来源：《马克思主义与现实》2026年第2期
［摘 要］发展战略规划是国家经济治理的重要方式，也是中国特色社会主义制度优势的集中体现。我国经过长期实践探索，已经在发展战略规划的制定实施中形成中国式经济治理。五年规划是我国中长期发展战略规划的典型代表，是中国特色社会主义市场经济体制下国家战略意图的集中体现，更是国家经济治理的核心工具。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足长远、把握发展脉络，在坚持承续五年规划的基础上制定实施一系列重大发展规划，形成以国家发展规划为统领、国土空间规划为基础、专项和区域规划为支撑的完整的发展战略规划体系。党的二十届四中全会提出“十五五”时期经济社会发展的主要目标并作出全面部署，为“十五五”时期乃至更长时期我国国家经济治理新探索指明了方向。
［关键词］发展战略规划 国家经济治理 规划体系 “十五五”规划
发展战略是关乎一个政党、一个国家的根本性问题，是谋划经济如何发展以及怎样运行的前瞻布局。习近平极为重视发展战略问题。他指出，“战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望”。发展战略规划是最具中国特色的经济治理制度安排。正如习近平所说，“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式”，“实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用”。从1953年开始，我国坚持编制实施五年规划（2005年之前称“五年计划”），五年规划已成为中国特色社会主义制度优势的集中体现。发展战略规划为经济治理设定了明确目标，所有的经济治理行为都应服务于发展战略目标；经济治理又是经济建设顺利进行的重要保障，再完美的发展战略规划，如果缺乏高效的经济治理，也只能是“空中楼阁”。新中国成立后，经过70多年经济建设尤其是40多年改革开放的实践探索，我国发展战略规划经历了一个不断丰富发展的过程，已经形成以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划构成的“三级四类”宏大严密的规划体系，有力推动我国经济持续健康发展。
一、在发展战略规划制定实施中形成中国式经济治理
发展战略规划是中国特色社会主义制度显著优势的集中体现，是马克思主义立场观点方法与中国国情相结合的产物。其核心是以中长期战略规划统筹发展全局，实现政府与市场、短期与长期、局部与全局的有机统一，是中国特色社会主义经济治理的理论与实践的结晶。国家中长期发展战略规划科学谋划发展蓝图，统筹资源、引导预期、凝聚共识，保障经济社会持续健康发展与长期稳定。在中国共产党领导下，规划的制定实施贯穿以人民为中心的发展思想，推动国家发展目标落地，是中国特色社会主义政治经济学的重要成果，为民族复兴筑牢根基。
我国发展战略规划的制定实施是以马克思主义计划生产思想为理论基础的。马克思主义计划生产思想基于对资本主义自由市场经济的批判，其核心是揭示资本主义生产社会化与生产资料私人占有的根本矛盾，并据此科学推导出以有计划的社会生产作为未来社会的经济调节方式。在马克思看来，资本主义个别企业的生产高度组织化、有计划，而全社会的生产因私有制与剩余价值规律陷入无政府状态，社会总劳动比例失衡，只能通过周期性经济危机被动地强制恢复，造成资源与劳动的巨大浪费。资本逐利导致生产无限扩张与劳动人民消费能力不足的对立，引发生产过剩危机；市场价格信号滞后且扭曲，加剧生产盲目性，无法自动实现社会再生产两大部类的结构与总量平衡。由此，马克思提出对未来社会生产实施有计划调节的构想。马克思指出，“资产阶级社会的症结正是在于，对生产自始就不存在有意识的社会调节”。恩格斯也指出，“社会的生产无政府状态就让位于按照社会总体和每个成员的需要对生产进行的社会的有计划的调节”。有计划的社会生产是以社会整体利益为导向，对生产、分配、交换、消费进行统筹协调，本质是用有意识的社会调节替代市场的自发盲目性。有计划的社会生产和调节是克服资本主义生产的自由市场盲目性和周期性危机的历史必然，前提是实行生产资料公有制且适应于社会化大生产，目标是实现社会总劳动按比例分配并与社会需要相匹配。
在马克思主义计划生产思想指引下，我国以中国化马克思主义创新理论为指导，融合社会主义市场经济理论、经济治理理论等，用中长期发展战略规划引领经济社会发展，实现有效市场与有为政府的有机结合。发展战略规划以生产、分配、交换、消费四大环节均衡为目标，统筹供需、内外、城乡、区域协调发展，防范失衡危机，保障国民经济循环畅通，并通过中长期动态调适，破解生产力与生产关系矛盾。发展战略规划以整体与长远利益为原则，协调集体理性与个体有限理性，借助约束性指标与重大项目，在公共品、生态、安全等领域弥补市场失灵，彰显集中力量办大事的制度优势；同时，立足生产力发展水平与社会主要矛盾的变化，将长期发展战略规划分解为阶段性任务，形成“蓝图接力”，兼顾战略连续性与阶段性适配。五年规划是我国国民经济规划的核心，聚焦重大建设项目、生产力布局及关键比例关系，明确经济社会发展目标与方向。我国自 1953年启动“一五”计划，“十一五”时期起将“计划”改为“规划”，除1949—1952年经济恢复时期、1963—1965年经济调整时期外，70多年来已编制实施14个五年规划，其中改革开放前5个、改革开放以来9个。其持续时间、实施周期与执行力度均为世界罕见。
发展战略规划并非中国独创，但唯有中国长期坚持并获巨大成功。西方的发展战略规划多受短期政治驱动，协调松散、执行力度与延续性弱。我国以制度性坚持为基础，依托“全国一盘棋”协同机制推动发展战略规划落地，制度优势显著。一是坚持党的全面领导。发展战略规划始终在党中央集中统一领导下制定实施，从“一五”计划到“十四五”规划，均以建设社会主义现代化国家为主题。“一张蓝图绘到底”的战略定力，保障了国家发展战略的连续稳定，避免政策摇摆造成的资源浪费。二是集中力量办大事的制度优势。我国通过中长期发展战略规划集中资源于重点领域，从“一五”时期156项重点项目到“十四五”时期102项重大项目，在重大建设、科技攻关、脱贫攻坚等方面成效卓著。三是有效市场和有为政府相结合。中长期发展战略规划既充分发挥有效市场作用，又更好发挥有为政府作用。从“计划”到“规划”一字之变，标志着政府职能从直接干预向间接调控转变，规划的性质从指令性调整为战略性、纲领性、指导性。四是坚持人民至上。中长期发展战略规划编制践行“开门编规划”，广泛吸纳社会各界与群众意见。“十四五”规划首次在建议编制阶段在网络上公开征求意见，“十五五”规划编制期间，网民建言超311.3万条，创历史新高。五是在动态调整中自我完善。规划形成“制定—实施—中期评估—调整修订”闭环机制，以目标不变、路径灵活的设计，兼顾发展战略定力与风险应对。
我国长期接续实施发展战略规划，创造了经济快速发展与社会长期稳定两大奇迹。1952—2024年GDP年均增长7.9%，以数十年的时间走完西方数百年工业化历程。经济总量从1952年的679亿元增长到2025年的超过140万亿元，实现跨越式发展，不仅成为世界第二大经济体，更稳居全球第一制造业大国和第一货物贸易大国。人民生活水平显著改善，近1亿农村贫困人口脱贫，实现从解决温饱到全面小康的历史性跨越，迈向中国式现代化新征程。科技创新突破成效显著，“十四五”期间研发投入强度从1.91%提高到2.68%，高铁、5G等领域实现从跟跑到领跑，创新指数居全球第十位。国家治理能力持续提升，发展战略规划成为经济治理核心，彰显了制度韧性。我国发展战略规划的成功经验为世界提供了不同于西方模式的经济治理路径，尤其为广大发展中国家的发展贡献了中国智慧和中国方案。
二、五年规划在我国经济治理中的重要作用
五年规划是我国中长期发展战略规划的典型代表，是中国特色社会主义市场经济体制下国家战略意图的集中体现，更是国家经济治理的核心工具。其作用贯穿经济社会发展全过程，在目标引领上锚定各阶段的方向、明确任务与愿景；在资源配置上统筹要素、向重点领域倾斜；在政策协同上凝聚各方合力；在风险防控上提前布局预案，成为实现有效市场与有为政府有机统一的关键载体。正是在五年规划引领下，我国实现从贫困落后到繁荣富强的跨越，为建设现代化强国筑牢根基，也充分展示了中国特色社会主义道路的正确性和党的卓越执政能力。
五年规划作为我国经济治理的核心制度安排，通过发展战略规划的连续性、资源配置的长效性与政策的协同性，对经济发展发挥长期作用，从根本上形成了经济发展的长期轨迹，成为推动我国经济从高速增长转向高质量发展、稳步迈向现代化的长期关键制度支撑。第一，推动产业升级，筑牢发展根基。从“一五”计划时期集中力量建设重工业，到“十四五”规划时期聚焦科技自立自强与产业基础高级化，各个时期五年规划始终锚定产业体系存在的短板与升级方向，以持续的资源投入与政策引导，推动产业结构不断向高阶形态演进。长期来看，五年规划的连续性部署推动我国建成了独立完整的工业体系，培育出新能源、高端装备、集成电路等战略性新兴产业，为经济长期发展筑牢了技术与产业根基。第二，优化区域发展格局，缩小发展差距。五年规划以“全国一盘棋”顶层设计推动区域协调发展，破解发展不平衡难题。从支持东部沿海率先发展，到推进西部大开发等战略，再到实施京津冀协同发展等重大布局，长期发展战略规划引导要素有序流动，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，拓展经济增长空间维度。第三，推动发展方式向高质量转型，实现增长与效益统一。五年规划的目标导向随着发展阶段进行动态调整，从侧重国内生产总值的规模扩张，转向强调创新驱动、绿色低碳、民生改善的高质量发展。这一转变引导经济摆脱对粗放型增长的依赖，倒逼企业加大研发投入、提升全要素生产率，其生态环保刚性约束更加推动经济与生态深度融合，平衡短期增长与长期可持续发展。第四，强化市场预期稳定性，激发长期发展动力。五年规划的权威性与连续性，传递出清晰稳定的政策信号，降低市场主体不确定性。企业可依据规划明确的产业方向与技术路线制定投资计划，居民可基于民生保障承诺形成稳定消费预期，这些为激发市场活力、吸引投资、支撑经济长期发展提供基础。第五，完善中国特色宏观经济治理体系，提升国家发展制度韧性。经过长期实践，五年规划已成为中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分。该模式既发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好体现政府作用，能有效应对长期风险与外部冲击，为我国经济行稳致远提供坚实制度保障。
五年规划通过分解阶段目标、落地政策工具、集中投放资源来调节引导经济发展短期走势，是熨平波动、稳定增长的重要抓手。一是以良好预期筑牢经济稳定底座。依据五年规划拆解年度增长、就业、通胀等核心指标，为宏观调控划定清晰短期目标区间。“十四五”规划明确的年度国内生产总值增速导向、城镇新增就业目标，传递政策托底信号，缓解市场观望情绪，引导积极决策，避免预期低迷引发下行压力，保持经济稳定态势。二是通过集中推进重大项目拉动短期总需求。五年规划落地初期往往推动一批重大项目的集中开工，涵盖新型基建、交通水利、民生保障等领域，直接带动投资需求扩张。这类政府主导的投资具有见效快、拉动作用强的特点，既能在短期内消化钢铁、工程机械等上下游产能，又能创造大量就业岗位，通过“投资—就业—消费”传导链条，快速提升经济活跃度。三是通过配套短期政策工具精准对冲经济运行痛点。围绕五年规划阶段性任务出台宏观政策配套举措，有效衔接短期调控与长期目标。例如，财政政策以专项债、减税降费保障规划项目资金；货币政策通过定向降准、再贷款引导金融资源流向小微、科创等重点领域；产业政策推出阶段性补贴、准入便利，扶持新兴产业起步，缓解特定行业的短期压力，等等。四是通过协调区域与部门行动避免短期政策内耗。五年规划明确了各地区、各部门的短期重点任务与权责边界，有效规避地方同质化竞争、政策“打架”问题。经济下行时，引导各地立足比较优势推进规划重点项目，而非盲目刺激；同时协调发改、财政等部门同步发力，形成政策合力，提升短期调控效率。五是通过调节供给结构缓解短期供需失衡矛盾。针对关键原材料短缺、民生商品供给不足等短期供给问题，五年规划阶段性部署引导资源向紧缺领域倾斜。例如，能源供给压力大时，推动煤炭、电力等稳产增产；消费复苏乏力时，引导企业加大民生消费品供给、优化结构，快速缓解供需错配，稳定市场价格与供给秩序，等等。
五年规划之所以能够在经济长期发展和短期发展中发挥上述治理效能，在于其内生经济治理机理。总体上看，发展战略规划通过“目标锚定—资源引导—预期管理—动态调适”的闭环机理，统筹短期宏观调控与长期结构优化，协调局部利益与全局利益、当前发展与长远发展，在社会主义市场经济体制下，实现有为政府治理与有效市场配置两种手段的优势互补，为经济高质量发展提供制度保障。一是战略目标的层级传导机理。五年规划将中国式现代化的长期目标分解为预期性与约束性两类阶段性、可量化指标，自上而下传导至中央部门、地方政府与市场主体。约束性指标如能耗强度、民生保障等，依靠行政考核压实责任，保障底线任务；预期性指标如经济增速、产业规模等，为市场指引方向，引导各类主体行为与国家战略同频共振。这个过程契合马克思主义关于社会生产按比例发展的基本原理，破解市场经济自发性、盲目性弊端。二是资源配置的协同引导机理。五年规划以“顶层设计+政策工具包”组合，推动生产要素向战略关键领域与短板领域集聚。一方面，以重大项目统筹公共财政、国有资本投向，弥补公共品供给不足；另一方面，通过财税、金融等配套政策撬动社会资本参与新兴产业、绿色低碳领域，形成政府引导、市场主导合力，彰显集中力量办大事的制度优势。三是发展战略预期的稳定机理。五年规划的法定性、连续性与公开性，降低政策不确定性给市场主体带来的风险。其明确的中长期方向，为企业研发、产能布局、产业链整合提供稳定预期，激励长期投资；民生保障目标则增强居民消费信心，对冲全球经济波动、贸易摩擦等冲击，稳定宏观经济大盘。四是动态调适的反馈优化机理。五年规划并非静态的指令性计划，而是依托中期评估、动态调整、末端考核机制持续优化，修正目标任务，纳入政绩评价，形成闭环，兼顾战略稳定与政策灵活，契合时代与实践需求。
三、发展战略规划体系的形成促进国家经济治理体系的完善
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足长远、把握发展脉络，在承续五年规划的基础上制定实施一系列重大发展规划，抢抓战略机遇、办好自身事情，构建以国家发展规划为统领、国土空间规划为基础、专项和区域规划为支撑的完整体系，推动国家战略规划体系成型，为中国式现代化提供战略指引。
国家经济治理体系中，发展战略规划体系是统领全局的核心制度安排，结合社会主义制度的统筹优势与市场经济资源配置的效率优势，成为经济治理关键抓手。国家发展战略规划体系连接长期愿景、中期战略与短期政策，是衔接党和国家意志、市场规律与人民诉求的核心机制，将战略思想转化为行动计划，嵌入经济治理全过程。同时，发展规划体系是连接国家根本制度、经济体制与具体政策的中枢，上承中国式现代化目标与社会主义本质要求，下启产业、区域、科技等各领域的专项政策与市场主体的经营活动，在“顶层设计—中层衔接—基层落实”的经济治理链条中发挥着不可替代的锚定作用。此外，国家发展战略规划体系区别于西方自由主义经济模式下的零散政策干预，是国家有效进行宏观调控、防范系统性风险的重要依托。
进入新时代，我国建立起以国家发展战略规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的发展战略规划体系。国家发展战略规划阐明党和国家战略意图，明确未来五年国家在经济、社会、科技、生态、民生等领域的总体目标、重点任务和政策方向；国土空间规划统筹国土空间开发保护格局，为国家发展战略规划的具体实施提供空间保障；专项规划和区域规划在“条”上细化和“块”上深化国家发展规划，形成上下贯通、协同发力的规划合力。这一规划体系通过“一张蓝图绘到底”的接续奋斗，推动我国经济社会持续健康发展，为实现中华民族伟大复兴提供了有力保障。
新时代以来，国家先后制定实施了“十三五”（2016—2020）和“十四五”（2021—2025）两个五年规划，它们与面向2035年的远景目标共同构成了新时代中国发展的中长期战略体系，彼此前后接续、层层递进，形成了“近期—中期—远期”贯通一体的路线图。“十三五”规划是我国全面建成小康社会的收官规划，以供给侧结构性改革为主线，立足创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出了165项重大项目，涵盖科技创新、结构升级、基础设施、生态环保和民生改善五大方面，已经如期实现第一个百年奋斗目标。“十四五”规划衔接第二个百年奋斗目标，是中国式现代化新征程的首个五年规划，必须继续推动高质量发展，加快构建新发展格局。“十四五”规划提出了20项主要指标，涉及经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态和安全保障五大领域。我国将2035年远景目标与“十四五”规划一体谋划、同步部署，为“十四五”及后续规划设定中期坐标，确保每个五年规划都朝着中国式现代化目标稳步推进。“十五五”规划是处于基本实现社会主义现代化关键时期的国家发展战略规划，必须以改革创新为根本动力、加快高水平科技自立自强、建设现代化产业体系、促进区域协调发展，全力推动高质量发展，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。
国土空间规划为统筹生产、生活、生态空间划定“三条控制线”，为各类开发保护活动提供空间保障。2019年，中共中央、国务院颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。2022年，首部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》颁布，形成国土空间开发保护利用可持续发展的“中国方案”。专项规划覆盖科技、产业、民生、生态等关键领域，细化国家发展规划任务：2015年《中国制造2025》部署制造强国战略，涵盖十大重点领域；2018年乡村振兴战略规划推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接；2021年《“十四五”国家信息化规划》提出建设数字中国，等等。区域规划方面，我国于2015年、2019年、2021年先后制定实施京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区及长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展相关规划，支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区等，统筹推进区域协调发展与生态安全。
发展战略规划体系随着国家治理能力提升不断优化，已形成宏大严密、衔接有序的有机整体。2005年，国务院印发相关意见，首次明确发展规划由“三级三类”构成。“三级”涵盖国家、省、市县三级，保障规划自上而下落地；“三类”按功能分为总体规划、专项规划、区域规划，实现全域覆盖。2018年11月，中共中央、国务院联合发文，将规划体系拓展为“三级四类”，新增空间规划作为基础支撑，强化规划衔接协同与实施保障，最终确立了以国家发展规划为统领、空间规划为基础、专项与区域规划为支撑，各级规划分工明确、功能互补的统一规划体系，为高质量发展筑牢制度根基。发展战略规划围绕中国式现代化与“两个一百年”奋斗目标，明确未来五年国家在经济、社会、科技、生态、民生等领域的总体目标、重点任务和政策方向，形成了“1＋N＋X”的规划体系和“国家规划定战略、省级规划作衔接、市县规划抓落地”三级联动治理机制，形成“全国一盘棋、地方有创新”的整体治理格局。
发展规划体系是国家治理现代化重要组成，在国家经济治理体系中居核心引领地位，发挥战略导向、资源配置等关键作用。第一，战略导向作用。五年规划等中长期规划明确经济发展战略方向、核心任务与量化指标，将宏观目标转化为行动纲领，为市场主体提供稳定预期。规划体系既基于形势研判确定发展优先顺序、主攻方向与改革重点，规避盲目性；又通过公开稳定的规划传递政策信号，引导资源向战略重点集聚。第二，资源配置作用。发展规划体系依托社会主义市场经济体制，协调政府与市场、中央与地方、公有制经济与非公有制经济的关系，集中力量推进重大战略、重大工程。具体来说，公共资源配置上，直接指导财政预算、重大项目、国土开发、资源调配的投向布局，确保其服务国家战略；社会资源配置上，借助产业、区域政策等工具，引导资本、人才、技术向战略产业、薄弱环节流动。第三，宏观调控作用。一是打破地域、部门分割，协调城乡及东中西部发展；二是立足跨越经济周期，平衡短期波动与长期发展，为高质量发展提供框架；三是兼顾效率与公平，引导区域协调、城乡融合，调节利益关系，推动发展成果惠及全民，夯实共同富裕的物质与制度基础。第四，安全发展作用。一是依托中期评估、年度监测，根据内外部环境变化进行动态调整优化，保持战略适应性与灵活性；二是通过前瞻性规划预判产能过剩、房地产泡沫等潜在风险，提前布局改革与政策储备，增强经济韧性，维护国家经济安全；三是统筹经济增长、结构调整等多重目标，寻求动态平衡与整体最优。
四、“十五五”规划的主要内容与国家经济治理新探索
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），是确保基本实现社会主义现代化的具有决定性意义的纲领性文件。《建议》提出了“十五五”时期经济社会发展的主要目标，对未来五年经济社会发展作出了全面部署。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，“在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位”。作为2035年基本实现社会主义现代化的“中间关键期”，“十五五”时期既承续“十四五”发展成果，巩固经济总量提升、产业结构优化基础，又为“十六五”收官阶段筑牢支撑，凸显阶梯式递进发展逻辑。《建议》为“十五五”时期乃至更长时期国家经济治理新探索指明了方向。
“十五五”时期发展任务的核心是：坚持以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，牢牢把握推动高质量发展这个首要任务，统筹发展和安全，全面深化改革开放，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，增进民生福祉，保持社会稳定，形成“强根基—增动能—扩内需—深改革—扩开放—促协调—惠民生—绿转型—保安全—固国防”的系统布局，确保现代化建设取得决定性进展。科学有效的经济治理是“十五五”时期实现经济持续健康发展的关键。必须坚持党对经济工作的全面领导，以习近平经济思想为指导，充分发挥有效市场作用，同时更好发挥有为政府作用，增强“十五五”时期我国发展的内生动力和创新活力，以发展新质生产力为核心抓手，以构建新发展格局为战略基点，以全面深化改革破障碍，以高水平开放拓空间，以统筹发展和安全守底线，推动经济高质量发展，促进人的全面发展与共同富裕，确保中国式现代化行稳致远，为实现2035年目标夯实坚实基础。
发展新质生产力，筑牢科技产业根基。新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的当代先进生产力。发展新质生产力是“十五五”时期的重点任务，以科技创新引领新质生产力发展是巩固壮大实体经济的关键。建设现代化产业体系，要求巩固壮大实体经济根基，坚持智能化、绿色化、融合化方向，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，保持制造业合理比重，加快推进新型工业化。强化国家战略科技力量，要求清单制攻克“卡脖子”技术，以企业为主体建立产学研创新联合体，推动传统产业转型、发展新兴产业、布局未来产业。构建现代化产业体系，要求加快形成先进制造业集群，提升产业链供应链安全韧性与全球竞争力。“十五五”时期新质生产力的发展将聚焦五个主攻方向：一是以数据作为新生产要素的数字经济，二是以新一代人工智能作为新生产工具的通用人工智能，三是符合制造业高端化、智能化、绿色化方向的空天、深海、机器人等智造产业，四是以生物资源价值化、生物技术产业化为特征的生物经济，五是以“低碳”“零碳”“负碳”为行业基本特征的绿色经济。
构建新发展格局，做强国内大循环。构建新发展格局的关键在于“增强国内大循环内生动力和可靠性”。扩大内需、提振消费既关系经济稳定，也关系经济安全，不是权宜之计，而是战略之举。大国经济的特征都是内需为主导、内部循环畅通。充分挖掘内需潜力，既有利于化解外部冲击和外需下降带来的影响，也有利于在极端情况下保证我国经济基本正常运行和社会大局总体稳定。“十五五”时期，全方位扩大内需对我国贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展至关重要。《建议》强调坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动。建设全国统一大市场是构建新发展格局的重要支撑。《建议》明确提出“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，实施路径包括：统一市场基础制度规则，完善产权保护、市场准入、信息披露、社会信用等制度；消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒；规范地方政府经济促进行为，破除地方保护和市场分割；综合整治“内卷式”竞争，统一市场监管执法等。
提升宏观经济治理效能，推动财政货币政策协同发力。“十五五”时期将实施更加积极有为的宏观政策，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大跨周期和逆周期调节力度。财政政策方面，保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，加强财政科学管理，优化财政支出结构，规范税收优惠、财政补贴政策；重视解决地方财政困难，兜牢基层“三保”底线，按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。货币政策方面，把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，这是2025年中央经济工作会议提出的新要求；灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，畅通货币政策传导机制，引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域。政策协同方面，增强宏观政策取向一致性，将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一致性评估；加强财政、货币和产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策的协调配合，打好政策“组合拳”，避免“合成谬误”。
进一步全面深化体制机制改革，激发经营主体活力。经济体制改革是“十五五”时期的重要任务，《建议》明确“进一步全面深化改革取得新突破”是主要目标之一。第一，充分激发各类经营主体活力。坚持和落实“两个毫不动摇”，深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整。落实民营经济促进法，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益。第二，加快完善要素市场化配置体制机制。建立健全城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场。第三，优化营商环境。严格执行市场准入全国一张清单管理模式，全面清理各类显性和隐性壁垒。进一步放宽市场准入限制，市场准入负面清单事项数量由2022年版的117项缩减至2025年版的106项。强化公平竞争审查的刚性约束，依法平等保护各类经营主体合法权益。
推进绿色低碳转型，健全生态经济治理。“十五五”时期将以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。第一，加快建设新型能源体系。持续提高新能源供给比重，实现到“十五五”期末清洁能源发电量显著增加。大力发展风电、光伏等可再生能源，因地制宜推进水电、核电建设。第二，积极稳妥推进碳达峰。实施碳排放总量和强度双控行动，推动煤炭和石油消费达峰。第三，推动重点领域绿色转型。实施重点行业碳达峰行动，推动钢铁、水泥、石化等高耗能行业能效提升和工艺革新。大力发展循环经济，推广资源循环型生产模式，将资源循环利用产业培育成新的经济增长点。第四，建设美丽中国。深入实施污染防治攻坚战，强化大气、水、土壤污染防治。加强生态保护和修复，推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国建设目标基本实现。
扩大高水平开放，提升全球治理位势。“十五五”时期将稳步扩大制度型开放，以开放促改革和发展。第一，积极扩大自主开放。对接国际高标准经贸规则，以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，深化电信、医疗、教育、文化等领域开放试点。第二，推动贸易创新发展。培育数字与绿色双轮驱动新动能，促进外贸提质增效，推动市场多元化和内外贸一体化，优化升级货物贸易，拓展中间品贸易、绿色贸易。大力发展服务贸易，鼓励服务出口，完善跨境服务贸易负面清单管理制度。第三，拓展双向投资合作空间。塑造吸引外资新优势，落实好“准入又准营”，缩减外资准入负面清单。有效实施对外投资管理，健全海外综合服务体系，促进贸易投资一体化。第四，高质量共建“一带一路”。统筹推进“硬联通”“软联通”和“心联通”，深化贸易、投资、产业、人文合作，拓展绿色发展、人工智能、数字经济等领域合作新空间。
增强重大风险防控能力，守住安全发展底线。“十五五”规划将经济安全纳入五年规划约束性指标。《建议》将“坚持统筹发展和安全”明确为必须遵循的原则之一，强调在发展中固安全，在安全中谋发展，有效防范化解各类风险，增强经济和社会韧性。第一，地方政府债务风险防控是重点领域之一，要加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，严格地方政府债务限额管理，完善地方专项债券管理制度，加强债务风险监测预警，通过数字化工具实现风险早识别、早处置、早化解。第二，稳妥处置房地产市场风险，加快构建房地产发展新模式，推动房地产高质量发展，建立一套全新的、能够支撑长期发展的制度框架。第三，增强金融风险防化能力，全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风险防范化解体系。根据市场化、法治化原则，一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，分类化解风险。第四，强化粮食、能源、产业链供应链安全保障，完善风险预警与处置机制，提升风险抵御与化解能力。
促进城乡区域协调，稳步推进共同富裕。城乡区域协调发展是实现共同富裕的重要途径。第一，深入推进以人为本的新型城镇化。推进超大特大城市治理现代化，加快城市群一体化和都市圈同城化，优化城市规模结构。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升产业支撑能力和公共服务水平。第二，优化区域经济布局。发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局。扎实推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化。第三，扎实推进共同富裕。提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。着力增加中低收入群体收入，持续扩大中等收入群体，扎实推进共同富裕。
作者单位：南京大学商学院、南京大学习近平经济思想研究院
