更大的同类基地。可以预见，这类大型光伏基地未来会在我国能源转型中扮演重要角色。
与此同时，新能源基地建设也带动了大量高耗能产业向西北地区转移。我在当地也参观了规模极大的数据中心、电解铝厂。我了解到，一些电解铝项目投资人也在将投资向西北转移，目的正是应对欧盟碳边境调节机制。
其二，李强总理明确，从2026年开始，我国正式从“能源双控”向“碳排放双控”转变。2021年，我国部分地区一度出现电荒，其成因有两三种，但在江浙一带，主要原因普遍认为是能源双控。当年6、7月份就达到了能源双控的总量上限，所以开始拉闸限电。当年9月，国务院常务会议专门研究应对措施，也是从那时起，由能源双控向碳排放双控转变被正式提上日程。
能源双控不仅影响经济发展，也会制约新能源发展，因为它管控的是能源总量和强度。而碳排放双控才是我们真正需要的：我们既要保持经济增长、保障能源供需的合理增长，也要持续推动能源转型。在双重目标下，碳排放双控是更科学的管控方式。
第四，生态环境部提升了环境质量标准。2026年上半年，生态环境部发布了新的环境质量标准，推动空气质量、水环境质量全面向世界卫生组织的标准看齐。贺克斌院士所说的减污“最后一公里”，也可以理解为我国现有环境质量指标与世界卫生组织标准之间的差距。比如，当前我国AQI35为优，但世界卫生组织的标准是AQI10为优，我们没有理由长期执行低于世界卫生组织的环境质量标准。因此，标准提升也会是“十五五”期间着力推进的重点工作。
可以预见，“十五五”期间我国环保执法的力度仍会很强。“十三五”期间，环保督察在短时间内推动了“蓝天保卫战”的胜利。近几年，监管似乎略有减缓，但我的判断是，随着环境质量标准提高，环保督察的力度大概率会加强。
中国新一轮国家自主贡献（NDC）
国家自主贡献（NDC:Nationally Determined Contributions），是每个国家根据《巴黎协定》制定的国家气候行动计划。2025年9月24日，习近平主席宣布了中国新一轮国家自主贡献，具体分为以下六条：
1.到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%-10%，力争做得更好；
2.非化石能源消费占能源消费总量的比重达到30%以上，风电和太阳能发电总装机容量达到2020年的6倍以上，力争达到36亿千瓦；
3.森林蓄积量达到240亿立方米以上；
4.新能源汽车成为新销售车辆的主流；
5.全国碳排放权交易市场覆盖主要高排放行业；
6.气候适应型社会基本建成。
过去中美气候对话期间，普遍认为气候问题可以在G2框架下推进，因为中美是全球最大的两个排放国，如果双方能够合作制定出明确的目标与路线图，将能极大推动全球气候行动。但后来美国退出相关对话和行动，外界就有猜测：来自美国的压力消失后，中国会不会放缓气候行动的节奏？因此，习近平主席发布新一轮国家自主贡献，本身就是对外界疑问的直接回应，表明中国政府在气候变化问题上的承诺没有改变，将继续大力推进节能减排。
新的国家自主贡献里，每一条都传递了重要信号：
第一条，到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%-10%，力争做得更好。大家普遍关注下降7%-10%的目标，但我认为更重要的是“全经济范围”温室气体这一表述。过去我们讲的减排大多只针对化石能源燃烧、工业生产产生的二氧化碳排放，很少覆盖甲烷等非碳温室气体。官方在此问题上的态度并不特别清晰。习近平主席在自主贡献中的这一表述，直接澄清了这个问题：我国碳达峰、碳中和的目标，覆盖所有温室气体。
过去我国在二氧化碳减排方面积累了不少经验，也有成熟的措施手段，但在甲烷等其他温室气体领域，工作基础还比较薄弱，经验相对欠缺。既然全部温室气体都要在2030年前达峰，我相信，未来四五年，非碳温室气体的减排力度会加大，国家的绿色金融等资源也会更多向这方面配置。
同时，“全经济范围”也意味着，非碳温室气体的排放源来自农业、城市生活垃圾处理等非传统高碳部门，不再局限于钢铁、水泥、火电这类传统高碳行业。这会让更多产业部门、更多行业被纳入温室气体减排的序列中，既带来更多转型机遇，也会有相应的减排压力。
国家自主贡献的第二条和第四条都围绕新能源展开。我国新能源消费比重将进一步提升，到2035年要达到30%以上；过去我们的目标是2030年达到25%。在我看来，我国新能源的实际发展速度会超过预期。新能源汽车成为新销售车辆市场的主流，也是确定无疑的趋势。
第三条是关于森林蓄积量的内容，我本身从事林业相关研究，对这一点格外关注。这里面有两个核心信息：其一，目前中央政府认可的、可纳入碳中和承诺的碳去除技术只有森林碳汇一种，其他技术的市场尚不成熟，仍在探索阶段。我相信再过五到十年，碳捕捉、碳封存等工程技术大概率会走向成熟，但我们不能把尚未市场化、不成熟的技术纳入国家承诺。纳入政府承诺的，必须是已经成熟、具备优势的技术，而森林碳汇正是我国最具优势、最成熟的碳去除路径。
其二，这次的目标从“造林面积”转向了“蓄积量”。2009年，时任国家主席胡锦涛在联合国大会上提出的四点承诺中，包含营造4000万公顷人工林的目标；2022年，中国气候变化事务特使解振华在世界经济论坛上提到，2020到2035年间我国要种植700亿株树，大致对应四五千万公顷的人工林面积。
但习近平主席这次以“蓄积量”作为目标，是因为我国可新增的造林面积已经非常有限，未来增长潜力主要来自单位面积森林蓄积量的提升。我国森林总面积不小，但不少森林的质量不高，比如东北的部分国有林，能提供的碳汇收益十分有限。只有高质量的森林和人工林，才能实现碳汇的增长。这次自主贡献强调森林蓄积量，正是因为只有把蓄积量提升到一定水平，才能在2060年满足抵消二三十亿吨刚性排放二氧化碳的需求，这是一个重要的政策转向。
第四条关于新能源汽车不用详述。
第五条是全国碳排放权交易市场覆盖主要高排放行业。这意味着我国的气候行动将更多运用经济手段，主要高排放行业的减排将依托碳交易这一市场化工具，也就是我前面提到的“数量手段”，通过市场机制规范企业行为、实现减排目标，这一点意义重大。
最后一条是建成气候适应型社会。我的理解是，这一表述的前提是我们已经认识到1.5℃的温控目标大概率难守，2℃的目标也挑战极大。当前气候变化的整体态势及大家日常生活中能感受到的极端天气增多都说明我们必须重视气候适应工作。社会资源不能全部投入减排，要划出一部分用于提升全社会的气候适应能力。
减碳的政策工具选择与转型路径
习近平主席提出，碳交易要覆盖主要行业。我认为从“十五五”开始，我国减污降碳的政策路径，应从过去高度依赖行政手段，转向更多运用经济手段。
2021年的电荒，已经将节能减排与经济发展的矛盾推到了前所未有的高度：强推节能减排，经济发展就会受冲击；要保障经济发展，高排放行业的管控就得相应放松。“十四五”期间，我国火电等高排放行业的管控实际上就有所放松。此前普遍认为“十四五”不会再审批新的火电项目，但2021年之后，大批火电项目陆续获批，这也和近几年空气质量反弹、二氧化碳排放反弹有一定的关系。2021到2024年间，我国二氧化碳排放上升速度较快。2013到2021年间，我国二氧化碳排放曾处于平台期，环保和气候领域的专家曾普遍比较乐观，认为我国已经有能力实现经济发展与碳排放脱钩。但2021年之后，碳排放却出现了明显反弹。
2025年的碳排放数据相较2024年有所下降，但过去三四年的增长幅度不容忽视。到2024年，我国化石能源二氧化碳排放已接近120亿吨。回头看，2020年我国刚提出“双碳”目标时，多数研究团队预测，我国2030年碳达峰时的二氧化碳排放不会超过120亿吨，加上甲烷等折算的二三十亿吨二氧化碳当量，总排放不超过140亿吨。但2024年仅化石能源二氧化碳排放就达到了120亿吨左右，这一局面和2021年电荒带来的政策转向有很大关系。当减排与发展的矛盾被激化，气候行动、环保工作往往要为经济增长让步，最终就会出现排放反弹的结果。
有观点认为，2024年我国非化石能源装机容量首次超过化石能源，这是个好消息。但在我看来，这并不是好消息，因为原本的预期是“十四五”期间不再审批新的化石能源、新的火电厂，所以2021年9月国务院常务会议提出反对运动式减碳，根源就在于我们过去解决问题过度依赖行政手段。
我经历过中国环保领域多次大刀阔斧的行动，其中不少都不算成功。2016到2019年的环保督察确实成效显著，完成了既定目标，但在此之前，类似的行政化行动有很多，效果都不理想。比如1997到1998年的淮河治污“零点行动”，一夜之间在淮河流域关停了4000家企业；后来又推行“关停十五小”，给15个污染行业设置企业规模准入门槛；“十一五”末期的节能减排冲刺，更是出现了大范围的拉闸限电。这些行政手段都带来了不少负面影响。
行政手段最主要的消极影响：一是社会成本极高，且治理效果容易反弹。因为对地方经济冲击大，一旦环保风暴过去，排放就容易回升，难以形成长期有效的治理机制；二是容易激化减排与经济发展的矛盾，2021年电荒就是最突出的体现；三是矛盾激化后，双碳目标的进程就会受影响，比如前面提到的火电项目的反弹。
国务院常务会议提出要寻求建立节能减排的长效机制。在我看来，长效机制的核心，是用经济手段推动市场主体行为转变，实现可持续的节能减排。长效机制首先要改善环境执法，让地方政府真正认真执法；而要让地方政府愿意持续执法，就必须降低减排的社会成本，不能对经济造成过大冲击。
相对而言，经济政策能以最低的社会成本实现同等的减排目标。经济手段主要有两类：一类是碳交易，另一类就是环境税、碳税这类税收工具。我国已经开征了环境税，但过去大家普遍认为，要实现大幅减排，税收手段见效太慢，因此更倾向于用环保督察这类强行政手段。
我认为，未来我国必然会更加重视环境税的作用，也很有可能推出碳税工具。原因主要有两点：
第一，税收手段能够调动地方政府的积极性。地方政府是环保执法的主体，给地方政府提供正向激励至关重要。当前地方财政普遍面临压力，如果有明确的税收来源，地方政府对环保工作的重视程度会大幅提升。当然，环保督察直接和干部考核挂钩，也能使地方政府重视，但这种方式对企业的冲击过大。
第二，是应对欧盟碳边境调节机制的现实需要。我从参与中欧相关谈判的专家那里了解到，谈判过程非常艰难，因为中国政府参与谈判本身，就说明我们基本接受了两个现实：一是欧盟碳边境调节机制落地已不可避免，二是该机制“防止碳泄漏”的原则有其合理性。我们也认同，这类机制本质上是保护本土产业的手段，未来中国如果有需要，也可以用类似的方式保护国内产业。当前中欧谈判的焦点之一，是如何让企业缴纳的相关税费留在中国。碳边境调节机制本身提供了这样的机会，如果我们有对应的国内碳定价机制，企业就可以用国内缴纳的碳税抵扣欧盟的碳关税，避免资金外流。如果抓不住这个机会，让企业最终把钱交给欧盟，在我看来是非常糟糕的结果。
我们比较粗略的测算显示，今年欧盟碳边境调节机制对我国的影响大概不到1亿欧元，但到2028年，随着过渡期结束、管控范围扩大，影响可能达到30亿到50亿欧元；到2034年全面实施后，仅钢铁、铝两个行业的影响就可能超过1000亿欧元。当然这是静态测算，实际征税后企业会调整行为，比如减少对欧出口、转向满足国内需求，结构调整会减缓冲击，但即便如此，整体规模依然可观。如果政府完全不做应对，任由国内企业把几百上千亿欧元交给欧盟，显然是说不过去的。
要把税费留在国内，靠临时的应对措施显然不够，中欧谈判的艰难也证明了这一点。从长期来看，要在应对碳泄漏、保护本土产业的同时，兼顾国内经济发展需求，我国必须考虑推出碳税。清华大学张希良教授也提过，即便没有欧盟碳边境调节机制，我国也适合采用碳税加碳交易的混合体制。目前全国碳市场只覆盖了6000多家企业，但国内有碳排放、污染物排放的企业不下百万家，大量规模较小的企业无法通过碳交易覆盖，只能通过碳税、环境税这类工具进行调控。
因此，最终我国大概率会形成“碳税+碳交易”的混合政策体系。欧盟的减排工具是碳交易，但欧盟很多成员国国内也开征了碳税，比如瑞典1991年就推出了碳税，法国也有本国碳税。通常是纳入碳交易的企业无需缴纳碳税，缴纳碳税的企业无需参与碳交易，且两者的价格水平接轨。中国未来也可以考虑这样的模式，一方面是为了把碳定价的收益留在国内，另一方面，碳税本身也是保护民营企业、中小企业的重要机制。这一点与下面讲的公正转型联系起来。
公正转型与经济政策
我想讲的最后一点是公正转型。长期以来过度依赖行政手段的环保行动，对经济冲击较大，且冲击主要集中在中小企业和民营企业身上。这就涉及到转型中的公正问题。用行政手段推进环保，往往需要政府筛选识别管控对象，环保政策收紧时，最先受冲击的就是这类企业，但政府的识别很容易出现误差。有些中小企业已经按要求完成了全部环保投资、落实了所有整改要求，可一旦大范围管控落地，依然可能面临关停的命运。
而税收手段相对更科学、更精准，它根据企业的实际排放量来征收。减排做得好的中小企业，就能继续生存，不会如环保风暴来临时，出现大范围“一刀切”关停的情况。环保风暴之下，部分企业可能最终彻底退出。
我认为，即便没有欧盟碳边境调节机制的外部压力，中国也应该重视环境税、碳税的作用，因为这是对中小企业、民营企业的一种保护——通过税收引导企业调整行为，让绝大多数企业都能在转型中生存下来。企业实现绿色低碳转型、采用清洁技术，就能持续经营，而不是在强有力行政手段下面临灭顶之灾。采用经济政策推进减排，本身就承载着公正转型的意义。
整理：白尧
