2023年5月中央提出“把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来”。2025年3月《政府工作报告》提出“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生”。2025年10月发布的“十五五”规划建议，在“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”部分开篇明确：“坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。”
在古典经济学中，资本和劳动力是生产要素。新古典增长理论中，资本（K）是实物资本存量，机器、厂房、设备等物质生产资料，是过往投资的累积。劳动投入（L）由就业人数、劳动时长构成，劳动假设均质无质量差异。
1961年美国经济学家舒尔茨（T. Schultz）在《人力资本投资》演讲中系统讨论了“人力资本”的概念。虽然人力资本概念的雏形在古典经济学中就已存在，但舒尔茨首次提出：教育、健康、培训不是“消费”，而是资本形成，由此衍生出人力资本投资的思想。
经典新古典生产函数Y=F(K,L)未区分劳动投入的数量与质量，卢卡斯（R. Lucas）用有效劳动概念替代劳动数量概念。引入有效劳动概念的生产函数变为：Y=AK^α(hL)^(1?α)；其中α和1-α分别为资本和有效劳动产出弹性、A为全要素生产率、K为实物资本存量、L为劳动力人-时数、h代表人均人力资本水平（由教育、技能、经验决定），也称劳动效率系数、hL代表有效劳动投入。即便劳动数量未变，但h的提高相当于劳动数量增加了h倍，从而导致劳动生产效率的上升。
在20世纪70年代，发展经济学也逐渐从把发展视为“工业化+物质资本投资”越来越多地转到“人的能力发展”。1993年斯蒂格利茨在《东亚奇迹》的世界银行报告中指出，东亚奇迹的原因是：高储蓄+高人力资本+强技术吸收能力的组合。他把人力资本定义为“教育+经验+技能”。在他看来，东亚奇迹=高物质资本投资+高平等化人力资本投资（教育+技能+健康）+强技术吸收能力；人力资本是决定增长质量、可持续性和技术赶超能力的根本变量。
在经济学里，“投资于人”与“人力资本投资”基本同义。人力资本投资（Human Capital Investment）的标准定义是：为提升人的知识、技能、健康而投入的资源。“投资于人”（Investing in People）是人力资本投资的一种通俗化表达。
“投资于人”一语先后出现于1990年《世界银行发展报告》和1995年世界银行发布的报告《Investing in People: The World Bank in Action》（《投资于人：世界银行在行动》）。所谓“投资于人”（Investing in People），其实就是在给定人均资本存量（或装备程度）的情况下，对应于给定劳动量（劳动人-时数）通过提高劳动者健康水平、教育程度和职业训练等方法创造更多的产出。换言之，“投资于人”就是通过提高h提高劳动生产率。与此不同，传统经济增长理论和发展经济学更强调通过增加人均资本存量提高劳动生产率。
人力资本量的衡量
世界银行的人力资本指数（HCI）应该是最权威的人力资本衡量指标。HCI包括三大支柱（共9个指标）：
（一）健康支柱（Health），满分：0–50分
1. 成年存活率（15–60岁）；
2. 5岁以下儿童无发育迟缓率（1?生长迟缓率）。
（二）教育支柱（Education），满分：0–188分
1. 预期受教育年限（5–18岁）；
2. 标准化学习得分（HLO，harmonized learning outcomes）；
3. 青年高等教育完成率（25–29岁）。
（三）就业/在岗学习支柱（On-the-Job Learning），分值范围：?30~+87分（可以负分）
1. 劳动参与率（20–24岁；25–64岁）；
2. 就业率（劳动力中就业占比，20–24、25–64）；
3. 受雇于工资性工作比例（20–24、25–64）；
4. 综合不同年龄段失业风险、岗位质量、就业稳定性及前三类就业指标进行加权计分，反映人力资本价值在劳动力市场上的实现程度。
HCI+的总分=健康分+教育分+就业分=325。
按世界银行2026年新版HCI+，在总分325中，中国HCI+总分：220，高于东亚与太平洋地区平均水平（215）、高于中高收入国家平均水平（204）、低于高收入国家平均水平（254）。分项来看，在健康领域中国处于全球第一梯队（接近满分）；在教育领域处于中上水平；在就业领域中国处于东亚与太平洋地区平均水平。当然，世界银行的评分只能作为参考。
有外国学者认定“中国人力资本投资严重偏低”。如果事实果真如此，又如何解释中国改革开放以来经济的跨越式增长？1980年中国GDP仅仅为日本的27%；2010年GDP超过日本，成为全球第二大经济体；2025年中国GDP是日本的4.4倍。
这里只有两种可能性：其一，中国人力资本投资并非“严重偏低”；其二，人力资本投资对经济增长的作用并非如理论所说的那么重要。二者必居其一。
首先，中国人力资本投资并非“严重偏低”。世界银行公布的“人力资本指数”（HCI）已经说明了这点。而且世界银行还可能低估了中国的“人力资本指数”。以人力资本的最重要领域——教育的数据来看：
第一，识字率、初等教育：达到发达国家水平，国际学生评估项目（PISA）中，中国的数学水平名列全球第1、阅读全球第2、科学名列前5。
第二，中等教育（高中、中专）：接近发达国家（91.8% vs 98%+）。
第三，高等教育：同发达国家相比，毛入学率（60% vs 80%–90%）、人均受教育年限（10.9年 vs 13年+）落后于发达国家。但我国人口基数大，每年海量理工科毕业生，早已使许多发达国家心生畏惧。
由于人口基数大，加之国民基础教育普及、劳动参与率高、工程师与技术工人储备巨大，从教育的维度上看，断言中国拥有世界上最为庞大的人力资本并不为过。当然，应该承认，中国在教育领域依然有不少短板，对教育的公共支出或投资还可以进一步增加（目前，如何用好这些经费可能是个更大的问题），但无论如何也谈不上中国在教育领域“人力资本投资严重偏低”。
在其他有关人力资本领域，情况亦是如此。例如，中国生命预期高于美国（2021年78.2岁 vs 76.1岁）。从卡路里摄取量、蛋白质摄取量、儿童身高实物指标来看，中国居民不输发达国家。如果考虑到社会实物转移（STIK），以世界银行2021年ICP价格（International Comparison Program 2021 prices）进行调整，可以发现中国在居住、教育、休闲和医疗的消费量是用市场汇率度量的消费量的1.5至2倍。
应该看到，在国内的一些经验研究显示人均人力资本（h）对中国经济增长贡献显著的同时，也有一些研究认为劳动力质量（人均人力资本）的贡献并不明显。国家信息中心最近发表的一篇报告①认为：全要素生产率对经济增长的贡献率最高，达到58.92%；其次是资本积累，达到43.24%；劳动力数量和劳动力质量对经济增长的贡献率分别为-9.43%和7.28%，两者合计贡献率为-2.15%。
国外也有一些研究认为人力资本对增长无显著正向作用。例如，根据美国长期研究生产要素对经济增长贡献的“Conference Board”的数据库②，在1990年到2022年期间，资本积累对全球GDP增长贡献最大，贡献率为74.2%、劳动的贡献为22.6%（其中质量9.7%、数量12.9%）、TFP（全要素生产率）的贡献为3.2%。在发达国家中，资本对GDP增长的贡献率为69%、劳动贡献率为27%（其中质量14%、数量3%）、TFP的贡献率为4%。在发展中国家中，资本对GDP增长的贡献率为76%、劳动贡献率为21%（其中质量8%、数量13%）、TFP的贡献率为3%。
Conference Board的结论很清楚：资本积累是全球增长主导力量，劳动质量（人均人力资本）和TFP的贡献远低于传统认知。
长期以来，中国并未忽视“投资于人”。人力资本的积累对中国经济增长应该是发挥了应有的作用，但其作用到底有多大并无定论。在某些领域，中国存在人力资本投资不足的问题，在另一些领域或某些时期，则可能存在投资过度问题。
“投资于人”还是“投资于物（传统意义上的资本积累）”是个资源配置问题，如何分配很难一概而论，要具体问题具体分析。例如，“干中学”是提高劳动力素质的重要途径，但没有相应的技术装备，劳动者也就无从“干中学”了。
“十五五”规划纲要虽然没有直接提“投资于人”，但明确提出“把投资于物和投资于人紧密结合”，并提出了落实“教育、健康、技能/人才、民生与人力资本”顶层战略的7项指标：
1. 劳动年龄人口平均受教育年限：11.7年（约束性）；
2. 人均预期寿命：80岁；
3. 3岁以下婴幼儿入托率：+6个百分点；
4. 养老机构护理型床位占比：73%；
5. 城镇调查失业率：<5.5%；
6. 居民收入增长：与经济增长同步；
7. 基本养老保险参保率：稳定在95%以上。
这些指标是合乎中国国情和可以实现的。
应该指出，人力资本积累在经济增长和发展过程中发挥何种作用是个经济增长模式问题、经济发展战略问题，不是短期宏观调控问题。人力资本投资的规模和增速应该主要取决于国家的长期发展战略，而非短期宏观调控目标。但“投资于人”同时意味着最终消费或资本形成增速的提高。因而，长期发展战略的实施节奏不可避免会受宏观经济形势的制约，反之亦然。
“投资于人”与最终消费和资本形成
在古典经济学、新古典主义增长理论和早期发展经济学中，投资被理解为对物投资，投资与消费的区别是不言自明的。在人力资本成为广泛接受的经济学概念后，投资和消费之间的边界出现了一些模糊之处。
例如，健身本来被看作是一种消费活动，但是由于健身提高了劳动者健康水平（h增加），健身就成为一种人力资本投资。但是，尽管边界开始模糊，国民收入恒等式中消费和投资之间的区别并不会因此而消失。健身无论是纯粹的娱乐还是人力资本投资，在国民收入恒等式中，健身支出属于最终消费支出。
在国家层面“投资于人”，可分四大领域：
（一）教育领域
兴建校舍、实验室、校园基建，配套教学硬件、财政拨付公办教育经费，承担师资薪酬办学成本、义务教育全额免学费、发放助学金、助学贷款、奖学金，帮扶就学群体、建设公共教育平台和教育数字化资源普惠共享等。
（二）健康领域
修建公立医院、基层卫生室、疾控中心、财政补贴医保基金，降低群众就医负担、免费疫苗接种、公共卫生防疫、全民健康筛查、扶持医药科研和医护人才培养等。
（三）技能就业领域
职业技能培训、岗前实训、建设公共实训基地、工匠培育平台、出台就业扶持政策和补贴企业职工培训等。
（四）民生保障与提升全民文化素质
建设公共图书馆、文化馆、音乐厅、体育场馆等公共文体设施、养老、育儿补贴、普惠托育和妇幼保健等。
上述四个领域的“投资于人”可以从国家、企业和个人角度来看。国家“投资于人”主要体现为：办学、建医院、公共实训、医保补贴、义务教育保障等。企业“投资于人”主要体现为：员工在岗培训、技能深造、职业赋能、薪酬福利保障等。“个人投资于人”主要体现在求学、参与补习班、健身、医疗、技能进修等。
国家兴建教学楼、建设公共图书馆、文化馆、体育场馆、建医院等属于基础设施投资。政府提供的医保补贴、免费义务教育、育儿补贴等属于最终消费（主要是政府消费）。个人求学、补习、健身、医疗、技能进修等属于最终消费（主要是个人消费）。企业为员工在岗培训、技能深造、职业赋能等项目等开支在企业会计上是中间支出。但其性质同个人购买各项劳务并无实质差异。
简言之，政府、企业和个人的“投资于人”的经济活动在国民收入统计上要么表现为最终消费，要么表现为资本形成。
消费的目的和功能是满足人的欲望，但不能把所有消费泛化为“投资于人”。大快朵颐、穿金戴银并非“投资于人”。满足生存需要的一般性消费同有效劳动投入（hL）增加也无关系。
根据国家统计局数据显示，2025年居民人均消费支出的构成为：食品烟酒占总支出的29.3%、衣着占5.3%、居住占21.7%、生活用品及服务占5.7%。这类消费一般不应该归类于“投资于人”。交通通信占总支出的14.6%、教育文化娱乐占11.8%、医疗保健占8.7%、其他占2.9%。在这部分消费支出中，仅部分支出可以算“投资于人”。
即便后四个类别的消费支出统统看作是“投资于人”，居民消费中可算作“投资于人”的部分也应该不超过1/5。中国政府的汽车和家电以旧换新补贴、购车购置税减免、发放消费券等刺激消费的政策很难归类于“投资于人”。
在“投资于人”中的基础设施投资部分，其规模和增速要结合国家的中、长期规划通盘考虑。例如，中国的总和生育率（TFR）与出生率近十年（尤其2020年后）断崖式下跌。政府制定在未来五年或十年中国托儿所、中小学甚至大学基础设施投资的规划时就需充分考虑这种情况。
又如，中国人口老龄化进程在主要经济体中位居首位，仅略慢于韩国等少数东亚国家。面对这种情况，中国必须加速与老龄化相关设施的建设。对中国而言，提供养老设备不难，但培养训练有素的护理人员却可能颇费时日，老人对养老服务的需求也是需要考虑的一个问题。
“投资于人”是个长期问题，不是短期宏观调控问题。“投资于人”受制于许多约束，必须做长远规划。
“投资于人”与宏观经济调控
虽然相互联系、相互影响，但“投资于人”属于经济增长模式和发展战略问题，不是宏观调控问题。“投资于人”的投资方向、规模与增速、资源在“投资于人”与“投资于物”之间的配置，是在诸如“十五五”规划纲要之类的框架中要考虑的中、长期问题。
宏观经济政策所要解决的是实现既定经济增速、就业目标和维持物价稳定的短期问题。如果宏观经济处于总需求不足状态，宏观调控当局就要考虑如何刺激总需求或总需求中的某个易于启动的部分。如果宏观调控当局决定通过提高基础设施投资提高经济增速，就需考虑如何使宏观经济政策和“投资于人”的长期计划相协调。
“十五五”规划在提出提升人力资本七项指标的同时，提出了“构建现代化制造业体系”和“构建现代化基础设施体系”的宏大规划。即在未来五年间要构建六大骨干网络：
一是国家水网（骨干水网、跨流域调水、城乡供水）。二是新型电网（特高压、智能电网、储能、新能源并网）。三是算力网（全国一体化算力网、东数西算、智算/超算中心）。四是新一代通信网（5G-A、万兆光网、6G、卫星互联网、区块链网）。五是城市地下管网（排水防涝、燃气、供热、综合管廊）。六是现代物流网（国家物流枢纽、多式联运、城乡配送网络）。
2024-2025年的宏观调控经验已经证明，通过财政手段直接刺激居民消费的有效性正在逐步减退。政府在2025年第四季度和2026年第一季度加大了基础设施投资的力度，这是完全正确的。目前，实行短期宏观刺激政策同实施长期发展战略是完全一致的。我们应该根据“十五五”时期的规划，尽快启动6大骨干网络的投资建设。
与此同时，政府也完全可以根据“投资于人”的发展战略同步启动教育、健康、技能就业、民生保障等领域的基础设施投资，并增加相应的消费支出。换言之，在通过各种政策鼓励居民增加一般性消费支出的同时，政府完全可以把刺激的着力点放在鼓励和支持居民增加在求学、补习、健身、技能进修等领域的消费支出。
结语
人力资本是经济增长的重要动力。人力资本和实物资本的积累、技术进步对中国劳动生产率的提高和GDP增长都发挥了重要作用。应该看到，无论是劳动力质量的量化测度，还是有效劳动和经济增长关系的回归分析，都存在诸多技术性障碍，人力资本对经济增长的贡献难以准确估算。重视人力资本投资是正确的，但不应因此而否定实物资本积累对经济增长的决定性作用。
长期以来，中国对人力资本投资是重视的。尽管还有许多可改进之处，中国在人力资本投资领域并不存在严重不足的问题。中国人力资本积累的具体路径是由中国的经济增长方式和发展战略决定的，应该按照五年规划和其他长期规划规定的路径和指标推进和落实。
宏观经济政策是对短期宏观经济形势的反应。在有效需求不足情况下采取扩张性财政货币政策，反之则反。宏观经济政策的目标是经济增长、就业和物价稳定，而宏观经济政策目标是通过调控宏观经济总量增速实现的。在中国的特定制度安排下，政府直接调控基础设施投资增速是带动整体经济增长、克服有效需求不足的有效政策手段。
过去几年的经验证明，通过财政手段刺激居民消费发挥了刺激经济增长的作用。但由于居民消费的内生性，在整体经济增长动力不足、居民收入没有稳定增长、收入预期没有明显改善、资产价格没有明显回升的情况下，消费需求难有明显和持续的回升。
必须尽快推进“十五五”规划中构建“现代化制造业体系”和“现代化基础设施体系”的具体工程项目，特别是尽快启动和实施构建6大骨干网络的工程项目。在财政手段刺激消费的边际效益逐渐递减的情况下，鉴于基础设施投资的较大乘数作用和“挤入效应”，基础设施投资可以而且应该适度超前。
“投资于人”既与资本形成相关，也与特定类型的最终消费相关，“投资于人”意味着在进行基础设施投资时，政府应该重视教育、健康、卫生、再就业和养老等领域的基础设施投资。但“投资于人”的理念不应影响政府加速“构建现代化基础设施体系”的步伐，也不应影响政府调整宏观调控政策，主要通过提高基础设施投资增速（而非主要通过刺激消费）带动经济增长。
在今年第一季度良好开局的基础上，只要继续以基础设施投资作为刺激经济增长的纲，纲举目张，2026年中国经济一定能够实现既定的年度增长目标，并为未来经济的持续稳定增长和国家的经济安全打下坚实基础。
注释：
① 国家信息中心：人口要素变化背景下我国经济潜在增长率预测研究，2025-02-20。
② 世界大型企业联合会（The Conference Board）《Total Economy Database》2024年版。
* 本文完稿于2026年6月，发表于《国家创新发展战略》2026年第2期（总第19期）。
