内容提要：“安全化—基础设施化双轨模型”为理解中国在东南亚的基础设施项目发展提供了新的分析框架。安全化是指将基础设施项目重新定义为安全议题的社会建构过程，基础设施化则是通过项目全生命周期实现权力投射和制度嵌入的综合过程。两者既相互促进又相互制约。四象限分析框架揭示了项目发展的四种理想类型及其演化路径。老挝南欧江流域梯级水电站通过透明化运营成功化解安全化风险，印尼雅万高铁项目展现了技术先进性与本土适应性相结合的成功模式，菲律宾国家宽带网络项目则因地缘政治敏感性遭遇挫折。项目成败取决于安全化与基础设施化两个维度的动态平衡，多层次影响因素的复杂配置决定项目走向。国内层面的政治制度、经济发展水平与国际层面的大国竞争、地缘政治环境相互交织，形成项目发展的结构性约束。在推动共建“一带一路”朝更高质量、更高水平发展时，中国海外基础设施项目需要通过精准风险识别、灵活策略调整和有效利益协调，在两个维度间寻求动态平衡，最大化发展效益并最小化安全化风险。
关键词：安全化—基础设施化双轨模型/ 东南亚基础设施项目/ 地缘政治因素/ “一带一路”倡议/ 全球南方/
原文出处：《国际安全研究》(京)2025年第6期 第98-124页
作者简介：潘玥，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院副研究员，暨南大学印尼研究中心副主任（广州 510632）。
标题注释：本文系2023-2024年度国家社会科学基金中华学术外译一般项目“贫困的终结(印尼语版)”(项目编号：23WSHB019)、2025年度广东省社科联青年学术工作坊“从万隆精神到数字互联：广东推进中印尼新时代产业合作的路径研究”(项目编号：2025GDF05)阶段成果。
一 问题的提出
基础设施建设正重新定义21世纪的地缘政治版图。从古代丝绸之路到今日数字高速公路，基础设施不是钢筋水泥的简单堆砌，承载着文明交融、权力投射和秩序重塑的时代使命。在全球化深度发展的今天，基础设施已成为连接国家、塑造区域乃至影响世界格局的关键变量。正是在此背景下，中国提出的“一带一路”倡议试图以基础设施互联互通为先导，在欧亚大陆实现经济共赢，而东南亚地区作为这一宏伟构想的重要支点，其战略地位愈发凸显。东南亚地区的基础设施需求与供给之间存在着巨大缺口，这为中国参与地区发展提供了历史性机遇。据亚洲开发银行估计，东南亚每年基础设施投资需求高达2100亿美元，①但本地融资能力不足。中国作为全球基础设施建设的重要力量，在技术、资金和经验方面具有显著优势，在弥合这一缺口中发挥关键作用。
然而，理想与现实之间往往存在着复杂的鸿沟。中国在东南亚基础设施投资的实践呈现出令人困惑的分化现象。一方面，印尼雅加达—万隆高铁(简称“雅万高铁”)、老挝南欧江水电站等项目顺利推进，成为中国—东盟合作的典型范例；另一方面，马来西亚东海岸铁路曾经搁置，菲律宾国家宽带网络项目波折重重，更有超过500亿美元的签约项目未能完成融资，其中过半数已被取消、调整或无限期搁置。②这种截然不同的结果不仅直接影响着“一带一路”倡议的实施效果和国际声誉，更对理解大国海外投资的复杂逻辑提出了严峻挑战。
为何中国在东南亚地区投资或承建的基础设施项目会呈现出如此迥异的结果？传统的分析框架往往局限于经济可行性、技术先进性或双边政治关系等单一维度，③难以充分解释这一复杂现象的深层机制。经济逻辑虽重要，但无法解释为何一些经济效益显著的项目仍受阻；技术因素虽关键，但无法说明为何技术先进的项目依然面临质疑；政治关系虽影响重大，但无法预测为何友好国家的项目也可能受挫。显然，需要一个更为综合和动态的分析框架来把握这一问题的本质。
本研究提出“安全化—基础设施化双轨模型”这一新分析框架，试图为理解中国在东南亚基础设施项目的复杂动态提供新的理论视角。该模型的核心洞察在于，当代大型跨国基础设施项目同时承载着双重逻辑：一是基础设施化(infrastructuring)逻辑，即通过物质建设、制度嵌入、权力投射等方式重塑地区政治经济秩序；④二是安全化逻辑，即项目在实施过程中可能触发的地缘政治关切和安全认知。⑤两种逻辑的交互作用决定了项目的最终走向，那些成功平衡基础设施效用与安全关切的项目往往能够顺利推进，而那些在两者之间失衡的项目则可能陷入困境。
这一模型不仅具有重要的理论意义，更具有紧迫的现实价值。在当前大国竞争加剧的国际环境下，海外基础设施投资日益成为地缘政治博弈的焦点。东南亚地区复杂的历史文化背景、敏感的地缘政治位置、多元的政治制度安排，使其成为观察和分析这一现象的理想样本。通过对老挝南欧江流域梯级水电站、印尼雅万高铁、菲律宾国家宽带网络等典型案例的深入分析，可以揭示影响项目成败的关键因素和作用机制，为提高中国的海外基础设施投资成功率提供参考借鉴。
在更宏观的层面上，这一研究有助于理解21世纪国际关系的新特征和新规律。传统的国际关系理论主要关注军事安全和政治外交，而在全球化时代，经济相互依存和基础设施连接性日益成为塑造国际关系的重要力量。如何在推进互联互通的同时管控安全风险、在实现发展合作的过程中化解地缘政治疑虑，已成为新时代外交的重要课题。这一分析框架不仅适用于理解中国的海外投资实践，也为其他国家的类似行为提供了参考，对于促进国际合作、维护地区稳定具有重要的学理价值和现实意义。
二 文献综述
目前关于中国在东南亚基础设施建设的研究较为丰富，但在理论整合和分析维度上仍存在不足。现有研究缺乏能够兼顾“安全化”与“基础设施化”双重维度的综合性分析框架，对项目成败因素的解释呈现碎片化特征。通过梳理相关理论发展脉络和研究前沿，为构建“安全化—基础设施化双轨模型”奠定理论基础。
(一)安全化理论在基础设施研究中的应用与发展
建构主义哥本哈根学派提出的安全化理论为分析非传统安全议题提供了重要框架。该理论认为安全化是通过话语实践和政治动员将特定议题从非安全领域转移至安全领域的社会建构过程。⑥安全化的核心在于将某一议题成功建构为“安全威胁”，从而为采取非常规措施提供合法性基础。
近年来，学者们开始将安全化理论应用于基础设施研究领域，形成了富有洞见的研究成果。基础设施建设已从纯经济领域演变为大国战略竞争的关键场域。西方国家日益从国家安全维度审视基础设施项目，认为港口、管道和光纤电缆等关键设施直接关系到军事投射能力和情报安全。⑦可见，基础设施安全化往往伴随着新行为体的涌现和权力关系的重构。
在“一带一路”倡议研究中，安全化视角的应用更加突出。“一带一路”倡议被西方解读为中国挑战美国主导的自由主义国际秩序的战略工具，而非纯粹的经济合作框架。⑧美国战略与国际研究中心宣称，“一带一路”倡议项目中，89%由中国公司承包，7.6%由当地公司承包，3.4%由外国公司承包。⑨这种分配格局引发了三重质疑：项目可能以牺牲当地经济为代价，使中国企业获益；中国企业对本国劳工的依赖可能激发社会不满；缺乏透明度和国际监督可能加剧发展中国家的治理困境。⑩对此，美国将中国基础设施投资建构为挑战其地区主导地位的战略工具，有意推动基础设施议题的安全化。这种安全化不仅体现在话语层面，更通过制度建设和政策实践得以强化，如美国相继提出了与日本和澳大利亚联合发起的“蓝点网络”计划、“重建更美好世界”计划和“全球基础设施和投资伙伴关系”，(11)以及发展“非洲电力”“美洲增长”等旗舰项目，(12)以对冲“一带一路”倡议。然而，现有研究对安全化程度的测量和动态演化机制仍缺乏深入探讨，特别是对如何区分安全化的不同阶段，现有研究尚未形成共识。
(二)基础设施化理论的兴起与发展前沿
基础设施概念经历了从物质性向社会性的理论演进。早期研究将基础设施界定为承载交通、通信等功能的物理网络，主要关注其技术属性和连接功能。(13)随着研究的深入，学者们逐渐认识到基础设施不仅是物理结构，更是一种复杂的社会技术系统，包括基因组、法律体系、道路桥梁、知识价值体系等各类能够操纵物质、能量和信息流动的连贯结构。(14)在此基础上，“基础设施化”概念应运而生，它超越了传统基础设施研究对物质结构的简单关注，转而强调基础设施作为社会物质关系建构过程的动态特征。基础设施化理论认为，基础设施的意义不仅在于其物理功能的实现，更在于其承载的认知框架、文化符号和制度安排，甚至将国际法、国际组织等软性要素也纳入基础设施的分析范畴。(15)从这一理论视角出发，基础设施化可以理解为一个多维度的社会转化过程：在技术维度上，它关注功能实现和系统整合；在经济维度上，它关注价值创造和资源配置；在政治维度上，它关注权力关系重构和治理模式变迁；在社会维度上，它关注社区参与程度和文化认同建构。这种多维度的分析框架为理解当代大型跨国基础设施项目的复杂影响提供了更为全面的理论工具。
近年来，学者们逐渐认识到基础设施在塑造社会关系、权力结构和发展路径方面的作用。这使得基础设施不再只是经济发展的基础，还成为国家实现战略目标的重要工具。中国和欧洲的铁路和管道的修建夯实了土耳其作为欧亚要冲的地位；没有国内市场、没有腹地、没有资源的新加坡在充分利用其天然海港后，逐渐发展为国际航运、金融、贸易和服务中心，获得远超过其国土规模的影响力。(16)在对外基础设施投资研究中，基础设施化视角展现出重要的解释力。基础设施化程度的差异会显著影响项目的政治敏感性和社会争议程度，高基础设施化程度的项目更易引发政治化讨论，但也可能产生更深远的地缘政治影响。
(三)中国在东南亚基础设施项目成败因素研究的局限
现有研究对中国在东南亚基础设施项目成败因素的解释主要集中在三个分析维度，但都存在明显的理论和经验局限。
域外大国干预论过分强调美日等国的地缘政治压力，将项目失败主要归因于外部制衡，却忽视了东南亚国家的战略自主性和复杂的国内政治生态，例如将缅甸密松水电站项目的搁置主要归因于美国的战略压力和西方环保组织的干预，(17)但这种解释难以说明为什么同样面临外部压力的老挝能够成功推进中老铁路项目。东南亚国家普遍具有较强的战略自主性，能够在大国竞争中采取灵活的对冲策略，这表明外部压力并非决定性因素。(18)
民众反对论虽然识别了社会抗议和负面舆论对项目命运的重要影响，但多停留在现象描述层面，未能深入挖掘反对情绪的生成机制和演化逻辑。对柬埔寨中企投资的基础设施和水电站项目的研究发现，民众出现了一定的反对情绪，但对于这种反对情绪如何形成、如何传播以及如何影响政府决策等关键问题缺乏深入分析。(19)通过对印尼雅万高铁项目的实地调研发现，民众态度呈现出复杂的分化和变化状态，简单的支持/反对二分法难以准确反映民意的复杂性和动态性。(20)
利益集团影响论缺乏差异化分析视角，未能解释为什么相似的利益集团在不同国家会产生截然不同的反应模式。如果将马来西亚东海岸铁路项目的多次调整归因为环保组织和反对党的压力，就无法回答为什么类似的利益集团在老挝、印尼等国并未产生同样强烈的反对效果。(21)这种差异表明，利益集团的影响力受到特定国家政治制度、社会结构和历史文化等因素的显著调节。现有研究普遍缺乏综合性分析框架，往往孤立地考虑单一因素的作用，未能揭示多重因素之间的互动机制和动态演化过程。这种碎片化的研究取向对项目成败规律的认识不够深入，预测能力有限。
(四)研究不足与理论创新的必要性
通过上述文献梳理，可总结出三个重要的研究不足。其一，理论整合不足。虽然安全化理论和基础设施化理论都在各自领域取得了重要发展，但二者的结合应用仍然相当有限。现有研究往往单独使用其中一个理论框架，缺乏能够同时捕捉项目安全敏感性和发展嵌入性的综合分析模型。这种理论孤立状态限制了对基础设施项目复杂属性的全面理解。其二，动态分析不足。大多数研究采用静态分析方法，将项目视为固定状态的研究对象，未能充分考虑项目在不同发展阶段的特征变化和演化规律。特别是对于“安全化程度”和“基础设施化程度”如何随时间动态演化、如何相互影响等核心问题，现有研究鲜有涉及。其三，界定标准不足。虽然学者们提出了不同的概念框架，但对于如何操作化“安全化程度”和“基础设施化程度”、如何建立可比较的界定标准等关键问题仍缺乏共识。这不仅影响了研究结果的科学性和说服力，也制约了理论的进一步发展和应用。
基于此，本文提出构建“安全化—基础设施化双轨模型”的理论创新思路。该模型旨在：一是整合双重理论视角，将安全化理论与基础设施化理论有机结合，形成能够同时捕捉项目安全和发展属性的二维分析框架；二是建立动态分析机制，明确区分项目在不同发展阶段的特征差异，反映“安全化程度”和“基础设施化程度”的动态演化轨迹。通过这一理论创新，本文期望为理解和预测中国在东南亚基础设施项目的成败提供更为科学和有效的分析工具。
三 安全化—基础设施化双轨模型：一种分析框架
在全球化深入发展的背景下，基础设施建设已成为国际关系中的核心议题。特别是在“一带一路”倡议推动下，中国在东南亚地区的基础设施项目引发了广泛关注。这些项目不仅涉及经济合作，还与地缘政治、安全战略等复杂因素密切相关。本文提出“安全化—基础设施化双轨模型”，旨在为分析大国海外基础设施项目的动态过程及其对地区秩序的影响提供系统的理论框架。
(一)核心概念的理论建构与内在逻辑
“安全化—基础设施化双轨模型”的理论基础源于对传统基础设施研究和安全研究的深度整合。大型跨国基础设施项目不再仅仅是技术工程问题，而是承载着复杂的地缘政治意涵和安全考量。这种复杂性要求我们超越单一维度的分析视角，构建能够同时捕捉项目物质建设进程和安全认知演变的综合性框架。
本研究中的“安全化”概念基于哥本哈根学派的安全化理论，特指通过特定的话语实践，将基础设施项目从常规政治议程转化为安全议程的社会建构过程。这一过程具有三重特征：首先是话语建构性，即通过媒体报道、政治声明、学术研究等多种渠道，将项目重新定义为关乎国家安全、经济安全或文明冲突的议题；(22)其次是社会接受性，即这种安全化论述能够获得目标受众的认同和接受，形成一定的社会共识；(23)最后是政策后果性，即基于安全化认知而采取的超常规政策措施，如加强审查、设置限制条件或直接叫停项目。而安全互动则体现在大国通过基础设施建设影响地区内国家间的安全关系，从而塑造地区安全架构。(24)
与此相对应，“基础设施化”概念则指通过基础设施的规划、建设、运营全生命周期，实现权力投射、秩序重塑和制度嵌入的综合性过程。这不仅涉及物质层面的硬件建设，更包括技术标准的输出、管理模式的移植、合作机制的建立等软性制度安排。(25)基础设施化是一个多层次、多维度的复杂政治经济过程，它通过物质建设来实现权力投射和秩序重塑，这一过程与安全化机制形成双轨互动格局。在全生命周期中，基础设施项目不仅要应对资金短缺、技术困难等现实挑战，更涉及深层的政治博弈，即各方不断调整策略以维护或改变既有秩序。通过硬联通和软联通，基础设施化加强了国家间的物理和制度联系，促进经济互动。与此同时，大国则借助安全化机制增强对关键节点的战略控制，并将安全议题与其他议题紧密关联，塑造国家间安全的动态关系。这一过程的核心在于，通过控制关键基础设施节点，投资方能够在东道国社会经济发展中获得持续性的影响力和话语权，进而重塑既有的地区政治经济秩序。(26)
两个概念之间存在着复杂的互动关系。一方面，基础设施化程度的提升可能触发更多的安全关切。当项目规模扩大、影响力增强时，往往会引发东道国对主权让渡、依赖风险等问题的担忧。另一方面，过度的安全化又会制约基础设施化的深入推进。激烈的政治争议和严格的审查程序会拖慢项目进度，甚至导致项目夭折。因此，成功的基础设施项目往往需要在两个维度之间实现动态平衡，既要推进实质性的基础设施建设，又要有效管控安全化风险。
因此，安全化理论和基础设施化理论的结合不仅可行，而且必要。基础设施项目的推进过程可以被理解为四个圈层：技术经济圈层、社会民生圈层、政治制度圈层和战略安全圈层(参见图1)。这四个圈层既相对独立又相互渗透，共同构成了项目成败的决定性因素矩阵。
技术经济圈层是基础设施项目的核心圈层，主要涉及项目的技术可行性研究、经济效益评估和建设运营标准等基础性要素。这一圈层体现了基础设施化的本质属性，是项目得以落地的前提条件。社会民生圈层关注项目对当地就业、民生改善、社区发展的影响，以及环境社会责任的履行情况。这一圈层反映了基础设施项目的社会嵌入度，是项目获得民众支持的关键所在。政治制度圈层包含政府政策支持、制度规范协调和风险管控机制等制度性安排。这一圈层开始呈现出安全化的特征，体现了东道国对项目的政治态度和制度保障。战略安全圈层涉及地缘政治博弈、军事安全考量和战略资源控制等宏观因素。这一圈层集中体现了安全化的核心议题，往往决定着项目的战略定位和国际反应。这四个圈层之间存在双向互动关系：一方面，基础设施化进程从内层向外拓展，项目规模和影响力的扩大触及更广泛的社会政治和战略安全议题；另一方面，安全化进程从外层向内渗透，战略安全考量通过政治制度安排影响项目的具体实施，最终作用于技术经济层面的决策。
图1 安全化与基础设施化结合的圈层图
数据来源：作者自制。
这种圈层化的分析框架有助于我们理解中国在东南亚基础设施项目的不同命运。成功的项目往往表现为各圈层之间的良性互动：比如印尼雅万高铁，其技术方案可行(技术经济圈层)，创造就业机会(社会民生圈层)，获得政府支持(政治制度圈层)，且未引发过度的地缘政治疑虑(战略安全圈层)。相比之下，部分受阻项目则往往出现圈层间的失衡：或是外层的安全化考量过度干预内层的技术经济决策，或是内层的基础设施化进程未能充分考虑外层的战略安全影响。
这一分析框架的实践意义在于：一是提醒我们需要用整体性视角看待基础设施项目，既重视内层的技术经济可行性，也关注外层的战略安全影响；二是强调在项目规划和实施过程中需要做好圈层互动的评估和管理，避免某一圈层的失衡影响整体推进；三是为项目风险防控提供系统性思路，有助于在不同圈层预设相应的风险应对机制。
(二)四象限类型学及其分析意涵
我们将安全化程度划分为四个层次：低度、中度、高度和极度安全化。低度安全化反映初步的安全化尝试，安全化话语虽然出现在公共讨论中，但未引起公众对所谓“国家安全”或“存在性威胁”的广泛关注，项目仍被视为常规的经济或发展议题。中度安全化则表现为安全化话语获得一定程度的社会关注和讨论，部分听众接受安全化动议，政治权力部门开始关注该问题，但尚未采取特别措施。
随着安全化程度的提升，进入高度安全化阶段。在这个阶段，安全化话语在社会中广泛传播，引发强烈反响，大多数相关听众接受了安全化动议。政治权力部门认可安全威胁的存在，并采取某些应对措施，项目被视为重要的安全问题，在政策议程中占据较高位置。最高级别的极度安全化则代表了安全化过程的顶点，项目被完全定义为国家安全事务，获得绝对优先讨论的地位。最高决策层将该问题置于其他所有问题之上，果断采取行动，包括“超常规”举措，项目的处理方式超出了常规政治或经济范畴，进入了“紧急状态”领域。
在实际应用这一框架时，我们需要通过考察几个关键指标来判断项目的安全化程度。这些指标包括安全化话语的普及程度和强度、听众接受安全化动议的广度和深度、政治权力部门的反应程度和采取措施的强度、项目在国家政策议程中的优先级别，以及处理项目的方式是否超出常规政治或经济手段。通过综合评估这些指标，我们能够更准确地定位一个项目在安全化谱系中的位置。
同理，借鉴安全化理论的分级思路并充分考虑基础设施项目的特殊性和复杂性，笔者提出了一个新的框架来定性评估基础设施项目的基础设施化程度。基础设施化程度可以大致划分为四个层次：初级、发展、成熟和深度基础设施化，其中初级和发展阶段的项目属于低基础设施化，而成熟和深度阶段的项目属于高基础设施化。初级基础设施化阶段的项目通常规模较小，技术复杂度低，主要由单一主体主导，对当地经济社会影响有限。这类项目往往被视为常规的建设工程，不会引起广泛关注。发展阶段的基础设施化项目开始展现出更多的复杂性，涉及多个利益相关方，需要一定程度的跨部门协调。项目规模和影响范围扩大，开始引起地方层面的重视，但尚未成为国家层面的战略焦点。
随着基础设施化程度的提升，项目进入成熟阶段。此时，项目通常具有显著的规模和复杂性，涉及多个国家或地区的利益，需要高度的技术能力和管理水平。这类项目往往被纳入国家或区域发展规划，受到广泛的社会关注和讨论。融资结构变得复杂，可能涉及多国政府、国际金融机构和私营部门的参与。项目的实施对区域经济发展和地缘政治格局产生重要影响。深度基础设施化阶段代表了基础设施项目的最高形态。这类项目往往是跨国性的大型工程，具有战略性意义，能够重塑区域甚至全球的经济地理。它们需要最高层次的政治决策和国际协调，融资规模巨大，技术难度极高。这些项目不仅是物理基础设施的建设，更是一种制度化的安排，可能涉及新的国际合作机制或区域一体化进程。它们的影响超越了经济领域，深入到社会、文化和地缘政治等多个维度。实际评估中，我们需要综合考虑多个因素来判断项目的基础设施化程度，包括项目规模和复杂性、利益相关方的多样性和参与度、融资结构的复杂程度、项目的社会经济影响范围、国际关注度，以及项目在区域或全球发展战略中的地位。
因此，基于安全化程度和基础设施化程度的交叉组合，本研究构建了一个2×2的四象限分析框架，每个象限代表一种理想类型，具有不同的特征表现和发展逻辑(参见图2)，旨在揭示项目在发展过程中可能呈现的不同状态及其转换机制。
图2 “安全化—基础设施化双轨模型”的图示
数据来源：笔者自制。
第一象限的“高安全化—高基础设施化型”(HH型)项目往往是那些规模庞大、战略意义重大的跨国工程。这类项目在推进基础设施建设的同时，也面临着激烈的地缘政治争议和安全化挑战。项目具有明显的战略价值和象征意义，容易被纳入大国竞争的框架进行解读；媒体和学术界对项目存在较大分歧，支持和反对的声音并存；政府层面的决策过程复杂，往往需要在多重利益和压力之间寻求平衡。这类项目的发展前景具有较大的不确定性，既可能通过有效的风险管控和利益协调实现突破，也可能在持续的政治压力下被迫调整甚至搁置。
第二象限的“高安全化—低基础设施化型”(HL型)项目通常处于规划或早期建设阶段，尚未形成显著的基础设施效应，但已经引发了高度的安全关切。这种“未建先议”的现象往往出现在地缘政治敏感度较高的项目或者因双边关系紧张而被重新定义的项目中。此类项目面临的挑战更为严峻，因为缺乏既成事实和实际效益的支撑，容易在政治压力下被取消或无限期推迟。项目的命运高度依赖于政治环境的变化和双边关系的走向。
第三象限的“低安全化—低基础设施化型”(LL型)项目通常是那些规模较小、技术复杂度不高的民生导向工程。这类项目的特点是争议性较低，能够获得东道国政府和民众的普遍支持，但其影响力和战略意义也相对有限。项目推进相对顺利，但需要防范在发展过程中可能出现的升级风险——如果项目规模扩大或涉及更敏感的领域，可能会触发新的安全化过程。
第四象限的“低安全化—高基础设施化型”(LH型)项目代表了最理想的状态，即项目在实现高度基础设施化的同时，成功规避或化解了安全化风险。这类项目通常具备以下特征：项目设计充分考虑了东道国的发展需求和关切，能够产生明显的经济社会效益；项目实施过程透明度高，积极吸纳当地利益相关方参与；项目运营模式较为开放，避免了过度的依赖关系。此类项目往往成为双边合作的典型案例，具有重要的示范和扩散效应。
(三)动态演化机制与路径依赖分析
四象限类型学的核心价值不在于静态分类，而在于揭示项目在不同状态之间的动态转换机制。通过对项目发展轨迹的追踪分析，本研究识别出几种典型的演化路径，每种路径都反映了特定的因果机制和条件配置。
从LL型向HH型的演化路径体现了“基础设施化驱动安全化”的逻辑。在这一过程中，项目最初作为小规模的民生工程启动，随着建设规模的扩大和影响力的增强，逐渐引发更多的地缘政治关注和安全关切。这种演化往往是渐进式的，反映了外界对项目认知的逐步改变。关键的转折点通常出现在项目规模突破某个临界值，或者涉及战略性基础设施领域的时刻。
从LL型向HL型的演化路径则体现了“外部冲击型安全化”的特征。在这种情况下，项目本身可能并无重大变化，但由于外部政治经济环境的突然变化，如双边关系恶化、大国竞争加剧、国内政治更迭等，项目被重新定义为安全议题。这种演化具有突发性和外生性的特点，往往超出项目实施方的控制范围。
从HH型向LH型的演化路径代表了“安全化消解”或“去安全化”的过程，即通过各种策略和措施，成功化解项目面临的安全化挑战，实现项目的顺利推进。这一过程通常需要项目实施方主动调整策略，如提高项目透明度、加强与当地利益相关方的沟通、调整项目设计以更好地契合东道国需求等。成功的安全化消解往往需要较长的时间和持续的努力，是一个复杂的政治协商和信任重建过程。
路径依赖机制在项目演化过程中发挥着重要作用。一旦项目进入高安全化状态，要实现去安全化往往面临较大的困难，因为安全化论述具有自我强化的特性，越是被定义为安全威胁，就越容易引发更多的关注和质疑。相反，那些成功避免安全化或及时化解安全化风险的项目，往往能够形成良性循环，获得更多的支持和更好的发展环境。
(四)影响因素与条件配置的复杂性分析
项目在安全化和基础设施化两个维度上的表现受到多层次、多维度因素的综合影响。这些影响因素不是独立作用的，而是相互交织、相互作用，形成复杂的条件配置效应。深入理解这些影响因素及其作用机制，对于解释项目成败和预测发展趋势具有重要意义。
在国内层面，东道国的政治制度环境对项目的安全化程度具有重要影响。西方体制下的项目往往面临更大的安全化压力，因为多元化的政治结构为反对声音提供了更多的表达渠道，媒体监督和公众参与也更加活跃。相比之下，威权体制下的项目虽然在决策效率上具有优势，但也可能因为缺乏充分的讨论而积累潜在的风险。经济发展水平同样是重要的影响因素，经济相对落后的国家对基础设施的需求更为迫切，对项目可能带来的安全风险的容忍度也相对较高。
民族主义情绪和历史记忆在项目的安全化过程中扮演着复杂的角色。强烈的民族主义情绪容易将外国基础设施项目政治化，特别是当项目涉及主权敏感领域或者与历史上的殖民经历产生联想时。媒体环境的独立性和多元化程度也会影响安全化论述的传播和接受。在媒体相对独立的环境中，不同的观点和声音更容易得到表达，这既可能加剧安全化过程，也可能促进更加理性和平衡的讨论。
在国际层面，大国竞争格局对项目安全化具有深远影响。当前美国对华战略竞争的加剧，使得中国在海外的基础设施项目更容易被置于地缘政治竞争的框架下进行解读和评判。项目所在地区的地缘政治敏感度也是重要因素，在南海、马六甲海峡等战略要地的项目，天然具有更高的地缘政治关注度。现有国际制度环境和规范体系对项目的约束和引导作用也不容忽视，特别是在环境保护、劳工标准、透明度要求等方面。
东道国与传统盟友(特别是美国)的关系状况直接影响其对中国基础设施项目的态度。那些在安全上高度依赖美国的国家，往往在涉及中国项目时面临更大的政治压力和选择困境。区域组织和多边机制的态度和立场也会影响项目的政治环境和舆论氛围。
需要特别强调的是，这些影响因素的作用不是简单的线性叠加，而是呈现出复杂的交互效应和条件依赖性。同样的因素在不同的语境和条件组合下可能产生截然不同的效果。例如，西方制度在某些情况下可能增加项目的安全化风险，但在另一些情况下，充分的讨论和透明化进程反而有助于消除疑虑和建立信任。这种复杂性要求我们在分析具体案例时，必须综合考虑各种因素的相互作用，避免简单化和机械化的判断。
正是基于对这种复杂性的深刻认识，“安全化—基础设施化双轨模型”强调动态分析和过程追踪的重要性。只有通过对项目发展全过程的细致观察和深入分析，才能真正理解各种因素是如何相互作用、相互影响，进而塑造项目的最终命运。这种分析方法不仅有助于解释既有项目的成败，也为未来项目的设计和实施提供了重要的理论指导和实践启示。
四 案例分析
本研究旨在通过深入分析中国在东南亚的三个具有代表性的基础设施项目，验证和深化“安全化—基础设施化双轨模型”的解释力。这些案例分别是老挝南欧江流域梯级水电站项目、印尼雅万高铁项目和菲律宾国家宽带网络(NBN-ZTE)项目。这三个项目分布在东南亚不同国家，反映了区域内的多样性，还代表了能源、交通和通信等不同类型的基础设施，探讨模型在不同领域的适用性。而且，这些项目处于不同的发展阶段和结果，即顺利竣工、机遇挑战并存以及取消搁置，提供了丰富的比较视角。这些项目都引起了相当程度的国际关注，有丰富的公开资料可供分析。
研究这些具有代表性的案例，可以提炼出可推广到其他东南亚基础设施项目的洞见。通过考察这些项目在安全化和基础设施化两个维度上的动态演变，我们将揭示中国海外基础设施投资的复杂性，以及地缘政治、经济利益和技术因素如何相互作用，最终决定项目命运。这种多案例比较研究方法不仅能够展示“安全化—基础设施化双轨模型”在不同情境下的适用性，还能帮助我们识别影响项目成败的关键变量，为理解中国在东南亚乃至全球范围内的基础设施外交提供新的理论视角。
(一)老挝南欧江梯级水电站：低安全化—高基础设施化的理想范式
老挝南欧江流域梯级水电站项目作为中国在东南亚能源基础设施领域的标杆工程，为“安全化—基础设施化双轨模型”提供了典型的LH型(低安全化—高基础设施化)案例。该项目从2016年启动至2021年全面建成投运，历经五年建设周期，不仅实现了显著的基础设施化效果，更重要的是成功规避了安全化陷阱，展现了中国海外基础设施项目的战略智慧和操作艺术。
1.项目基础设施化的深度推进机制
南欧江项目的高基础设施化特征首先体现在其系统性的物质建构维度。作为中资企业首次在境外获得整条流域开发权的“建设—经营—转让”(BOT)项目，该工程包含七个梯级电站，总装机容量127.2万千瓦，构建了一个完整的流域水电开发体系。(27)这种全流域整体规划的模式突破了传统单点项目的局限，通过统一的技术标准和管理体系，实现了对南欧江流域水资源的系统性开发和利用。项目建成后累计发电116.22亿千瓦时，可保障老挝全国12%以上的电力供应，旱季发电量更是占全国用电的30%，(28)这种规模效应充分彰显了项目的基础设施化程度。
更为重要的是，南欧江项目在制度嵌入维度展现出深刻的基础设施化特征。中方不仅输出了先进的水电技术和建设标准，更通过建立南欧江水情自动测报系统，包括1座中心站和68个遥测站(8个遥测水文站、27个遥测水位站和33个遥测雨量站)，(29)将现代化的水资源管理制度植入老挝的国家治理体系。这套监测系统成为老挝首个且建设规模最大、覆盖面积最广的水情监测网络，不仅服务于电站运营，更为老挝建立了现代化的流域管理能力。通过技术培训和人员交流，中方将水电开发的管理经验和操作规范传递给老挝方面，实现了从硬件建设到软件管理的全方位制度嵌入。
在权力投射维度，南欧江项目通过控制关键的能源基础设施节点，为中国在老挝乃至湄公河地区建立了持续性的影响力基础。电力是现代经济社会发展的基础要素，南欧江项目的成功运营使中国成为老挝电力安全的重要保障者，特别是为中老铁路等后续重大项目提供稳定电力支撑，形成了基础设施项目之间的协同效应，构建了中国在老挝发展进程中不可替代的地位。
项目在秩序重塑维度的作用同样显著。南欧江项目不仅改变了老挝的能源供给格局，更通过电力出口贸易重塑了老挝与泰国、越南和柬埔寨等邻国的经济联系模式。老挝从电力净进口国转变为电力出口国，这种角色转换不仅提升了老挝在地区能源市场中的地位，也为实现“陆锁国”到“陆联国”转变奠定了重要基础。项目还推动了老挝电力行业的整体发展，从农村电气化到工业用电保障，全面提升了国家电力基础设施水平。
2.安全化风险的有效规避策略
南欧江项目之所以能够维持在低安全化状态，关键在于中老双方从项目设计之初就采取了系统性的去安全化策略。在话语建构层面，双方有意识地将项目定位为经济合作和技术援助项目，而非地缘政治工具。虽然在2019年《构建中老命运共同体行动计划》签署后，(30)项目被赋予更高的政治意义，但双方依然坚持经济发展和民生改善的主导叙事，避免了过度的政治化和安全化。
中方在项目实施过程中展现出高度的政治敏感性和策略智慧。首先，通过强化项目的民生属性来消解潜在的安全关切。建设过程中大量雇用当地劳工，带动了周边地区的就业和经济发展，使项目成为当地民众获得实际利益的载体。其次，中方主动加强环境保护和社会责任履行，通过严格的环境影响评估、生态保护措施和社区发展计划，回应了国际社会对大型水电项目可能带来环境风险的关切。
老挝政府的积极配合和主动引导同样是项目维持低安全化的重要因素。老挝政府将项目明确纳入国家发展战略，特别是与《农村电气化总体规划》的对接，即，到2025年达到至少98%通电率，到2030年实现全国户户通电的目标，(31)使项目成为实现国家发展目标的重要手段。政府简化行政程序、协调地方利益、动员本地资源参与，这些措施不仅提高了项目实施效率，更重要的是塑造了项目服务国家发展的正面形象。在舆论引导方面，老挝政府强调项目对国家发展的重要性，平衡了国内外对项目的不同看法，有效抑制了安全化论述的传播。
双方建立的透明化合作机制也发挥了重要的去安全化作用。定期的高层会晤机制确保了重大问题能够及时沟通解决，避免了误解和猜疑的积累。共同发布项目进展报告、邀请第三方机构独立评估等措施增强了项目透明度，消解了外界对项目的不当联想。联合应急处理机制的建立则表明双方对项目可能面临的风险有充分预案，体现了负责任的合作态度。
3.动态平衡机制的实践探索
南欧江项目最具启发性的地方在于其展现的动态平衡机制。项目在推进过程中并非静态地维持在LH象限，而是经历了从LL型向LH型的成功演化。项目初期，由于规模相对有限、影响范围不大，项目处于典型的LL型状态。随着建设推进和效益显现，项目的基础设施化程度不断提升，但通过精心的风险管控，成功避免了向HH型的演化，而是稳定地过渡到LH型。
这种成功演化的关键在于双方对项目发展节奏的精准把控。在基础设施化程度提升的同时，双方通过调整融资条件、优化合作模式、加强本土化运营等措施，及时回应了可能出现的安全关切。特别是在项目被纳入“一带一路”倡议框架和中老命运共同体建设后，双方没有因为政治意义的提升而忽视经济属性的维护，而是通过更加开放和透明的合作方式，确保项目继续服务于双方的共同发展目标。
项目还展现了基础设施化与安全化间的良性互动机制。高质量的基础设施建设和显著的发展效益成为最有力的“去安全化”工具。当项目能够实实在在地改善当地民生、推动经济发展时，安全化论述就失去了现实基础。南欧江项目通过为老挝提供稳定的电力供应、创造就业机会、推动技术转移，获得了当地政府和民众的广泛支持，这种支持反过来又为项目的进一步发展创造了良好的政治环境。
南欧江项目的成功不仅在于其自身的经济效益，更在于为中国在东南亚推进基础设施合作提供了可复制的经验模式。项目展示了如何通过精心的设计和实施，在实现高度基础设施化的同时有效管控安全化风险。这种经验对于理解中国“一带一路”倡议在东南亚的实施具有重要启示意义。项目的成功表明，通过合适的策略选择和精细的过程管控，大型跨国基础设施项目完全可以避免安全化陷阱，实现互利共赢的发展目标，这为其他类似项目提供了理论指导和实践参考。更重要的是，项目揭示了基础设施外交的核心要义：不是通过基础设施项目来实现地缘政治目标，而是通过基础设施合作来促进共同发展，在发展中自然地增进政治互信和战略合作。这种以发展为导向、以合作为基础的模式，为构建新型国际关系提供了有益探索，也为中国与东南亚国家深化合作指明了方向。
(二)印尼雅万高铁案例分析：安全化与基础设施化的动态演进
印尼雅万高铁项目作为“一带一路”倡议在东南亚的标志性工程，为“安全化—基础设施化双轨模型”提供了一个完整的动态演化样本。全长142千米、设计时速350千米的雅万高铁不仅是中国高铁技术首次全系统海外输出的重要实践，(32)更是一个从规划阶段的LL型项目，经历复杂的政治经济环境变化，最终演化为LH型成功案例的典型代表。项目从2015年启动到2024年运营一周年的发展轨迹，充分体现了双轨模型四象限类型学的解释力和动态演化机制的复杂性。
1.初期阶段：LL型项目的战略定位与话语建构
雅万高铁项目在初期阶段典型地体现了LL型项目的特征：基础设施化程度相对较低，安全化水平同样保持在低位。在项目战略规划阶段，中印尼双方刻意将项目框定为纯粹的经济合作项目，强调其商业属性和民生效益。中国方面的话语建构策略十分明确：将项目定义为“互利共赢的商业合作”，重点宣传其对印尼经济发展的推动作用，包括缩短雅加达至万隆的通勤时间、促进沿线经济发展、创造就业机会等具体效益。
在基础设施化维度上，项目初期展现出明显的发展阶段特征。中国铁路总公司承诺提供世界一流的高铁技术，并针对印尼的具体国情进行本土化改造，本地化程度达到60%。(33)为应对印尼多震、强震的地质特点，项目采用了“以桥代路”的设计方案，并配置专门的减隔震支座和地震预警监测系统，体现了技术复杂性和制度嵌入的初步特征。(34)在融资安排上，中方设计了不需要印尼政府预算担保、由中国国家开发银行提供优惠贷款的创新模式，这种制度安排的设计显示了项目在制度嵌入维度的早期努力。
然而，LL型项目的局限性也在这一阶段显现。项目对印尼复杂的地质条件和社会环境缺乏充分的前期调研和风险评估，这种“低度基础设施化”的特征为后续的挑战埋下了伏笔。当时的低安全化状态虽然有助于项目在与日本竞争中脱颖而出，但也意味着对潜在政治风险的预判不足。
2.发展阶段：向HH型演化的复杂过程
随着项目进入实质性建设阶段，内外部环境的变化推动项目向HH型方向演化，呈现出基础设施化深化与安全化上升并存的复杂态势。这一演化过程典型地体现了“基础设施化驱动安全化”和“外部冲击型安全化”两种机制的叠加效应。
在基础设施化维度，项目规模和复杂性的显著提升触发了外界的更多关注。工程投资从原定的51.3亿美元增加到72亿美元，涉及中国中铁、中国铁建、中交集团等多家央企的深度参与，项目的战略意义和影响力明显增强。(35)同时，项目在推进过程中遇到的技术难题，如印尼“遇风剥落，遇水成泥”的特殊地质条件、土地征收的复杂程序等，要求更高水平的技术集成和制度协调，推动项目向成熟阶段基础设施化发展。(36)
在安全化维度，多重因素的叠加效应导致项目安全化程度显著上升。首先是“基础设施化驱动安全化”机制的作用：项目规模的扩大和中国企业影响力的增强引发了印尼国内对“中国经济主导权”的担忧。部分政治精英和媒体开始将雅万高铁项目与中国的地缘政治意图联系起来，质疑项目是否会“威胁”印尼的经济主权和国家安全。其次是“外部冲击型安全化”的影响：在美国对华战略竞争加剧的背景下，美国、日本等西方国家对中国在印尼影响力扩大表示担忧，试图将项目纳入地缘政治竞争的框架进行解读。
这种双重压力导致项目一度陷入困境，工程进度受到影响，政治争议不断发酵。项目面临的挑战体现了HH型项目的典型特征：一方面需要继续推进基础设施建设以证明项目价值，另一方面必须应对不断上升的安全化压力。这一阶段的经历深刻展示了双轨模型中两个维度相互作用的复杂性。
3.调整阶段：安全化消解与基础设施化深化的平衡策略
面对HH型项目的困境，中印尼双方采取了一系列策略调整，试图实现向LH型的转化。这一过程充分体现了“安全化消解”机制的运作逻辑和条件要求。
在安全化消解层面，中方采取了多维度的“去安全化”策略。在话语建构上，中方更强调项目的民生属性和经济效益，弱化其战略意义的表述。在具体操作上，中国企业主动加强与印尼本地公司的合作，严格控制中国劳工的数量和工种，提高技术转让和本地化比例，以应对“中国威胁”和“劳工问题”的质疑。(37)在政治层面，两国政府建立了更加密切的高层对话机制，包括中印尼高级别对话合作机制、外长防长“2+2”对话机制等，通过制度化的政治沟通来管控安全化风险。
值得注意的是，安全化的消解并不意味着完全回避项目的战略意义，而是通过更加巧妙的话语策略和制度安排来重新定义。中国积极推动项目与印尼“全球海洋支点”愿景对接，强调项目对印尼国家发展战略的支撑作用，(38)将潜在的威胁叙事转化为合作共赢的叙事。这种策略体现了安全化理论中的“再安全化”，不是简单地否认项目的安全化，而是改变其被感知和理解的方式。
在基础设施化的深化层面，面对工程延误和成本超支的挑战，中方团队展现出更强的技术适应能力和制度创新能力。针对印尼特殊的地质条件，项目团队调整了隧道施工技术，引入更先进的抗震设计，体现了技术复杂性的提升。在融资层面，中国国家开发银行等金融机构提供额外资金支持，确保项目资金链的稳定，显示了制度支撑的强化。在人员培训层面，中印尼联合培训600名本地运营人员，(39)建立全方位技术保障体系，体现了制度嵌入和权力投射的深化。
4.成熟阶段：LH型项目的典型特征与示范效应
经过复杂的调整过程，雅万高铁最终成功演化为LH型项目，实现了高度基础设施化与低度安全化的理想组合。项目于2023年正式通车运营，运营近两年来的出色表现充分验证了这种转化的成功。
在基础设施化维度，项目展现出深度基础设施化的典型特征。从物质建构角度看，雅万高铁作为印尼首条高铁，显著改善了雅加达—万隆经济走廊的连通性，一年内累计发送旅客579万人次，单日上座率最高达99.6%，带动万隆游客数量增长15%。(40)从制度嵌入角度看，项目建立了完整的技术标准体系和运营管理规范，中国高铁技术标准在印尼得到全面应用。从权力投射角度看，中国通过掌握关键技术和运营管理，在印尼高铁领域确立了主导地位。从秩序重塑角度看，项目不仅改变了印尼的交通格局，也为中国高铁技术在东南亚的推广树立了标杆。
在安全化维度，项目成功实现了安全化程度的显著降低。媒体报道以正面评价为主，强调项目的经济社会效益；政治层面的争议基本消失，项目获得印尼政府和民众的广泛认可；学术界和智库的研究也多从技术创新和经济合作的角度进行分析，很少涉及安全威胁的讨论。项目被印尼政府视为国家发展的重要成就，中国高铁技术得到高度评价。
LH型项目的成功转化产生了重要的示范效应和扩散效应。雅万高铁成为中印尼全面战略伙伴关系的重要象征，也成为“一带一路”倡议在东南亚的典型成功案例。项目的成功经验为中国在其他国家推进类似项目提供了重要参考，也为印尼进一步与中国开展基础设施合作奠定了基础。
雅万高铁案例为“安全化—基础设施化双轨模型”提供了丰富的实证素材，验证了模型的解释力和预测功能。案例充分展示了项目在四象限之间的动态演化过程，特别是从LL型向HH型再到LH型的复杂转化路径。这种演化轨迹体现了模型所强调的动态性和路径依赖特征，也揭示了影响项目演化的多重因素及其复杂的相互作用。国内层面的因素包括印尼的政治制度环境、经济发展需求、民族主义情绪等；国际层面的因素包括美国对华战略竞争、地缘政治环境、区域合作机制等。这些因素在不同阶段发挥不同的作用，形成复杂的条件配置效应。雅万高铁的成功不仅在于其技术先进性和经济效益，更在于项目实施方能够根据环境变化及时调整策略，有效管控安全化风险，同时持续深化基础设施化进程。同时，案例也暴露了模型的某些局限性。例如，模型对项目初期风险评估不足的问题关注不够，对复杂地质条件和社会环境等技术性因素的作用机制分析还需要进一步完善。这些发现为模型的进一步发展和完善提供了重要方向。
(三)菲律宾国家宽带网络项目分析：外部冲击型安全化演进
菲律宾国家宽带网络项目为“安全化—基础设施化双轨模型”提供了一个典型的HL型(高安全化—低基础设施化型)案例样本，生动展现了项目如何在外部地缘政治冲击下，从相对平静的LL型状态迅速跃升至高度安全化状态，最终导致项目在基础设施化尚未充分展开的情况下便宣告失败。这一案例不仅验证了模型中“外部冲击型安全化”演化路径的存在，更深刻揭示了数字基础设施领域安全化的独特机制和复杂动力。
1.初始阶段的LL型特征与基础设施化策略
项目启动之初，中国中兴通讯公司与菲律宾政府的合作呈现出典型的LL型特征。在基础设施化维度，该项目虽然涉及全国性的数字网络建设，但其技术复杂度和制度创新程度相对有限，主要是在既有技术框架下的规模化应用。项目计划建设300个Wimax无线宽带基站，连接全国25800个政府办公室，(41)这种网络拓扑结构在技术上相对成熟，不涉及颠覆性的技术创新或复杂的跨国制度安排。从权力投射角度看，项目更多体现为商业合作性质，中兴通讯主要扮演技术提供商和工程承包商的角色，并未寻求对菲律宾数字基础设施的长期控制权。
在安全化维度，项目初期展现出明显的低安全化特征。中兴通讯采取了典型的技术导向和经济导向的话语策略，强调其技术优势、成本效益和服务经验，避免涉及可能引发地缘政治联想的敏感话题。菲律宾政府层面对项目的定义同样停留在经济发展和技术升级的框架内，将其视为提升政府办公效率和推动国家信息化的常规举措。媒体报道主要集中在项目的技术参数和经济效益上，缺乏安全化的话语建构。公众对项目的关注度相对较低，尚未形成明显的支持或反对声音。
这种LL型的初始状态为项目赢得了宝贵的发展空间。中兴通讯凭借其技术优势和有竞争力的融资方案，在与国际竞争对手的角逐中脱颖而出。特别是中国进出口银行提供的32亿美元、年利率仅3%的20年期低息贷款，前5年免息的优惠条件，在当时的国际融资环境下具有显著的比较优势。(42)这种经济导向的竞争策略有效规避了政治敏感性，使项目得以顺利通过初期的政府审批程序。
2.外部冲击引发的急速安全化转换
然而，项目的发展轨迹在即将进入实质性建设阶段时发生了戏剧性的逆转。这一转换过程充分印证了理论框架中“外部冲击型安全化”的演化机制，即项目本身的基础设施化程度并无显著变化，但外部地缘政治环境的突然恶化导致项目被迅速重新定义为安全议题。
美国政府的直接干预成为引发安全化的关键外部因素。美国驻菲律宾大使克丽丝蒂·肯尼(Kristie A.Kenney)在协议签署前一天致信菲律宾官员，以安全原因要求重新考虑美国公司的方案，(43)这一举动立即将项目从经济合作框架转换到了地缘政治竞争的话语体系中。美国政府担忧中国可能通过网络基础设施获取菲律宾政府敏感信息的表态，直接启动了对项目的安全化建构过程。
这种外部冲击具有三个显著特征：首先是突发性，安全化论述的出现与项目的实际发展进程不成比例，在项目尚未进入实质性建设阶段就被定义为安全威胁；其次是权威性——来自美国政府的官方表态具有强大的话语权威性，能够迅速重塑公众和决策者对项目的认知；最后是扩散性，一旦安全化论述被引入，很快就在媒体、学术界和政治精英中传播开来，形成了难以逆转的舆论态势。
3.数字基础设施安全化的特殊机制
菲律宾国家宽带网络项目的安全化过程揭示了数字基础设施领域安全化的独特机制，这与传统物理基础设施的安全化过程存在显著差异。在数字领域，安全化的核心议题围绕数据主权、网络安全和技术依赖等高度抽象的概念展开，这些概念的模糊性和复杂性为安全化论述的建构提供了更大的空间。
数据主权问题成为安全化的核心议题。反对者声称，中国企业承建的网络基础设施可能为中国政府获取菲律宾政府敏感信息提供便利，“威胁”国家信息安全。这种担忧虽然缺乏具体的事实依据，但其抽象性和想象性使其具有强大的话语感召力。不同于传统基础设施项目中相对具体的主权让渡担忧，如港口使用权、土地租赁权等，数字主权的边界模糊性使得安全化论述更容易获得社会接受。
技术依赖问题同样被赋予了浓厚的安全色彩。项目反对者将菲律宾对中国数字技术的依赖描述为一种结构性的安全脆弱性，声称这种依赖将削弱菲律宾在数字时代的战略自主性。这种论述将原本属于正常商业合作范畴的技术转让和标准对接问题，转换为关乎国家安全和长远发展的战略议题。
腐败指控的引入进一步加剧了项目的安全化程度。虽然后来的司法程序证明相关指控缺乏事实基础，中兴通讯在投标过程中未查出违规，前总统、菲律宾邦板牙省现任议员格洛丽亚·马卡帕加尔·阿罗约(Gloria Macapagal Arroyo)等涉案人员最终被判无罪，(44)但在当时的政治环境下，腐败指控与“安全威胁”论述相互强化，形成了强大的反对合力。这一现象说明，安全化的成功与否往往与客观事实无关，而更多地取决于话语建构的有效性和社会接受度。
4.路径依赖效应与项目终结
一旦进入高度安全化状态，项目就陷入了难以逆转的路径依赖陷阱。安全化论述具有自我强化的特性，项目越是被定义为安全威胁，就越容易引发更多的质疑和关注，形成恶性循环。在这种情况下，任何为项目辩护的努力都可能被解读为对国家安全的漠视，从而进一步加剧安全化程度。
菲律宾政府面临的政治压力使其不得不采取“超常规”的政策措施。2007年，菲律宾政府宣布紧急叫停这一项目，(45)这一决定超出了正常的商业争议解决程序，体现了安全化论述对政策过程的深刻影响。项目的终结不是基于技术或经济层面的考量，而是政治安全化的直接结果。
这一结果充分验证了理论框架中HL型项目面临的结构性困境。由于缺乏既成事实和实际效益的支撑，此类项目在面临安全化冲击时显得格外脆弱。相比之下，那些已经取得显著基础设施化成果的项目(HH型)可能具有更强的抗冲击能力，因为其经济社会效益能够为项目提供一定的政治保护。
5.学习效应与策略调整
项目失败后的发展为理论框架中的“学习效应”机制提供了有力证据。中国在东南亚数字基础设施投资策略出现了明显调整，体现了对安全化风险的深度学习和适应。在后续的迪托电信(DITO Telecommunity)项目中，中兴通讯采取了更加谨慎和本土化的策略，通过与菲律宾本土伙伴的深度合作，有效降低了项目的安全化风险。2023年，菲律宾第三家主流运营商DITO大型交钥匙通信网络部署项目由中兴通讯以EPC方式承揽，作为“一带一路”倡议下的重点项目，被列入菲总统重点规划的民生工程项目。项目合同金额为280亿元人民币，涵盖无线站点、光缆外线和数据机房三大类工程建设，是菲律宾最大的交钥匙工程。该项目已完成187个城市的网络覆盖，其中41个已投入商用，用5年的时间完成了菲律宾另外2家电信商30年完成的工作。DITO电信和中兴通讯通过提供世界一流电信服务，助力菲律宾数字化转型，为菲律宾数字经济快速发展奠定基础。(46)
新的策略调整体现在多个层面：在话语建构上，更加强调本土化和伙伴关系，避免可能引发地缘政治联想的表述；在项目设计上，更加注重技术转让和能力建设，减少对中国技术的直接依赖；在实施过程中，更加重视与当地利益相关方的沟通协调，建立更加透明的项目治理机制。DITO项目的成功推进说明，通过有效的策略调整，中国企业能够在数字基础设施领域找到安全化与基础设施化的平衡点。该项目不仅避免了前期项目的安全化困境，还高效地取得了显著的基础设施化成果。
菲律宾国家宽带网络项目为完善“安全化—基础设施化双轨模型”提供了重要的实证支撑。该案例不仅验证了LL型向HL型转换的演化路径，更深刻揭示了数字基础设施领域安全化的独特规律和复杂机制。从理论层面看，在全球化和数字化时代，大国竞争的外溢效应能够迅速改变地区性基础设施项目的政治环境，使原本属于商业合作范畴的项目被重新定义为地缘政治议题。这种转换过程的速度和强度往往超出项目实施方的预期和控制能力。从实践层面看，该案例为中国在“数字丝绸之路”框架下推进海外数字基础设施项目提供了宝贵的经验教训。它强调了在项目设计和实施的全过程中充分评估和管控安全化风险的重要性，特别是在涉及数据主权、网络安全等敏感领域时。成功的数字基础设施项目不仅需要先进的技术和有竞争力的融资方案，更需要对复杂地缘政治环境的深度理解和灵活应对能力。该案例还揭示了数字基础设施安全化的一个重要特征：相比传统物理基础设施，数字基础设施的安全化过程具有更强的抽象性和想象性，这使得安全化论述更容易获得社会接受，但也为项目实施方通过透明化和本土化策略化解安全化风险提供了可能性。这一洞察对于理解和应对数字时代的基础设施地缘政治具有重要意义。
结论
“安全化—基础设施化双轨模型”的理论建构与实证检验，不仅为理解中国在东南亚基础设施项目的复杂动态提供新分析工具，更深层次地揭示了当代国际合作中一个根本性的理论问题：在全球化时代，基础设施作为现代国家发展的重要载体，如何在促进互联互通与维护国家安全之间寻求平衡。这一问题的复杂性远超传统的经济合作范畴，触及国际关系理论中关于权力、信任、相互依赖的核心议题，也为我们重新审视南南合作的内在逻辑和发展前景提供了重要视角。
从三个案例可以看出，基础设施项目的成败并非简单取决于技术可行性或经济效益，而是深度嵌入在复杂的政治社会环境中。老挝南欧江水电站项目的相对成功，反映了当项目能够有效回应东道国发展需求，并通过透明化运作和本土化参与降低外界疑虑时，即使是大型基础设施项目也能够获得广泛认可。印尼雅万高铁项目的经验表明，在充满地缘政治竞争的环境中，项目的推进需要更多的政治智慧和战略耐心，成功往往需要在多重约束条件下寻找创新解决方案。而菲律宾国家宽带网络项目的受挫，则警示我们安全化一旦完成，其负面效应可能远超项目本身的实际风险，从而导致本可造福民众的项目最终夭折。
这些经验的更深层次意涵在于，它们共同指向了一个更加宏观的时代命题：在全球治理体系深度调整的历史关头，新兴大国如何以更加包容和可持续的方式参与国际合作，如何在追求自身发展利益的同时兼顾合作伙伴的关切和需求。中国作为“全球南方”的重要代表，其在东南亚的基础设施实践不仅关乎双边关系的发展，更关乎能否为南南合作探索出一条不同于传统大国扩张模式的新路径。
在这一背景下，“安全化—基础设施化双轨模型”所揭示的动态平衡机制具有更为深远的理论意义。它提醒我们，真正可持续的国际合作不是单方面的利益投射，而是在互利共赢基础上的共同发展。这要求我们超越零和博弈的陈旧思维，以更加开放和包容的心态来看待合作中的分歧和挑战。当基础设施项目能够真正服务于东道国的发展需要，当项目实施过程能够充分体现透明度和参与性，当项目成果能够实现共建共享时，所谓的“安全威胁”往往自然消解，转化为合作共赢的正能量。
这一理论洞察对于推动高质量共建“一带一路”具有重要的借鉴意义。高质量发展的关键不在于项目规模的大小或技术水平的高低，而在于能否真正实现发展成果的共享和发展机会的公平分配。这要求我们在项目设计阶段就充分考虑东道国的发展优先级和社会关切，在项目实施过程中积极吸纳当地利益相关方的参与，在项目运营阶段确保收益分配的合理性和可持续性。这一模型所体现的合作哲学对于推动更广泛的南南合作和“全球南方”团结具有重要启示。在当前全球治理体系面临深刻变革的历史时刻，发展中国家之间的合作不应仅仅是对现有国际秩序的被动适应，而应该是对更加公正合理的国际秩序的主动塑造。这需要以更加平等和尊重的态度来处理合作中的不同声音和多元需求，以更加开放和包容的姿态来应对合作过程中的挑战和困难。
作者感谢《国际安全研究》匿名审稿专家的意见，文责自负。
注释：
①"Greening Southeast Asia's Infrastructure Pipeline," Asian Development Bank,March 22,2023,http://gffgga1f87bc63fc0400csc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/features/greening-southeast-asia-infrastructure-pipeline.
②Alexandre Dayant and Grace Stanhope,"Mind the Gap:Ambition Versus Delivery in China's BRI Megaprojects in Southeast Asia," Lowy Institute,http://gffgg3d6de0b1628f4dacsc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/features/mind-the-gap-chinas-bri-southeast-asia/.
③孙忆、孙宇辰：《经济伙伴选择与地区关系拓展——以中国与东盟国家的经济伙伴关系为例》，《世界经济与政治》2024年第8期；毛维准：《大国海外基建与地区秩序变动——以中国—东南亚基建合作为案例》，《世界经济与政治》2020年第12期。
④Bueger Christian,Tobias Liebetrau and Jan Stockbruegger,"Theorizing Infrastructures in Global Politics," International Studies Quarterly,Vol.67,No.4,2023.
⑤Jef Huysmans,"Revisiting Copenhagen:Or,on the Creative Development of a Security Studies Agenda in Europe," European Journal of International Relations,Vol.4,No.4,1998,pp.479-505.
⑥Barry Buzan,Ole Wæver and Jaap de Wilde,Security:A New Framework for Analysis,Boulder:Lynne Rienner Publishers,1998,pp.195-196.
⑦Charlene Barshefsky,"Higher Road:Forging a US Strategy for the Global Infrastructure Challenge," Center for Strategic & International Studies,2019,pp.22-23,http://gffggb44b7a88830a4f8fsc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/analysis/higher-road-forging-us-strategy-global-infrastructure-challenge.
⑧James McBride,Noah Berman and Andrew Chatzky,"China's Massive Belt and Road Initiative," Council on Foreign Relations,http://gffgg95678ad068d840f3sc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/backgrounder/chinas-massive-belt-and-road-initiative.
⑨Jonathan E.Hillman,"China's Belt and Road Initiative:Five Years Later," Statement before the US-China Economic and Security Review Commission,http://gffggb44b7a88830a4f8fsc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/analysis/chinas-belt-and-road-initiative-five-years-later.
⑩Kai He,"The Balance of Infrastructure in the Indo-Pacific:BRI,Institutional Balancing,and Quad's Policy Choices," Global Policy,Vol.12,No.44,2021,pp.545-552.
(11)毛维准、马赟菲：《互联互通的地缘政治：大国基础设施竞争的行为逻辑》，《外交评论》2024年第5期。
(12)Charlene Barshefsky,"Higher Road:Forging a US Strategy for the Global Infrastructure Challenge," Center for Strategic and International Studies,2019,pp.22-23,http://gffggb44b7a88830a4f8fsc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/analysis/higher-road-forging-us-strategy-global-infrastructure-challenge.
(13)Anders Blok Moe Nakazora and Brit Ross Winthereik,"Infrastructuring Environments," Science as Culture,Vol.25,No.1,2016,pp.1-2.
(14)John M.Anderies,"Institutions and the Performance of Coupled Infrastructure Systems," International Journal of the Commons,Vol.10,No.2,2016,pp.495-516.
(15)Bueger Christian,Tobias Liebetrau and Jan Stockbruegger,"Theorizing Infrastructures in Global Politics," International Studies Quarterly,Vol.67,No.4,2023.
(16)Sit Tsui et al.,"One Belt One Road:China's Strategy for a New Global Financial Order," Monthly Review,Vol.68,No.8,2017,p.38.
(17)王丽娜：《多利益相关方、权力博弈与中国—东南亚基础设施合作的有效性》，《当代亚太》2023年第1期。
(18)Giang Dang and Low Sui Pheng,Infrastructure Investments in Developing Economies:The Case of Vietnam,Singapore:Springer Science Business Media Singapore,2015,pp.978-981.
(19)Michael Sullivan,"Contested Development and Environment:Chinese-Backed Hydropower and Infrastructure Projects in Cambodia," in Sarah Milne and Sango Mahanty eds.,Conservation and Development in Cambodia:Exploring Frontiers of Change in Nature,State and Society,London:Routledge,2015,pp.120-138.
(20)潘玥：《中国海外高铁“政治化”问题研究——以印尼雅万高铁为例》，《当代亚太》2017年第5期。
(21)Alexander R.Mardon,Belt and Road Investments and Ethnic Politics in Malaysia,Dissertation of Michigan State University,2022,http://gffgg502e1a6e1c6b459asc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/etd/50805/OBJ/download.
(22)Beyhan Farhadi,"Narratives of Safety on Social Media:The Case of Mysafetyselfie," The Professional Geographer,Vol.70,No.1,2018,pp.140-149.
(23)Columba Peoples and Nick Vaughan-Williams,Critical Security Studies:An Introduction,London:Routledge,2020.
(24)Sean P.Gorman,Networks,Security and Complexity:The Role of Public Policy in Critical Infrastructure Protection,Cheltenham:Edward Elgar Publishing,2005.
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(26)Carolijn van Noort,Infrastructure Communication in International Relations,London:Routledge,2020.
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(28)《中企投资老挝南欧江水电站累计发电破100亿千瓦时》，新华网，2022年7月13日，http://gffggbf6f940a9ef64f34hc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/world/2022-07/13/c_1128829095.htm。
(29)孙广勇、桑文林：《电力供应占老挝当前全国用电量30%以上——南欧江水电站育出澜湄区域合作重大成果》，《中国能源报》2023年6月26日，第7版。
(30)《老中两国签署多项合作协议》，中华人民共和国驻琅勃拉邦总领事馆，2019年5月6日，http://gffgg933af541f1364ba8hc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/lqxw/201905/t201905065243041.htm。
(31)孙广勇：《双方共同出资组建的老挝国家输电网公司投入运营——中老合作提升老挝电力发展水平》，《中国能源报》2024年2月19日，第3版。
(32)余谦梁、郑世波、汪奥娜：《雅万高铁是印尼和中国双边合作的杰出范例——访印尼中国高铁总经理德维亚纳》，《人民日报(海外版)》2023年9月5日，第2版。
(33)《雅万高铁中国方案印尼本地化程度高达60%》，新华网，2015年8月21日，http://gffggbf6f940a9ef64f34hc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/world/2015-08/21/c_1116336733.htm。
(34)曹然：《雅万高铁如何炼成？》，《中国新闻周刊》2023年第35期，第20-21页。
(35)Riani Sanusi Putri,"Utang Kereta Cepat Whoosh,KAI Teken Pinjaman dari Cina,"(中译：雅万高铁债务，印尼国铁公司签署对华贷款)Tempo,8 Januari 2024,http://gffgg04f60c6760a44e1csc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/read/1818652/utang-kereta-cepat-whoosh-kai-teken-pinjaman-dari-cina。
(36)《融通资金服务共赢助力共建“一带一路”高质量发展》，国家开发银行官网，2023年10月17日，http://gffgged2152a36831448csc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/xwzx/khdt/202310/t20231016_11173.html。
(37)潘玥：《“一带一路”背景下印尼的中国劳工问题》，《东南亚研究》2017年第3期，第135-136页。
(38)潘玥：《海洋强国方略与佐科的印尼国家身份塑造》，《云大地区研究》2023年第1期，第97页。
(39)章念生、王云松、曹诗韵：《雅万高铁开通运营一周年——“为印尼基础设施现代化开启了新篇章”》，《人民日报》2024年10月18日，第2版。
(40)章念生、王云松、曹诗韵：《雅万高铁开通运营一周年——“为印尼基础设施现代化开启了新篇章”》，《人民日报》2024年10月18日，第2版。
(41)Lito Monico C.Lorenzana,"Profiles in Corruption:GMA,Hello Garci,NBN-ZTE,atbp.," The Manila Times,February 7,2024,http://gffgg184bf69d4ac34ca6sc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2024/02/07/opinion/columns/profiles-incorruption-gma-hello-garci-nbn-zte-atbp/1931377.
(42)Lito Monico C.Lorenzana,"Profiles in Corruption:GMA,Hello Garci,NBN-ZTE,atbp.," The Manila Times,February 7,2024,http://gffgg184bf69d4ac34ca6sc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/2024/02/07/opinion/columns/profiles-in-corruption-gma-hello-garci-nbn-zte-atbp/1931377.
(43)Bebot Sison Jr.and Cecille Suerte Felipe,"US Still Sees RP a Great Place to Do Business despite ZTE Scandal," Philstar,September 27,2007,http://gffgg3f6ea4718cf64f22sc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/headlines/2007/09/27/16756/us-still-sees-rp-great-place-do-business-despite-zte-scandal.
(44)Andreo Calonzo,"Arroyos Face Plunder Charge Over 2007 NBN-ZTE Deal," GMA Network,http://gffgg28932050197f4de0sc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/topstories/nation/231812/arroyos-face-plunder-charge-over-2007-nbn-zte-deal/story/.
(45)Raissa Robles,"Arroyo Freezes US $2.45b Projects Funded by Beijing after ZTE Scandal," South China Morning Post,October 6,2007,http://gffggdfd1e81d00c8408esc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/article/610490/arroyo-freezes-us245b-projects-funded-beijing-after-zte-scandal.
(46)《先进通讯网络助力菲律宾数字化转型——菲律宾DITO大型交钥匙通信网络部署项目》，中国对外承包工程商会，2023年4月17日，http://gffgg7eb79df3de8149dcsc60fnwxv6f5f6v66.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/hdhm/news_detail_4155.html。
