作者：周玉渊，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授，上海国际问题研究院非洲研究中心研究员
来源：《当代世界》2026年第5期
内容提要：随着西方国家削减或终止援助、全球南方崛起加速“去西方中心化”，重新定义国际发展合作内涵、构建融合南北的国际发展合作范式成为时代潮流，国际发展合作体系正经历结构性变革。中非发展合作在实践中形成立足非洲实际、满足非洲需求的新模式，不仅在促进非洲发展上发挥重要作用，而且为全球发展合作提供创新理念和制度范式。在推动构建新型国际发展合作体系过程中，中非可通过制度、金融和自主赋能，将合作范式升华为全球公共产品，构建公正多元的全球南方融资保障体系，提高非洲在全球发展伙伴关系中的地位；通过产业转型、基建升级和文明互鉴，推动非洲国家由资源驱动模式向“价值链提升”转型，优化全球南方互联互通格局，加快理念和道路深度融合，引领推进全球南方现代化。
关键词：国际发展合作 中非发展合作 全球发展治理 全球南方现代化
21世纪第三个十年，多边主义遭遇严重危机，国际发展合作处于变革的十字路口。国际发展合作体系的权力关系发生重大变化，国际发展合作理念和范式正在重塑，全球发展治理结构朝着多元化和扁平化方向发展。相比于经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD-DAC）等对早期国际发展援助特别是官方发展援助的明确定义，国际发展合作是一个非常宽泛的概念，“是指各国之间为支持发展中国家民生改善和经济社会发展而开展的综合性合作，包括金融、技术和政治合作，也包括分享知识、技能、技术、经验和资源等合作”。作为全球南方重要成员，中国是全球发展的贡献者，在参与国际发展合作和全球治理中发挥重要作用。非洲是中国开展国际发展合作的重点地区，中非发展合作是南南合作和国际发展合作的典范。在国际发展合作体系变革背景下，重新认识和挖掘中非发展合作的内在价值，有助于为构建新型国际发展合作体系提供参照。
国际发展合作体系的结构性变革
当前，世界百年变局加速演进，全球发展赤字和治理碎片化加剧，形成近80年的国际发展合作体系正经历结构性变革，其直接表现是“去西方中心化”和多元化。西方在国际发展合作中“后撤”、全球南方崛起以及国际发展合作理念范式变迁等是国际发展合作体系发生变革的主要动因。
一、西方“后撤”客观上推动国际发展合作“去西方中心化”
“去西方中心化”、交易化和碎片化是当前国际发展合作体系的显著特征。以2025年美国关停国际开发署及西方主要国家大幅削减援助预算为转折点，长期以来由西方主导的发展援助体系面临重大挑战，国际发展合作格局中的“西方中心主义”色彩不断淡化。权力转移以及大国博弈升级驱动国际发展合作的自由主义和理想主义范式加速转向“交易现实主义”，国际发展合作议程的多元化、分散化和政治化趋势加剧全球发展治理碎片化。
21世纪第三个十年，传统国际发展合作的规范性、有效性和道义性优势下降，促使西方开始进行根本反思和改变，“终结援助”“投资而非援助”是其直接表现。特朗普政府关停美国国际开发署，导致其83%的援助项目在3个月内终止。2024年，经合组织发展援助委员会有11个成员国宣布削减官方发展援助，占当年官方发展援助总额近四分之三，法国、德国、英国和美国四大主要援助国近30年来首次同时削减官方发展援助，这一削减趋势预计将持续多年。这是对长期以来国际发展合作“援助悖论”的回应，即大规模的援助流入与受援国的发展成果之间存在显著的负相关或不相关性。西方国家决策层日益意识到，传统的以附加改革条件为特征的援助模式在推动受援国可持续增长上面临结构性问题。这种反思与“美国优先”等现实主义外交逻辑相结合，加剧国际发展合作工具化和政治化，其正从全球治理方案转变为支持移民控制、安全稳定和获取资源的交易性工具，进一步加剧全球发展治理的碎片化。
二、全球南方崛起加速国际发展合作多元化
全球南方群体性崛起，是世界大变局的鲜明标志。传统国际发展合作效果不彰，西方国家履行承诺意愿下降，全球南方国家一方面呼吁改革完善全球发展治理机制，另一方面寻求联合自强，推动国际发展合作的多元化。
全球南方要求改革西方主导的自上而下的发展治理结构。20世纪80年代，在西方新自由主义理念主导下，国际货币基金组织与世界银行推动“经济结构调整计划”（SAPs），将发展中国家纳入国际发展合作议程。这不仅带来大规模发展失败，其确立的结构性依赖关系时至今日仍备受争议。过去50年，自上而下的发展援助未能从根本上改变非洲发展现状，反而暴露了西方发展援助模式的系统性失败。从2009年赞比亚学者丹比萨·莫约所著《援助的死亡》，到2025年《易卜拉欣论坛报告》再提“援助的终结”，非洲国家长期反思并尝试摆脱西方主导的国际发展合作体系。例如，为降低对现有机制的依赖，非洲正推动改革多边金融机构，建立有序的主权债务重组机制，创设非洲自主多边发展融资和信用评级机构，引入创新融资工具。
全球南方崛起为国际发展合作提供新的发展理念范式，正在改变国际发展合作的南北话语权重。以金砖机制、上合组织等多边平台为代表，全球南方合作机制的吸引力显著上升，在推动全球治理改革和促进全球南方合作上的作用不断提升。面对大变局，金砖机制和上合组织相继扩员，非洲出现“二次觉醒”，海湾国家谋求战略自主，东盟国家强调“中心地位”，反映出全球南方国家日益希望通过提升战略自主能力掌握自己的命运。当前，能源革命和产业变革使拥有资源禀赋的全球南方国家的重要性进一步上升，全球南方国家大力挖掘自身资源和市场禀赋，提升发展主动权，推动国际发展合作规则和方式创新。
三、国际发展合作理念和范式发生质变
回顾历史，国际发展合作理念大致经历了西方现代化、新自由主义、全球主义三个阶段。20世纪50—60年代，国际发展合作深受罗斯托现代化理论影响，基本理念是只要效仿西方现代化道路就能实现经济发展。80年代，这一模式的失败促使西方国家转向新自由主义理念，推行以经济自由化和私有化为核心的“经济结构调整计划”。然而，附加改革条件的援助给很多国家带来负面冲击。发展中国家的遭遇促使国际发展合作成为全球性议题，多边金融机构的发展转向、西方国家的反思、政府间国际组织和非政府组织的呼吁以及南南合作的复兴，使国际发展合作在21世纪前20年成为重要全球性议程，国际社会先后推动出台《联合国千年发展目标》和《联合国2030年可持续发展议程》。
当前，国际发展合作的理念和范式都在经历变革。一方面，重新定义国际发展合作的呼声高涨。实践证明，援助应扮演辅助性而非主导性角色，国际发展合作有效性依赖政策引导和市场规律良性互动。这是非洲等全球南方摆脱“援助依赖”的核心逻辑，意味着西方国家必须作出改变以重建其国际发展合作合法性。另一方面，融合南北的全球发展范式成为主要选择。北方国家长期坚持“治理与规范引导”的传统援助范式，而中国、海湾国家等重视援助、经贸投资和基础设施务实合作，这种范式在非洲及全球南方受到普遍欢迎。不同发展模式本质上是优势互补而非零和博弈关系，构建南北融合的发展范式是破解全球发展挑战的根本出路。
中非发展合作的时代价值
非洲发展是全球治理的重要议题，中非发展合作从国际对非合作的重要组成部分发展为引领国际发展合作的典范。中非发展合作通过基础设施建设等务实行动真正改变非洲发展面貌，其超越援助合作范畴，以广义和全面的发展为目标导向，为国际发展合作提供理念和思想动力。中非构建起互利共赢、共同发展的国际发展合作模式，为全球发展治理提供制度范式。
一、中非发展合作为非洲发展作出务实贡献
务实是中非发展合作的鲜明底色，注重实效是中非发展合作重要比较优势。
其一，中非发展合作为非洲国家带来丰富的发展项目和耐心资本，通过“硬联通”“软联通”“心联通”，显著提升非洲经济内生增长动力。2016年至2020年，非洲开工建设的基础设施项目总额近2000亿美元。截至2021年11月，中国企业帮助非洲国家新增和升级铁路超过1万公里、公路近10万公里、桥梁近千座、港口近百个、输变电线路6.6万公里、电力装机容量1.2亿千瓦、通信骨干网15万公里，网络服务覆盖近7亿用户终端。2025年中非贸易额达3480亿美元，中国连续17年稳居非洲第一大贸易伙伴国地位。截至2023年底，中国对非直接投资存量421.2亿美元，近3300家中国企业在非洲投资；中国已与34个非洲国家签署投资促进和保护协定，与14个非洲国家建立投资和经济合作工作组，同非洲20多个国家签署共同发展经济伙伴关系框架协定。中非发展合作成效与西方对非合作长期存在的“承诺多、落实少”形成鲜明对比，在推动国际对非合作上发挥重要示范作用。
其二，中非发展合作产生显著的经济社会效益。中非发展合作主要侧重于基础设施、能源电力、信息通信等生产服务领域和具有良好经济带动效应的行业，而西方国家对非投资呈现出资源掠夺、规则控制等鲜明特点。相比于西方国家，中国在非洲能带来更明显的经济增长效果。例如，截至2025年5月31日，中国进出口银行融资支持的肯尼亚蒙内铁路项目为当地创造超过7万个就业岗位，对肯尼亚GDP贡献率超2%。援助数据实验室（AidData）的研究发现，中国项目在减少空间不平等、提升局部就业及重构区域价值链上带来显著成效，在项目开始后的最初两年内，当地就业率会显著提高2—3个百分点。总体上，中国商品、设备和技术方案更契合非洲现阶段的工业化水平和成本承受能力，中非贸易可以显著提高当地企业生产率，特别是在资本密集型产业，如矿产加工上，有助于非洲国家实现从原材料出口向初级加工产品出口的跨越。这表明中非合作在支持非洲经济现代化转型上发挥关键作用。
其三，中非不断创新合作机制和平台，助力解决非洲实际问题。为应对资源国基础设施不完善、资金不足等问题，中非通过资源信贷一揽子或“资源换基础设施”等模式，探索资源与发展的转化。中国已在30多个非洲国家实施近百个“小而美”农业援助项目，通过设立农业技术示范中心，传播杂交水稻和菌草技术，显著提高非洲粮食产量和农民收入，推进包容性发展。2025年，肯尼亚将中方铁路贷款由美元转换为人民币计价，每年偿债成本减少2.15亿美元，为其他非洲国家提供借鉴。中国还通过技术转移、职业教育合作以及人工智能能力建设合作等方式，推动提升非洲人力资源水平。截至2026年3月，中国已在非洲建立17所鲁班工坊，涵盖铁路交通、纺织汽修、建筑工程、医疗卫生以及云计算、跨境电商、工业机器人等传统和新兴领域。中国电力建设股份有限公司等企业以水电项目为依托，在赞比亚开办中国水电培训学院，培养本土化人才。据统计，2021—2023年，中国企业为非洲创造超过110万个就业岗位。
二、中非发展合作为全球发展提供南南合作理念
中非发展合作是中国参与全球发展的重要表现，非洲是中国国际发展合作观的主要实践地区。中国的国际发展合作观根植于自身发展实践，因曾具有受援者和援助者双重身份，中国对国际发展合作有深刻的理解。
其一，中非发展合作以实践向世界阐释构建人类命运共同体理念。2013年，习近平主席提出真实亲诚对非政策理念和正确义利观。2015年，习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会开幕式上指出，中非关系最大的“义”，就是用中国发展助力非洲的发展，最终实现互利共赢、共同发展。真实亲诚理念不仅用于指导中非关系，也成为中国与其他发展中国家相处的基本原则，彰显人类命运共同体“命运与共”的内核，中非基于正确义利观的合作为深刻理解构建人类命运共同体理念提供了实践样本。
其二，强调互利共赢和共同发展合作理念。互利共赢理念可以激发中非双方积极性和能动性，避免发展合作只是某一方单向输出。这打破发展合作等同于援助、经贸合作只局限于经济领域的狭隘认知，使中非合作重视援助、贸易、投资等领域和要素的协调配合，进而发挥不同要素的叠加倍增效应。概言之，援助项目可以带来经济社会效益，经贸合作可以产生更好发展效果。
其三，突出“非洲需要”和“非洲自主”理念。相比传统的援助国主导方式，中非发展合作支持非洲国家探索符合本国国情的发展道路，注重提升非洲国家自主发展能力。国际发展援助领域长期存在援助国主导还是受援国主导的争论。西方国家对外援助是“项目跟着预算走”，即援助者先制定预算，再决定具体项目和资金使用去向。而中非发展合作是“资金跟着项目走”，即根据非洲国家提出的需求，在考虑非洲和中国实际的前提下，通过共商共建，注重“授人以渔”，真正促进非洲国家自主发展。
三、中非发展合作为全球合作提供有效制度范式
中非发展合作通过构建有效的制度范式，为南南合作和国际对非合作树立典范。
其一，中非发展合作形成“战略对接—行动计划”并举合作范式。战略对接是高质量共建“一带一路”的前提。“十五五”规划纲要指出，加强与共建国家、国际组织政策沟通和战略对接，强化合作规划统筹管理，加强实施协调和评估优化；完善立体互联互通网络布局；统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设。在整体层面，中国将自身的倡议规划（如“一带一路”倡议、四大全球倡议、“十五五”规划）与非洲的长期规划（如非盟《2063年议程》、非洲基础设施发展计划等）对接。在双边层面，中非合作重视国家间发展战略对接，其中的重要机制创新是2021年建立的中国与尼日利亚政府间委员会。2024年6月该委员会举行首次全会并发布联合声明，指出两国致力于高质量共建“一带一路”合作，加强共建“一带一路”倡议、中非合作论坛会议成果与提努布总统提出的“重燃希望”和“八大优先领域”施政纲领对接，全方位、高质量推进务实合作。行动计划是实现战略规划目标的重要保障，是中非合作的重点和亮点。新时代以来，依托中非合作论坛，“十大合作计划”“八大行动”“九项工程”“十大伙伴行动”等为中非合作确定方向和重点。
其二，中非发展合作形成“发展—增长联动”一体化协同发展范式。这一范式的核心是既重视直接发展成果，也重视经济增长带来的可持续发展效果。中非发展合作强调综合发展，不仅重视援助、贸易和投资等相互促进，而且注重基础设施建设、矿业、能源电力、融资、产业园和经济特区等行业和要素联动。在破解基础设施、资金和技术等发展瓶颈的同时，积极推进“基础设施+工业化”“基础设施+能源资源”等复合型增长。典型案例是2025年中国与坦桑尼亚、赞比亚宣布携手打造坦赞铁路繁荣带。坦赞铁路激活的不只是具体项目，还是涵盖沿线开发、绿色发展、人的发展、治国理政、国家主权、地区安全等六大目标的新发展合作模式。
其三，中非发展合作形成“举措—落实并重”合作推进范式。中非合作论坛历届会议成果充分考虑非洲国家当前及未来实际需要。自2026年5月1日起，中国对53个非洲建交国全面实施100%税目产品零关税举措，同时继续推动商签共同发展经济伙伴关系协定，这是基于非洲实际需求的重大务实举措，为其他国家开展对非合作作出表率。中国积极推动合作成果的落实，在2002年成立的中非合作论坛后续机制基础上，成立中非合作论坛成果落实协调人部长级会议，及时跟踪合作进展，发布成果落实清单。2025年6月，中非合作论坛成果落实协调人部长级会议对2024年9月北京峰会以来的成果落实情况进行总体回顾，发布共涉10类35项的成果落实清单，推进约600个“小而美”项目，涵盖互联互通、减贫惠农、医疗卫生、绿色发展、数字经济、人文交流等领域，基本实现非洲国家全覆盖。
中非发展合作赋能新型国际发展合作体系的路径
国际发展合作体系变革本质上是对传统援助范式的纠偏，是全球南方发展主体性提升的体现。中非发展合作是全球南方合作的重要实践和组成部分，在赋能构建新型国际发展合作体系中发挥重要作用。
一、共同塑造新型全球发展治理
中非发展合作着眼于构建基于真正多边主义的国际发展合作体系，推动全球治理规则从“西方中心主义”向“多元平衡范式”转型。
第一，深化制度赋能，将中非合作范式转化为全球公共产品。支持联合国在全球发展合作中发挥统筹协调作用，以中非发展合作经验赋能联合国发展系统提升效能。战略层面，加强中非合作论坛与《联合国2030年可持续发展议程》的战略对接，将中国在减贫治理、农业现代化及基础设施建设等领域的成功实践转化为联合国系统内可借鉴的公共产品。在路径创新上，当前的国际发展合作亟须系统集成和要素整合，中非可以深化与联合国发展系统合作，构建全球发展集成式解决方案。例如，可根据不同领域议题推动中国与联合国发展系统在非洲的协调合作实现体系化，与联合国开发计划署、联合国工业发展组织等专门机构实施“全球发展倡议非洲示范工程”，将中非在减贫、包容性基础设施、产业园、能源开发等领域的制度性成果嵌入联合国多边执行框架，优化全球发展资源配置。
第二，改善金融赋能，构建公正多元的全球南方融资保障体系。针对非洲“融资难、融资贵”困境，推动国际发展融资体系从债务导向转为发展导向，释放非洲增长潜力。在国际层面，加强中非立场协调，推动国际货币基金组织与世界银行通过新一轮份额改革，提升非洲及全球南方整体的代表性与议程设置权。在区域层面，优化金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行在非布局，强化对优势产业和战略性新兴产业的精准扶持。针对国际信用评级机构高估非洲主权信用风险的问题，支持非洲建立自主多边金融机制和非洲信用评级机构，并探索建立中非信用评级互认机制。
第三，增强自主赋能，提升非洲在全球发展伙伴关系中的地位。支持非洲从“规则接受者”向“规则塑造者”的角色转变，构建共商共建共享的全球发展伙伴关系。中非发展合作需继续以非盟《2063年议程》、非洲大陆自贸区建设等战略议程为核心，维护非洲国家的发展议程制定权，聚焦基础设施融资、债务可持续性、能源多样化等关键议题领域。利用联合国、二十国集团、金砖机制等多边平台，将非洲需求纳入国际优先行动议程，加强南北对话与合作，推动发展重回国际议程中心，推动北方国家重视全球南方发展需求，以发展为纽带促进全球团结。
二、引领全球南方现代化
习近平主席在2024年中非合作论坛北京峰会上指出，中非要携手推进“六个现代化”和“十大伙伴行动”，为中非现代化合作指明了方向，也为赋能全球南方现代化提供了路径。
第一，增长赋能，推动非洲发展由资源驱动向“价值链提升”转型。经济结构单一、出口商品附加值低是非洲发展的困境之一，工业化是非洲等全球南方现代化的核心诉求。中非需着力促进产供链合作，打造全球南方产能合作新业态。一是巩固传统产业合作，借助全球产业转移以及非洲工业化趋势，推动优质富余产能向非洲转移，提升矿产等资源本地化加工水平，以“中国制造”助力“非洲制造”。二是以发展新质生产力为抓手，聚焦新能源、数字经济、现代农业、金融科技、关键矿产等战略性新兴产业，以“中国智造”赋能非洲产业升级。
第二，要素赋能，优化全球南方互联互通格局。一是构建多层次互联互通模式，优化洲际、地区和国家间的互联互通体系，适时启动中国与非洲大陆自由贸易区自贸协定谈判，对接非洲基础设施发展规划，优化中非整体和区域合作。二是探索中非一体化深度合作模式，推进非洲发展走廊一体化综合开发，释放已有基础设施潜力，以产供链协同培育非洲优势产业，通过区域和跨区域发展助推非洲国家提升政策和制度能力。如中国参与建设的坦赞铁路繁荣带、几内亚西芒杜铁矿综合开发，都具有这样的潜力。三是探索适应非洲实际情况的互联互通方案。例如，5G、卫星等信息通信技术、跨境电商和电子支付技术，以及分布式光伏等新能源技术的发展，可以缓解非洲“硬联通”不足的问题，为非洲经济发展提供新思路和新路径。
第三，文化赋能，推动全球南方现代化理念和道路深度融合。2026年是“中非人文交流年”，中非将进一步在思想文化交流方面展开密集互动。在思想层面，依托中非发展知识网络，将中国式现代化经验与非洲需求深度融合，共同提炼全球南方国家现代化经验，将现代化道路的多元理念转化为可操作的政策举措。例如，可尝试建立中非现代化建设数据库，将政党建设、国家治理、城市和乡村治理等理念和政策实践数字化，为中非现代化经验交流提供知识产品。结合非洲青年人口持续增长情况，聚焦数字技术、人工智能及职业教育，升级和优化鲁班工坊，重点投资和扶持青年创新企业家，将人才培养嵌入非洲工业化与中非合作具体场景中，实现技术转移与人力资源开发精准对接。
第四，创新赋能，以“中非+”促进国际发展合作。中非可以通过“中非+”的模式创新，实现资金、技术、标准与市场准入优势互补，以中非发展合作释放的红利带动其他国家参与对非合作。例如，在包容性基础设施、农业农村发展、公共卫生等传统领域，以及绿色能源、矿业产供链、数字基建等前沿领域，坚持“非洲提出、非洲同意、非洲主导”原则，构建由中国提供技术方案并实施工程、发达国家或多边金融机构提供低息融资与环境社会治理（ESG）标准支持的协同联营模式，实现优势互补与风险共担。
结 语
当前，世界地缘冲突加剧使非洲发展和全球治理面临严峻挑战，新时期全球发展治理的重要性更加凸显。顺应国际发展合作体系变革的趋势，发挥全球南方在形塑全球发展治理上的作用，构建和谐稳定的全球发展伙伴关系，应成为国际社会的共同目标。中非发展合作的经验表明，国际发展合作的有效性有赖于互利共赢和共同发展的理念、务实合作和结果导向的行动，以及战略对接和综合发展合作的制度范式。中非发展合作既是南南合作成功实践的体现，也蕴含国际发展合作的丰富经验，国际发展合作体系变革则为中非发展合作释放更大潜力提供了机遇。中非需充分把握这一趋势和机遇，发挥既有合作优势，拓展新兴产业和战略性议题的合作，引领团结全球南方，探索三方合作及多方合作，赋能构建新型国际发展合作体系，在推动完善全球发展治理进程中发挥更大作用。
【本文是国家社会科学基金项目（项目编号：25VMG031）的阶段性成果】
