发展规划法治化的理念演进：从经验探索到制度自觉
国家发展规划法治化的进程，实质上是中国特色社会主义法治理念在国家治理领域不断深化的过程。习近平总书记指出：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。我们走过弯路，也遭遇过一些意想不到的困难和挫折，但建设社会主义现代化国家的意志和决心始终没有动摇。”从早期的计划管理到新时代的规划治理，从政策引导到法律规制，理念的迭代升级始终紧扣时代发展脉搏，其背后是从实践探索到制度自觉的清晰历史逻辑。
初心坚守：以人民为中心的价值锚点。新中国成立以来，我国发展规划始终坚持以人民为中心，围绕人的全面发展展开。从“一五”计划聚焦工业体系构建与民生改善，到改革开放后规划重心转向经济建设与社会进步协同推进，再到“十四五”规划将“满足人民日益增长的美好生活需要”作为根本目的，我国发展规划在历史演进中不断深化人民立场。在教育、医疗、就业、养老等民生领域的规划部署均以法律制度为保障，如通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》落实乡村发展规划，以《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》支撑健康中国战略。这种将人民利益贯穿规划编制、实施、评估全流程的理念，通过法治化手段转化为刚性约束，确保发展成果更多更公平惠及全体人民，构成规划法治化的价值根基。
理念演进：从政策导向到法治引领。七十余年来，我国发展规划实践的理念转型，是实现从“政策主导”向“法治引领”的深刻转变。新中国成立初期，我国发展规划主要以行政命令和政策文件为实施依据，虽具备较强的执行效率，但缺乏稳定的制度保障，在一定程度上存在“新官不理旧账”“规划执行弹性化”等问题。随着改革开放的推进和社会主义法治建设的起步，规划工作逐步加强制度化规范，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律对规划审批、实施监督作出初步规定，有力推动规划治理从经验型向制度型转变。党的十八大以来，习近平总书记高度重视五年规划编制工作，亲自担任规划建议文件起草组组长，亲自谋划、部署、推动国家发展规划工作。制定一部保障在法治轨道上科学编制和有效实施国家发展规划的法律，正是用法治思维和法治方式确保“一张蓝图绘到底”，更好发挥国家发展规划的战略导向作用。《中华人民共和国国家发展规划法（草案）》的提请审议，用具体立法实践，规范与保障国家发展规划的制定实施，实现政策的灵活性与法律的稳定性有机统一。
维度拓展：从国内治理到内外协同。随着我国深度融入世界经济体系，发展规划法治化理念呈现出从国内治理向内外协同的不断拓展。习近平总书记指出：“法治同开放相伴而行，对外开放向前推进一步，涉外法治建设就要跟进一步。要坚持在法治基础上推进高水平对外开放，在扩大开放中推进涉外法治建设，不断夯实高水平开放的法治根基。”在早期发展阶段，规划主要聚焦国内经济社会发展，相应的法治保障也以调整国内关系为主。在加入世界贸易组织后，规划编制日益注重与国际规则衔接，通过完善涉外经济立法推动规划中的开放举措落地实施。面对复杂的国际环境，发展规划法治化理念进一步强化“制度型开放”导向，既通过外商投资法等国内立法，保障规划中的对外开放目标实现，又通过积极参与全球治理规则制定，为发展规划的实施创造更加有利的国际环境。这种内外协同的法治化理念，既坚守了中国特色社会主义发展道路，也顺应了经济全球化的时代潮流，为国家发展规划的全面实施提供了更为广阔的制度支撑。
发展规划法治化的实践探索：从地方先行到国家立法
我国发展规划法治化的实践进程，遵循“实践—总结—规范—提升”的渐进路径，形成“地方先行探索、专项立法支撑、国家立法统筹”的实践格局。从地方条例到国家法律草案，从专项领域到全面覆盖，法治化实践始终与国家发展规划的实施同向同行，为发展规划落地提供坚实保障。
地方先行：探索区域特色法治化路径。地方层面的发展规划立法实践为国家层面的制度构建积累了宝贵经验。近年来，江苏、新疆、云南等地率先开展发展规划地方立法探索，形成一大批制度性成果。《上海市发展规划条例》于2025年7月1日正式施行，明确发展规划的体系构成、编制程序、实施机制和监督保障，其中关于“发展规划衔接协调机制”“公众参与和专家论证制度”的规定，将党中央关于健全国家经济社会发展规划制度体系的规定要求和上海行之有效的经验做法以法律形式固定下来，以法治引领和保障发展规划的编制与实施，为地方规划法治化提供了有益经验。《浙江省发展规划条例（草案）》完成意见征求，聚焦数字经济、共同富裕等发展目标，将“智慧规划”“生态保护规划”等创新实践纳入法治化轨道。广东省通过制定专项规划管理办法，规范粤港澳大湾区发展规划的实施流程，强化跨区域规划协同的法律保障。地方立法的先行实践，既解决了区域规划实施中的具体问题，如规划冲突、执行不力等，又为国家发展规划法的制定提供了实践参考，体现出“从实践中来、到实践中去”的法治建设规律。
专项支撑：构建重点领域法治保障体系。针对国家发展规划中的重大战略任务，我国通过专项立法构建精准化的法治保障体系，实现规划目标与法律实施的深度融合。在区域协调发展领域，《中华人民共和国长江保护法》呼应长江经济带发展规划，以法律形式明确生态保护红线、资源开发边界，确保规划中的生态保护目标刚性落地。《中华人民共和国黄河保护法》与《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》协同发力，建立跨区域协同治理机制，破解流域规划实施中的权责划分难题。在乡村治理领域，《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》将产业发展、人居环境整治、公共服务提升等目标转化为法律责任，明确各级政府的实施义务，为规划落地提供刚性约束。在科技创新领域，《中华人民共和国科学技术进步法》数据安全法等与国家创新驱动发展规划衔接，通过完善知识产权保护、科技资源配置等制度，保障规划中的科技创新目标实现。这种“规划定方向、法律保落实”的专项立法模式，使国家发展规划的重点任务得到精准保障，彰显法治对发展的支撑作用。
国家统筹：推进规划治理全面法治化。随着规划实践的不断深入，国家层面的立法统筹成为发展规划法治化的必然要求。2025年，国家发展改革委起草的《中华人民共和国国家发展规划法（草案）》提请全国人大常委会审议，标志着我国发展规划法治化进入全面系统推进的新阶段。该草案共计四章三十一条，遵循“将成熟做法固定为法律制度、强化实施保障、做好统筹衔接”的基本思路，明确发展规划的地位和职能，规范规划编制、实施、评估、监督等全流程，将社会参与机制、专家咨询论证制度等成熟实践写入法律，具有较强的可操作性。草案的出台解决了长期以来发展规划“性质不明确、程序不规范、责任不清晰”的问题，明确发展规划一经人民代表大会批准即具备相应法律效力，各级行政部门必须依法落实，未经法定程序不得随意变更。这一国家层面的立法统筹，既整合了地方实践经验和专项立法成果，又弥补了现有法律体系在规划治理领域的空白，为构建系统完备的规划法治体系奠定基础。
程序规范：筑牢规划法治化的程序根基。程序正义是实体正义的保障，我国发展规划法治化实践始终注重程序制度的构建与完善。在编制程序方面，形成“前期调研—专家论证—公众参与—人大审议”的规范流程：“十五五”规划编制过程中，通过鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式积极参与，开展网络征求意见活动，累计收到网民建言超过311.3万条，并经专家咨询委员会多轮论证，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划编制中。最终经全国人民代表大会审议通过，使规划编制成为全过程人民民主的生动实践。在实施监督程序方面，建立“年度监测—中期评估—总结评估”的全周期监督机制，各级人大常委会通过执法检查、专题询问等方式，强化对规划实施情况的监督，如全国人大常委会对“十四五”规划实施情况开展中期评估，推动解决规划实施中的突出问题。在调整程序方面，明确规划调整必须经过法定程序，如因重大突发事件等特殊情况需要修改规划的，需报原批准机关审议批准，确保规划调整的合法性与严肃性。这些程序制度的不断完善，为发展规划法治化提供坚实保障。
发展规划法治化的现实挑战：制度协同与实践适配
尽管我国发展规划法治化取得显著成效，但面对复杂多变的发展环境和不断提升的治理需求，法治化进程仍面临一系列现实挑战，主要集中在制度协同、权责划分、实践适配三个层面，需要在深化改革中逐步破解。
制度协同不足：法律体系内部衔接有待加强。当前，我国涉及发展规划的规定散见于多部法律法规中，形成“多法共治”的格局，但也存在法律体系内部衔接不畅的问题。一方面，国家发展规划法与专项法律之间的协调机制尚未完全建立，如城乡规划法、土地管理法实施条例等专项法律各自形成体系，与即将出台的国家发展规划法在调整范围、具体规定上存在交叉重叠，可能导致执法实践中的适用冲突。另一方面，国家级专项规划、区域规划与地方发展规划的法律依据不够统一，部分地方规划立法与国家层面的制度设计存在衔接断层，影响全国规划体系的统一性与权威性。此外，发展规划法与行政法、经济法等相关法律部门的协同不够充分，如规划实施中的行政许可、行政处罚等行为缺乏明确的法律衔接规范，导致规划执行的法治化水平参差不齐。
权责划分模糊：多方主体协同治理机制待完善。发展规划的实施涉及中央与地方、政府与市场、部门与区域等多方主体，权责划分模糊是法治化实践中的突出问题。在纵向层面，上下级的规划权限划分不够清晰，部分规划任务存在“上下一般粗”的问题，地方的自主性与创新性难以充分发挥，同时也导致责任追究难以落实；在横向层面，各部门之间的规划协同机制不够健全，存在“各自为战”的现象，如产业规划、生态规划、交通规划等专项规划之间缺乏有效的协调衔接，容易造成重复建设、资源浪费等问题，而部门利益固化又导致协同治理的难度较大。此外，规划实施中的问责机制不够完善，尽管国家发展规划法草案第二十九条对“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者有其他违法行为”作出问责规定，但相关评判标准较为原则，缺乏具体的操作细则，如对规划落实效果的问责指标、问责程序等不够明确，导致问责机制难以真正落地。
实践适配难题：动态发展与法律稳定性的平衡。发展规划的前瞻性、动态性与法律的稳定性、滞后性之间的矛盾，构成法治化实践的重要挑战。一方面，发展规划需要应对复杂多变的内外环境，如科技创新突破、国际格局调整、突发公共事件等，必须具备一定的灵活性和适应性，而法律一旦制定则需要保持相对稳定，难以快速回应规划调整的需求。另一方面，规划对象的复杂性也增加了立法难度。发展规划涵盖经济、社会、生态、科技等多个领域，不同领域的发展规律和治理需求存在差异，难以通过统一的法律规范进行调整，导致部分法律规定过于原则，缺乏针对性和可操作性。此外，数字经济、人工智能等新兴领域的快速发展，对规划治理提出新的要求，而相关法律制度相对滞后，难以有效支撑新兴领域的规划实施，影响法治化的全面覆盖。
持续推进发展规划法治化的完善方向：守正创新与系统发力
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。持续推进发展规划法治化，需要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，以系统思维破解现实挑战，在守正创新中完善制度体系、提升实施效能、强化保障支撑，为国家发展规划的全面实施提供更高水平的法治保障。
完善法律体系：构建系统协同的制度框架。构建系统完备、协同高效的法律体系是发展规划法治化的基础工程。推动国家发展规划法尽快出台并不断完善，明确其在国家法律体系中的地位和作用，细化规划编制、实施、评估、监督等各环节的具体规定，特别是明确规划与其他政策工具的协调机制，确保法律的可操作性。加强法律体系内部的衔接协调，开展相关法律法规的清理修订工作，消除国家发展规划法与城乡规划法、土地管理法等专项法律之间的冲突矛盾，建立健全规划法律之间的适用规则，形成“国家发展规划法为统领、专项法律为支撑、地方立法为补充”的层级清晰、协调统一的法律体系。健全新兴领域的法律保障，针对数字经济、人工智能、碳达峰碳中和等新兴领域和国家重大战略，加快配套立法进程，使发展规划中的新目标、新任务及时转化为法律规范，实现法治保障的全面有效覆盖。
明晰权责配置：健全多方协同的治理机制。明晰权责配置是提升发展规划法治化实施效能的关键。科学划分中央与地方的规划权限，明确中央在国家发展规划制定、重大战略统筹等方面的主导权，同时赋予地方在规划实施中的自主权和创新性，建立中央统一领导、地方分级负责的规划治理体制。健全部门协同机制，建立跨部门的规划协调机构，完善规划编制、实施中的信息共享、会商研判、联合执法等制度，破解部门利益壁垒，确保各类规划之间的衔接协调，形成治理合力。完善问责机制，制定规划实施问责的具体细则，明确问责主体、问责情形、问责程序和问责方式，建立以规划目标完成情况为核心的考核评价体系，将规划实施效果纳入领导干部政绩考核，强化“权责法定、失职追责”的刚性约束，确保规划部署落地见效。
强化科技赋能：提升规划治理的智能化水平。科技赋能是推动发展规划法治化创新发展的重要支撑。运用大数据、人工智能等技术提升规划编制的科学性，建立全国统一的规划数据平台，整合经济、社会、生态等各类数据资源，通过数据分析精准把握发展趋势，为规划编制提供科学依据，提高规划的前瞻性和针对性。推进“智慧执法”建设，运用数字化手段加强对规划实施情况的动态监测，建立规划实施的预警机制，及时发现和解决规划执行中的问题，提升执法效率和精准度。构建“智慧监督”体系，利用互联网、大数据等技术拓宽公众参与监督的渠道，建立规划实施的社会监督平台，实现对规划实施全过程的透明化监督，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。
培育法治文化：凝聚全民守法的社会共识。培育法治文化是发展规划法治化的社会基础。加强规划法治宣传教育，将国家发展规划法及相关法律法规纳入全民普法规划，通过新闻媒体、网络平台、基层宣传等多种渠道，广泛宣传规划法治化的重要意义、主要内容和实践要求，提升全社会对规划法治的认知度和认同度。强化领导干部的法治思维，将规划法治培训纳入领导干部教育培训体系，提升领导干部运用法治思维和法治方式开展规划编制、实施、监督等工作的能力，发挥“关键少数”的示范引领作用。健全公众参与机制，完善规划编制中的公众意见征集、听证论证等制度，确保规划充分反映民意、汇集民智，同时畅通规划实施中的公众反馈渠道，使人民群众成为规划法治化的参与者、监督者和受益者，形成全社会崇尚规划、敬畏法律、共同践行的良好氛围。
结语
持续推进国家发展规划法治化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是发挥中国特色社会主义制度优势的重要路径，更是实现高质量发展、全面建设社会主义现代化国家的坚实保障。七十余年来，我国发展规划法治化从理念探索到实践推进，从地方先行到国家立法，取得显著成效，为“一张蓝图绘到底”提供重要支撑。面对新时代新征程的新任务新挑战，我们必须坚持以习近平法治思想为指导，立足中国式现代化全局，以国家发展规划法出台为契机，不断完善法律体系、明晰权责配置、强化科技赋能、培育法治文化，推动发展规划法治化向更高水平迈进。
“十五五”时期是发展规划法治化深化完善的关键阶段，唯有持续以法治精神引领规划实践，以法律制度规范规划行为，才能确保国家发展规划的稳定性、权威性和执行力，将我国的制度优势转化为治理效能，为基本实现社会主义现代化筑牢法治根基。
上文略有删减
作者：中国社会工作联合会副会长 江必新
选自：《国家治理》杂志2026年第4期
