深刻领会新形势下国家金融安全基本内涵，这会对构建国家安全体系新格局，维护国家安全战略决策贯穿党和国家日常工作各方面及其全过程产生深远的影响。本文探讨国家安全观视野下国家金融安全，研究新时代国家金融安全内涵，并分析完善国家金融安全战略，包括构建“全国一盘棋”国家金融风险防控体系、扩大金融领域对外开放、进一步完善非对称金融反制裁机制。
国家安全是新时代民族复兴之根基，是中国式现 代化行稳致远之重要基础，党的二十大和二十届三中全 会均对贯彻总体国家安全观方面进行了深刻的部署，对 如何健全国家安全体系和提高公共安全治理水平有了明确的要求与指导。金融安全作为健全国家安全体系当中重要组成部分，同时又是健全国家安全体系的基本前提与重要保障，当今的金融体系已深深融入并深刻影响到整个经济社会发展各领域和全过程；从总体国家安全视角来看，因国家金融安全涉及领域复杂多样，层次维度众多，倘若没有金融安全作为基础支撑，那么，经济安全、政治安全、国土安全、军事安全、粮食安全、能源安全、科技安全、信息安全、文化安全、社会安全、生态安全及重要产业链供应链安全等国家安全体系内容就 难以得到有效保障。正因如此，深刻领会新形势下国家金融安全基本内涵，对构建国家安全体系新格局，把维护国家安全战略贯穿党和国家日常工作各方面及其全过程将产生深远影响。
一、总体国家安全观视野下国家金融安全
伴随着国家的产生，国家安全往往作为国家核心利益而备受重视。党的十八大以来，党中央站在民族复兴 之高度和对世界百年未有之大变局研判的基础上，逐步将金融安全纳入国家安全体系之中。2014年4月15日，总书记在第一次国家安全委员会会议上提出总体国家安全观，并对中国走出一条特色国家安全道路进行整体性部署。2015年7月1日，《中华人民共和国国家安全法》在全国人大常务委员会上通过，维护国家金融安全内容主要体现在该法第二十条当中，自此，维护金融安全工作成为国家安全工作法定要求。2017年6月，中央政治局针对“国家金融安全问题”专门开展第四十次集体学习，总书记在主持学习时强调“金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础”；“十四五”规划将金融安全工作上升到国家战略高度，把金融安全与粮食安全、能源资源安全并列为国家三大战略；2023年10月，中央金融工作会议提出“加快建设金融强国”的同时强调“确保国家金融和经济安全”。
金融是国民经济的血脉，建设金融强国是党的二十大后提出的在金融领域改革总目标，为推动中国金融高质量勾勒出发展图景，也给国家金融安全构建提出了崭新的课题。纵观近代史可发现，世界强国的崛起与金融能力相关，如16、17世纪的荷兰击败西班牙，17、18世纪的英国工业革命构建起“日不落帝国”，二战后的美国凭借自身经济金融实力建立起布雷顿森林体系，均与这些国家当年的金融实力有关。但近代史另外一些案例事实也说明，一个国家因其金融不安全或金融失控会引发金融危机，而金融危机发展一定程度上会引致社会动荡甚至王朝颠灭或政权更迭，比如我国清代末期的“橡皮股票风波”，大量钱庄倒闭，政府缓解财政压力采取国有措施，引发保路运动，辛亥革命爆发，清朝灭亡。同样，在当今国内外社会环境和新时代背景下，虽然我国具备由金融大国迈向金融强国的基础条件，但需要“国家金融安全”作为必要条件，维护国家金融安全仍然是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。
从金融安全角度来看，金融安全对国家安全的重要性并不局限于金融安全本身。一方面，现代金融体系及金融手段已经突破经济工具的角色定位，在经济全球化与国际竞争日益激烈的形势下，各种金融手段（或配合其他手段）越来越成为发达国家转嫁危机、刺激经济增长、维护经济与金融强权的手段；另一方面，金融安全问题是特定历史发展阶段的产物和一种动态发展的安全状态，是金融全球化的产物，更确切地说，金融安全问题是应对金融全球化负面影响的产物，尤其是人民币加入SDR后，中国正在从一个经济、贸易大国转向一个货币大国和金融大国，而金融不安全一方面对我国经济、贸易的伤害更大，另一方面对我国“加快建设金融强国”会形成一种强烈的障碍。
二、新时代国家金融安全三重内涵
经济全球化和金融全球化使得世界各国之间的经济与金融的相互依存度空前增强，它在改变了一国金融发展的初始条件和外部环境的同时，也使得一国的国家金融安全影响因素千差万别，在当前中国金融业不断加快对外开放步伐及中美贸易摩擦加剧之际，国家金融安全至少包括金融机构安全、金融市场安全、金融信息安全、货币政策传导机制安全、监管安全、货币支付安全及不受外部金融危机传染等内容，从引发一国金融不安全因素的视角可把国家金融安全归纳为三重内涵。
一是国内自身金融体系不稳定引发的危机。国际上有过相应案例，比如韩国于1995年就跨越世界银行定义的高收入国家行列，但在1998年亚洲金融危机期间因其自身金融体系不稳定引发经济危机冲击，使其跌落回到中高收入国家行列，直至2001年才再次迈入高收入国家行列；再如阿根廷于2017年曾跨越高收入国家门槛，但在2018年因其金融体系危机引发该国经济衰退，使得该国跌落回中高收入国家行列，至今仍未再次跨越高收入国家门槛。
当前，中国正处于从中高收入国家迈向高收入国家的关键阶段，国内金融体系长期以来积累的内外部结构性矛盾在外部压力下也显现出不少新情况、新问题。在宏观层面，宏观杠杆率持续较快上升，据《中国金融稳定报2024》数据显示：截至2023年末，我国宏观杠杆率（一国非金融部门债务余额与GDP的比值，是一国衡量债务融资规模、债务结构与经济发展关系的重要指标）为296.5%（比上年末高11.6个百分点），企业部门杠杆率为168.0%（比上年末高6.1个百分点，占宏观杠杆率全部增幅的52%），政府部门杠杆率升至56.1%（比上年末高5.5个百分点），M2/GDP的比例远高于发达国家。在机构层面，银行等机构新增信贷过多投向房地产，加剧了中小企业融资难，而且，同业业务、影子银行的加杠杆和市场套利行为促使资金在金融体系内空转，中小银行等金融机构风险显现，而一些不当金融创新造成货币市场、资本市场、外汇市场、互联网金融的相互关联性增加，金融风险的交叉感染危险加大。在监管层面，金融监管滞后于金融实践，尤其是相关技术金融科技的广泛应用于金融领域及业务流程，大量跨地域、跨部门、跨周期及交易相关主体分离的金融业务，传统金融业务形态发生重大变化对原有金融监管模式带来挑战，可能产生一些监管盲区和监管缺失。简言之，我国当前防范化解金融风险的任务依然繁重，金融安全形势也发生了新的变化。
二是外部金融冲击导致国内金融风险集中暴露而引发系统性动荡。在国际上，拉脱维亚曾于2000—2007年取得经济高速增长并于2009年跨入高收入国家行列，然而，在2008年国际金融危机外部冲击下（包括外资纷纷撤退），该国债务等金融风险问题集中暴露，该国经济于2010年严重衰退且跌落回中高收入国家行列，在两年后经济才逐步恢复元气，并于2012年再次跨越高收入国家门槛。类似地，匈牙利于2007年进入高收入国家行列，但该国经济结构具有高度外部依赖性特征，2008年国际金融危机冲击使得该国经济增长率在2007—2012年跌至-0.6%，该国于2012年跌入中高收入国家行列，也是经历两年恢复期才于2014年再次跨回高收入国家门槛。
当前，中国在金融领域扩大开放的趋势已不可逆， 比如逐步放宽资本管制，极易导致全球金融市场波动风险传导至国内金融市场，而外资金融机构进入国内市场也会分割本土金融机构的市场份额，尤其是近年来的美联储、欧洲央行等国际主要储备货币发行国的货币当局通过量化宽松等工具向市场注入了大量流动性，这些国际资金往往快速流入中国等新兴市场经济体。这也意味着，在当前的“低利率、高债务”国际经济金融环境下，发达国家金融政策给中国和新兴市场经济体带来的风险外溢性增强、金融脆弱性进一步加深；与此同时，地缘政治冲突也可能会给中国金融体系带来不确定性风险，中国面临的金融安全形势与国际环境也更加复杂。
三是国际制裁导致的金融动荡。国际经济制裁可追溯到公元前432年以雅典为首的提洛同盟颁布《墨伽拉法令》（Megarian decree），该制裁禁止提洛同盟与伯罗奔尼撒同盟之间的贸易，由此引发伯罗奔尼撒战争。早在1919年，美国威尔逊总统在凡尔赛会议期间就倡导把“经济制裁”作为战争的“替代手段”，进入20世纪尤其是第一次世界大战后，金融制裁作为经济制裁的重要形式成为国家间实施报复措施的重要手段，且美国是金融制裁的主要发起国，据美国财政部《2021年制裁评估报告》，自“九一一”事件以来的20年里，美国对外实施的经济和金融制裁呈爆炸性增长，制裁指定对象从2000年的912个增加 到2021年末的9400多个，增长了9倍多。被美国等联合制裁导致经济动荡下滑的案例，包括俄罗斯、委内瑞拉、也门、南苏丹、伊朗、叙利亚、朝鲜、缅甸和古巴等国家。
当前，美国经济制裁、金融制裁与长臂管辖风险突出，且美国对中国实施制裁的重心正在发生变化，一方面从贸易领域（如加征关税和出口管制“实体清单”等）逐步过渡至金融领域（如“昆仑银行案”“澳门汇业银行案”等由伊朗、朝鲜因素引发的金融制裁）；另一方面是金融次级制裁已成为美国对中国制裁新趋势，即域外管辖权扩张，而第三方金融机构也被列为美国金融次级制裁对象。另外，近年来，美国还先后颁布《香港自治法案》《外国公司问责法 案》及《关于应对与“中国涉军企业”相关的证券投资威胁的行政命令》（第13959号总统行政令）等多项包含金融制裁内容的法案，其措施涵盖冻结中国公民财产、禁止金融交易、阻碍中国企业赴美融资等，极大地增加了中国面临前所未有的美国金融制裁风险。因此，有必要在中美金融脱钩的语境之下重新审视美国的金融制裁问题。
三、完善国家金融安全战略
金融作为一个国家牵一发而动全身的敏感领域，金融风险极有可能传染至该国金融体系中的其他领域，进而引发金融安全问题。那么，中国金融安全在国际经济金融环境“新”形势下，从以上三重内涵视角进行阐释，实施国家金融安全战略、有效维护国家金融安全，至少应从以下三个方面进行完善。
一是在总体国家安全观指引下构建“全国一盘棋”的国家金融风险防控体系与格局。建立由国家金融监督管理总局、国家安全部、国家发展和改革委员会、商务部等部门共同参与的国家金融安全工作机制，统筹协调国家金融安全战略重大事务；建立国家金融安全动态监管现代监控机制，在对金融领域各类风险科学统计和系统分析基础上关注金融体系各类金融机构新业态及薄弱环节并进行监测，在广泛运用大数据技术手段基础上协同监管的同时开展重点机构及其风险不同场景下压力测试与风险处置预案；巩固中小银行等高金融风险机构处置成果基本上，防范新的金融风险发生，防止“黑天鹅”与“灰犀牛”引发金融动荡；有效管理宏观杠杆率提升态势，稳妥化解地方政府隐性债务、房地产市场、影子银行资金等风险，推动金融安全与产业升级有机结合，从根本上实现金融安全和经济稳定发展。
二是坚定不移地扩大金融领域对外开放，在开放中加强国际金融监管合作。积极参与国际金融治理体系建设，逐步扩大以使用人民币为基础的经贸合作关系，提升人民币在国际投资、贸易计价和结算方面的比重；积极推进中外金融监管合作交流与金融双向开放，不断提升中国在国际金融体系的影响力，逐步改变中国资本市场管道式、分布式开放模式，推进制度型开放，提高大宗商品定价话语权，提升人民币利率、汇率国际定价权；加强对国际资本流动的审慎监管，适时跟踪研判金融体系的风险因素，健全金融市场外资 进出的监测与预警机制，建立跨境金融活动维护金融安全解决方案，防范和抵御外部金融风险的冲击。
三是进一步完善非对称金融反制裁机制。当前，金融制裁已逐渐成为美西方外交与实施国家“报复”的重要经济制裁手段，在国际博弈和美国单边金融制裁具有严重的不对等性条件下，中国国家金融安全威胁将呈现多样化特征。在系统研究美国金融制裁的政策框架，梳理其政策目标、体系基础、法律依据和组织框架等内容基础上，进一步分析其主要类别尤其是清单系列制裁和两级制裁体系，以及主要运作模式和影响机制，为维护中国金融安全与及时阻断潜在风险做好工作准备；在借鉴其他国家反制裁实际操作经验基础上，逐步完善《中华人民共和国国家安全法》和《中华人民共和国反外国制裁法》配套操作措施，尤其针对霸权国家金融制裁的实际力度，比如根据单点制裁、二级制裁、多边制裁、行业制裁等差异化情况，制订金融制裁的多层次预案，果断采取对等反制裁具体措施。
陈经伟，中国社会科学院金融研究所银行研究室研究员
原文载于《清华金融评论》2025年11月
