摘 要：优抚领域的行政给付具有请求权基础不确定，行政给付程序与民事协商程序交织、裁量空间大等特征，较难基于给付请求权和正当程序维护信赖利益。欧盟、英国将德国信赖利益保护原则转化为合法期待原则有其原因，我国只借鉴德国理论反而不利于信赖利益保护原则发挥其应有的作用。我国司法实践已突破理论藩篱对该原则适用要件进行创新。检例208号符合信赖保护“三要件”，且对约束优抚领域批准行为的裁量空间发挥了积极作用。检例为2025年实施的《烈士褒扬条例》第21条提供了新的司法解释路径，即鉴于我国理论欠缺，主动将信赖利益保护与“滥用职权”、“违反法定程序”等审查维度相结合，让行政诉讼或者行政诉讼监督发挥维护政府信用的功能。
关键词：检例208号；信赖利益；合法期待；法不溯及既往
我国信赖利益保护原则深受域外学说与规范影响，其适用囿于实体法的依法行政原则和诉讼法的合法性审查原则的樊篱，无法全面维系政府与民众之间的信任。我国传统的信赖利益保护原则实则并没有真正承续德国法的内容，而是一种“集体性误读下形成的中国式理解”。此种“误解”已经让该原则走上“以文害辞、以辞害意”的实践歧途。
我国应根据具体领域的运行情况厘清信赖利益保护原则的适用范围，不宜袭人故智而应自出机杼，应针对各个领域的治理特性提出与法治原则相衔接或者有包含关系的信赖利益保护原则的适用要件，缓解政府诚信要求与民众信任之间的落差。以《优化营商环境条例》第31条规定，“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约”，确立了政府守信践诺机制。
在最高人民法院行政庭编写的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》一书中，直接将信赖利益保护原则代替诚实守信原则作为审查行政协议中行政优益权的基本原则之一。在2024年5月28日最高人民检察院第51批指导性案例“赵某诉内蒙古自治区某旗退役军人事务局给付烈士子女定期生活补助诉讼监督案”（以下称检例208号）的要旨中，提出，“给予烈士子女生活补助的给付起始时间根据相关法律法规政策确定，不因烈士子女是否知悉相关法律法规和政策规定、提出申请时间不同而有所区别”。要旨中只字未提政府守信践诺，却明确了给付行为应该遵循政策确定的给付起始时间。
可见，我国确有建立信赖利益保护原则以保护民众对政府信任的需要，但更有必要对信赖利益保护原则的适用进行反思。
一、信赖利益保护原则的“适应”局限与“适用”突破
（一）信赖利益保护原则在我国的适应局限
尽管具有明晰的德国法源头，我国信赖利益保护在漫长曲折的移植和适应过程中逐步演变为价值取向相似，但名称概念不同且功能结构各异的原则簇。只要不固守所谓的“正统理论”，就能清醒地认识到影响信赖利益保护原则发挥作用的两个主要因素是“适应”和“适用”，而且“适用”应以“适应”为前提。
而我国信赖利益保护原则在“适用”层面的不足，很大程度上源自学术和规范层面未能很好地适应我国法治体系。欧盟法和英国法则提供了基于自身法制和学说体系接纳信赖利益保护原则并对之进行适应性改造后有效适用的例证。
早在20世纪70年代至80年代，欧共体法就吸纳了德国信赖利益保护原则，用于指导和控制行政当局执行公共政策，并将其转化为比例原则和合法期待原则两个分支。合法期待原则的影响在欧盟成立前就外溢到包括英国在内的一些欧共体国家。欧洲法院将合法期待原则适用于欧盟对各国立法的要求中，尤其适用于像政府承诺与陈述等法律性质模糊的活动，在CILFIT、TWDTextil、Fedesa等案中确立了“法律确定性”与“个体的合法期待”之间关联性。
英国法对欧共同体的合法期待原则进行“登梯子”式的借鉴，一方面既是为了防止个体在国内法中受到的保护低于欧共体法；另一方面又是为了防止相关司法审查案件数量急速增加的风险，不得不承认该原则的效力。英国的司法机关最初坚持认为合法期待原则与自然正义原则同源，运用该原则对行政权进行控制主要限于赋予当事人公正审理（听证）程序性权利。但欧共体法和法国法并不认为合法期待原则只限于程序正义范畴，缘于作为合法期待原则起源的自然正义原则不能适用于立法领域，尤其是不能约束政府行为之外政策制定环节。
在20世纪80年代英国进行了私有化改革和公共服务外包之后，英国政府不断通过正式承诺干涉个体自主体和经济自由。若政府对自己承诺和陈述完全不承担责任显然是违背法治原则的。在此背景下，英国司法机关在1999年Coughlan案的判决中明确指出如果行政机关作出明确、无条件的承诺（如书面保证），而相对人对该承诺产生了合法期待，该期待对相对人的实质性权益产生影响后，行政机关又推翻其承诺且未提供正当理由（如重大公共利益需要等）时，属程序违法与实体侵权。
若承认合法性期待原则即可对实体侵权提供保护。英国法院通过适用合法期待原则还让政府承担了更大范围的公法赔偿责任。因公法过失而由国家承担赔偿责任的理念在大陆法系国家很早就建立起来。比如法国法将行政违法视为过失，有行政过失自然由国家承担赔偿责任。
而在英国侵权法中，“公法过失”只有达到严重程度才涉及赔偿问题。有研究表明英国法上的合法期待原则是在吸纳了欧共体法重实体性保护与法国法重公法赔偿的特征而逐渐发展起来的。英国的合法期待原则先后经历了作为自然正义原则的附属产物，再到Wednesbury合理审查中延伸一定维度，再到Coughlan案中确立的“未考虑合法期待”就等于“未正确理解法定职责”，最终将该原则发展成“越权无效”（Ultra Vires）的重要组成部分。该原则主要用于限制政府作出公共政策的自由（尤其是控制政策性声明或者行为指南）和赋予实质性权利。
特别需要指出的是，英国的合法期待原则的“三要件”不同于德国信赖利益保护原则，由明确性（Clarity）、合理性（Reasonableness）和无合法保留权（No Reservation）组成。明确性是指承诺必须无歧义、绝对具体；用语模糊或者口头承诺都不符合明确性要求。合理性是指相对人依赖承诺而作出实质性改变，比如放弃其他选择、搬迁、投资等；另外主观愿望或者内心有期待不符合合理性的要求。无合法保留权是指行政机关未事先声明保留变更权，比如未注明“政策调整除外”。
其后发展的欧盟法与英国法中将德国的信赖利益改成合法期待，是因为欧盟法和英国法的法源比较宽泛，不同于德国法的法源。需要指出的是，将“legitimate expection”翻译成“合法期待”或者“合理期待”都可以。因为这些法域的司法机关承认期待具有合理性，并赋予其程序性、实质性或补偿性的法律后果，因此合理期待就是合法的期待。
可见，欧盟与英国这种超越教条的问题导向态度，促使其将德国信赖利益保护原则改造成合法期待原则并能落地生根的根本原因。反观我国，“正统理论”认为突破德国法的学说与规范框架对信赖利益保护原则进行本土适应性改造是离经叛道的妄举。正是这种背离现实的态度导致信赖利益保护原则长期难以在我国发挥真正的作用。
在我国法律语境中，合法期待中的“法”的表现形式与信赖利益保护的信赖基础存在本质差别。我国的法律渊源并不包括规范性文件与公共政策。因此，合法期待中的“法”的表现形式与信赖利益保护的信赖产生的基础有大与小的区别。
鉴于我国依法行政原则与合法性原则有明确的适用范围和局限性，无法对除行政主体之外但仍然承担公法任务的主体以及除行政行为之外的行政活动用合法期待原则进行约束。而《行政许可法》中的狭义信赖利益保护原则适用受制于“德式三部曲”，无法为相对人因政府的各种活动产生的信赖提供保障。因此，欧盟和英国的合法期待原则反而可以与我国依法行政原则形成补充，将实定法之外的规范性文件及非行政行为的政府活动纳入依法行政原则涵射范围。
受制于成文法的语境，我国应像欧盟和英国一样，将信赖利益保护原则进行适应性改造和有效性适用。然则这一历程并非一蹴而就。有关部门应该基于现实需要和法理逻辑进行妥善规划，在局部突破的前提下稳妥推广。
（二）优抚领域适宜作为信赖利益保护适用突破
2004年3月22日国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》（以下称《纲要》）将“诚实守信”作为依法行政的基本要求之一。《纲要》中政府诚实守信的内涵杂糅了民法的诚实信用原则、英美法的自然正义（正当程序）原则与德国信赖利益保护原则。这些原则各有适用范围与核心内涵，拼接到一起反而很难框定政府诚实守信的具体适用范围。
我国尚未制定行政法典或者行政程序法典。已颁布的省域范围内的行政程序条例或规章从未凸显给付行政程序不同于管制行政程序的特殊性，未对授益行政行为的撤销设定任何特殊规则。由于规范缺失，人民法院在审查不作为的授益行为或者撤销授益行为时并不会考虑信赖利益保护问题。实务界曾提出在工伤案件中保护相对人的合理预期无须客观法的依据，依据习俗与惯例即可。
但这样的审查维度只存在于少部分个案中，并未形成理论共识和实践指引。随着国家的社会保障制度日益完善和给付优遇快速提高，受益人对制度的信任和利益的期待反而频频踏空。人民法院不愿意主动审查公共政策（行政规范性文件）的合法性，造成相关争议救济无门或者救济程序不断空转，部分案件即便案结也会事不了进而引发长期缠诉。综合各方面情况来看，优抚作为社会保障制度的重点领域，承载了非常明显的信赖利益价值。而优抚领域近些年来的司法争议正是信赖利益保护原则在我国进行适应性适用的突破口之一。
从历史的角度看，优抚待遇是社会保障养老金的起源。从制度的角度看，优抚制度体现了社会保障的典型逻辑。实际上，当前各国社会保障领域的养老金最早可溯源至古罗马军人的退役金。很多国家最早的社会保障金是军人残疾（死亡）抚恤金，随后依次是军人退休养老金、政府雇员的公务员养老金、其他雇主提供的养老金，最后才是社会保障领域的养老金。
对军人及烈士遗属的优抚机制是各国社会保障制度中的重要组成部分。很多国家都是先在该领域实现法治化，再推进的全社会的行政保障领域的法治化。以英国为例，第二次布尔战争产生了5000名“战争寡妇”。迫于政治压力和社会道德，英国于1901年首次将抚恤金给付范围扩大到普通士兵遗孀，进而塑造了20世纪英国的养老金制度。再以美国为例，20世纪中期其福利国家的核心就是给付退伍军人福利。20世纪40至50年代，美国退役军人的福利费用甚至占到每年联邦社会福利支出的2/5。
我国也十分重视对军人及其家属、死伤烈士及其遗属的优抚。相较于社会保障的其他领域，该领域的法治化程度也是最高的。我国宪法明确规定了国家和社会“抚恤烈士家属”“优待军人家属”的公法义务。党和国家高度重视优抚工作，先后颁布了十余部烈士优抚法律法规，全面保障军人及烈士的合法权益。在机构改革精简提效的总体趋势下，2018年国务院增设退役军人事务部。退役军人事务部的成立为新时代烈士优抚工作提供了充分保障，为我国优抚工作的法治化奠定了更加坚实的基础。
毋庸讳言的是，在国防现代化加速建设和经济社会高速发展的背景下，优抚领域的规范供给总体上处于相对滞后和缺乏稳定性的状态。因该领域法规范稀疏，依法行政原则和合法性审查原则的作用有限，给付裁量空间较大，已经严重影响了社会主义法治的客观性和公平性。因此，优抚作为信赖利益密集的社会保障领域，具有适用信赖利益保护原则的典型性、紧迫性和必要性。
二、优抚利益保护的现实困境
我国优抚领域中存在优抚利益不确定，给付请求权的权利基础不稳定、给付程序非法定且不衔接等问题。若在该领域强行套用传统信赖利益保护原则，存在如下明显困境。
（一）优抚利益的类型存在不确定性
党和国家的优抚政策经历了社会主义革命早期的“苏区”“边区”“解放区”、新中国成立、改革开放之后及进入新时代等诸多阶段。鉴于国家优抚给付的能力和财政状况等因素，给付阶段、给付主体、给付程序、给付标准处于变动中，很难为优抚利益找到确定的给付请求权基础和系统性的法定程序规定。
从优抚待遇形态来看，我国优抚权益除了一次性抚恤金之外，还有定期抚恤金与生活补助，以及土地权益、住房教育医疗养老保障、就业优先等优抚利益。但是这些优抚待遇的给付主体除了中央政府承担之外，还依靠地方人民政府和自治组织的大力投入和全面落实。而且在不同时期，给付责任主体、给付标准和给付类型还有很大的差异。
我国优抚政策发展可以大致划分为四个阶段。中华苏维埃共和国时期是我党第一个优抚政策实施阶段。因当时政府经济能力有限，优抚利益主要体现在实物补助方面，只对家属不在乡村不够维持生活或者完全不能维持生活者，才会依照当地必需生活费用给予相当津贴，使其子女能达到维持生活为止；无子女者维持其父母妻子至死为止。这个阶段名义上存续了五六年（1931—1937年），实际给付的情况并不多。
第二个阶段分为抗日战争和解放战争两个时期。在抗日战争时期，我党的烈属优抚政策仍然只包括力不能自给者（如老弱残废完全不能动作），政府规定由群众组织给予帮粮、代耕、帮工、雇工、帮柴等优待。解放战争时期延续前期政策。政府对于群众帮助之后仍未达到自给的烈属，按其具体情况决定由政府给付的补贴标准。对于群众不能提供安置或者提供其他物质帮助的，其子女生活费才由政府提供。
第三阶段从新中国成立之后至2011年《烈士褒扬条例》替代《革命烈士褒扬条例》的正式实施之前。这一阶段，我国优抚类型逐渐发展成为包括一次性抚恤金、定期抚恤金、生活补助金，以及土地分配优先、土地耕种帮助、医疗教育住房保障、公交购物优惠以及给付丧葬金等类型。其中，大部分生活补助金、医疗教育住房保障及与土地相关的权益属于地方政府给予烈属的特别照顾。
直到2011年《烈士褒扬条例》实施后的第四阶段，部分优抚权益才有比较稳定和明确的法律依据。《烈士褒扬条例》确立了烈士褒扬金，以给付专项资金达到对烈士及其遗属进行精神抚慰的效果，而且相较于第三阶段明显提高了给付标准、扩大了给付范围。但是该法经过四次修改，仍未规定定期抚恤金的标准和类型。因定期抚恤金和定期生活补助属于特惠（privilege），主要由地方政府向特困烈士及其遗属群体提供，不便由国家法律予以明确规定。
但是大部分地方性规范的执行需根据受益人生活困难程度因人而异地执行。这留给了行政机关较大的裁量空间，无法直接适用传统的信赖利益保护原则。信赖利益保护原则适用的第一要件是要明确是“值得保护的权益”。优抚利益肯定是值得保护的权益，但是受依法行政原则的限制，依据规范性文件确定的给付类型或者给付标准并不受合法性原则的全面保护。
（二）系统性的程序性依据缺乏
我国优抚制度在程序规范方面的缺失是很明显的。即便是2024年修订的《烈士褒扬条例》也没有太多程序性规定，更没有明确规定“行政机关决定不给付时要告知当事人可以采取哪些法律措施”、“如何提出异议”以及“需要注意的申请期限”等内容；也没有规定行政机关应告知受益人享有优抚利益的具体内容或者行政机关终止给付时应履行告知程序等。
传统信赖利益保护原则的适用是以德国行政程序法典中程序规则作为支撑。《德国社会法典》第十编中信赖利益保护原则又进一步增加了更多细致的适用内容，其中第45条关于撤销违法的授益行政行为的规定是社会法典的重要基石之一。立法资料显示，立法者充分认识到社会保障受益人在基本生存方面依赖于相关给付，有意制定了比《德国联邦行政程序法》第48条、第49条更具保护性的条款。
比如1988年首次对第45条第3款第1项的连接词“und”（和）替换为“oder”（或）进行技术性调整，以明确撤销具有持续效力的行政行为的适用条件。1998年对第45条第3款作出补充规定，旨在弥补追回不当支付的关键制度空白，将撤销的时效期限扩展到标准十年限制之外，适用于经常性货币给付持续至撤销程序开始时。1990年依据《统一条约》（Federal Law GazetteⅡ1990）将45条的适用扩展至前东德地区。2001年欧元启用后，德国社会法典纳入数据保护内容后重新公布，但未对45条作实质性变更。
第45条与第48条进行分析可知，前者对撤销行为的时间限制更加明确（一般情况下为两年，特殊情况下为十年，持续给付则无时间限制）；有更详细的信赖保护标准以及更严格的程序保障要求。比如普通行政程序中善意信赖需“无重大过失”（《德国联邦行政程序法》第49条第2款）；而在第45条仅要求“善意”。再比如第48条可以适用于行政行为在客观性变化之后变成违法，但在客观情况变化之前仍然是合法的情形，或者行政机关是基于错误事实或者依据作出错误行政行为的情形。
但是，《德国社会法典》第45条只适用于那些从一开始就违法的行政行为或者颁布时就已经违法的法规或者政策。当然，在实践中要区分两条的适用范围十分困难，因为司法机关允许行政机关将两个条款的适用情形进一步合并。特别是第45条的适用范围在实践层面不断扩大。
2002年联邦宪法法院判决将社会保险法中的信赖保护原则提升至宪法高度，确保立法机关和行政机构在撤销任何措施之前必须进行充分的信赖保护评估。2022年联邦社会法院判决确立了即使在《德国社会法典》第44条规定的有利审查程序中，信赖保护条款的违反亦应被纳入考量。法院明确指出违反信赖保护构成“法律适用错误”，无论程序性质如何均应予以纠正。综合来看，德国社会法典中的信赖利益保护原则的适用范围更广，适用门槛更低，而且是诉讼中必须适用的原则之一。
三、优抚领域适用传统信赖利益保护原则的不适路径分析
根据已有的研究成果可知，我国行政法学界关于信赖利益保护原则适用存在较大的分歧。部分学者认为没必要过分强调信赖利益保护原则的独立性，因为该原则可以被其他原则充分吸纳。主要观点可以归纳为以下几种：一是信赖保护原则是诚实信用原则在行政法领域的转换或者翻版；二是信赖利益保护原则是法不溯及既往的附随理由；三是信赖利益保护原则可以被新法优于旧法原则所吸纳。
但细究之下，这些观点都是站不住脚的。结合我国信赖利益保护原则适用要件可知，寄望于行政法的其他原则中吸纳信赖利益保护内涵是不现实的。尤其优抚领域具有公私法混合、须保护追溯性利益等特征决定了必须单独适用并扩大信赖利益保护原则适应空间才能更好维护法治秩序。
（一）优抚领域民法诚实信用原则的不适性分析
必须注意到优抚领域的给付是混合民事法律关系与行政法律关系的双阶复合行为。针对将信赖保护原则等于诚实信用原则的观点，要统摄民事与行政两个领域必须要有宪法位阶的合法性原则或者依法行政原则。而且若将信赖利益保护原则与民事的诚实信用原则等同，反而限制了或者矮化了该原则的适用空间。
1988年8月1日施行的《军人抚恤优待条例》第3条规定：“本条例所称的家属是指军人的父母、配偶、子女，以及依靠军人生活的十八周岁以下的弟妹、军人自幼曾依靠其抚养长大现在又必须依靠军人生活的其他亲属。”2011年《烈士褒扬条例》还增加了再婚配偶作为受益人，而此类受益人在我国优抚政策发展的第三阶段则不属于给付对象。
我国在1980年9月颁布实施的《民政部关于贯彻执行〈革命烈士褒扬条例〉若干具体问题的解释》（民发〔1980〕63号，以下称《褒扬条例具体问题的解释》第11条规定，“《革命烈士证明书》和一次抚恤金，一般应发给烈士的父母、配偶”。具体做法是：既有父母又有配偶的，由其父母、配偶自行商定。商定不通的，由县、市、市辖区人民政府将《革命烈士证明书》发给父母；将一次抚恤金，半数发给父母，半数发给配偶。
《山西省军人抚恤优待实施办法》第8条对颁证顺序又增加了民事协商与公法给付程序相衔接的规定：《烈士证明书》持有人由其父母或者抚养人、配偶、子女为序、兄弟姐妹协商确定，协商结果以书面形式告知发证机关；协商不成的，按父母或者抚养人、配偶、子女。有多个子女的，发给长子女。有多个兄弟姐妹的，发给其中的长者。另外，烈士堂兄、儿媳等非直系亲属也可以领取匾额或者证书，但是否是以上亲属都不主张时才可领取尚无法律明确规定。
可见，优抚利益给付的顺序完全不同于民法上规定的近亲属序列。既然优抚受益人的获利顺序与民法的近亲属规定完全不同，自然无法简单套用民法规范。而且受益人的领取顺序并无诚实信用适用的空间。加之抚恤金的性质特殊，给付时不会考虑受益人的领取能力。
民法的诚实信用原则并不能排列不同受益主体之间受益权顺序。如果受益人反悔，行政机关也无统一的规则可以分配给付利益，比如是应该只分配给父母还是配偶还是子女？是平均分配还是优先父母或者子女？此时已经不是单单靠诚实信用原则可以进行调整的事务。优抚等社会保障课题与社会制度、国家任务、经济发展、和平稳定等宏大目标紧密相关，而且由国家给付程序具有一定不确定的原因正是因为需要平等的受益主体之间先进行协商，协商不成才按公法上确定“父母或者抚养人（配偶、子女）”的顺序给付。因此，在双阶法律关系中简单将民法领域的诚实信用原则视为信赖保护原则的核心内容反而无法契合优抚利益的特殊性。
（二）优抚领域“法不溯及既往”原则的不适性分析
我国已有的研究成果强调信赖利益保护原则与依法行政原则的结合，以法安定性作为信赖利益保护原则的基础。有学者认为法不溯及既往是宪法和立法上的信赖保护，信赖保护宜隐退为随附理由。但是，我国优抚领域因为事关财政能力，在不同阶段采取不同标准分别给予支付，并不遵循“法不溯及既往”原则。《褒扬条例具体问题的解释》中原则性建立了法不溯及既往原则。
针对因故未批准为革命烈士的，补办追认革命烈士手续之后，对他们家属的一次抚恤金，分成三类：
一是1979年2月1日以前，1950年12月11日《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》和《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》公布以后牺牲的，按1955年制定的标准予以补发。
二是在1950年上述“三个条例”公布以前牺牲的，不发一次抚恤金，其家属符合享受定期定量补助条件的，发给定期定量补助费。
三是1979年2月1日之后至《革命烈士褒扬条例》1980年6月4日颁布之前，仍按财政部、民政部1979年1月8日《关于调整军人、机关工作人员、参战民兵民工牺牲、病故抚恤金标准的通知》执行。
这三个标准对法不溯及既往的遵循并不一致。1950年“三个条例”公布之后牺牲烈士的抚恤标准是1955年标准而非1952年或者1954年的标准。说明1955年标准有溯及既往的效力，而1950年“三个条例”与1979年标准则没有。
而且《褒扬条例具体问题的解释》对于追认的烈士范围不统一。“对越自卫还击战、中印边界自卫反击战和抗美援朝战争期间失踪的军人、参战民兵民工，新中国成立以前失踪的军人和因参加对敌作战、对敌斗争失踪的地方工作人员，凡未发现其投敌、叛变、被俘、自杀、判刑的，都按对敌作战牺牲处理。没有追认为革命烈士的，经县、市、市辖区人民政府审查批准，可以追认为革命烈士。他们家属没有领过一次抚恤金的，按照本解释第十二条规定办理。”“对抗日战争中阵亡的国民党官兵，自《革命烈士褒扬条例》发布之日起，不再为他们办理追认革命烈士的手续。过去已经办理的，不再变动。”
需要指出的是，《褒扬条例具体问题的解释》赋予过去的（已经废止的）法律或者规范性文件重新适用的效力与法安定性原则的要求有所差异。而关于烈士追认范围的规定也是部分溯及既往，部分不溯及既往。2012年民政部、人力资源和社会保障部、财政部、总政治部颁布的《关于贯彻实施〈烈士褒扬条例〉若干具体问题的意见》（民发〔2012〕83号）第1条延续了此规定。
可见，我国在优抚领域有其特殊性，并未完全遵循“法不溯及既往”原则，因此主张将信赖利益保护原则与“法不溯及既往原则”进行绑定的主张在优抚领域并不适宜。
（三）优抚领域“新法优于旧法”原则的不适性分析
党的十八大和党的十九大都提出法治是治国理政的基本方式，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。有学者指出依法治理是最薄弱的法治版本，建议跳出本体论从方法论角度看待法的安定性。新法优于旧法是法安定性的表现形式之一。
但是我国在优抚领域并不完全遵循“新法优于旧法”原则。随着国家力量的强大，国家给付的优抚利益也在逐渐提高。但即便如此，为了维护安定性，并不适宜将所有受益人都纳入新法予以调整，坚持旧人旧办法新人新办法反而利于法治稳定和可预期性。
以童某品诉被告南漳县民政局民政行政给付案为例。童某品之父童某坤在解放战争中牺牲，陆军第七十七师政治部组织科于1949年5月解放战争时期的烈士登记中载明其父为烈士。新中国成立后，童某坤家曾经收到立功喜报和阵亡通知并挂烈属字牌。但在1950年时地方民政部门将喜报和阵亡通知书收走，原因是湖北省革命烈士英名录登记为“董某坤”而非“童某坤”。童某品退休之后多方奔走其父烈士资格确认问题，有关部门于2015年方才确定其父烈士资格。
童某品于2016年向被告南漳县民政局提出申请，要求给予抚恤金补偿、精神赔偿和申请民政部确认其父为烈士时往返于各个行政机关与住所的交通费、住宿费等。民政局回复“童某坤的父母、配偶均已去世，不能申请定期抚恤金待遇；原告及其胞弟童某清均属单位退休职工、有生活来源，不符合定期抚恤金发放条件”。
童某品提起行政诉讼。人民法院认为被告南漳县民政局主张的理由成立，对原告童某品要求补发抚恤金等诉讼请求不予支持。依据《褒扬条例具体问题的解释》，以童父牺牲时间为准应适用1950年“三个条例”规定的给付标准和类型给付。这样的适用规则属于延续旧法，并非遵循新法优于旧法原则。烈士牺牲时间虽在新中国成立之前，但其烈士身份被确认时间在2011年版《烈士褒扬条例》生效之后。新法出台之后再确认烈士资格的，适用新法给付其优抚待遇才属于新法优于旧法。不适用新法是因为给付童某品这类“老烈子”的优抚利益会给财政造成过重的负担吗？非也。
事实上，无论是民发〔1980〕63号还是民发〔2012〕83号都规定适用“旧法”。这并非相关机关刻意违反新法优于旧法原则，而是由优抚领域利益保护的历史背景复杂性与财政预算当下性等因素共同导致的现实合理性决定的。因此，在我国优抚领域并不完全遵循新法优于旧法原则，试图用“新法优于旧法”原则来涵射信赖利益保护原则并不适切。因为信赖利益保护原则所涉利益通常涉及追溯性利益而非前瞻性利益。
四、我国应借鉴合法期待原则对现有信赖利益保护原则进行适应性调整
正如前文所述，优抚领域的信赖利益无法通过其他原则得到有效保护，我国优抚领域有必要强调信赖利益保护原则的独特价值，并对其善加适用。为了有效地在优抚领域适用信赖利益保护，必须对其进行适应性改造。综合各方面情况来看，这种改造既要反思德国信赖利益保护在我国适用的局限性，又要尝试对欧盟、英国合法期待原则进行合理性的借鉴。
（一）优抚利益没有确定的给付请求权基础
德国信赖利益保护原则的创立主要是为了保护既得利益。因此，有学者指出对于优抚利益进行保护可以从实体法上的给付请求权角度进行探索。但是，我国优抚领域的利益并无确定的实体法基础，无法以既得利益为由主张保护。传统理论认为优抚利益属于特惠，并不属于法定权利。《烈士褒扬条例》除设立褒扬金、一次性抚恤金的给付范围和给付标准之外，还规定了定期生活补助金和临时救助或者其他优抚方式。单就定期抚恤而言，《烈士褒扬条例》第15条规定国家确定定期抚恤金标准，县级人民政府实际承担给付义务。
但现行法律并没有赋予受益人有权申请政府必须给予定期生活补助的实体权利。如果县级人民政府因财政原因限缩了定期抚恤金或者定期生活补助的给付范围或者标准或者履行此给付义务拖延、克扣等落实不及时、不到位等问题都不会受到处分。而且定期抚恤金和定期生活补助一直采取差异化的给付策略，即“困难大的多优待，困难小的少优待，不困难的不优待”原则。
这也意味着烈士及其遗属从精神层面上获得的荣誉感是相同的，但在经济方面的“优抚待遇”存在个体化差异。尤其是经济欠发达地区，在执行优抚政策时暴露出应给付不给付或者补助标准过低等普遍问题。加上各地经济发展水平不同，定期生活补助的标准存在地区性差异。民政部门和退役军人事务管理部门即便制定了定期生活补助发放标准和范围的规范性文件，但因制定过程相对封闭以及财政资源有限等原因，很难平等和全面地保障此权益。
在童某品案中，自童父牺牲之后长达几十年时间里，民政部门从未对“董某坤”和“童某坤”一字之差的错误进行过核查，致使童某坤的烈士资格一直未确定，也一直未落实对其遗属的优抚待遇，明显存在重大过失。像童某坤这样解放战争时牺牲的烈士遗属原本应自1950年起就可获得包括精神抚慰、未成年人烈属定期抚恤金在内的各种优抚利益。但因某个环节的失误致使童的遗属从未获得优抚利益。行政机关和人民法院都认为童某品及其胞弟不能适用民政部、财政部《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》（民发〔2012〕27号）。该通知规定，“从2011年7月1日起，给部分烈士子女（含新中国成立前错杀后被平反人员的子女，下同）发放定期生活补助”。
为什么被平反人员的子女可以补发定期抚恤金，而未被及时确认烈士资格的“老烈子”不可以呢？童某品申请的是定期生活补助金而非一次性抚恤金。但是即便童某品申请一次性抚恤金，无论是1980年《革命烈士褒扬条例》还是2011年《烈士褒扬条例》都没有关于如何与旧法衔接的规定，也没有规定可以进行追溯性给付。再如，《烈士褒扬条例》第22条规定若受益人户籍迁移到外地，迁入地政府的给付义务是从第二年的1月开始履行。为什么不能实现优抚待遇无缝隙给付的保障机制？这也关涉各地财政的预算与结算时间节点问题。综上可知，要以实体法上的给付请求权作为主张定期抚恤或者补助的基础并不适恰，也就无法满足传统信赖利益保护原则主要针对既得利益保护提出的适用要件。
（二）我国信赖利益保护原则可借鉴合法期待原则的适用条件
欧盟、英国的合法期待原则主要适用于四种情形中：撤销对相对人有利的行政决定（授益性行政行为等）、背离承诺的行为、因政策实施造成的个体损失以及背离政策总体变化的个别处理情形。
第一种情况与传统信赖利益保护适用情形相似。在法国法中对此类行为可用防卫权进行约束，即要求行政机关在撤销时说明理由。英美法中也设置了撤销前的程序性权利保障机制。然而，适用合法期待原则可以为撤销设定裁量权行使的边界，压缩撤销时的自由裁量空间。特别是当行政主体的职责并不匹配自然正义原则时（比如该职权属于制定政策的职权时），相对人不能通过举行听证会或者行使辩护权来保护自己的期待，此时合法期待原则可以发挥约束作用。
第二种情形可以适用于行政协议及正式的政府承诺中，当然也并不只限于以上这些政府活动。在部分政府活动中，政府明示或者暗示要求民众应该遵循特定行为规范，但是随后政府做出了与这些要求完全不同的决定，破坏了民众的期望并影响其民众的行动或者终止了相关计划的执行。
虽然政府对解除行政协议有优益权，而政府承诺又不具有直接的强制执行力，但法院认为不履行协议义务或者推翻承诺的行为本身已经属于“错误理解法律”或者“错误适用法律”。若民众因此受到损害时，完全不顾此损害会破坏民众对政府的信任进而违背法治精神。这类情形与民法的诚实信用原则、禁止反言有相同的内涵，但民法上的完全赔偿原则无法直接转化为公法上的赔偿归责原则。运用合法期待原则可以更好地平衡公共利益与个体利益。
第三种、第四种情形主要用于约束行政机关制定政策性声明、行动指南等行政规范性文件的权力。法治原则约束行政机关必须在法律授权范围内行事。但行政机关制定程序性、解释性或者操作性规则等内部文件或者采取隐形的活动时很难受到法治原则的实质控制。
行政机关制定内部规则或者行政规范性文件时虽然也应遵循公开和透明的程序要求，但在制定规则时若考虑了一些不相关的因素（比如财政压力、执行难度）或者没有考虑相关要素（应对弱势群体进行重点保护等）反而会因规则的制定与适用引发新的争议。在英国行政法中，制定规则是为了限制裁量权，因此约束裁量权和规则制定权的具体机制并不相同。仅通过规则制定程序无法全面约束规范内容的公正性与可预期性。而且合法期待原则可以既约束裁量权中是否制定规则的权力还可以约束规则本身合理性问题。
综上，合法期待原则适用时，无须确定既得利益或者划定“值得保护的利益范围”，无须借助行政程序法典或者正当程序原则，只需要证明期待是明确和合理的，就可以推导出程序性、实质性权利。因此，合法期待原则适用的有效性远远大于传统信赖利益保护原则。我国可以扩大信赖利益保护原则的适用范围，将除行政许可或者行政协议之外的其他授益行政行为或者对相对人有利的行为纳入；并明确将产生授益行政行为的政府正式承诺或者行政规范性文件纳入适用范围，以克服我国依法行政原则与行政诉讼合法性审查原则的适用局限。
特别是我国司法机关一直苦于没有专门用于审查规范性文件的新原则，无法避免该司法审查机制长期处于空转的困境。运用信赖利益保护原则来约束行政规范性文件的制定与适用，可有效平衡行政机关规范性文件制定权与接受者信任之间关系。在优抚这类领域，行政规范性文件的执行实效远高于实定法。
若能将信赖利益保护原则作为依法行政原则和合法性审查原则的补充，对相关领域的政府承诺或者公共政策进行约束，不仅能克服合法性原则无法全面涵盖抽象行政行为的困境；又可有效约束行政机关制定规则时的自由裁量空间，有助于化解我国司法审查对该项权力监督不足的困境。
五、优抚领域适用新型信赖利益保护原则的适恰性分析
当前，因信赖利益保护原则所引发的理论争议大量凸显，相关问题亟待厘清与解决。检察机关通过诉讼监督机制在现实强烈需求和实质性化解争议的压力下对信赖利益保护原则在优抚领域的适用进行了颇富成效的扩展性探索。
可见，行政诉讼检察监督无法仅仅“照着菜谱做饭”，还应在充分探寻法学理论的局限性后将公平正义理念作为既有行政诉讼审查标准的“搅拌器”，用于拓展信赖利益保护原则的适用空间，为行政法学自主性知识体系贡献一份力量。
2024年5月28日最高人民检察院发布第51批指导性案例，其中检例208号公布后引发大范围关注。原因是烈属的优抚待遇给付通常是以行政机关的批准时间作为起算时间，且不得补发。但检例208号要旨指出案涉优抚待遇“不因烈士子女是否知悉相关法律法规和政策规定、提出申请时间不同而有所区别”。
此要旨指出行政机关履行给付优抚利益时应尽到法定的程序义务（需要主动调查并及时告知受益人）、明确排除适用行政规范性文件规定的“批准之日”作为给付时间，而要求“给付起始时间”应“根据相关法律法规政策确定”，突破了形式化的合法性审查原则，保障了受益人因行政规范性文件而产生的信任。
（一）检例208号的案情要点
赵某的父亲在解放战争中牺牲被评为烈士，并于1983年换发了革命烈士证明书。2018年12月，原告得知自己可以申请民政部、财政部《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》（民发〔2012〕27号）（以下称《通知》）中规定的生活补助金之后提出申请，2019年6月喀喇沁旗退役军人事务局签署了审批意见。赵某自2019年7月1日开始享受定期生活补助。但赵某认为还应补发其在2011年7月至2019年6月的烈士子女定期生活补助。
喀喇沁旗退役军人事务局以民政部《复函》为据，认为赵某提出申请的时间为2018年12月5日，审批时间为2019年6月27日。给付行为是依申请行政行为，旗退役军人事务局自2019年7月向赵某发放烈士子女补助金不属于拒绝或拖延等不作为行为，因此，不予补发补助金。赵某对行政机关的答复意见不满，遂向喀喇沁旗人民法院提起行政诉讼。法院认为退役军人事务局按照政策规定作出不予补发生活补助的答复意见，程序正当，符合法律规定，驳回了赵某的诉讼请求。一审判决生效后，赵某不服，向上级法院申请再审，但再审申请被驳回。
赵某遂向喀喇沁旗检察院申请行政诉讼监督。检察机关查明，此案的核心争议在于烈士子女定期生活补助给付的起始时间。在案件审理时，旗退役军人事务局未能提供在文件实施后若出现漏报补报人员时，漏报补报人员不能享受生活补助（并非定期抚恤金）的法律和政策依据。一审判决将举证责任分配给赵某一方，认为赵某不能证明其在《通知》下发后向有关部门进行过个人申报，要求补发2011年7月1日至2019年6月30日的生活补助金，也不能证明原喀喇沁旗民政局及退役军人事务局存在不作为的行为，因而驳回赵某的诉讼请求。
检察机关认为，退役军人事务局没有提供证据证明与相关部门进行过统一调查，或者其将给烈士子女发放定期生活补助政策的《通知》落实到村（居）委会，以及村（居）委会将此政策告知赵某的证据，应由退役军人事务局承担败诉责任，人民法院审理存在举证责任分配错误、适用法律错误的问题。故人民检察院提出再审检察建议。2022年12月，内蒙古自治区喀喇沁旗人民法院作出再审判决，撤销一审判决和退役军人事务局的答复意见。
（二）本案适用信赖利益保护原则的适恰性分析
虽然本案判决中并未出现“信赖利益保护”或者“合法期待”的表述，但基于第一次申请产生的信赖与第二次申请被拒绝而产生的疑问未能获得有关机关的合理解答，使得相对人可辨识的信赖利益保护需求与相关术语“震耳欲聋的沉默”之间形成了强烈反差。不得不让我们以本案为例，反思我国信赖利益保护原则适用局限性以及进行适当改良的可能性。通过对检例208号案开展适用信赖利益保护原则的具体化研究，不难看出拒绝给付行为完全符合“三要件”，即信赖基础、信赖表现和信赖正当的保护条件。
1.信赖基础或者“明确性”要件
本案中，赵某的信赖基础是2012年公开发布的《通知》，并非法律法规。《通知》明确规定的优抚对象特指“居住在农村和城镇无工作单位、18周岁之前没有享受过定期抚恤金待遇且年满60周岁的烈士子女”，并清晰表述“自2011年7月开始给付”，符合明确性要件。优抚领域倚重规范性文件进行治理是不争的事实。无论针对个案还是类案，规范性文件的相对灵活性的确更利于及时调整公共政策执行方向。《通知》这样的规范性文件原则上不得创设给付类型。
然而，该《通知》在没有上位法依据的情况下，创设了新型给付类型（如定期生活补助金），但因与上位法不抵触，并不必然违反依法行政原则。该《通知》自2012年对外公布，让受益人在被行政机关通知其有受益人资格之后产生了信赖。在吕某株案中，一审、二审法院都判决行政机关应按《通知》规定的“2011年7月1日”起算给付优抚利益。而赵某在第二次申请时，行政机关拒绝给付，人民法院在一审、二审程序中都将赵某的诉求予以驳回。
人民法院对相同情况没有采取同样裁判的关键在于对待《通知》的态度有所不同。在赵某案中，行政机关没有受《通知》明确要求的约束，而吕某案中人民法院遵循了《通知》的规定。运用信赖基础要件，只有法律法规才是信赖基础。
但借鉴合法期待的明确性要件，《通知》的规定是清晰明了的，《通知》作为信赖基础并无不妥。实践中行政机关和人民法院直接将此行政规范性文件作为优抚利益给付行为依据的案例并不少见。综上，行政规范性文件已经让受益人产生了信赖，将其作为信赖利益的规范基础是适当的。
2.信赖表现或者合理性要件
基于受益人资格的已经被确认，赵某希望行政机关信守承诺补发2011年7月至2019年6月的定期生活补助是合理的。让赵某产生信赖的表现是退役军人事务局的第一次批准行为和《通知》的明确规定。赵某相信行政机关批准了其第一次申请，也会批准其第二次申请。因为第一次申请已经确认了赵某的受益人资格，而第一次申请的给付费用未涵盖《通知》明确规定的所有给付期间。赵某在提交给付申请时并没有欺诈行为，比如没有提供不正确资料或者作出了虚假的陈述。赵某也没有以胁迫或贿赂等方式让行政机关作出授益性行政行为。
赵某提交两次申请并非明知应该一次性申请而故意分成两次申请而采取的刁难行为。赵某之所以会提交两次申请，是因为行政机关未能按《意见》要求尽职调查，也未及时告知受益人有申请资格。而第二次申请却是基于受益人对《通知》的信任。我国优抚待遇给付行为与烈士资格认定行为、发放领取证件行为或者作出给付决定等行为有着紧密的关联。
鉴于优抚待遇的特惠性质，受益人是否提交申请依赖行政机关的事前通知（告知）。即便我国法律并未将相对人申请之前的调查行为、确认行为以及给付行为进行系统性规定，但人民法院在审查行政机关的拒绝给付行为时，既不让行政机关提供已经尽职调查的证据，又以赵某已经提交过申请为由驳回赵某的第一次申请，也显然不合理。但人民法院按合法性审查进行审视并无过错。然而，赵某基于《通知》产生信赖也是客观存在的。在此只有适用信赖利益保护原则，证明赵某的信赖是合理的，《通知》是其信赖的表现，才能克服人民法院司法审查的不足。
3.信赖正当或无合法保留权
优抚利益给付起算时间是信赖正当的关键。虽然《复函》和新《烈士褒扬条例》第21条都规定“在审核确认其符合条件当月”起算，但赵某2018年提交的申请被批准，已确认其作为“老烈子”具有受益资格。既然有资格，行政机关不能因未及时通知赵某或者赵某已经提交了第一次申请而漠视赵某提交第二次要求补发自2011年7月至2019年6月的生活补助金的主张。更何况赵某会提交两次申请的原因与民政部门未履职与退役军人事务管理部门的通知内容有关。
我国生活补助事业费通常由中央与地方财政共同负担。在地方财政收入不多而优抚待遇给付负担较重的情况下，地方承担给付优抚利益的积极性会受到影响。即便《通知》规定的生活补助金属中央专项拨付费用列入申请当年的中央专项拨付经费中，但是补发遗漏的“老烈子”生活补助金则需由地方财政自行承担。按《通知》规定，只要受益人的资格确定，无论其何时提出申请，行政机关何时批准，所有受益人生活补助金给付起始点都是一致的，即2011年7月始。
因此，信赖正当在于受益人的资格一经确认就享有优抚待遇。行政机关的批准时间不具有信赖正当性的原因是，若以行政机关批准时间为节点，虽有利于行政机关遵循相对人申请、行政机关批准、向财政部门上报、有关部门拨付经费及退役军人事务管理部门给付定期生活补助的等办理流程，并让行政机关的办理流程不受期限限制，行政机关可以在给付行为中有更大的便利性。但这样的给付时间节点并不利于保护受益人获得应得的优抚利益。
若行政机关分别通知同批受益人，行政机关分阶段分批次批准受益人资格或者支付优抚利益，则明确违背《通知》的规定。即无论受益人资格何时确认或者行政机关何时批准给付，优抚的利益都是自2011年7月起算。本案不存在自2011年7月开始支付就会让公共利益与优抚利益之间发生失衡或者反挂的情形。而且《通知》并没有保留行政机关可以进行政策修改或者不适用的权力。
综上，参照合法期待要件既可改良我国现有的信赖利益保护原则，又可促进人民法院主动审查行政规范性文件的适用，以此建立行政规范性文件与行政给付行为之间的合法关联性。
六、结语
2025年1月1日实施的《烈士褒扬条例》第21条不仅以法律形式明确定期生活补助金的适用范围，也规定了以批准时间为起算点的内容。以批准时间为起算，并不表明给付的金额不会像《通知》这类政策所公布的那样，尊重明示的给付时间的情形。但是，若批准时间与明示的给付时间不一致时，人民法院可以参照检例208号的办理逻辑，借助“滥用职权”或者“违反法定程序”对行政机关在给付问题上未给予受益人以平等保护进行审查。司法机关应该正视信赖利益保护诉求。实践不仅是检验真理的唯一标准，更是推动理论和规范发展的强大动力。
从检例208号要旨公布之后引起民众的热议可知，增设《通知》规定的定期生活补助金在立法上明显弥补了“老烈子”群体的损失。因此，若在执行时更多遵循受益人的信赖，将会全面提升这些群体的荣誉感。作为权利救济的最后一道防线，司法机关不仅要正视信赖利益保护原则对合法性审查原则的补充作用，还需要正视行政规范性文件个别化适用时的不公问题，在给付领域的附带规范性文件审查时将信赖利益保护作为必须适用的基本原则之一，护航政府的诚信建设。
