本文刊于《江海学刊》2026年第4期
摘要：理解把握“投资于物和投资于人紧密结合”，应回到“人”的全面发展以及由此衍生的“身体—精神”双维结构下的健康需求和愉悦需求。因此，“投资于人”在方向上既要投资于“人”的健康需求，包括补给型需求和修复型需求，又要投资于“人”的愉悦需求，包括效用满足需求和能力提升需求。在行为上，“投资于人”是一种打破供需双方边界、融合人力资本理论和人的发展理论、实现内外投资相结合、超越单一货币性投入的投资。在策略上，构建以“人”为本体、满足“人”的全面发展诉求的“投资于人”的政策体系，应致力于形成“投资于人”的治理理念、建立“投资于人”的考评机制、加大“投资于人”的公共投入和创新“投资于人”的制度安排。
关键词：投资于人 投资于物 人力资本 人的全面发展
李子联，南京师范大学商学院教授、博士生导师，中国式现代化江苏新实践研究基地执行主任
引 言
“投资于人”是经济发展理念的人文回归。它遵循“人既是经济发展的起点，又是经济发展的目标”这个基本命题，重申人在经济活动中的主体性和目的性。这意味着，每个发展阶段所出现的挑战与约束，均与其中某个环节未能有效发挥人的作用或没有充分满足人的诉求有关。基于这种认知，劳动存量的负向增长、创新驱动的动力重构、居民消费的相对不足等诸多现实问题，都应回到人本身去寻找内在解决机制。实际上，自习近平总书记在2015年中央经济工作会议上强调“要加大投资于人的力度”、在二十届中央财经委员会第一次会议上提出“把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合”以来，“投资于人”的思想理念便逐渐嵌入到高质量发展的政策实践中。无论是党的二十届四中全会指出的“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，还是2026年《政府工作报告》强调的“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”，均表明“投资于人”是当下中国突破发展约束、改善民生福祉的重要方略。
尽管已有文献围绕“投资于人”的概念内涵、理论基础、实践价值、政策路径等展开了较多文本性阐释和政策性解读，但无论是研究体系的构建还是学理机制的剖析，仍存在较大的深化空间。其中，在概念内涵的理解上，已有文献尽管就“投资于人”的具体领域先验性地进行了列举，却未围绕特定本体构建分析框架，并对其内在关联展开富有体系性的论述。在理论基础的阐释上，已有文献普遍站在西方经济学和马克思主义理论的两端，将人力资本理论与人的发展理论对立化，忽略了两者统一于“人”这一本体而形成的逻辑关系。在实践路径的设计上，已有研究普遍强调公共支出在民生投资中的重要作用，却忽视了制度优化对“投资于人”的保障作用。因此，本文拟以“人”为投资的主体和客体，立足中国经济发展实践，分别阐释和构建“投资于人”的理论特质和框架维度，并尝试提出更加富有体系性、更具实践指向的“投资于人”的政策进路，以为中国经济学特别是人文经济学自主知识体系的构建提供一种新视角。
“投资于人”的理论特质：“投资”的解构
由于经济发展实践中不断涌现出制约稳定性、持续性和创新性发展的新问题，因此，“投资于人”作为旨在破解这些约束的战略之举，也就在理论上呈现出富有时代意义和本土价值的特质。在框架上，既遵循供给分析范式注重“人”的生产效率的提升，又遵循需求分析范式注重“人”的消费诉求的满足；在理论上，既以人力资本理论为基础强调“人”的能力提升在高质量发展中的工具性功能，更以人类发展哲学为基础坚持以“人”的全面发展为经济发展的基本目标；在方式上，既重视公共投资的结构优化，又聚焦自我投资的理性选择；在政策上，既以财政支出直接加大货币性投资为支撑，又以制度改革间接发挥激励作用为保障。
（一）在框架上打破供需双方的边界
在西方经济学说演进的过程中，供给和需求之间的“隔岸对峙”长期以来将经济思想、经济视角、经济主体、经济理论和经济政策分置于两个完全不同的阵营。在供给侧，所有的理论和政策均指向“自由主义”、长期发展、生产者行为、要素投入；在需求侧则指向政府干预、短期波动、消费者行为、需求扩张。双方边界如此鲜明，以至于在经济治理中常因采取供给侧还是需求侧的政策而争论不已，尽管两者只是马歇尔笔下的“剪刀的上片和下片”。细究起来，能够将“上片”和“下片”连接起来的“中轴螺丝”就是一种聚焦于“人”的投资。这是因为：一方面，投资本身兼具供给和需求的双重属性。在供给函数中，新增投资所形成的资本存量是影响总产出的重要因素，对“物”的投资形成物质资本，对“人”的投资则形成人力资本。总之，投资是资本供给的重要来源。而在需求管理框架中，投资则与消费、政府购买和净出口共同组成了拉动经济增长的“四驾马车”，且在经济危机等不确定性事件的冲击下常以政府投资的形式发挥着稳增长的作用。因此，同时具有供给推力和需求拉力的投资是经济发展动力的重要源泉。另一方面，所投资的“人”是生产与消费的综合体。在本质上，“人”的所有“消费”就是对其自身的多样化“投资”。只有各种消费需求得到合理且充分的满足之后，人的身体才会更健康、思想才会更丰富、知识才会更专业。因此，“投资于人”所定位的“人”的能力的提升是一种提高供给效率的策略，是当下中国应对劳动约束和提高劳动效率、激发科技进步和强化创新驱动、优化要素配置和促进要素融合的关键路径；而所聚焦的“人”的消费的扩大则是对人的发展诉求的内在回应，是优化消费结构和提升消费层次进而实现自我发展的重要保障。由于“人”的消费扩大和能力提升相互融合且共同增益，因而对“人”的投资突破了供需双方对峙的边界。
（二）在理论上促进学科交叉与融合
舒尔茨的人力资本理论侧重于解释“人”在经济增长中的作用，通过在生产函数中设定人力资本变量揭示其对总产出的推动作用。依此理论，人力资本所依托的“人”是经济增长的“工具”，经济增长本身则是“目标”。与此不同，马克思的人的发展理论侧重于从思想层面追寻人类发展的终极需求、从实践层面挖掘人的不同发展诉求，强调所有经济活动都应围绕“人”这一本体积极开展。依此理论，经济发展是促进人的全面发展的“工具”，“人”是经济发展的“目标”。由于“人”在这两种理论中呈现出不同的功能属性，因此，基于某单一理论的政策极易成为另一方批判的对象。人力资本理论尽管发现了对“人”的投资因人力资本的递增性和外溢性而优于对“物”的投资，但却本末倒置地聚焦于经济的增长而忽略了“人”的发展，因此，这种增长常被认为是“一种无情的增长、一种无声的增长、一种无未来的增长”。与此相反，人的发展理论指出了经济发展的本质，且向世人传递出一种富有人文关怀的价值观、道德观和方法论。实际上，“人”既可以是“工具”，又理应是“目标”。具体而言，“投资于人”所指向的人的生产能力，在特定环节中是经济发展的必要“工具”；同时，“人”的诉求满足即获得感又是经济理论和经济政策的基本指向，在整个过程中是经济发展的“目标”。基于这种认知，“投资于人”因以“人”的全面发展为遵循，在理论上实现了对人力资本理论的范式创新，促进了现代经济学和马克思主义理论的交叉融合。
（三）在方式上实现内外投资相结合
不少文献指出“投资于人”所依托的“更多资源”既应包括政府的财政支出，又应包括民间投资，并强调这些资源作为一种外在的调控力量对于提升人的能力、满足人的需求之目标的重要性。实际上，无论是政府的公共投资还是企业的商业投资，都只是一种强加于“人”的外在投资行为，无法精准地洞悉“人”的真实偏好和满足“人”的真实需求。而要弥补这一理论缺陷，应重新辨析“投资于人”的多维主体以重构其投资方式。其实，“投资于人”的主体还应包括微观个体，即“人”本身，而其对应的投资方式即为一种向内而行的自我投资。就内涵而言，自我投资是个体整合其内在禀赋和外在资源以实现全面发展的行为。其中，内在禀赋涉及体力和智力，外在资源包括财力、物力和社会关系。一般而言，内在禀赋和外在资源的初始投入通过直接提升个人思想理念、知识文化、专业技能等内在素质，使其逐渐成长为具有强独占性或弱可替代性的高净值人才。这将进一步增加其外在资源，具象为财富的增长、可支配物品的丰富和社会关系的融洽等。这些资源为个人享有“美好生活”提供了物质保障，而其精神生活也将因此愈发丰裕，由此真正获得一种自内而外的愉悦。之所以强调个人的自我投资，除了因为“在一切资本中，只有对人自身的投资才是最有价值的资本”，更因为没有一个主体能够比个人更加完全地了解其自身的发展诉求和更加理性地做出符合自身条件的投资决策。遗憾的是，由于个人总是存在着内在禀赋或外在资源方面的缺陷，因此，自我投资常常呈现出理论上的缺位和实践中的不足，而这为政府和企业等外在主体指明了投资方向、提供了策略空间，即聚焦于“人”的资源禀赋或可行能力集的拓展。因此，围绕“人”这一主体，“投资于人”应实现外在投资和自我投资相结合。
（四）在政策上超越财政货币性投资
将“更多资源”投向民生领域和人的发展是“投资于人”的基本内涵。对此，许多文献认为资源投入是一种具象为财政支出和商业投资、聚焦于投入规模扩大和配置结构优化的货币性投资。客观而言，货币性投资的增加确实能够扩大公共产品和服务的覆盖范围。但是，无制度约束的货币性投资往往带来投资主体的寻租腐败、供给产品的假冒伪劣、公共服务的低效无效等弊病，使得本应惠及“人”的民生支出成了特殊人群的利益分配，也就无法实现“投资于人”所蕴含的人的全面发展这一终极愿景。实际上，“投资”在广义上亦可以理解为一种制度性投入，即将制度供给视为一种具有公共产品属性的公共投资。因此，与其将“投资于人”中的“投资”界定为货币资源的投入，不如将其描述为一种涉及资源配置、制度改革甚至发展范式的系统性变革。具体而言，融合货币性投入和制度性调整的“投资于人”至少涵盖两种政策思路：一是对货币性投资本身的主体行为进行制度约束。财政支出是“投资于人”的主要资金来源之一，资金的投入领域、结构及规模受制于相关官员的投资决策，如果不对这些官员的决策行为进行制度约束，必将导致公共投资绩效偏离人的全面发展的初始目标。因此，在加大货币性投资的同时，应加强配套性制度的制定与优化。二是对货币性投资之外的综合发展进行制度激励。除了货币性投资所带来的产品和服务，人们对自我发展的制度环境亦有强烈需求。因此，如果将聚焦于人的投资上升到发展伦理，即着重拓展人的禀赋资源的高度，那么除了财政货币性的民生支出外，“投资于人”还应通过深化制度改革和完善经济政策来创造更公平、更友好的发展环境，以形成更高质量的全生命周期投资。综合而言，“投资于人”因涵盖制度性投入而在政策上超越了传统的财政货币性投资。
“投资于人”的框架维度：“人”的解构
尽管四个特质回答了“投资于人是一种怎样的投资”这一重要问题，但对于“投资于人的什么”以及“投资于什么人”等问题仍亟待探讨。实际上，聚焦于“人”这一关键词，不仅可以为构建“投资于人”的框架维度提供重要理论视角，而且可以为实践中的具体投资对象、关键投资领域、核心投资项目提供政策依据。在逻辑上，“人”的需求类型及其结构是投资的核心内容，“人”的年龄结构及其需求是投资的关键领域。
（一）全面发展导向的投资：基于需求结构维度
总结人类发展的历史实践，一切生产活动都是围绕不断解决人的发展过程中出现的新问题并满足人的新诉求而展开的。需求在引导、驱动生产投资后，又催生了新的需求，两者在结合中相互促进，最终形成一股“合力”推动着人类文明进步的“车轮”。因此，马克思恩格斯指出，“人们的社会活动历史始终只是他们的个体发展的历史”。由于人的需求随着社会经济的发展而不断演变，因此，“投资于人”必须顺应这一变化而不断满足人的形式多样、层次不同、质量各异的发展需求，包括生存型需求、发展型需求、享受型需求。概括而言，这些需求本质上都只是人的健康需求和愉悦需求在不同发展阶段的具象表达，二者应是生产投资的基本指向。这是因为它们分别概括了人的基本构成——身体和精神的发展目标，二者共同支撑了人的全面发展这一框架体系。因此，“投资于人”的具体领域应既聚焦于“人”的健康需求的优化升级，又致力于“人”的愉悦需求的提质增效。
一是投资于“人”的健康需求。似乎没有一种表达能够比“健康”更好地描绘人之身体的最好状态，从生物个体适者生存的进化史到社会文明优胜劣汰的演进史，健康因素都在其中发挥着至关重要的作用。健康的基因，具有更强的适应性和传承性；健康的国民，具有更强的生产力和创造力。因此，健康是一种人之为人的本质需求，当然也就成了人类发展的第一诉求。总体而言，健康的获得，既来源于身体正常时的基本补给，又来源于身体病缺时的及时修复。由于健康所指向的身体是一种具体的存在形式，因此，其所内含的补给型需求和修复型需求亦表现为形式各异的物质需求。一方面，健康补给型需求主要表现为包括静态视角的衣、食、住、行及动态视角的繁衍、养育等基本活动在内的生存型需求；另一方面，健康修复型需求主要表现为包括医疗、保健、康养等活动在内的保障型需求。在人类发展实践中，尽管生存型和保障型消费形态及其规模随着经济社会的发展而发生了巨大的变化，但其通过补给和修复身体机能以获得生命健康的本真目标从未发生改变。与健康需求的结构相对应，当下中国的“投资于人”，一方面，应聚焦于健康补给型需求的投资，即围绕“人”的基础性需求投资于衣、食、住、行、生育、托育等相关产品和服务的供给，并致力于提升供给质量和监管效率，实现衣着环保、食品安全、住房保障、出行便利、生育无忧、托育优质等目标。另一方面，应聚焦于健康修复型需求的投资，即围绕“人”的保障性需求扩大医疗、保健、康养等产品和服务的供给规模，致力于解决医疗供给中的“看病难、看病贵、药效低”，保健供给中的“价格贵、成效低、坑蒙骗”，以及康养供给中的“环境差、条件差、服务差”等突出问题，并根据个体偏好满足其差异化的健康需求。
二是投资于“人”的愉悦需求。愉悦是对人的意识层面即精神状态的最好表达，正如叔本华所言，“真正的内心喜悦和完美的心平气和，这是尘世间仅次于健康的至高无上的恩物”。相应地，人的发展目标在精神维度也就指向愉悦的获得。不过，愉悦的获得不应只是来自“心”的喜悦平和，还应来自“脑”的健康发达。在具体表现上，既来源于“心”的感知，即效用的满足和愉悦感的增强，又来源于“脑”的发展，即智识的增长和能力的提升。这是因为：一方面，就“心”的感知而言，效用是人在使用外界产品和服务或处理外界事务时，对其性能与成本之间匹配程度、物的功能与人的需求之间契合程度的综合反馈。只有在内心的需求及其效用得以充分满足时，人才能感受到真正的愉悦。另一方面，“脑”之发达之所以是愉悦之源，是因为在“脑”发展的过程中，智识的增长能够使人拥有更强的认识世界和理解世界的能力，能够使人拥有更娴熟的处理问题和发展自我的技巧。凭借发达健康之“脑”，人能够在处理好人与自我、人与人、人与世界之间的复杂关系时，体会到自我实现的成就感及平衡和谐的愉悦感。因此，“任何人的职责、使命、任务就是全面地发展自己的一切能力”。在结构上，人的愉悦需求主要包括效用满足的需求和能力提升的需求。效用满足的需求可以分为感官需求和情感需求，两者集中来源于人的眼、耳、鼻、舌、身、意所产生的欲望。投资于“人”的愉悦需求就是要满足人的感官需求和情感需求，通过满足人在文化、艺术、生态、旅游、社交、娱乐等方面的需求，使其在获得效用满足的过程中实现精神的愉悦。能力提升的需求可以分为认知提升的需求和技能提升的需求。其中，认知提升的需求源于更好地认识世界和理解社会，而技能提升的需求则源于更好地解决问题和创造价值。两者在实现方式上主要依托于教育和培训，因为“教育的目的就是使每个人的所有能力得到完美的发展”，“它不仅是提高社会生产的一种方法，而且是造就全面发展的人的唯一方法”。因此，投资于“人”的愉悦需求就是要投资于“人”的教育和培训，以使其获得认知和技能的提升。
（二）全生命周期导向的投资：基于年龄结构维度
在不同年龄的人群中，健康需求和愉悦需求的具体形式往往呈现出较大的差异性。从根源上看，这种差异的形成主要源于“人”在生命周期的不同阶段面临不同的身体状况、生存压力和发展难题，而正视和解决彼时的“头等大事”则是其获得健康身体和愉悦精神的重要渠道。在逻辑层次上，如果将健康和愉悦视为“人”的共性需求和目标需求，那么在不同年龄阶段的发展诉求则是特殊需求和基础需求。唯有满足每一个年龄阶段的发展诉求，“人”才能逐渐实现全面发展。总结当下中国不同年龄群体面临的“头等大事”，“投资于人”应尤其关注未成年人的托育和教育、中青年人的就业和安居、老年人群的综合性养老三大关键领域。
一是投资于未成年人的托育和教育。“人类的未来不是由空间、能量和耕地事先决定的，它将由人类智力的发展来决定。”在“人”的生命周期中，智力的发展始于未成年时期身体成长过程中的知识积累。因此，未成年人的主要发展诉求为身体的健康成长和智识的持续增长。其中，身体的成长是一种主要以家庭为单位的自我投资行为，在实现方式上主要依托于家庭所提供的成长条件，具有较突出的个性和差异性；而智识的增长则是一种主要以社会为单位的公共投资行为，在实现方式上依赖于国家的财政支出和制度建设，具有较突出的共性和普遍性。就未成年人而言，一种更具一般意义的“投资于人”，应整合自我力量和公共力量聚焦于托育和教育两大领域的投资。在实践中，我国部分地区尤其是农村地区较为普遍地存在投资规模不大、投资结构不优、投资绩效不高和配套制度建设滞后等现实问题，既体现为托育的机构不足、服务不优和质量不高，又体现为基础教育的城乡失衡、学区失均和教学失质，使得许多家庭陷入了“不敢托育”的困境和“教育内卷”的焦虑之中，并由此衍生出总和生育率和劳动生产率下降、家庭离婚率和家校矛盾率上升等诸多社会问题。因此，投资于托育和教育，应聚焦于公共服务的有效性和公平性，在继续加大公共投入力度的基础上，通过完善普惠性和高质量的托育服务体系来满足家庭的育儿辅助需求，通过增强基础教育的充分性和均衡性来满足家庭的优质教育需求。
二是投资于中青年人的就业和安居。收入和财富的增加，是满足个人及其家庭一切消费从而实现身体健康和精神愉悦的基本前提，并由此而成为“人”提升能力和发展自我的重要目标。由于中青年时期是获得收入和财富的黄金时期，因此，如何实现充分就业和高质量就业以及如何获得收入和财富是中青年人群关注的“头等大事”。此外，“人”的发展需求的满足也与被购买或被投资对象的可得性有关。一种价格高昂的产品或资产会将收入不高的人群拒之于消费和投资的大门之外。对于中青年人群而言，在通过就业获得收入和财富后如何进一步实现高质量安居是其另一项“人生大事”。在具体指向上，安居诉求既包括购房安家，又包括结婚生育，更包括育儿养老。因此，投资于中青年人就是要投资于中青年人的就业和安居。一方面，应坚持人才培养导向，聚焦纠正“就业选择”与“行业需求”的结构错配，通过瞄准产业变革方向调整人才培养计划，提升高等教育质量、健全职业技能培训和完善终身学习体系，不断增强中青年劳动者适应技术变革、缓解结构性失业、顺畅转岗就业的素质与能力，不断提升其“人力净值”、就业质量和增收能力。另一方面，应坚持人本发展导向，聚焦缓解“生育成本”“育儿成本”“教育成本”“住房成本”“养老成本”等多重约束，通过增加生育补贴和住房补贴，规范教学秩序和培训市场，降低“女性生育损失”和住房购买风险，持续激励中青年人群的生育行为并不断改善其家庭居住环境和社会生存环境。
三是投资于老年人群的综合性养老。人类的寿命相比于过去得到了较大幅度的延长，且呈现继续上升趋势。在退休年龄不变或延长有限的情况下，我国自2000年和2021年开始分别进入了老龄化和深度老龄化阶段。由于老龄人口存量不断增加且流量不断放大，因此，没有任何一个时期比当下更加需要关注这一庞大群体的发展诉求及由此衍生的社会经济形态。对于老年人群而言，以健康之姿和愉悦之态过好生活的每一天是其根本诉求。其中，就健康需求而言，由于老年人群在身体机能方面弱于其生命周期的其他阶段，因此，如何维持健康并在身患疾病时及时修复健康是其核心诉求，而科学保健、优质医疗和康养护理是满足这一身体诉求的关键渠道。就愉悦需求而言，由于老年人群具有更为充裕的休闲时间，因此，如何充分利用这些闲暇时间以使日常生活更加充实和丰富是与健康同等重要的核心诉求，而提供社交平台、增加娱乐项目和优化老年服务则是满足这一精神诉求的关键渠道。除此之外，对于身体状况良好且仍然存在就业诉求的老年人群而言，如何获得一份合适的工作以继续创造价值同样是不可忽视的发展诉求，且在长寿化大趋势下这一诉求将愈加强烈。这就要求在优化就业政策的过程中合理设置“银发岗位”，以满足老年人群的就业诉求，并使其在工作中保持身体活力和精神愉悦；同时，应为老年人的劳动权益提供公平性的制度保障，使其能够更加放心、更加安心和更加舒心地参与各项活动。因此，投资于老年人群的养老和消费，就是要构建微观个体和社区机构相协调、医养康养和社交娱乐相融合、合理就业和休闲消费相结合的养老服务体系。
“投资于人”的治理政策
总体而言，“投资于人”的政策就是一种以“人”为本体、关注和满足“人”的全面发展诉求的政策。在思路上，“投资于人”既要注重供给侧“人”的能力的提升，又要注重需求侧“人”的消费的升级；既要坚持“人”在发展目标中的首位性，又要坚持“人”在政策工具中的主导性；既要依托组织机构的外在调控力量，又要依托“人”本身的内在驱动作用；既要发挥资金投入的支撑作用，又要发挥政策制度的保障作用。在方向上，“投资于人”应立足“投资于物”所带来的要素基础，通过建立“物”与“人”之间更加紧密的互动关系，既解决人类发展过程中的一般性问题以满足其共性化诉求，又解决不同年龄人群的特殊性问题以满足其个性化需求。
一是形成“投资于人”的治理理念。长期以来，以基础设施建设为标志的“物”的投资，为国民经济的高速发展和居民收入的快速增长奠定了坚实的物质基础。因此，侧重于“物”的投资成为地方政府稳增长、促发展的主要策略。特别是，在各类不确定性事件的冲击下，“投资于物”的政策工具频现于地方政府的经济治理实践中。相比于“投资于物”的周期短、见效快等特征，“投资于人”则明显具有更长的投资周期和更慢的投资回报速度，因此，也就不易成为短任期官员所倚重的政策工具。但是，从经济社会的长远发展来看，人力资本所具有的边际收益递增性使得“投资于人”能够促进国民经济的持续增长，“人”的健康需求和愉悦需求的满足使得“投资于人”能够促进人的全面发展。因此，在“物”的投资空间缩小、投资回报降低、投资动力不足的情形下，推动“投资于物”和“投资于人”紧密结合，同时构建经济增长的短期动力和长效机制，是促进经济高质量发展的有效途径。具体而言，应加快形成“投资于人”的治理理念：一方面，强化“人”的主体性，坚持“人”是一切经济活动的目标，一切经济增长都是为了促进“人”的发展；同时，“人”又是最具活力的生产要素，经济高质量发展须依托“人”的主导性并发挥其能动性。因此，“投资于物”的目标在于“投资于人”，“投资于人”就是满足“人”的全面发展诉求的“投资于物”；坚持“投资于物”和“投资于人”紧密结合，本质上应回到“人”的全面发展以及由此衍生的健康需求和愉悦需求。另一方面，坚持经济发展中“久久为功”的长线思维和“百年树人”的战略视野，坚持将“人”的诉求融入制度改革、政策优化和产业实践中，通过满足广大人民群众的核心利益增强制度的公平性和有效性，通过关注不同人群的特殊利益增强政策的普惠性和灵活性，通过提高全体居民的生活质量增强产业的包容性和针对性。
二是建立“投资于人”的考评机制。政府官员的思想理念和治理才干在很大程度上影响着组织机构的运行效率和经济社会的发展水平，而官员的选拔任用机制和绩效考核制度则在根本上激励约束着官员的政绩观与政策行为。我国地方官员任命与考评机制的演变至少经历了“政治挂帅”和“经济挂帅”两种导向。其中，“政治挂帅”表现为以政治正确维护社会稳定作为官员晋升的关键指标，“经济挂帅”则不仅考察官员政治正确和社会稳定的程度，还聚焦“经济建设”这个中心考察任期内经济发展的程度。不过，在经济发展水平较低的阶段，“经济建设”主要聚焦经济增长的推进、税收规模的扩大和投资项目的增多等核心指标，而对与人力资本和“人”的发展领域相关的指标，如技能人才培养数量、职业培训覆盖率、健康素养提升率等，则明显关注不足。如果说从“政治挂帅”转向“经济挂帅”是适应经济起步阶段和起飞阶段致力于建成经济大国的重大发展转向，那么在致力于建成社会主义现代化强国的经济赶超阶段和领飞阶段，对地方治理的考评应坚持以人为本，聚焦“人”的全面发展，致力于满足“人”的健康需求和愉悦需求。一方面，应以正确的政绩观为指导，建立科学合理的绩效考核机制，在考评传统经济发展指标的基础上，进一步加强和细化对地方治理中人力资本积累和人的全面发展等关键性“人本指标”的绩效考核。具体而言，“投资于人”的考评体系应既包括与“人”的发展直接相关的教育、培训、医疗、养老、文化、体育、科学、环境以及消费等客观性指标的规模与结构，又包括“人”对当下生活状态的认同感、舒适感、获得感、满足感和幸福感等主观性指标的提升程度，进而从客观条件和主观认知两方面综合评价地方政府“投资于人”的治理绩效。另一方面，在考评方法上应既遵守“大数定律”，又坚守“底线思维”，不仅“大水漫灌”式地以更广大人民群众的利益获得为治理目标，而且“精准滴灌”式地以社会底层或弱势群体的福利改善为重要遵循。只有实现了这些特殊人群的综合性发展，并将其作为重要指标纳入地方治理的考评体系，社会才会在“帕累托改进”中真正实现人的全面发展和共同富裕。
三是加大“投资于人”的公共投入。由于人力资本及与此相关的人的发展指标不像GDP、财政税收或固定投资一样易于量化，因此，不管是在总量规模还是相对结构上，对“人”的投资相比于对“物”的投资总是显得不足。我国各类民生支出在GDP中的比重与发达经济体相比仍然存在一定差距。我国2021年的公共教育支出占比为3.99%，低于美国的5.43%；2023年的医疗卫生支出占比为7.2%，低于日本的11.5%和韩国的9.7%；2024年的社会保障支出占比为3.12%，远低于法国的31%和芬兰的29.1%。因此，应加大“投资于人”的财政货币性投资，同时鼓励和引导民间资本投资于与人相关的产业和领域。具体而言：一方面，应投资于“人”的健康需求。加大对医疗保健的投入，尤其是对基层医护人员培训、医疗设备更新、医疗场所扩增、公共卫生应急、中医中药推广、健康素养提升的投入，为居民健康提供修复性保障；加大对住房安居的投入，尤其是对保障房和人才房供给、青年就业补贴、生育托育补贴、社区居家养老和银发就业保障的投入，为居民健康提供补给性保障；加大对社会保障的投入，尤其是对异地就医报销、医疗报销比例提高、养老金标准提高、失业救助金增加的投入，为居民健康提供兜底性保障。另一方面，应投资于“人”的愉悦需求。加大对教育培训的投入，尤其是对乡村教育、基础教育、职业教育、技能培训和人才工程的投入，以实现优质教育资源的均衡配置；加大对文化娱乐的投入，尤其是对文化艺术下沉、社交平台搭建、娱乐氛围营造、场馆免费开放等方面的投入，以实现休闲娱乐资源的便捷供给；加大对便民科技的投入，尤其是对居家智能、远程医疗、健康监测、数智艺术的投入，以实现科技智能服务的便民应用。
四是创新“投资于人”的制度安排。如果说货币资源的投入为“投资于人”提供了资金支持，那么，政策工具的优化则为“投资于人”提供了制度保障，两者共同推动着聚焦于“人”的投资。从所涉及的政策工具来看，植入人本发展理念的政策体系既包括地方政府的管理细则，又包括经济发展的调控规则，还包括社会治理的多维工具。综合考量这些政策体系的交叉点或落脚点，“投资于人”的制度性投入应聚焦于财税分配政策的优化。这是因为大部分政策在顶层设计和具体实施中都不可避免地指向财税分配政策的配套支持，财税政策的“松”与“紧”直接影响着各项政策所指向的特定人群的切身利益。这就要求以分配制度改革和财税政策创新为依托满足“人”的发展诉求、促进“人”的全面发展。具体而言：首先，适时征收“机器人税”和“房地产税”，并将其作为人力资本积累和民生改善支出的资金来源，通过优化资本和劳动之间的分配关系，促进劳动报酬和居民收入的公平增长。其次，分别提高就业困难人群的就业补贴和合法婚育人群的婚育补贴，并对雇佣行为和婚育行为给予更大幅度的税收抵扣，通过促进特殊群体的高质量就业和提高适龄人群的婚育意愿，解决中青年人群的生存焦虑和发展困境。再次，制定以人口流动为依据的财税分配政策，通过构建资源随人走、服务随人动、政策随人定的要素配置机制，实现劳动要素和人力资本的优化配置。复次，完善财政转移支付制度，通过聚焦不同年龄人群的“头等大事”形成科学合理的转移支付结构，运用数字技术和区块链技术提高转移支付的效率，使财政资金不折不扣地补贴于特定人群。最后，构建多层次、广覆盖、大力度的消费券与贴息支持体系，围绕健康型消费和愉悦型消费向特定人群尤其是低收入人群发放健康体检券、体育健身券、教育培训券、娱乐消费券、图书消费券等，对关于民生改善的投资贷款提供财政贴息支持，以鼓励和引导多方力量“投资于人”。
