摘要：检察公益诉讼是一项充分体现我国政治法律融贯优势和实践创新能力的制度。由于缺乏可资借鉴的理论和规范，政治与法律的融贯与司法探索的实践理性是检察公益诉讼规范创建的基础。检察公益诉讼司法实践决定了检察公益诉讼规范应该具有实证性、融贯性与一致性的特征。实践创生的规范塑造了制度运行逻辑，完善了公益司法代表机制，凸显了公益诉讼独特机制。但仅由实践创生规范也具有明显的局限性。检察公益诉讼的完善需要高质量的专门立法。检察公益诉讼立法应兼顾目的理性、内在理性和规范理性，克服部门立法的局限性。《检察公益诉讼法(草案)》没有全面反映实践中已探索出的办案逻辑，也未能充分规范检察机关、审判机关的裁量权。为了保证立法的内在理性与规范理性，当前亟须解决诉讼对象确定规则缺乏，诉讼路径选择规则阙如，诉讼类型协调规则不足等问题。为了实现检察公益诉讼立法的目的理性，应在立法模式选择、办案模式统一以及特殊规则供给等方面提高规范质量。
关键词：检察公益诉讼法；公益诉讼指导性案例；公益司法保护；公益诉讼
我国检察公益诉讼是为了保护“三大诉讼法”“三大实体法”中被遗漏或者未被保护的公共利益而创生的司法机制，包括刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼、行政公益诉讼附带（或者一并审理）民事公益诉讼以及单独提起民事公益诉讼四大类型。在许多国家，检察机关有权在“三大诉讼”中单独或者附带提起公益诉讼（公益赔偿），但单独制定《检察公益诉讼法》并无先例。我国检察公益诉讼制度初创基于紧迫的现实需求，在历经十余年的司法探索和二十多部法律专门设定“公益诉讼条款”之后，仍存在诉讼类型分散与诸多规范空白等现实问题。目前，检察公益诉讼进入专门立法阶段。2025年10月28日全国人大常委会公布了《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》）。《草案》大部分条款仍然遵循“两大诉讼法”（即《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国民事诉讼法》）和相关司法解释的已有规定。《草案》拘泥于传统诉讼程序和固有法学立场，未能充分凸显检察公益诉讼的客观规律。十余年来的检察公益诉讼实践已经证明该制度与以法官为中心的传统司法理论并不适契，需要突破传统法学理论的认知模式和静态办案框架。毕竟从理论上讲，检察公益诉讼司法实践对业已稳定的“三大”诉讼法与实体法形成了实质性冲击。司法实践已经跳脱出既有法律规则，创造了很多务实有效的规则并形成稳定的司法惯性。《草案》若不能描述检察公益诉讼的独特结构并固定司法办案的确定性，势必会影响该制度的正当性和有效性，终将影响立法质量。检察公益诉讼立法并非“部门立法”的结果，更非“两高”司法活动博弈与妥协的结果，而是实践理性向立法理性转化的必然选择。本文回顾我国检察公益诉讼实践中融贯政治法律要求的历程，并归纳实践探索出的检察公益诉讼规范的内在结构与局限性。检察公益诉讼立法应克服最低程度共识的立法路径，展现超越包括“实践理性”在内的“相对的真理”，成为符合“三层理性”的立法成果。
一、检察公益诉讼规范创建的基础：政治与法律公益保护立场的融合历程
柏拉图在《法律篇》第一卷开头就借雅典来客之口问道：“两位先生，告诉我，你们的法律是谁制订的？是某位神？还是某个人？”该提问揭示了古典立法学的核心问题。在启蒙时代，启蒙思想家马西略主张：“在任何一个共和国中，最根本的政治权威……是人类立法者，也就是人民，全体公民。”卢梭认为“人民的议员‘不是也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的办事员罢了’”。施米特提出“议会主义是作为执政方法和政治体制而存在的”，并质疑议会主义让“现代法律只能从议会获得一个权威的外壳而不能从中获得真理品质的话”，“只能产生价值中立的、功能主义—形式的法律”。现代立法学从根本上与柏拉图和亚里士多德式的古典立法学迥然不同，其科学性在于将立法学视为寻找和建构合理的立法过程的学问。我国检察公益诉讼规范是政治和法律相结合的产物，该立法应呈现出政治与法律融贯结合的客观秩序。纵观人类法制史，从未有过与我国相类似的通盘考虑社会主义公益司法保护的宏大构想与制度创建。既有的公益理论和诉讼制度实际上并不能立即承接这一宏大的公益司法保护目标。为此，我国检察公益诉讼法应成为政治理念和法律观念上经历了逐步结合并融贯的法治成果。
（一）政治倡导与制度创立相结合
2013年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）在实施了二十三年之后迎来了首次大修。但在2013年12月提交给全国人大常委会审议的修正案一审稿和2014年8月公布征求意见的修正案二审稿中都没有增设行政公益诉讼制度。即便在2014年10月公布的党的十八届四中全会决议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，但立法机关2014年10月底最后一次审议时对于是否要加入检察机关提起行政公益诉讼仍然持保留态度。习近平总书记在对党的十八届四中全会决议进行说明时指出，“行政违法行为造成的刑事犯罪毕竟是少数，更多的是乱作为和不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演化为刑事犯罪”。之所以说行政机关的“乱作为和不作为”会演变为犯罪，不仅是因为在职务犯罪数量快速增长的现实面前，传统的检察监督机制未能发挥应有的预防作用；更是因为刑法犯罪中存留着大量的行政监管失败或者行政违法线索，而刑事处罚主要针对个人而较少制裁机关或者法人，无法从体制上弥补监管漏洞或者失败。我国“行刑一体化”框架虽是借鉴德国、日本经验建立，但在新中国成立之后进入自主发展状态。由于“行”“刑”立法步伐不一致，出现了规范、程序和机构三个方面不协同的问题，我国客观上保持着违法与犯罪之间的梯级衔接一体化追责结构，但责任体系有很大的缝隙，检察机关若将监督范围从刑事犯罪追诉环节向前延伸到行政违法行为检察监督环节，便可对生态环境、国有财产、国有资源领域中行政机关公益代表身份不明确或者无法代表的困境予以破局。鉴于“刑”与“行”之间先天与后天的关联，让检察机关成为公益司法保护新机制的关键主体，是执政党超越部门法（“三大实体法”“三大诉讼法”）的“本位主义”“教条主义”，以宏观视角提出的跨部门、跨学科且充满改革洞见的政治决策。在执政党的政治倡议之后，最高人民检察院通过研究各地上报的52件在传统行政诉讼法中无法化解或者不能受理的行政诉讼案件线索，率先归纳出检察机关办理公益诉讼案件的五项基本要素。第一是符合检察公益诉讼保护的类型。公益类型应该是传统行政诉讼难以保护的、传统保护力量最薄弱且又是最应该保护的国家利益和分散性社会公共利益。第二是现实需求迫切又可以纳入行政诉讼、民事诉讼受案范围的领域。第三是提起诉讼的必要性。为了节约司法资源，设置诉前的督促与沟通程序。并明确行政公益诉讼的判决类型不包括变更、赔偿等，因为提起诉讼是为了预防监管风险而非提起挑唆型（找茬型）诉讼。第四是确立检察公益诉讼机制的补充性定位。即只有在行政相对人或受害人不愿、不敢或者不能提起或者公共利益代表缺位的情况下才能提起诉讼。第五是防止因提起诉讼引发新的风险而应遵循一定诉讼时效。2015年5月5日中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了最高人民检察院起草的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，对提起公益诉讼的范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求进行初步规范。全国人大常委会在此倡议之下，专门授权检察机关进行两年实践探索。在试点阶段，“两高”分别制定“提起”或“审理”公益诉讼的司法解释，并提起1150件公益诉讼案件。但是相关办案规范仅涉及诉前与诉讼的基本要素，尚未建构起细致的诉前与诉讼机制。
（二）政治保障与实践探索相结合
自2017年7月1日“两大诉讼法”增设“公益诉讼条款”至中国共产党第二十次全国代表大会召开之前，“两高”办理了大量的检察公益诉讼案件。随着办案量的增加，人员不足等组织层面的问题凸显。2018年7月6日经中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过的《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》及其实施，为检察机关的司法实践提供了组织保障。以环境资源领域起诉案件为例，2018年各级人民法院受理检察机关提起的环境公益诉讼案件1737件；而2019年，受理检察机关提起的环境公益诉讼2309件，其中环境民事公益诉讼案件312件，环境刑事附带民事公益诉讼1642件，环境行政公益诉讼案件355件。2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》第四部分中明确提出“拓展公益诉讼案件范围”。根据办案数据统计，检察公益诉讼的办案领域扩大到30多个新兴领域。截至2025年8月，一共有二十六部法律中增设了“公益诉讼条款”其中单独增设“检察公益诉讼条款”的法律有十八部。在此期间，“两高”先后公布了（检察）公益诉讼指导（性）案例共37件、典型案例442件。
（三）政治决断与实践理性相结合
2022年10月，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上所作的报告（以下简称“党的二十大报告”）第七部分“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”明确提出“完善公益诉讼制度”。2023年9月公布的《十四届全国人大常委会立法规划》将检察公益诉讼法列入一类项目。2025年5月全国人大常委会公布的《2025年度立法工作计划》中明确2025年将初次审议检察公益诉讼法。2025年10月23日党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出“强化检察监督，加强公益诉讼”。2025年10月28日全国人大常委会公布了《草案》。“完善公益诉讼制度”不仅指要完善检察公益诉讼立法，还包括提升办案质量和治理功效。在此期间，“两高”先后公布了（检察）公益诉讼指导（性）案例31件、典型案例590件。最高人民检察院检察长应勇在《求是》上发表《完善检察公益诉讼制度》一文，提出建构符合公益诉讼自身特点的办案规范体系，强调检察公益诉讼规范内容自主化与规范体系的特色化。比如提出“高质效办好每一个案件”的要求及大幅减少办案考核指标，改善办案的考评环境，以减少“凑数案”“注水案”；并要求为基层检察院减负，督促省级、地市级人民检察院直接办理有示范引领意义的重大案件。
我国检察公益诉讼制度无论是在“顶层设计”“立法保障”上，还是在“完善”与“加强”过程中，政治倡议、政治保障、政治决策层面都发挥了关键性、决定性作用。习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是习近平法治思想指导了检察公益诉讼司法探索，促使司法实践成为创建立法规范的重要基石。
二、检察公益诉讼立法实践的创建特征与规范贡献
“两高”公布的指导（性）案例和典型案例提供的办案模板与思维导向，并非严格意义上的法律规范。然而，“立法”一词所指的不仅是某种政治—法律实践，还包括它们的终端产品，即制定法、实施细则以及其他各种类型的规范。虽然司法办案经验对于检察公益诉讼办案规则的建构产生了决定性和基础性作用，但是检察公益诉讼立法规范本身应不仅仅承载司法实践的共识，还需要符合科学立法的“外在观点”或者“内在观点”。所谓“外在观点”是指检察公益诉讼立法时不考虑该立法对行为者的约束性，只将行为者的行为规则进行描述或者予以系统化。而内在观点则是将规范学界通常认为，应当从目的理性、内在理性和规范理性三个维度来评价立法理性。目的理性是指通过法律从终极意义上实现社会功能（比如促进实现集体目标和确保道德上的社会整合能力）；内在理性是指法律秩序保持了内在的一致性和融贯性；而规范理性是指规范本身的正当性。
由实践创生的检察公益诉讼规范主要包括从高位阶到低位阶的六个层级。一是党的十八届四中全会决定、十九届四中全会决定和二十大报告、二十届四中全会公报中关于公益诉讼制度的政治决策。二是《行政诉讼法》第二十五条第四款与《民事诉讼法》第五十八条第二款，即“两大诉讼法”中的“检察公益诉讼基础条款”。三是十七部法律中单独的“检察公益诉讼条款”。四是“两高”制定和发布的司法解释、司法规定、办案规则等。五是各级人大及其常委会发布的推进公益诉讼的地方立法决议或者地方性法规。六是“两高”发布的指导（性）案例和典型案例。实际上，位阶高低并不能完全体现规范的内在价值。对于处在创建过程中的检察公益诉讼制度更是如此。根据《中华人民共和国立法法》第十一条第（十）项的规定，“诉讼制度”属于法律保留范围，但大部分省级人大常委会都对省域范围的检察公益诉讼受案范围进行了扩大性授权。从规范依据的位序来看，原本从具体办案到普遍规范是一种归纳为主的认知方式。但是“两高”的办案要旨比司法解释更丰富，更有参照价值。可见，司法实践是规范建构的基础，立法规范应是实践探索与理性提炼的结果。实践创生规范超越了理论教条与体制禁锢，可以表现出“二层理性”，即目的理性与内在理性。在实现目的理性和内在理性这两个目标上，既有规则对检察公益诉讼规范创立作出了三个方面的贡献：
（一）检察公益诉讼既有规则的实证性特征与贡献
检察公益诉讼办案目标是针对公益保护的现实需要与实际困境采取的解决方法。因此，检察公益诉讼的办案领域并没有受制于法律授权范围，常常会在相关部门急切要求之下和公益保护者缺位的情况下（比如从未成年人犯罪延伸出的受教育权保护类公益诉讼案件）办案。但对办案经验归纳总结的理性不能仅停留在办案是否违反形式法或者与传统法学理论不一致，而应尊重现实、着眼现实，探索出适合实践的规范体系。我国“三大诉讼法”没有设置明确的公益保护代理人和公益损害赔偿的诉讼请求人，检察公益诉讼制度的建立可以一定程度弥补此欠缺。检察公益诉讼办案并非在真空中进行，还需要与既有机制进行衔接与融合。已探索出的相对稳定的五种基础性办案模式构成了检察公益诉讼运行的基本轨道，也确立了检察公益诉讼规范的调整对象和业务框架。
模式一，刑事诉讼案件中发现行政违法检察监督线索后，检察机关制发社会治理类检察建议或者制发诉前检察建议；若行政机关不纠正违法行为，检察机关再提起行政公益诉讼。具体的办案特征可参见2023年12月最高人民法院发布的指导性案例211号铜仁市万山区人民检察院诉铜仁市万山区林业局不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案。
模式二，办理刑事附带民事公益诉讼案件或者从刑事案件获取证据后单独提起的民事公益诉讼，包括向政府移送提出生态损害赔偿诉讼案件的线索或者支持其他机关或者组织提起民事公益（生态损害赔偿）诉讼。这类案件通常集中在文物保护、个人信息保护、反电信网络诈骗、生态环境、食品药品安全领域。具体的办案模式可以参见检例第86号盛开水务公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案，检例第232号张某方、李某香故意损毁文物案，最高人民法院指导性案例195号罗文君、瞿小珍侵犯公民个人信息刑事附带民事公益诉讼案，检例第228号内蒙古自治区鄂尔多斯市检察机关督促保护秦直道遗址公益诉讼案等。
模式三，针对行政违法行为或者不作为提起的行政公益诉讼及行政公益诉讼诉前程序，以及提起行政公益诉讼附带民事公益诉讼或者行政公益诉讼（包括诉前程序）与民事公益诉讼分别办理。
模式四，在行政监管未（无法）达到治理目标的情况下，再办理行政（民事）公益诉讼。这类办案模式主要集中在生态环境与资源保护、国有财产保护或者个人信息保护等领域。政策与法律变化较快，相对人的权利义务被新法调整后，传统行政执法手段因遵循法不溯及既往等原则无法依据新法对过去的行为再进行处罚。或者因为“放管服”改革，因社会自制造成公益损害，或者行政监管缺位时，存在公益损害后果，检察机关可以向其提出侵权赔偿诉讼或者督促行政机关继续履职以减少公益损害。
模式五，在273公益诉讼模型中发现案件线索并办理相关案件。近年来，检察公益诉讼领域的智慧检察建设成绩斐然，各地检察机关主动开发数智模型，通过大数据、人工智能、空天技术等发现线索、固定证据、支持办案。但需要区分借助这些智慧检察模型进行办案是为了保护公益还是监督执法，如果仅有后者一种功能显然不属于检察公益诉讼的办案模式。
以上实践中主要的办案模式与司法运行规律，体现了检察公益诉讼与社会组织提起公益诉讼的不同。检察公益诉讼在办案线索、办案协调、办案手段等方面都受到“行刑一体化”的传统体制影响与限制。
（二）检察公益诉讼既有规则的融贯性特征与贡献
所谓融贯性是明确制度功能定位之后划定的该项制度与其他制度的关联性与边界线。我国司法机关原本是法律的执行者而非制定者。但在规则不足的情况下，由司法机关通过实践探索、总结、建构检察公益诉讼规范也是可行的。然则，由司法机关自己制定规则，即时性与命令性的特征比较突出，自洽性与稳定性的特征尚有不足。比如最高人民法院、最高人民检察院分别针对审判与提起诉讼制定规则，不利于公益诉讼程序内部的自洽性与一体化。再如最高人民法院在相关司法解释中对消费领域与食药安全领域公益诉讼提出的惩罚性赔偿采取了截然不同的态度。由于我国实行党领导下的人民代表大会制度，各种权力之间并没有制度性冲突和对立，规范创建需要解决矛盾以实现后天的融贯性。目前“两高”共同发布的关于公益诉讼的司法解释只有两部，即《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2018〕6号）（以下简称“两高司法解释”）与《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》（法释〔2022〕15号）。两部司法解释明确了公益诉讼基本要素与几类诉讼之间的衔接关系，具有基础性规范的功效，可为公益诉讼立法提供原初参考。但“两高”共同制定的规则偏少。
检察公益诉讼的融贯性还体现在明确了检察机关是公益司法保护机关。在社会主义法治快速发展变迁和高度复杂结构中，部分国家利益的保护问题却长期被忽视。以水资源为例，《中华人民共和国水法》（以下简称“水法”）第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”鉴于此，我国水资源在行政管理领域由国务院等行政机关代表国家予以保护。但《取水许可证和水资源费征收条例》（以下简称《条例》）没有规定行政机关对无证取水行为损害公益或者造成水资源浪费是否可以主张相对人赔偿公益损失。特别是《条例》将取得许可证作为征收水资源费的前提，无证取水则不征收水资源费的逻辑必然会放任无证取水行为蔓延。行政机关无法杜绝无证取水，查处后，常不会核对取水量而向违法取水单位或者个人征缴水资源费。这样的立法与执法框架对那些依法办证并缴纳水资源费的主体而言是不公平的；对于国家的水资源保护机制而言存在巨大的漏洞。这样一来，这类无证取水逃脱缴纳水资源费的行为就会积少成多，造成国家利益和社会利益的重大损失。检察机关借助公益司法代表人身份在逐步织紧编密公益保护的规范网络。从2024年2月到2025年1月，沿黄九省（区）检察机关推动解决了黄河流域突出公益损害问题。检察公益诉讼填补了刑事诉讼、民事诉讼中的公益赔偿空白，也提出了行政处罚可以与公益损害赔偿同步执行的方案。
（三）检察公益诉讼既有规则的一致性特征与贡献
“两高司法解释”与《办案规则》对检察机关提起行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼的原则、起诉条件、公告程序、诉讼请求、调解、撤诉等作出专章规定。这些都是检察公益诉讼运行所需的必备规定。但司法实践的需求远远大于现有规范供给。为此，“两高”发布的指导（性）案例、典型案例对检察公益诉讼的诉前程序、受案范围、诉讼请求、管辖、违法行为认定等内容都进行了充实与填补，并摸索出一些不同于《办案规则》《两高检察公益诉讼法律适用解释》规定的机制原理。行政公益诉讼除了监督造成公益损害的行政违法行为或者不作为之外，还监督法律实施或者监督行为人未彻底纠正违法行为或者法定义务未全面履行的情形；明确了民事公益诉讼程序中先予执行的情形适用;丰富了刑事附带民事公益诉讼案件中民事赔偿责任及折抵方式;增加了民事公益诉讼中被告承担连带责任的适用。需要指出的是，“两高”在指导（性）案例或者典型案例中分别贡献了不同的理论智慧。人民法院多针对责任类型、证据标准、管辖、归责原则、诉讼程序等方面提供了新的办案指引。而人民检察院多是在办案领域、被告适格以及诉前程序、行政公益诉讼与刑事检察的衔接机制等方面提供了办案指导。这些具体诉讼机制的探索与固定，构成了检察公益诉讼规范的重要构件和创新参考。检察公益诉讼规范建构的主导力量是检察机关、审判机关。检察机关垂直领导和审判机关监督指导的机制决定了从个案经验到普遍规范之间的转换没有任何机制鸿沟，两个机构可以同时在多个领域办理公益诉讼案件并尽量保持一致性避免分散性。西方法理论中各种复杂细碎的规范区分以及由此造成的意见纷争在我国体制中并非必然。例如凯尔森所做的个别规范（Individuelle Normen）与一般规范（Generelle Normen）的区分，虽然对我们反思相关问题有一定助益，但其区分造成的理论迷思在我国却绝非真实问题。政治决策、司法探索与统一立法之间绝不是充满对抗的关系。司法实践探索的规范创建是在一个融洽宏大的背景下展开的。
目前，检察公益诉讼现有规范能将目的理性与内在理性统一起来，下一步则应在如何提升为立法理性下功夫。从实践理性转化为立法理性需要对实践分歧进行对比淘汰、琢磨提炼后形成共识，在相对稀疏的法治原理中建立新范式方能确定符合我国法治架构的新的规范体系。
三、从内在理性与规范理性角度分析检察公益诉讼法立法的重点问题
随着各种可能的探索路径相继被实践遍历，检察公益诉讼已经成为我国公益诉讼的绝对主导范式，也逐步进入制度稳态阶段，立法条件已臻成熟。另一方面，检察公益诉讼办案仍然存在一些难以克服的困境。此时制定检察公益诉讼法若仅是对既有规则进行归纳仍然不能克服实践短板。实践主体易受经验认知的制约，比如检察机关和审判机关更倾向于办理在刑事案件中无法同步办理的民事公益诉讼案件。但这种办案模式很可能导致忽略行政监管或者僭越行政管理范围的问题。《检察公益诉讼法（草案）》未能全面反思实践中大范围反复实践但存在局限性的“惯性规则”，其过于简化的立法体例实际上是对已有的局部规范进行“照单全收”。比如《草案》第四十四条规定“发生法律效力的判决、裁定、调解书，有可执行内容的，当事人应当依法及时履行。当事人拒绝履行或者未全面履行的，由人民检察院向人民法院提请执行，也可以由人民法院移送执行”。根据此规定，两个机关都可以启动执行程序。如果发生执行程序没有启动的情况，责任承担便成为未定状态。可见“两高”对于执行程序由谁启动未达成一致意见。第四十四条的规定实际上混淆了诉讼参与人与诉讼监督者的身份，公益诉讼程序的“最后一公里”。这些局部的不足实际上体现了某些整体上需要特别关注的问题。检察公益诉讼立法处于无人监管的困境，要重视内在理性与规范理性。立法仍需提高规范的内在一致性和本身的正当性，并应主动克服以下几种“症候”。
（一）诉的类型选择规则阙如
检察公益诉讼立法并非“两高”权力博弈的结果，而是社会主义法治体系全面保护国家利益、分散性社会公共利益的规范建构与法治创新。这种规范建构不仅要做到规则体系本身与司法运行体系保持融贯与一致，更需要符合社会主义公益保护的规范创新。检察公益诉讼立法规范仅按行政公益诉讼、民事公益诉讼的起诉管辖作为制度起点并不符合客观现实。“检察公益诉讼”不能成为只关注诉讼过程的“诉讼法”，检察公益诉讼诉前程序才是制度的重要特色之一。公益保护以非司法化的方式实现并非不正常，反而是更符合社会主义公益保护初衷与决心的规范建构。立法规范与理论需要主动突破传统三大诉讼的格局，按四类诉讼适用范围与管辖、诉前程序、执行程序与监督机制的顺序进行规范。在“四类诉讼”的关系顺位中，《草案》只在第十条第二款中规定“前款行为侵害的社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的，人民检察院不以民事公益诉讼立案”。然而根据上文五种办案模式，仍然有四种模式之间的诉讼类型排列关系在《草案》中并不明确。诉的类型选择或者适用条件是否恰当或者明确，决定了检察公益诉讼办案边界与案件质效。需要指出的是，由于公益保护问题往往异常复杂，诉的类型选择应该有一定的灵活性。但这种灵活性应该是以原则性为前提的。最重要的原则就是应该从公益保护效果出发，坚守检察公益诉讼的补充性定位，遵循公益损害（恢复）与行政监管职责的最紧密关联性或者直接侵害性第一原则，妥善选择诉讼路径，进而实现目的理性与规范理性的统一。但目前仍然没有产生成熟和系统化的类型选择规则，可能造成实践层面公益司法保护初衷与效果的巨大落差。
检察公益诉讼从诞生之日起就被定位为其他公益保护机制的补充机制。在其他机制可以保护公益的情况下，公益诉讼检察部门就不宜介入。在山东省滨州市人民检察院诉杨某义、山东省某实业有限公司（以下简称A公司）民事公益诉讼案中，沾化区国土局因A公司、杨某楠（系杨某义之子、A公司法定代表人）非法占地作出行政处罚（包括责令其拆除违法占地上的建筑物和其他设施、退还非法占用的土地、恢复土地原貌等内容）。国土局同时将该案件线索移送公安机关，司法机关于2018年5月2日作出刑事判决，认定杨某义、A公司均构成非法占用农用地罪。针对杨某楠和A公司未履行行政处罚中所涉的责令拆除等内容，行政机关原本可以代执行，再向其追缴代执行的费用。但检察机关提起民事公益诉讼，请求判令杨某义、A公司停止侵害，排除非法占用涉案耕地上的建筑物及设施，恢复土地原状，并于判决生效之日起六个月内自行拆除涉案耕地上的建筑物及设施并对涉案耕地进行修复，修复完成后应经当地行政主管部门验收合格；若上述第一项义务逾期未完成的，杨某义、A公司应当交纳生态环境修复费用223633.65元、鉴定费28400元。法院初审支持了检察院的诉求，山东省高级人民法院在二审程序中维持了一审判决。本案中，检察院保护公益的初衷不容置疑，但诉讼类型和路径选择则值得商榷。本案提起民事公益诉讼时，杨某义已经在执行刑事判决，根本无法执行民事公益诉讼。实际上，本案的公益保护目标可以通过多种方式实现。例如由国土局代执行或者人民法院以非诉执行裁定方式完成，还可以在办理刑事案件时附带提起民事公益诉讼判决。这种情况还出现在继续办理行政公益诉讼案件（本来办理行政违法行为检察监督案件即可）以及办理行政非诉执行案件中。以及“行政公益诉讼相对人”被刑事羁押或者执行刑事判决已无人身自由时，因其无法履行恢复原状等行政处罚时，再办理行政公益诉讼案件督促行政机关提起非诉强制执行申请或者直接督促行政机关代执行。此类案件办案逻辑应为在刑事判决中吸纳行政处罚，或者在刑罚中通过附加刑让“行政公益诉讼相对人”缴纳罚金代替代履行费用。单独办理行政公益诉讼案件既不符合成本效益原则也不利于国家刑事执行制度的落实。比照奥卡姆剃刀原理“若无必要，勿增实体”的内涵，检察机关此类诉讼活动属于刑事执行程序中叠加检察公益诉讼，明显不够合理。
（二）诉讼机制协调规则不足
检察公益诉讼在诉前程序中所涉主体众多，包括行政机关、审判机关和检察机关等国家机关，甚至涉及多个行政部门、行业组织等。在诉讼程序中，检察机关的刑事公诉权、行政民事检察权与公益诉讼检察权有着先天的密切关联性。检察公益诉讼实际办理过程往往会出现各类案件交织，多种程序交错的现象。关于公益保护的规范分散在不同部门法中，尚未被清晰合理地协调整合起来。而这一任务很难在实践中完成。因此需要立法从更宏观的视角将相关规则协调起来。目前至少存在五种办案模式交织情形需要规则协调。
1.针对行政机关已经作出的行政处罚的违法行为（或者已经构成犯罪或者相关行为构成犯罪），再办理相关的刑事案件，然后再继续办理民事公益诉讼案件。此类案件集中在生态环境、个人信息保护、反垄断、反不正当竞争和国有资源、国有财产保护等领域。
2.针对公益损害行为是由侵权行为人和行政机关违法行为共同造成时，本应该提起行政公益诉讼和民事公益诉讼案件，而选择只提起行政或者民事公益诉讼。
3.针对个体损害与公益损害混合的情况，应该在受害人不愿意单独提起民事诉讼或者在刑事诉讼附带提起民事诉讼时，检察机关才能提起刑事附带民事公益诉讼或者单独提起民事公益诉讼。实践情况则是，检察机关没有通知或者督促受害人附带提起民事诉讼或者未履行受害人同意程序，而直接提起了民事公益诉讼案。《草案》只有第28条规定了“人民检察院办理侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，应当征询英雄烈士的近亲属的意见。英雄烈士的近亲属提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼”。但是，未成年人、妇女、残疾人等弱势群体权益保护领域的公益诉讼案件，也需要提前征询代理人或者受害人意见才宜提起公益诉讼，实际情况并非如此。
4.原本可以单独提起民事公益诉讼，却办理了行政公益诉讼。在南通市经济技术开发区人民检察院办理的“先路后房”的噪声污染防治案中，某高架快速路沿线居民小区夜间环境噪声平均值60.6dB（A），严重影响新建小区居民生活。但是沿线房屋交付时间晚于交通干线建成之后若干年，因此案涉房屋的噪声防治措施是否到位是关键。涉案房屋交付时间早于新噪声法实施时间（2022年6月5日）。2018年修订的环境噪声污染防治法（以下简称旧噪声法）第37条明确要求：“在已有的城市交通干线的两侧建设噪声敏感建筑物的，建设单位应当按照国家规定间隔一定距离，并采取减轻、避免交通噪声影响的措施。”而新的噪声法第26条规定除应当符合民用建筑隔声设计相关标准要求之外，特别增加了行政监管义务，即“不符合标准要求的，不得通过验收、交付使用”。检察机关2023年办理此案时依据的是旧法第37条，但后续检察机关坚持依据新噪声法第26条督促住房城乡建设部门履职。本案首先存在对法不溯及既往原则的违反以及行政公益诉讼的被告选择不当的问题。即在房屋已经交付使用之后，住房城乡建设部门不能依据新法对开发商违法进行处罚。但更重要的是本案选择行政公益诉讼的路径虽然可以起到快速办理案件的效果，但无法保持执法的统一性。住房城乡建设部门接到检察建议后利用其行业主管部门的优势，督促沿线开发商自行加建减噪墙，但有一家开发商以经营困难为由而未建。政府替代这家开发商补建了降噪墙，却又无强制执行权追回这笔间接执行费用，只能申请人民法院非诉强制执行。而人民政府代履行的行为本身就是强制执行行为，无法再申请人民法院非诉强制执行。此案若采取民事公益诉讼办案方式，检察机关可以通过收集噪声损害鉴定报告等方式确定侵权行为、因果关系及损害后果。检察机关既可以代表沿线居民提起诉讼也可以作为公益代表人提起民事公益诉讼，请求人民法院让开发商停止侵害或者采取补救措施。像本案这样涉及新旧法规定差异较大，无法追溯行政责任而民事侵权后果一直存续，办理民事公益诉讼案件显然更符合基本法理。
5.原本可以在刑事诉讼中附带办理民事公益诉讼或者在办理了刑事案件之后单独提起民事公益诉讼，办案部门却将案件移送给政府，让其单独办理生态损害赔偿诉讼案件。生态损害赔偿诉讼属于特殊民事公益诉讼，特殊性仅在于提起诉讼的主体是政府及相关部门。因此，若检察机关能一并附带民事公益诉讼或者单独办理民事公益诉讼的话，办案效率更高。实践中，许多检察机关会再将案件线索移送给政府，而政府办案的证据大部分来自刑事办案领域，这样的办案逻辑显然不符合成本效益原则，也破坏了“行刑”“刑民”之间的顺位关系。《草案》除了在第26条、第27条和第28条中规定了民事公益诉讼的诉前公告、与其他诉权衔接以及第29条规定支持起诉之外，并无关于反向移送行政机关提起民事公益诉讼的规定。以上这些办案流程的游离与不确定反映了《草案》缺乏办案规范与协调规则，亟须细化和补充规则防止给办案部门留下过大的裁量空间。
（三）缺乏诉讼对象确定规则
诉的对象并非传统诉讼法学的常用概念。在诉讼指向这个层面，民事诉讼法学更关注诉的标的与诉的请求的区分。然而，既然是诉讼需首先确定当事人。客观上公益损害后果可能是由多个违法行为造成的。但基于诉讼效率原则，不需要将所有违法主体都纳入程序。因此，学界提出将公益损害与谁更有利于恢复受损公益的直接联系说作为行政公益诉讼被告适格的条件之一，而并不遵循行政诉讼中的“谁作出谁为被告”的原则。在原告适格方面，需要增设作为公益诉讼起诉人的检察院应与被监督行政机关同级的规定，因为诉前程序的检察建议要求必须由同级检察机关向同级行政机关制发检察建议（但是针对乡镇人民政府可以由上级检察机关向其制发检察建议）。而在被告适格问题上，由于受业务考核压力等多种因素综合作用，检察机关往往会从阻力大小和胜诉率角度确定公益诉讼的被告。尤其是在行政公益诉讼中，检察机关更倾向于选取级别低于自己的行政主体作为被告。这种便宜性的诉讼策略很难在实践中予以根除或者克服，需要立法时制定明确且合理的当事人适格条款予以避免。
《草案》第八条规定：“行政公益诉讼案件由行政机关所在地的同级人民检察院办理。案件重大、疑难、复杂或者行政机关为人民政府的，可以由上级人民检察院办理。”若按此条规定，以乡镇人民政府为被告的行政公益诉讼案件，可以由地市级人民检察院办理。显然，此条规定与《行政诉讼法》第十五条第（一）项规定的“县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案”由中级人民法院管辖并不一致，且不符合司法规律。其次，全国已经有80%的地区实行了行政诉讼的集中管辖，而该条只规定了基层人民检察院的管辖，未按层级管辖、事务管辖进行细化，更未论及人民法院集中管辖时，人民检察院应遵循何种管辖规则。更有甚者《草案》第一条规定“维护诉讼参与人合法权益”，但通篇没有再出现过除了法院之外的其他诉讼参与人。以被告人的适格条件为例。原本因检察机关选择的行政公益诉讼被告不适格，人民法院判决不适格的被告败诉本来不鲜见。据不完全统计，在“两高”指导（性）案例和典型案例中，以乡镇为被告或者共同被告的行政公益诉讼案件至少有11例，主要集中在环境资源领域。检例第63号中镇政府的行为虽然不符合环评要求，但是未履行环评职责的主体还有县环境局。两个主体都有违法行为，而且行政公益诉讼应监督应履责而未履责的职能部门，督促其重点监管行政主体承担公共基础设施建设时的违法行为。根据行政组织的一般原则，监管职责应当与监管结构相配套，并结合不同主体的权威、执行能力和经济能力进行配置。作为基层政权组成部分的乡镇政府的权威和权能不高，反而更容易成为行政公益诉讼的被告。汤阴县案属于乡镇人民政府未执行人民法院的非执行裁定而提起的诉讼。同样的情况也出现在天井湖湿地系列案中。这些案件并非典型的公益保护案件，而属于行政非诉执行监督案件。在淮上区案中，吴小街镇辖区内长达5000米的铁路桥沟、八大集沟的水污染防治与清理问题并非仅是属地政府的责任，铁路部门和水利部门也有监管职责。三原县、涉县、周至县案件中，所涉环境污染或者矿山受损都是因多种原因共同造成的，仅起诉镇政府履行修复或者执行职责属于末端治理而非源头治理的良方。再如云南省龙陵县人民检察院诉龙陵县某镇人民政府怠于履行外来物种阻截防控监管职责行政公益诉讼案。《外来入侵物种管理办法》第五条和第二十条第二款明确规定了县级以上地方人民政府及其职能部门，如农业农村、自然资源（海洋）、林业草原等主管部门在外来入侵物种防治中的职能。关于各职能部门的分工可参照《关于加强红火蚁阻截防控工作的通知》（农发〔2021〕3号）的规定。该规定中乡镇人民政府的具体除治或者灭杀职责是辅助监管职责还是委托职责并不明确。即便依据《中华人民共和国生物安全法》第十三条第三款关于“有关单位和个人应当配合做好生物安全风险防控和应急处置等工作”的规定，乡镇人民政府只是作为“有关单位”承担辅助性监管职责。具体职责包括《云南省生物多样性保护条例》第二十五条第二款、第三款规定的“及时报告”职责或者“接到报告的部门或者机构没有能力认定或者处置的，应当及时将有关情况转报具有认定和处置能力的部门”。根据以上规定，不仅乡镇人民政府发现了外来物种的入侵需要及时上报，连人民检察院发现了红火蚁也有报告或者情况转报的义务，并不需要制发检察建议让乡镇人民政府报告或者转报。人民检察院监督的乡镇政府是否履行了对外来物种具体灭杀等执行职责，则需要在提起时已经查明住房和城乡、水利等部门已经给基层人民政府拨付了具体灭杀的款项以及拨付款项的具体执行要求的证据。若无以上证据，人民法院应该认定人民检察院不宜监督乡镇人民政府是否履行职责，而应监督县级住房和城乡或者水利部门是否未依法履行职责。在该案中人民法院以判决方式督促乡镇人民政府履职显然违背了立法上和政策上对行政监管职权的划分标准，也混淆了县级以上行政监管部门的主要监管职责与乡镇人民政府的辅助监管职责的区别，更严重的问题是由于司法机关的介入加重了基层人民政府的执行负担。司法机关只监督负有协助、配合职责的乡镇政府甚至将其告上法庭，很难从根本上扭转红火蚁入侵的态势。
从上述案例可知，《草案》若不明确行政公益诉讼适格被告规则，司法机关可以在现行规范框架下任意选择层级低的部门为被告，人民法院在立案或者审理时也不一定会结合监管模式、法律规范、公益受损原因以及公益保护效能四个维度对被告是否适格进行审查。相关规则的缺失会导致司法惯例继续主导实践，长此以往可能影响检察行政公益诉讼的客观性与公正性。
四、从目的理性看检察公益诉讼立法的建构路径
检察公益诉讼的规范建构从政治倡导开始，相关政治理念贯穿整个试点和实践过程，并应继续在立法中发挥作用。司法和立法都是专业性非常强的工作。相比之下，立法应当承担更多的保证目的理性实现的责任。如何在专业化的立法工作中不忘初心、抓住重点，促进我国检察公益诉讼法成为一部能充分保证社会主义公益保护的优秀立法？这需要在很高的宏观政治站位上解决诸多具体问题。例如检察公益诉讼立法需要理顺检察公益诉讼法与三大诉讼法的关系，以及“4+10+N”个受案领域的规则冲突，主动面对与填补现有规则的矛盾与不足；主动克服“部门立法”的局限性，对于作为立法参与主体的人民法院、人民检察院的办案不仅要授权还要进行更全面的限制。检察公益诉讼立法必须勇于担当，以立法的“三层理性”强化检察公益诉讼参与主体内在认识或者内在权威强制约束其行为，排除其可以采取任何相反行为的可能性。受篇幅限制，本文只针对《草案》中的诉讼类型选择等较为宏观且紧迫的立法理念问题展开讨论。
第一，贯彻检察公益诉讼法与公益诉讼法一并考虑的立法模式。
我国的公益诉讼观念受美国影响较大，学界通常将社会组织提起公益诉讼视为公益诉讼正源。但是，检察机关和社会组织提起公益诉讼的基础和诉求差异较大。提起公益诉讼与个人主义或者个体逐利动机从根本上是相违背的。因此，在世界范围内公益诉讼制度设计上存在两条不同的激励路径。一条是通过经济激励借私人权益救济路径保护公益。另一条是通过赋予法律秩序恢复职责实现公益保护。2012年修订民事诉讼法、2013年修订消费者权益保护法、2014年修订环境保护法先后增设了消费、环境领域的民事公益诉讼机制。这些机制授权符合条件的社会组织有权提起民事公益诉讼，属于通过权益救济激励公益保护的机制。由于种种原因，此类机制实施的客观效果非常有限。为此，作为恢复法律秩序目的的客观诉讼上的检察公益诉讼应运而生。有学者提出先制定检察公益诉讼法，后制定公益诉讼法。这似乎遵循了先立分则再立总则的直觉悖论。这样的选择看似并不科学，实则是，社会组织提起的公益诉讼属于利己性公益诉讼，而检察公益诉讼是利他性公益诉讼。两类诉讼基础完全不同，并没有种属包含关系，而是仅在诉权层面有衔接关系。在上文所论及的五种基本办案模式和五种需要协调的机制中也涉及各个公益诉权主体之间的诉权衔接问题。尤其是刑事诉权、民事公益诉权、行政公益诉权、社会组织诉权、网信办确定的组织诉权以及中小投资者保护协会诉权之间的顺位问题。而各主体之间的诉权顺位需要放置于具体的受案范围和办案模式中去确定。另外，立法时应该对社会组织提起民事公益诉讼、政府提起生态损害赔偿诉讼与检察民事公益诉讼如何衔接明确作出规定，避免已经进入刑事程序的案件仍反向移送给政府提起生态损害赔偿诉讼。建议在《草案》中单独增加政府提起生态损害赔偿与社会组织提起民事公益诉讼等内容，以便全面贯彻检察公益诉讼法与公益诉讼法一并考虑的立法规划，也能够避免上文中提及的在刑事案件办理之后再将线索移送给政府办理生态损害赔偿案件或者社会组织在公告之后办理“寄生诉讼”时因程序冗余而产生不适当。
第二，推动检察公益诉讼的办案模式向统一化、体系性方向发展。
虽然司法实践创新探索出基本遵循司法机制并补强了公益保护的新机制，但是司法办案未能严格遵循补充性定位和成熟性原则，常常会提前介入其他机制（如执法监督或者行政复议），模糊了不同监督机制之间的边界感。因此，立法需要将办案模式予以体系化，并明确各种办案模式的适用领域，防止办案时僭越传统机制或不断创新办案方式引发不确定性。如上文所述，检察公益诉讼的办案模式中跟刑事检察的关联度最高。但是刑事诉讼法学界主张刑事附带民事公益诉讼并不属于《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零一条第二款的适用范围。因此，《草案》应明确规定刑事附带民事公益诉讼类型，并确定已经办理了刑事诉讼案件之后，再单独提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼的管辖权，明确由首次管辖刑事案件的法院一并管辖民事公益诉讼或者行政公益诉讼案件，以保持裁判尺度的一致性。而且检察公益诉讼与刑事检察、与行政监管的办理顺序既要遵循成熟性原则也要以尊重行政优先判断来防止检察机关将主观判断凌驾于他方权力之上。检察公益诉讼的多种办案模式虽然一定程度弥补了我国国家治理体系内部因主体和功能分工而形成的监管链条断裂和权责悬置的不足，但是相对弥散性的办案模式需要确立禁止重复评价与过罚相当原则。
第三，重点突出检察公益诉讼的特殊规则，为立法提供有力支撑与充分约束。
《草案》尚缺乏检察公益诉讼的特殊性规则。一是诉前程序。目前《草案》在检察立案时的标准过于简化，未能就检察立案、诉前整改与起诉标准保持连贯与一致性。上文提及的五种基础办案模式中的四种都需要首先与诉前程序进行衔接，而衔接的标准不明确。只有明确了诉前程序的独立性以及具体办案手段，才能顺利将检察公益诉讼机制镶嵌到现有的机制中。二是受案范围。《草案》第三条第（十六）项规定“法律规定的其他领域”并不符合《检察公益诉讼法》作为该领域基本法的定性。建议在受案范围条款增设兜底条款，表明检察机关可以保护“任何在其他机制无法得到保护的国家利益、集体利益和分散性社会公共利益”。检察机关作为各类利益受损时的国家代表，可以在各种利益受损时进行平衡，这更符合客观公正原则的基本要求，也可以提供无遗漏的公益司法保护网络。三是判决类型的确定化。我国“两大诉讼法”没有公共诉讼程序的理念和规范，目前针对主观诉讼的判决类型并不符合客观诉讼。 实践中人民检察院、人民法院大量采取终结诉讼等方式审结案件。终结诉讼并非良策，《草案》应该将《行政诉讼法》中的变更判决、履行判决与确定违法判决的适用范围予以扩大，并增加增殖放流、补种复绿、认购碳汇、生态管护、环境治理、社区服务、林改抵扣、环境宣传、安装绿电桩等替代性修复方式的具体适用条件，以实现恢复性司法的目的。
