江必新，中南大学“中国法治实施报告”项目首席专家、法学博士。
摘要：《中华人民共和国国家发展规划法》的出台，标志着我国正式以法律形式规范、保障国家发展规划的制定和实施。国家发展规划是我国实现中国式现代化的重要制度工具，是中国之治的成功密码。“十五五”规划是全面建设社会主义现代化国家新征程中的关键规划，承载着实现高质量发展、推进中国式现代化的重要使命。从历史维度看，从“一五”计划到“十四五”规划的实践历程证明，规划的成功制定与有效实施，始终离不开法治的引领、规范和保障。国家发展规划擘画了国家经济社会发展的总目标、路线图，而法治为国家发展规划的编制和实施提供了科学的方法论。国家发展规划的法治化建设并非简单地将规划“法律化”，而是通过制度设计明确规划的法律地位、运行规则及其与其他规范体系的关系，使规划在发挥统筹和引导功能的同时，能够接受稳定、可预期的法治约束。
关键词：《中华人民共和国国家发展规划法》；高水平法治；规划编制；规划实施；高质量发展
一、引言
国民经济和社会发展五年规划（以下简称五年规划），是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，其主要功能是明确国民经济和社会发展的目标和方向。通过制定实施五年规划来对国民经济和社会发展的主要方向进行布局，从而引领经济社会发展，是中国特色社会主义发展模式的重要体现，是“中国之制”和“中国之治”的重要经验。从“一五”计划到“十四五”规划的实践历程证明，规划的成功制定与有效实施，始终离不开法治的引领、规范和保障。“在‘规划-法治’的闭环中，法治为规划目标的实现提供稳定预期和刚性约束，规划为法治体系的完善不断提出新课题、注入新内涵。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，提出“建设更高水平的法治中国”的战略目标，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，推动法治中国建设取得历史性成就、发生历史性变革。在“十四五”规划实施取得显著成效的基础上，面向“十五五”时期的新任务新要求，必须进一步强化法治对规划的支撑作用，以高水平法治破解规划制定中的协同难题，规范规划实施中的权力运行，化解规划推进中的各类风险，确保“十五五”规划沿着法治轨道有序推进，为经济社会高质量发展筑牢法治根基。
当前，理论界与实务界对法治与国家发展规划的关系已有一定研究，但多聚焦于单一环节或特定领域。有学者从政治学、公共管理学的角度讨论了规划的定位、形成以及功能，还有学者专门讨论了立法规划，但在《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《国家发展规划法》）实施的背景下，还缺乏对法治赋能规划全过程的系统性、深层次分析，尤其对“十五五”时期面临的新情况新问题缺乏针对性回应。基于此，笔者先从历史的角度梳理了我国规划法治化的进程，再从国家发展规划制定和实施两个角度提炼法治对国家发展规划的作用，最后讨论规划法治化建设的具体路径。
二、规划法治化建设的演进历程
随着我国发展体量、目标、任务的不断拓展，越来越多的领域和区域开始重视规划、编制规划。习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展是我们党治国理政的一种重要方式。”规划通过对公共资源的合理配置、发展目标的科学设定、实施路径的系统谋划，成为国家治国理政的重要工具，是我国持续实现经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹的成功密码。从历史的角度来看，我国规划法治化建设并非一蹴而就，而是具有历史性和阶段性。
（一）探索期（1953年至1977年）
以规划促发展是中国之治的特色，然而我国规划法治化建设并非一蹴而就，而是具有历史性和阶段性。1951年2月，在中央召开政治局扩大会议上，毛泽东提出“三年准备、十年计划经济建设”的思想。1952年6月，中财委汇总各大区和工业部门上报的经济建设指标，试编出按部门和行业划分的《一九五三年至一九五七年计划轮廓（草案）》及其《总说明》。1953年1月1日，《人民日报》发表题为《迎接一九五三年的伟大任务》的社论，宣告“开始执行国家建设的第一个五年计划”，指出“一九五三年将是我国进入大规模建设的第一年”，“完成一九五三年的任务，整个五年计划就有了良好的开端和基础”。关于采取编制五年计划这种做法的目的，中共中央在《关于编制一九五三年计划及五年建设计划纲要的指示》（以下简称《指示》）中指出：“为了加速国家建设，除应动员全国力量，集中全国人力和财力以赴外，必须加强国家建设的计划工作，使大规模建设能在正确的计划指导下进行，避免可能发生的盲目性。”为配合落实“一五”计划，国家先后制定了农业、工业生产、商业流转、基本建设等专项计划，在八个城市开展了初步城市规划，并提出了“要积极开展区域规划”。总而言之，“一五”计划的制定过程十分艰难，由于旧中国留下的统计资料很不齐全，国内缺乏编制经济发展计划的人才和经验，加上抗美援朝战争的影响和苏联援助的重点工程项目难以确定，第一个五年计划经历了不断修订、调整、补充的编制过程，历时4年、五易其稿。
（二）发展期（1978年至2014年）
改革开放后，五年规划（计划）及其他各类规划（计划）从制定到实施都发生了巨大变化，“十五”计划提出了重点专项规划。“十一五”规划编制中，同步开展了对规划体系的专题研究。五年计划自“十一五”起更名为五年规划，反映了中国经济体制从计划经济向市场经济转型的重要变化。2005年，国务院印发了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》）（国发〔2005〕33号），首次明确了“三级三类”的体系，以及规划编制的协调衔接机制、社会参与和论证制度、规划审批内容和审批权限、规划评估及调整和修订制度等，成为规划体系初步建立的重要标志。这一时期还正式提出了制定《国家发展规划法》。2009年，国家发展和改革委员会研究起草了《国家发展规划法（草案）》，征求了国务院有关部门和省级发展和改革委员会意见，并通过了专家论证；2010年，《国家发展规划法（草案）》出炉，对规划体系、编制程序、审批和实施等进行明确规定，并将问责条款纳入，但规划间的过渡性问题仍未解决，当年并未发布；2013年，十二届全国人大常委会第六次会议上审议“十二五”规划纲要实施中期评估报告时指出，要“进一步强化规划实施”。
（三）成熟期（2014年至今）
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家发展规划的法治化发展，围绕国家发展规划的法治化作出一系列重要指示。2014年，党的十八届三中全会召开后，《国家发展规划法（草案）》报送原国务院法制办，再次向有关部门、省级政府、社会公众征求意见。2016年，国家发展和改革委员会规划司、法规司在发展规划立法工作会上指出，“发展规划时至今日尚没有明确法律定位，极大影响了发展规划功能的实施和发展规划工作的开展，迫切需要按照依法治国的要求，尽快用法律的形式固定下来”。2018年，中共中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。2021年，“十四五”规划和2035年远景目标纲要首次提出以立法形式保障规划实施，加快出台发展规划法。同年，国务院办公厅印发《国务院2021年度立法工作计划的通知》，首次将发展规划法列入立法计划。党的二十届三中全会进一步提出“健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥国家发展规划战略导向作用”。2025年2月10日，国务院常务会议决定将《国家发展规划法（草案）》提请全国人大常委会审议。2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《国家发展规划法》，标志着中国将正式以法律形式确立国家发展规划的编制、实施与监督机制，成为国家治理现代化的重要里程碑。
三、法治在国家发展规划编制中的规范功能
法治通过明确国家发展规划制定的法定权限、程序规则和责任机制，确保规划编制过程的规范化、民主化、科学化。“法律治理的优越性不在于其灵活性，而在于能够对业已稳定或有条件稳定下来的社会关系进行制度化，从而形成国家干预、约束的常态化。”“十五五”规划是国家发展规划，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等多个领域，需要妥善处理中央与地方、改革与法治、有效市场与有为政府、发展与安全等复杂关系，需要统筹兼顾各方利益，科学研判发展形势，精准设定发展目标。法治为编制国家发展规划提供科学的方法论。
（一）法治确保国家发展规划的整体性和民主性
以法治保障集中统一领导，凝聚发展共识。党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本保证，是“十五五”规划制定实施的根本遵循。“规划是不断统一思想认识、凝练社会价值观、形成共同目标的过程。”“国家规划是在当代中国国家治理体制之中运行的，离开了当代中国独特的国家治理体制，国家规划有效引领国家发展的现实经验难以得到合理解释。中国共产党是国家五年规划的领导力量。”法治通过将党的领导纳入规划制定实施的全过程，确保规划始终贯彻党中央的重大决策部署，体现国家战略意图。我国宪法明确规定了中国共产党的领导地位，《中国共产党章程》也对党领导国家发展规划工作作出了明确要求。在“十五五”规划制定中，通过完善党领导规划工作的制度机制，将党的主张通过法定程序转化为国家意志和人民行动，能够有效集中全国各族人民的意志和力量，围绕共同的发展目标而奋斗。
法治通过健全利益表达和协调、保障机制，确保规划符合最广大人民的利益。规划治理的出发点和落脚点都聚焦在“增进人民福祉、促进人的全面发展”之上，具有高度的公共性，保证了现代化建设目标的不偏移、发展规划行驶方向的不偏离。“十五五”时期，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，不同地区、不同群体、不同行业的利益需求呈现多元化特征。党的二十大报告强调“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”，法治通过将公众参与、专家论证等环节制度化、规范化，确保规划编制程序的民主性。习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）的说明中指出，《建议》稿下发党内一定范围征求意见，包括征求党内部分老同志意见，还专门听取了各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表意见。法治为规划制定提供了民主参与、专家论证、风险评估、合法性审查等法定程序，确保规划充分反映民意、汇集民智、符合实际，使“十五五”规划能够充分反映不同群体的利益诉求，兼顾不同地区、不同行业的发展需求，提高规划的针对性和可行性。
（二）法治确保国家发展规划编制的科学性和协调性
从权限法定来看，法治明确界定了各级政府、各部门在规划编制中的职责分工，避免越权决策、多头决策等问题。习近平总书记指出：“要统筹谋划，抓住关键性、决定性因素，把握好节奏和进度，注重巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项、提高质量效益，与整体目标保持取向一致性。”现行法律制度已经对不同层级、不同类型规划的制定主体、职责加以区分安排，《国家发展规划法》是规划迈向法治化的重要标志，将党中央关于健全国家经济社会发展规划制度体系的规定要求和行之有效的经验做法以法律形式固定下来，以法治引领和保障国家发展规划更好地发挥战略导向作用，把制度优势更好地转化为国家治理效能。具体来说，在规划制定主体方面，《国家发展规划法》明确了国家发展规划的编制由国务院组织实施，由全国人民代表大会及其常务委员会依法对规划进行审查与批准；在规划体系方面，我国已经初步形成以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的统一的规划体系。此外《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《各级人民代表大会常务委员会监督法》）第18条规定，常务委员会对国民经济和社会发展五年规划纲要实施情况、国民经济和社会发展计划执行情况进行财政经济监督，并审查和批准国民经济和社会发展五年规划纲要、计划的调整方案。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第23条规定，国民经济和社会发展五年规划纲要经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划纲要实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划纲要经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。法治在实现规划编制的法定化同时，还有溢出效应，即通过立法明确规划编制的牵头部门、协调机制和衔接要求，能够有效整合各方资源，形成工作合力。
（三）法治确保资源的有效配置、公平分配和有效使用
高质量发展是“十五五”规划的核心议题，而高质量发展的关键是处理好有为政府和有效市场之间的关系。习近平总书记强调：“我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。”法治通过健全资源配置、分配和使用的法律制度，能够有效规范资源配置行为，保障资源分配公平，提高资源使用效率，实现规划的效率性与公平性的有机统一。法治对资源配置的作用主要表现在以下三个方面。
第一，以法治优化资源配置，提高配置效率。优化资源配置就是将有限的法治资源配置到解决最优先的社会治理问题中去，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。习近平总书记强调：“我们是在中国共产党领导和社会主义制度的大前提下发展市场经济，什么时候都不能忘了‘社会主义’这个定语。之所以说是社会主义市场经济，就是要坚持我们的制度优越性，有效防范资本主义市场经济的弊端。”法治通过构建市场化、法治化的资源配置机制，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府的引导和调控功能。在市场配置层面，法治通过完善反垄断、反不正当竞争和产权保护制度，保障市场主体平等地位和公平竞争权利，破除制约要素流动的体制机制障碍；通过推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化配置改革，提高要素配置效率。“十五五”规划实施中，应重点加强新质生产力相关要素的法治保障，推动先进优质要素依法、顺畅流动。在政府引导层面，法治通过规范财政预算、产业政策和投资管理行为，提升政府配置资源的规范性和精准性。通过健全预算法和财政转移支付制度，提高财政资金使用效益；通过依法实施产业政策和政府投资管理，防止盲目投资和重复建设。同时，通过强化监督机制，确保政府资源配置公开透明、合法合规，防止权力寻租。
第二，以法治保障资源分配公平，促进共同富裕。共同富裕是社会主义的本质要求。习近平总书记进一步指出：“实现共同富裕的目标，首先要通过全国人民共同奋斗把‘蛋糕’做大做好，然后通过合理的制度安排正确处理增长和分配关系，把‘蛋糕’切好分好。”法治通过健全资源分配的公平正义保障制度，能够有效调节收入分配差距，保障困难群众的基本生活，促进资源分配的公平性和包容性。在初次分配方面，法治通过完善劳动法律法规，保障劳动者的劳动报酬权益，提高劳动报酬在初次分配中的比重。在再分配方面，法治通过完善社会保障、转移支付等方面的法律法规，加大对欠发达地区和困难群众的支持力度，促进资源分配的公平性。在第三次分配方面，法治通过完善慈善事业法律法规，鼓励和引导社会力量参与公益慈善事业，促进资源分配的补充和完善。
第三，以法治规范资源使用，提高使用效率。资源高效利用是实现资源优化配置的重要环节。法治通过完善约束与激励并重的制度体系，规范资源使用行为，推动节约型、环境友好型发展。在约束机制方面，法治通过健全节能环保和生态保护法律制度，强化资源和环境的刚性约束，加大对污染和破坏行为的惩处力度。在“十五五”规划实施过程中，应重点加强黄河流域等重点区域的法治保护，推动形成行政执法、监督检查与司法审判协同发力的综合治理格局。在激励机制方面，法治通过完善税收优惠、绿色金融和激励表彰制度，引导市场主体采用先进技术和绿色生产方式，提高资源利用效率，形成全社会共同参与资源节约和生态保护的长效机制。
四、法治在国家发展规划实施中的规范功能
规划的生命力在于实施，而实施的关键在于维护规划的权威性和严肃性。习近平总书记指出：“要把抓落实摆在突出位置，制定具体方案，明确责任分工，防止任务落空，坚决克服‘规划规划、墙上挂挂’，‘规划是一套、做起来是另一套’的现象。”法治在国家发展规划实施中的规范功能，集中体现在通过制度化约束确保规划目标得到持续、稳定的贯彻执行。
（一）法治赋予国家发展规划刚性约束力
社会主义市场经济体制确定之后，国家发展规划是否具有刚性约束力的问题引发过争议。在计划经济时期，五年规划（计划）的内容以具体指令为主，体现出明确的约束力。社会主义市场经济体制确立后，五年规划（计划）的内容从传统的具体指令下达变为宏观战略指导，引发了关于规划约束力的争议。有学者认为计划经济体制下的“计划”具有明确的法律约束力，市场经济体制下“规划”的约束力有所弱化。
事实上，国家发展规划规范的约束力不能简单通过规划内容的抽象和具体来判断，而应当进行综合判断。首先，《中华人民共和国宪法》第89条明确赋予了国务院执行国民经济和社会发展计划的职权，这意味着科学编制和严格实施国家发展规划对政府而言既是一种权力，更是一种宪法规定的责任，政府必须严格依法履责。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第23条规定，国民经济和社会发展五年规划纲要经人民代表大会批准。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中就曾明确规定，“本规划经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力”。其次，通过立法将“十五五”规划中具有长期性、根本性、普遍性的内容上升为法律规定，使规划从“政策文件”转化为“法律规范”，具有不可随意变更、不可随意突破的法律效力。规划中关于经济发展、科技创新、生态环境保护、社会保障等方面的核心目标和重要任务，通过制定或修改相关法律法规予以明确，确保各级政府在制定具体政策、开展行政管理时，与规划保持一致，而不得擅自偏离或突破规划要求。这种刚性约束能够有效避免“规划赶不上变化”的问题，维护规划的稳定性和连续性。最后，法治保障了规划实施的强制力。对于违反规划要求、不履行规划职责的行为，法治明确了相应的法律责任和追究机制，为规划实施提供了强有力的保障。《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规，为追究违法行政行为提供了法律依据。在“十五五”规划实施中，通过健全规划实施的法律责任制度，对拒不执行规划、违反规划审批项目、破坏规划实施环境等行为，依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任，能够有效倒逼各级政府和相关主体严格遵守规划，确保规划的各项任务落到实处。
（二）法治赋予国家发展规划执行力
法治在规划实施中的核心作用，在于将规划目标和政策取向转化为具有约束力和可执行的制度安排，使规划不因环境变化或执行主体更替而被削弱甚至搁置。“规划目标、规划方向、规划路线的连续性，给予了规划执行者和社会行动者高度的可信承诺，确保规划能够被一以贯之地落实。”“规划法治建设的意义在于将规划实施主体、实施过程、实施方案、实施监测与评估、实施责任等制度化、规则化。”
《国家发展规划法》在制度设计上进一步强化了规划实施的法治基础，明确由国务院组织实施国家发展规划，由国务院发展改革主管部门会同有关部门拟订实施方案，并要求各地区、各部门据此细化具体工作安排和推进措施，从而在中央与地方、综合部门与专业部门之间形成相对清晰的执行链条。地方实践也体现了这一制度逻辑。比如，2025年北京市第十三届委员会第七次全体会议通过了《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，该建议规定健全规划实施政策机制，全面落实本次市委全会确定的目标任务、重大举措，高标准编制全市“十五五”规划纲要和专项规划，强化国土空间规划基础作用，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。各区结合实际编制好本地区“十五五”规划。加强统筹谋划，确定一批重大任务、重大项目、重大举措，实施清单化管理、项目化推进。加强政策协调和跨部门协同，用好央军地协同工作机制。强化规划实施监测评估和监督，确保“十五五”发展各项任务落到实处。
同时，《国家发展规划法》还通过强化年度计划与国家发展规划、各级各类规划之间的衔接协调，推动宏观政策协同一致，并对规划实施情况的动态监测、评估和监督进行制度安排。这种以法治方式嵌入实施全过程的设计，使规划不再仅依赖行政自觉，而是在目标分解、资源配置和责任落实等关键环节形成刚性执行力。通过要求各地区、各部门制定可操作、可评估、可考核的实施安排，尤其对约束性指标以及公共服务、生态环境、安全保障等领域任务强化责任落实，法治为国家发展规划提供了持续有效的执行力支撑，避免规划在实施过程中被弱化为原则性口号。
（三）法治保障国家发展规划实施的灵活性和适应性
法治作为化解风险、维护稳定的重要工具，能够为“十五五”规划的顺利实施提供坚实的风险防控保障。习近平总书记指出：“在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的实践中，在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们要更加重视法治、厉行法治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。”“十五五”时期，我国发展面临的风险挑战将更加复杂严峻，既有国内改革发展稳定中的深层次矛盾，如经济转型升级压力、区域发展不平衡、社会矛盾多元化等，也有国际环境带来的外部冲击，如地缘政治冲突、全球经济波动、技术竞争加剧等。法治通过健全风险防范、化解、处置的法律机制，为应对各类风险提供了明确的路径和依据。同时，在“十五五”时期，内外部环境可能随时发生变化，需要对规划进行适当调整。法治通过明确规划调整的触发条件、审批程序和公示要求，能够确保规划的调整科学合理、规范有序。规定只有在发生重大自然灾害、重大公共卫生事件、国际重大突发事件等不可抗力因素，或者国家重大战略调整等法定情形时，才能对规划进行调整；规划调整必须经过专家论证、公众参与、合法性审查、人大批准等法定程序，确保调整后的规划符合国家整体利益和人民群众的根本利益。
（四）法治保障国家发展规划实施的实效性
监督问责是确保国家发展规划从文本走向现实的关键制度环节。规划一旦进入实施阶段，其落实效果不仅取决于政策工具的配置，而且取决于是否存在能够持续发现问题、纠正偏差并追究责任的法治化机制。通过构建系统完备、运行顺畅的监督问责体系，法治为“十五五”规划实施提供了持续校正和刚性保障，使规划目标不因执行松动而被虚化。
首先，法治通过整合多元监督力量，构建覆盖规划实施全过程的监督体系。习近平提出：“要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力。”法治通过明确各类监督主体的职责权限、监督方式和监督程序，能够有效整合监督资源，提升监督效能。“人民群众的满意程度有不同的评估标准，其中，最基本的标准就是人民群众客观地监督需求是否得到满足。”在规划实施中，这种“组合式监督”并非简单叠加，而是通过法律规则明确不同监督主体的职责边界、监督方式和程序衔接，使监督贯穿规划目标分解、项目推进、政策落实和效果评估等关键环节。例如，在人大监督方面，通过规划实施情况报告、执法检查、专题询问和质询等制度化方式，对规划落实中的重点领域和关键任务形成持续压力；在行政系统内部，通过法治督察与纪检监察、巡察、审计监督的协同运行，强化对规划执行行为的日常监督和纠偏能力；在司法层面，人民法院和人民检察院通过行政诉讼、公益诉讼等方式，对规划实施中损害公共利益、违反法定职责的行为进行监督和矫正。社会监督同样被纳入法治轨道，通过信息公开、公众参与和舆论监督，弥补传统监督的盲区。
其次，法治通过健全问责机制，将监督结果转化为现实约束，防止规划实施“有监督、无后果”。问责作为监督的延伸，其关键在于明确责任主体、责任情形和责任后果，形成可预期的责任链条。通过制度设计，将拒不执行规划、擅自变更规划、违反规划审批要求、未完成约束性指标等情形纳入问责范围，规划实施中的权责关系得以清晰化。相应的问责方式涵盖组织处理、纪律处分、行政处分乃至刑事追责，确保不同性质、不同程度的违法失职行为都能获得匹配的责任回应。在程序上，通过规范调查、决定和救济程序，既保证问责的严肃性，也防止问责的随意化，从而提升制度的公信力。以国土空间规划为例，自然资源部于2023年印发《关于加强和规范规划实施监督管理工作的通知》（自然资发〔2023〕237号），明确要求地方自然资源主管部门依托国土空间基础信息平台、规划实施监测网络和用途管制监管系统，结合遥感监测等技术手段，对规划实施情况进行持续监督，并依法查处违反规划和用途管制要求的建设行为。该文件同时强调“审批与监管并重”，要求对违法线索及时查处或移送，防止出现“只审批不监管、只管合法不管非法”的制度空转现象。这类以法定职责和程序为核心的监督机制，正是保障规划实施不走样、不变形的重要制度支点。
五、国家发展规划的法治化路径
随着国家发展规划在资源配置、改革推进和风险防控中的作用不断强化，其运行方式已难以仅依赖政策惯例或行政裁量加以支撑，亟需在法治框架内加以规范和保障。近年来，以习近平同志为核心的党中央致力于国家发展规划的法治化建设，以中长期规划促进高质量发展成为中国之治的成功密码。国家发展规划的法治化建设并非简单地将规划“法律化”，而是通过制度设计明确规划的法律地位、运行规则及其与其他规范体系的关系，使规划在发挥统筹和引导功能的同时，能够接受稳定、可预期的法治约束。
（一）明确国家发展规划法的规范属性与法律定位
国家发展规划法治化的首要问题，在于明确发展规划在国家法秩序中的规范属性。与传统部门法律规范不同，国家发展规划并非直接调整具体权利义务关系，而是通过设定发展目标、政策取向和资源配置方向，对公共权力运行和社会发展产生整体性引导作用。这种规范形态兼具公共政策性与制度规范性，既不同于单纯的政治纲领，也有别于可直接适用的裁判规范。在既有实践中，由于缺乏统一立法，国家发展规划往往处于“强政策、弱规范”的模糊状态，其法律效力和约束范围主要依赖政治责任和行政自律维系。《国家发展规划法》的制定，正是通过立法方式将发展规划纳入正式法源体系，明确其制定主体、法定程序及基本效力，从而实现规划从政策文件向规范性制度安排的转变。从规范法学角度看，国家发展规划的法律定位不宜简单等同于一般法律规范，而应被理解为一种具有统摄性和引导性的规划规范。国家发展规划法治化意义不在于赋予其直接可诉性，而在于通过制度化方式强化其对公共权力配置、政策制定和下位规划制定的约束效力，从而构建以国家发展规划为核心的规划体系。
（二）加强国家发展规划法与其他法律规范的协调
《国家发展规划法》正式出台前，有关发展规划的规定早已散见于多部法律法规中，如已出台的《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规自成体系，国家级专项规划、区域规划以及各行业法律法规与《国家发展规划法》的关系，需要进一步理顺。一方面，要明确国家发展规划法在规划体系中的基础性和统领性地位，确保其对专项规划、行业规划及地方规划具有指导和协调作用；另一方面，也要妥善处理现行法律法规与新出台规划法之间可能存在的冲突或重复规定，防止出现适用标准不一致、执行程序相互矛盾的情况。此外，还应建立动态协调机制，通过法律解释、部门规章调整、配套制度建设等方式，及时修正或完善相关规定，实现规划法与其他法律法规的良性衔接，从而保障国家发展规划的系统性、科学性与法治化实施。
（三）以法治保障中长期目标和短期目标相贯通
我国国家发展规划具有鲜明的延续性。“通过将国家发展规划的主要指标分解纳入年度指标体系，并做好年度间平衡，形成了‘长期战略-五年规划-年度计划’的体系化推进和闭环落实机制。”各期规划既需响应长期发展战略，又要明确阶段性目标和政策举措，其规范衔接直接关系规划体系的整体一致性和连续性。国家发展规划的最终目标是实现高质量发展，实现中国式现代化，因此需要以法治的方式确保中长期目标和短期目标相贯通。首先，应进一步明确规划指标层级分解的基本工作原则，将国家发展战略目标逐级分解为五年规划目标和年度行动计划，确保各层级目标既可量化又可追踪。其次，应在立法中进一步细化国家发展规划与其他类型规划的动态调整与衔接机制，使年度计划能够在不偏离中长期战略方向的前提下，根据经济社会发展变化进行科学调整，从而兼顾灵活性与连续性。再次，立法应进一步细化明确监督与问责制度，强化对各级政府和相关部门执行规划目标的约束，防止出现阶段性偏差或目标碎片化。最后，立法应当进一步完善规划评估和信息公开机制，促使中长期与短期目标的执行情况透明化、可监督化，为科学决策提供依据。通过上述制度安排，法治不仅为中长期与短期目标的衔接提供制度保障，而且为规划体系的系统性、规范性和高质量实施奠定坚实基础。
（四）明确不同规划类型之间的职能分工
我国现行规划体系呈现出类型多元、层级交织的特征，主要包括国家发展规划、专项规划、区域规划、空间规划以及年度计划等不同形态。各类规划在功能定位、编制主体和适用范围上存在差异，但在实践中普遍存在目标交叉、内容重叠和约束边界不清的问题，制约了规划体系整体效能的发挥。从规范功能看，国家发展规划应当承担统领性和方向性功能，为其他规划提供总体目标和基本框架；专项规划侧重特定领域政策目标的细化落实；区域规划着重协调跨区域发展事项；空间规划则以国土空间用途管制为核心，具有较强的刚性约束特征；年度计划主要承担阶段性落实和滚动调整功能。不同类型规划之间并非平行并列关系，而应形成以国家发展规划为核心的层级化、功能化结构。
厘清各类规划关系的关键，在于通过法治方式明确不同规划的规范效力和约束范围。应当从制度层面确立国家发展规划对下位规划的统领效力，明确专项规划、区域规划和年度计划应当与国家发展规划保持一致，并通过法定程序实现衔接和调整。同时，应避免以行政惯例替代规范安排，防止规划协调依赖临时协调或部门博弈。在法治化路径上，规划协调不宜诉诸单一的实体规则，而应以程序性规范为核心。通过在法律中明确规划编制顺序、衔接机制、冲突处理规则和调整程序，可以将规划协调纳入稳定、可预期的制度框架。由此，规划之间的关系不再依赖政策协调或权力平衡，而是通过法治机制实现结构化整合，从而提升国家规划体系的整体一致性与规范性。
（五）更加注重法治与改革、稳定、发展相协同
在编制和实施国家发展规划时，应当处理好法治与改革、稳定与发展之间的关系。第一，通过规划法定化明确改革的边界与程序，增强改革的可预期性与稳定性。“改革使各类生产要素的流动方式、速度、方向发生一定的变化，对社会各方面资源进行重组，社会关系相应调整，由此带来局部或整体的重构。”国家发展规划作为中长期公共决策的重要依据，应当在法律上明确其在改革中的基础性、约束性地位，将重大改革事项纳入规划框架内统筹安排。通过对改革目标、重点领域、实施路径的规划化、规范化表达，使改革在法治轨道内推进，减少政策随意性和制度震荡，增强社会主体对改革方向和节奏的稳定预期。第二，以规划统筹增量改革与存量制度调整，防范系统性风险。改革往往伴随着制度结构的重塑和利益格局的调整，单项、碎片化改革容易放大不确定性。国家发展规划应当通过整体性制度设计，对不同领域、不同阶段的改革任务进行协同配置，在规划层面统筹改革强度、改革顺序与配套措施，将风险评估和承受能力纳入规划编制与实施过程，实现改革、稳定与发展的结构性平衡。第三，强化规划实施中的法治保障机制，将改革成效转化为稳定的发展制度成果。国家发展规划不仅是改革部署的重要载体，而且是改革成果制度化、规范化的关键环节。应当通过法律明确规划实施、监督与评估机制，推动成熟改革经验及时转化为稳定的制度安排，并通过规划滚动实施和评估反馈机制，对改革效果进行持续检验和动态调整，防止改革成果短期化、碎片化，确保发展目标在稳定预期下持续推进。
六、结论
国家发展规划既是国家能力的重要体现，也是法治实现有效治理的重要支点。“在实现历史跨越和国家转型的过程中，后发现代化国家需要在短时间内快速完成现代化任务，需要处理城乡、区域间的不平衡发展问题，需要应对深度交错的政治现代化与经济社会现代化关系。”“这一系列因素都决定了，后发现代化国家的现代化进程不可能走漫长的内生演进式道路，而需要由强有力的政治力量来推动、引导，带领国家完成现代化转型。”随着现代化进程的深化，国家发展规划本身呈现出明显的法治化趋势，其功能也由单纯的动员型工具，逐步转向协调不同利益、平衡发展目标与风险控制的制度机制。习近平总书记指出：“发挥法治的引领、规范、保障作用，以深化依法治国实践检验法治建设成效，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项。”通过将国家发展规划纳入法治轨道，使其在法律框架内运行并接受制度化约束，后发现代化国家才能在保持改革推进能力的同时，逐步实现治理方式由政策动员向规则治理的转型，为现代化进程提供更加稳固、可持续的制度基础。
作者：江必新（中南大学“中国法治实施报告”项目首席专家、法学博士）
来源：《政治与法律》2026年第4期“主题研讨——研究阐释党的二十届四中全会精神”栏目。
