摘要：作为现代行政法治的核心原则，比例原则以其严密的内在逻辑架构展现出鲜明的可操作性，现已被人民法院广泛运用于行政审判实践，成为审查判断行政行为合理性的重要基准。然而，当前人民法院在适用比例原则时存在适用范围受限、审查强度模糊、裁判法依据不统一以及释法说理不充分等诸多问题，消弱了司法裁判的权威性和公信力。为此，人民法院应推动比例原则适用模式从“行为类型本位”向“裁量空间本位”转型，构建分层分类的审查强度体系，明晰“滥用职权”“明显不当”等裁判法依据的界限，并在此基础上强化比例原则的论证说理，提升司法裁判的说服力，进而推动行政争议的实质性化解。
关键词：比例原则 行政审判 实质审查 审查强度 裁判法依据
作者简介：梅扬，法学博士，武汉大学法学院副教授。
比例原则滥觞于19世纪的德国警察法学，在“十字架山案”“药房案”等系列案件中逐步形成了适当性、必要性以及均衡性三层审查结构。经过数百年的演进和发展，比例原则已经形成系统化的理论框架，并因其严密的适用逻辑与较强的实践操作性获得了中外行政法学界的广泛关注，甚至呈现出“席卷全球”的扩张态势。[1]比例原则旨在通过调整行政手段与行政目的之间的关系，确保行政行为不仅在形式上合法，更在实质上体现公平与合理。作为实现实质正义的重要准则，比例原则在规范和限制行政裁量权方面发挥着非常重要的作用。
随着法治建设的不断推进，越来越多的国家将比例原则明确载入本国宪法和法律之中，人民法院在行政审判实践中运用该原则进行裁判的现象也日益普遍。[2]在我国，虽然已经有部分法律规定体现了比例原则的理念和精神，但尚未直接出现“比例原则”一词。比例原则在我国的引入主要体现在行政审判实践领域。自1999年最高人民法院作出比例原则适用第一案以来，[3]人民法院在行政审判中援引比例原则的案例逐年增加。经查询检索，截至2025年7月26日，笔者在北大法宝司法案例库中搜索到5000余份行政诉讼判决书中出现“比例原则”一词，其中人民法院直接适用“比例原则”进行裁判的判决书共有1253份。可见，在我国的行政审判实践中越来越多地适用比例原则，已然成为一种趋势。
作为行政法的一项核心原则，比例原则发挥着审查行政权力行使合理性的功能，被认为是“权利限制的限制”。[4]在行政审判中适用比例原则，对于规范与约束行政裁量权，保障公民实质权益，实现个案正义具有重要意义。然而，当前人民法院在适用比例原则时也存在诸多问题，这消弱了司法裁判的权威性和公信力，进而影响行政争议的实质性化解。我国已经有部分学者关注到比例原则的司法适用问题，并就其适用现状展开较为详尽地梳理和评析，但鲜有学者系统研究该原则的司法适用困境及其完善方案问题。对此，本文在梳理我国行政审判实践领域适用比例原则基本概况的基础上，深入探讨适用该原则所面临的现实问题，并提出针对性的优化路径，进而为比例原则的规范化适用提供智识参考。
一、比例原则司法适用的实践样态
随着我国行政法治理念的逐步深化与行政法治实践的不断发展，比例原则在行政审判实践中的适用也呈现出动态调整的趋势。有学者曾指出，我国比例原则在司法裁量控制中的实际运作方式“呈现出在中国司法实践中较为罕见的判例色彩”。[5]为了全面展现我国行政审判实践中适用比例原则的真实图景，本部分将从比例原则的适用场域、适用位阶以及裁判法依据三个维度切入。
（一）比例原则的适用场域
随着比例原则影响力的持续提升，其适用范围已经从传统警察行政领域逐步扩展至工商、交通、卫生、环境等各类行政领域，并在我国司法审查体系中适用于行政处罚、行政强制、行政征收、行政许可以及行政协议等多种类型的行政行为。基于对相对人产生的法律效果的不同，可以将行政行为进一步划分为三种基本类型：侵益性行政行为、授益性行政行为以及互益性行政行为。[6]
侵益性行政行为主要是指增加行政相对人义务与责任的行政行为。由于此类行为一般具备单方性、强制性、负担性等特征，其设定与执行大都具有明确的法律依据。尽管行政机关在侵益性行政行为中的裁量空间和权限受到严格限制，但行政裁量权并未被完全排除。比例原则作为规制行政裁量权的重要工具，在侵益性行政行为的司法审查中发挥着裁量治理的功能。比如，在“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案”（以下简称“陈超案”）中，人民法院在对行政机关的行政处罚决定进行合理性审查时，明确指出行政处罚行为应当遵循比例原则。人民法院简要阐述了均衡性原则的内涵，并运用该项子原则对行政机关的行政处罚行为进行审查。[7]类似的，在“郭建军诉诸暨市国土资源局行政处罚案”（以下简称“郭建军案”）中，人民法院指出行政执法中行政裁量必须遵循执法成本和执法收益的均衡，应当符合比例原则。在本案中，行政机关所作出的处罚决定并未合理判断违法行为的社会危害性，其裁量行为违反了比例原则。[8]
授益性行政行为主要是指行政行为在法律效果上旨在增进相对人的权益。长期以来，我国行政领域的立法主要集中在侵益性行政领域，法律体系相对成熟。相反，授益性行政领域的立法长期不受重视，立法动力不足、进程缓慢，行政机关在处理此类事项时通常拥有较大的裁量空间。“在行政机关给予资助、补助、补偿、奖励等行为中，多数没有确定和统一的标准。”[9]正因此，比例原则在授益性行政行为中的适用尤显重要，其不仅为行政机关设定合理裁量的边界，也为行政审判提供审查标准。比如，在“骆伟明诉佛山市国土资源和城乡规划局城乡建设案”（以下简称“骆伟明案”）中，人民法院认为旧楼加装电梯虽然有助于提升居住条件，但同时改变原有建设许可条件，可能对部分业主权益构成侵害，因此撤销或调整原许可行为应综合考虑比例原则。[10]类似的，在“陈佩芬诉海林规划局撤销行政许可案”（以下简称“陈佩芬案”）中，人民法院指出行政机关在缺乏事实基础的情况下撤销已核发的规划许可证，属于行政手段与违法程度不匹配的过度干预，这违反了比例原则所要求的手段与目的相称原则。[11]
互益性行政行为主要是指行政行为在法律效果上表现为对行政主体和相对人都有益处。相较于单方命令式的行政行为，互益性行政行为融入私法要素，但行政机关作为公共利益的代表，仍然享有一定的行政优益权与裁量空间。[12]为防止行政权力滥用，保障行政相对人的合法权益，行政机关在行使行政优益权时仍需受到规范与约束。此时，比例原则作为规制行政裁量权的工具，在行政协议纠纷中的适用非常关键。比如，在“湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会案”（以下简称为“草本公司案”）中，最高人民法院指出虽然行政协议赋予行政机关一定的优益权（如单方解除协议等），但该权力不能滥用，应受到比例原则的严格限制。行政机关如拟单方解除协议，必须就该决定所基于的公共利益目标作出明确释明，并确保解除行为在必要性、适当性与最小侵害性方面具有正当性与合理性。[13]换言之，解除行为不仅应有合法依据，还必须权衡对相对人权益的影响，将可能造成的不利后果控制在合理范围之内。
（二）比例原则的适用方式
相较于其他法律原则，比例原则之所以更具操作性，是因为它内含三项子原则，即适当性原则、必要性原则以及均衡性原则。这三项子原则各自承担不同功能，共同构建出一套层次清晰、逻辑严密的适用框架，为比例原则的实际操作提供可执行的审查标准。尽管理论上比例原则内部结构具有一定位阶次序，但在具体司法实践中其适用未必严格遵循该位阶次序。在不同类型案件中，法官可能根据案情需要灵活调整审查顺序，这展现出比例原则的灵活性与开放性。
在实践中，有部分案件较为系统地贯彻比例原则的三阶段审查逻辑。这种适用方式不仅是对比例原则内在逻辑的尊重，也是提升判决可接受性和正当性的需要。比如，“郑金庆诉哈尔滨市国土资源局行政处罚案”（以下简称“郑金庆案”）即展现了人民法院对比例原则三项子原则的明确区分与实质运用。人民法院在该案中明确指出，首先在适当性层面，尽管行政目的正当，但行政手段仍须具备适当性，即应当与实现该目的存在合理关联；其次在必要性层面，执法机关应在多种可能手段中选择侵益最小者，最大限度避免对公共利益或行政相对人权益造成不当损害；最后均衡性要求行政裁量在执法成本与收益之间取得合理比例，使手段与目的之间形成有效匹配。[14]类似的，在“陈宁诉辽宁省庄河市公安局不予行政赔偿决定案”（以下简称为“陈宁案”）中，人民法院不仅详细界定适当性、必要性以及均衡性三项子原则的功能定位与审查内涵，而且还严格按照位阶逻辑和顺序，在结合案件事实的基础上对比例原则的操作流程进行系统化展开，依次考察行政机关所采取的施救措施在各阶段是否符合比例原则的要求。[15]
在多数行政案件中，人民法院并不总是全面适用比例原则的所有子原则。这是因为只要行政行为违反其中任意一项子原则，法院即有权撤销该行为，因此无需逐一适用所有子原则。在三项子原则中，人民法院很少单独适用适当性原则。这是因为大多数行政行为至少在形式上都具有一定的促进作用，难以因违反适当性原则而被判违法。相比之下，人民法院最常适用必要性原则，通过认定行政手段未达到“损害最小”的标准，从而推翻行政决定。比如，在“陈超案”中，人民法院主要依据必要性原则作出判断。人民法院认为行政处罚应与行为人的违法行为性质、情节和危害程度相当。原告并未单独实施整个违法行为，行政机关却将全部法律责任加诸原告，处罚数额严重超出其行为所应承担的法律后果，明显构成过度处罚。[16]除必要性原则外，受到我国人民法院青睐的还有均衡性原则。比如，在“郭建军案”中，人民法院指出行政执法中行政裁量必须遵循执法成本和执法收益的均衡，应符合比例原则。行政机关作出的处罚决定并未对违法行为的社会危害性及处罚力度做出合理判断，其裁量行为违反了比例原则。[17]
除了全面适用与选择适用之外，实践中还存在一种整体适用的方式，即人民法院直接判断行政行为是否整体符合比例原则。这种适用方式在形式上淡化甚至回避比例原则的规范层次，而是采取简化方式直接对行政行为是否整体违反比例原则作出判断。比如，在“裘名护、熊绍富等诉南昌市湾里区人民政府房屋行政强制案”（以下简称“裘名护案”）中，人民法院指出行政机关未对房屋内物品采取妥善保护措施，未充分考虑原告财产权，甚至造成部分树木损毁，未能在手段与目的之间保持必要平衡，构成比例原则上的失衡。[18]在“曾伟勇诉福建省安溪县人民政府等不履行职责及行政赔偿案”（以下简称“曾伟勇案”）中，人民法院认为行政机关的防汛救助行为符合相关规范，案件中突发强降雨引发内涝的情况属于不可抗力因素，行政机关已尽到合理防范职责。在此情形下，要求其突破技术规范，迅速排洪以规避个别损失，不符合比例原则的合理限度。[19]
（三）比例原则的裁判法依据
从行政诉讼制度的运行来看，法院应当结合当事人的具体诉讼请求，“最终借助裁判类型来实现对行政行为效力的终极处分，这就实现了司法对‘行为法依据’和‘裁判法依据’的双重适用结构”。[20]比例原则虽然承担着平衡公权力与私权利的功能，可为行政裁量提供正当性依据，但由于法律原则的规范内容缺乏明确具体的法律约束力，其在司法适用中难以直接作为独立的裁判法依据。因此，当行政行为违反比例原则时，人民法院需要从实定法的角度出发将案件事实与《行政诉讼法》中的具体条款进行对应匹配，从而构建合适的裁判基础。
从立法演进来看，1989年《行政诉讼法》在确立“合法性审查”原则的同时，通过引入“滥用职权”“显失公正”等表述，为合理性审查预留制度空间。这类条款虽然未正面确立合理性审查的独立地位，但在实践中成为法院衡量行政裁量是否越权、失衡的重要依据。进入21世纪后，行政行为类型日益多样，行政裁量空间不断扩大，传统的合法性审查标准已难以完全覆盖复杂的行政争议案件。2014年《行政诉讼法》修订时引入“明显不当”条款，进一步将行政裁量实质审查的路径体系化，标志着合理性审查正式从实践层面的探索走向制度化、条文化的阶段。在这一背景下，人民法院在实践中通常借助“滥用职权”或“明显不当”条款作为涉及比例原则案件的裁判法依据。
在实践中，“王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案”（以下简称“王丽萍案”）与“郑仲华不服福建省莆田市建设局拆迁行政裁决案”（以下简称“郑仲华案”）是以“滥用职权”条款作为裁判法依据的典型适例。在“王丽萍案”中，人民法院指出明显不合理的具体行政行为构成滥用职权，被诉行政行为不符合合理、适当的要求，是滥用职权。本案中行政机关所作出的暂扣车辆决定缺乏合理性，违反了行政比例原则，已构成滥用职权。[21]在“郑仲华案”中，人民法院在判决中指出，被诉拆迁裁决在裁量行使上存在明显不合理之处，未能遵循比例原则所要求的必要性与适度性，构成滥用职权。人民法院依据《行政诉讼法》中“滥用职权”之规定，依法撤销行政机关作出的房屋拆迁纠纷裁决书。[22]“陈宁案”与“陈超案”则是以“明显不当”条款作为裁判法依据的典型适例。在“陈宁案”中，人民法院指出交通警察在无法以其他方式开启已严重变形车门的情况下，为及时救出韩勇不得已采取气焊切割手段。该方法虽可能导致车门损坏甚至整车报废，但与挽救生命的重要性相比，财产损失显然属于较小的权益牺牲。因此，该施救行为在手段与目的之间保持了合理均衡，未构成明显不当，符合比例原则的要求。[23]在“陈超案”中，人民法院指出行政处罚应当遵循比例原则，处罚结果必须与相对人违法行为的性质、情节及其危害性大小相当。本案中行政机关对相对人作出了与其违法行为不相当的处罚，处罚数额畸重，属于明显不当的行政行为。最终，法院依据《行政诉讼法》中“明显不当”之规定作出了撤销判决。[24]
二、比例原则司法适用的价值功能
我国人民法院之所以在行政审判实践中频繁适用比例原则，主要源于比例原则自身所具有的独特优势和价值功能。相较于其他法律原则，比例原则不仅具备填补法律规则空白等共通功能，更因其结构严密、标准清晰而展现出较强的可操作性，继而为人民法院行政审判提供了明确、系统的实质审查路径。
（一）作为规则空缺填补工具的比例原则
法律原则之所以渐渐成为人民法院审查的依据，是因为其具备补充法律之欠缺或改善法律适用之僵化这种不合理状况的重要功能。[25]随着行政治理领域逐步扩展至数字平台监管、社会风险控制等新兴场景，法律规则的适用性和可操作性面临挑战。既有法律规则可能无法全面规定权力边界，尤其在自由裁量权的适用、紧急权力的运用等方面存在规范空白与适用模糊，此时就需要借助法律原则加以引导。在此情境下，法律原则不仅可以提供裁量的价值指引，也有助于增强司法审查的柔性与合理性。[26]比例原则正是在此背景下进入审判实务的视野，成为人民法院开展实质审查，推进法治化进程的重要载体。
在现代法治国家，裁量权是不可或缺的，它充斥于各项国家权力的行使过程之中，具有带动实质法治、促进个案正义等多种价值功能。传统上，法治通常是以客观规则为标志的，而裁量作为人类对事物考虑之内部心理意识的过程，却更多地呈现出行为者的主观意志，它满怀一种“人治”的色彩。[27]正因如此，如何在法治与裁量之间寻求合理平衡，成为现代国家治理亟需回答的核心问题。随着社会事务日益增多且变得日趋复杂和专业，人们对实质法治的追求不断增强。国家机关不仅被要求消极遵循法律条文，更需要积极回应社会需求、合理处理复杂问题。在这一过程中，裁量权逐渐渗透到各项国家权力运作之中，并与法治形成相互补充、相互促进的关系。[28]作为行政法的一项基本原则，比例原则构成裁量权治理的一种路径，其任务“是对公权力主体限制基本权利时的手段裁量加以限定”。[29]在具体适用中，比例原则不仅是一种形式判断工具，更是一种价值衡量和实质审查的思维方式。尤其是在现行法律规则缺位或条文抽象的情况下，比例原则可以成为弥补法律不足、实现法治目标的重要工具。例如，在人民法院审查行政行为时，若遇到裁量权的行使是否越权、滥权或造成权利过度侵害的问题，比例原则就能够发挥核心作用。比例原则通过要求行政机关在手段与目的之间保持合理比例，司法审查得以对行政权进行实质性限制，从而提升司法判决的公正性与社会认同度。[30]此外，比例原则的适用还具有制度引导功能，能够反向塑造行政机关的行为逻辑与决策方式。随着人民法院在案件中不断适用比例原则进行审查论证，在法律规则缺位或条文抽象的情形下，行政机关在作出具体行政行为前可以借助比例原则展开对比例性要求的内在回应，即主动评估行为对个体权益的潜在影响，并寻求适当的治理手段，从而在行政决策中内嵌比例权衡。这种“司法审查——行政改进”的良性互动，推动了行政治理模式从以命令控制为核心的传统行政逻辑，向以权利保障与规范治理并重的新型治理逻辑转变。[31]同时，比例原则以其对公民基本权利的高度重视，强化了行政权力行使的边界意识，促使行政权力在制度框架内规范运行，最终形成权力受限、权利救济的良性法治秩序。
比例原则在我国行政审判中所展现的功能，并不仅仅是对法律规范不足的技术性补充，更是一种对法治精神的深度回应。随着行政诉讼制度的完善与司法实践的深入，比例原则必将更加全面地彰显其制度价值与现实意义。
（二）作为实质审查操作路径的比例原则
比例原则作为行政法中的基本原则，其核心价值不仅在于实现公权力行使与私权利保障之间的实质平衡，更在于其制度设计具备逻辑严密性和可操作性。比例原则通过适当性、必要性与均衡性三项子原则，构建出一套逻辑较为清晰的审查框架，为人民法院判断行政行为合理性提供了基准。特别是在审查行政机关的裁量行为是否正当时，比例原则作为一种实现实质法治的重要工具，可以为司法介入提供实质性依据，有效增强了司法审查的规范性和说服力。
关于控制行政裁量滥用的实质性判断，世界各国主要探索出了两条基准，即英国的行政合理性原则与德国的比例原则。就我国而言，在此方面总体上受英美法系的影响大些。20世纪80年代，随着行政法制建设的发展以及行政法学的初步形成，行政合理性原则作为行政法的一项基本原则迅速为我国行政法学界所公认。相对于行政合理性原则，比例原则在我国似乎有些姗姗来迟。直至21世纪后，国内介绍比例原则的文献才纷至沓来，相关研究开始陆续展开，部分行政法教科书也尝试将比例原则列为我国行政法的基本原则之一。[32]二者相比，相关主体在对行政机关行为开展合理审查时，适用比例原则之基准要比行政合理性原则之基准更具优势。一方面，比例原则具有更强的可操作性。行政合理性原则注重经验主义的传统，遵循的是从“个案到一般”的思维逻辑。行政合理性原则强调行政行为应当符合法律赋予的目的，排除无关因素的干扰。这一原则体现了自然正义的基本要求，有助于防止恣意执法。然而在实践中，行政合理性原则由于缺乏明确的适用与操作程序，往往导致司法审查缺乏统一标准，难以形成可预期的裁判路径。[33]这种抽象性的审查方式不仅增加了人民法院解释的主观性，也削弱了其制约行政权力的实效性。相较于行政合理性原则，比例原则注重抽象思维的传统，遵循的是从“一般到个案”的思维逻辑。时至今日，比例原则通过三个层层递进、环环相扣的子原则，即适当性、必要性以及均衡性，构建并形成了一套普适性的操作规则。适当性原则要求行政措施必须能够实现合法目的；必要性原则强调在可选方案中，应优先选择对个人权利侵害最小的手段；均衡性原则进一步要求权利限制所带来的负担不得超过实现公共利益的收益。这一系列标准共同构成了一个比例审查框架，使人民法院在面对不同类型的行政行为时，能够从目的正当、手段选择、权利影响等方面进行全面衡量，从而增强了司法审查的可操作性。另一方面，比例原则更加符合裁量权的治理逻辑。根据立法机关授予裁量权之初衷，裁量权行使需要满足人们的双重期待：既要坚持增进执法效能的原则，以维护社会公共利益，又要坚守人权保障的底线，以保障公民个人利益，继而确保公共利益与个人利益之间的基本平衡。比例原则要求法院评估决策者决定的平衡性如何（在公共利益与个人利益之间），而不仅仅关注其是否属于理性或合理之决定。比例原则在关于行政措施之公益追求与私益损失的平衡中，既旗帜鲜明地显示了对私人利益的关爱和尊重，也迎合了当今时代关于矛盾冲突的双边关系处置上“双赢”价值追求的时代潮流。[34]行政合理性原则则不同，其内涵中出现的往往只是行政主体，而行政相对人或多或少地被排斥在视野之外。这与立法机关授予行政机关裁量权之初衷有所违背。
总之，相较于行政合理性原则，比例原则凭借其制度设计的严密性与实践操作的可行性，不仅成为弥补法律规范不足的工具，也逐渐被人民法院用于指引裁量行为的合理性判断。比例原则具备清晰的多维审查结构，不仅有利于统一司法裁判标准，也为构建以权利保障为核心的行政裁量控制机制提供了坚实支撑。
三、比例原则司法适用的现实问题
在行政审判中适用比例原则，对于规范与约束行政裁量权，保障公民实质权益具有重要意义。然而，当前我国人民法院在适用比例原则时也存在诸多现实问题，这消弱了司法裁判的权威性和公信力，进而影响行政争议的实质性化解。
（一）适用范围受限
我国在理论和实务中不断吸收和发展比例原则的精神，在《行政处罚法》《行政强制法》等法律中对比例原则的制度化表达，为其成为行政法基本原则奠定了法律基础。如今，比例原则已经发展成为“在行政法全部领域可以独立地存在并发生作用的法律原则”。[35]既然将比例原则上升为行政法的一项基本原则，就不能将其局限于传统的侵益性行政行为领域，而应当充分发挥其普适性与统领性功能，作为统一规范行政裁量、保障法益平衡、推动法治政府建设的重要准则。
然而在理论和实践中，对比例原则司法适用的关注主要集中于侵益性行政案件。在理论层面，学者对于比例原则适用规则的研究主要是围绕侵益性行政行为而建构，其核心意涵是“最小侵害”。在实践层面，有学者检索分析1999年至2019年涉及比例原则核心内容的有效分析样本218份，其中涉及侵益性行政行为的案件共163件，占总案件74％；涉及授益性行政行为的案件共10件，占总案件4.5％；涉及互益性行政行为的案件共3件，占总案件1.3％。[36]需要注意的是，即便是在授益性或互益性行政案件中适用比例原则，所涉及行政行为的终局形态多表现为撤销行政许可或解除行政协议，实质上仍应归属于加重行政相对人义务与责任的侵益性行政行为的范畴。事实上，比例原则的适用对象并非特定行为类型，而是国家行政机关行使裁量权的过程。不论行政行为是对相对人赋权、合作抑或加以限制，只要存在裁量空间，比例原则就具备介入和规制的合理性与必要性。以授益性行政行为为例，尽管其突破了传统的“治民”观念，彰显为人民服务的理念，但在公共行政过程中很大程度上仍然是国家机关的单方意志之输送。[37]我国法律体系中专门针对授益性行政行为的规范较少，现有规定散见于各类法律法规之中且内容多为缺乏细化的标准。此时，授益性行政行为在国家机关的单方意志主导之下，容易因裁量不当导致行政不公或资源分配失衡，比例原则对于其裁量权的限制便显得尤为关键。在互益性行政行为中，比例原则的裁量规制作用同样不可忽视。行政协议作为其代表形态，是行政机关为实现行政目的，引入私主体参与公共事务的一种制度工具。然而，行政协议并非民法合同的简单延伸，而是兼具行政与民事之双重属性。这导致其裁量权通常具有隐蔽性，主要体现在行政优益权的行使上，具体包括是否行使行政优益权、行使何种行政优益权、行政优益权行使到何种程度等。在此结构中，行政机关往往享有诸如单方变更、单方解除协议等行政优益权。这些行政优益权的行使直接体现为行政裁量，并可能对协议另一方相对人的利益造成重大影响。[38]当前，我国在行政协议制度方面立法滞后，尤其在行政优益权的范围、行使条件及限度等方面缺乏明确界定。这种制度空白容易导致行政机关在行使优益权时缺乏约束，从而产生权力滥用的风险。对此，比例原则可为权力的行使提供必要的规制工具，在互益性行政行为中发挥其校正与制衡功能，避免滥用行政优益权所带来的过度干预。
总而言之，在所有存在裁量空间的行政行为中，比例原则是控制权力、维护法治与实现公私利益均衡的重要保障机制。这不仅符合比例原则的制度本义，也与合作行政、风险共担与利益共享的治理理念相契合。将比例原则确立为适用于所有行政裁量领域的基本原则，是实现良善治理与实质正义的必要路径。
（二）审查强度模糊
不同于判断行政行为是否越权、是否遵循程序的形式合法性审查，比例原则要求法官“相机行事，适时而动”，[39]在具体个案中展开事实与价值的深度分析。此时，比例原则适用强度如何设置，间接影响着司法审查能否在监督与尊重之间取得平衡。若审查强度设置不当，既可能侵蚀行政机关裁量空间，亦可能“制衡不足”，反之则有助于降低不确定性，避免“干预过度”。只有在二者之间找到恰当分寸，比例原则才能真正发挥作用，实现司法监督与行政裁量的动态平衡。
当前，比例原则只是要求“手段合乎目的”“手段对私权侵害最小”“公私法益间平衡”，但当面对众多可能有助于达致目的的手段时，对于究竟如何从中挑选出一个对私权侵害最小的手段，并权衡手段所促进的公共利益与手段所侵害的个人利益之间是否成比例，比例原则本身并没有提供任何具体、有效的实质性分析工具。这就使得比例原则在具体适用的过程中可裁量的空间过大，容易走向主观化，继而导致适用结果出现偏差。例如，在合目的性审查时，手段是有助于目的部分实现，还是全部实现；在最小侵害性审查时，是采用最小侵害标准，还是较小侵害标准；在法益均衡性审查时，是遵循法益严重失衡标准，还是一般失衡标准。[40]在“骆伟明案”中，人民法院指出旧楼加装电梯虽能改善居住条件，但会改变原有建设许可条件，并可能损害部分业主权益，因此撤销或调整许可应综合考虑比例原则及利益平衡。然而，人民法院并未进一步阐释如何把握“综合考虑”的程度，即此处应当要求行政行为结果与目的之间不存在显著不成比例即可，还是力求行政行为结果与目的达到高度均衡之标准。类似地，在“陈佩芬案”中，人民法院虽然认定行政机关在缺乏充分事实基础下撤销规划许可证，属于手段与目的不相称的“过度干预”，但是对于“过度”的判定依据，人民法院同样没有细化阐释。依据必要性原则的逻辑，此时是否只需判断行政行为不存在明显更温和的替代措施即可，还是应当要求将损害尽可能降至绝对意义上的最低。除此之外，在“陈宁案”中，人民法院认为在紧急抢救生命的情形下，交警采取气焊切割车门的措施虽可能造成车辆毁损，但其对人的生命价值的保护明显优先于财产损失，因此符合比例原则。与前面几个案件相比，该案中所涉及的行政行为属于紧急救助行为，人民法院既未说明此时所适用的比例原则是否应当比常规状态下适用比例原则在审查强度上更宽松一些，也未进一步解释在何种突发事件下可以适度弱化比例原则的审查强度，放宽幅度的边界又应当如何设定等问题。
由此来看，比例原则在裁判文书中虽被援引，却往往停留在笼统、抽象的表述，缺乏可供操作的判断标准，从而在一定程度上削弱了比例原则作为实质审查工具的应有功能。现代社会事务复杂多样，国家维护的公共利益在重要性与紧迫性上层次不一，所涉个人权利的种类与价值位阶也各不相同。如果比例原则始终以统一标准适用于不同场景，可能会陷入单一化与僵化，进而导致判断出现偏差。
（三）裁判法依据不统一
比例原则作为审查行政行为合理性的重要规范，具有限制公权与保障私权的双重功能。然而，人民法院在司法实践中往往无法直接援引比例原则作为裁判法依据，而是通过《行政诉讼法》中的“滥用职权”以及“明显不当”条款进行转化适用。[41]这种路径在一定程度上实现了比例原则与成文法条文之间的衔接，使比例原则具备形式上的适用通道。但人民法院在选择适用何种条款时缺乏标准，比例原则与具体条文之间的关系未形成稳定的对应规则。这不仅影响裁判说理的逻辑清晰性，也削弱了比例原则的实质审查功能，进而影响司法裁判的规范性与可预期性。
在实践中，部分人民法院在选择适用条款时存在裁量标准不清、选择逻辑不明的问题。在行政诉讼法制定之初，滥用职权的审查根据即确立，其含义却存在分歧，实践中的做法也比较混乱。[42]例如，在“王丽萍案”与“郑仲华案”等将“滥用职权”作为裁判法依据的案件中，人民法院未进一步阐明比例原则与滥用职权之间的实质联系。人民法院并未界定违反比例原则在何种程度上可以被认定为滥用职权，也未提出判断两者之间边界的明确标准。若所有比例失衡的行为均可归入“滥用职权”的范畴，势必扩大该条款的适用范围；反之，若仅特定类型的比例失衡构成滥用职权，则应明确其界定依据。与此同时，在“陈宁案”与“陈超案”等将“明显不当”作为裁判法依据的案件中，人民法院对于“明显不当”条款的适用标准同样未被清晰界定。在实践中，明显不当具有广泛的适用场合，包括事实认定、法律适用、处理方式明显不当等。“这些说法本身也许都没有问题，问题在于不同的审查根据如何衔接。在多个司法审查根据并存的情况下，对任何一个审查根据的解释都需要照顾体系的和谐，确保不同审查根据既有区分又能衔接。”[43]然而，随着司法实践中对该条款的广泛援引，其适用范围已经显著扩展，“明显不当”的外延已经超出了立法者当初所设想的客观结果，甚至涵盖部分原应归属“滥用职权”的行为类型，造成条款功能的重叠与边界模糊。这种条款适用的交叉现象进一步加剧了比例原则适用的裁判不确定性。此外，在不同案件中，不同法院在“滥用职权”与“明显不当”之间的适用选择缺乏统一标准，甚至存在同类案件适用不同条款的情况，而裁判文书往往未能提供充分的说理以解释其选择依据。此类适用差异意味着人民法院在比例原则与裁判条款之间尚未建立起稳定对应关系。人民法院在选择条款时未结合比例原则适用的类型、强度以及具体侵益结果进行系统分析，导致裁判理由缺乏层次性与规范性。若无法厘清比例原则与裁判条款之间的适用关系、明确条款适用的情境标准，比例原则将在司法实践中难以发挥应有的实质审查作用。
当前的裁判实践主要依赖原则向条款的形式性转化，但由于“滥用职权”与“明显不当”在外延与功能上的不断扩张，条款选择呈现高度不确定性，使得比例原则在司法审查中的适用效果有待提升。为此，有必要推动构建比例原则的类型化适用路径，明确与裁判条款之间的衔接机制，确保司法裁判的合理性、可预期性与规范性，从而更好地服务于依法治国和法治政府建设的整体目标。
（四）释法说理深度不足
释法说理是司法裁判正当性的基础，是增强人民群众法治认同与司法公信的重要手段，也是人民法院推动法治信仰建设的重要体现。[44]比例原则本质上是对行政裁量合理性的司法审查标准，其判断涉及适当性、必要性以及均衡性三个层面，具有一定的价值判断色彩。此时，更需借助条理清晰、逻辑严密的释法说理，将法律推理的脉络清晰呈现，以促使当事人真正理解并信服裁判结果。
然而，在司法实践中，人民法院在适用比例原则过程中仍存在多种形式化、抽象化的适用方式，缺乏细致的释法说理。这种抽象适用具体表现可以分为“简单等同型适用”与“简化概括型适用”。“简单等同型适用”是比例原则抽象适用较为常见的表现形式，其特征在于人民法院虽援引比例原则这一核心用语，但仅停留在结果正当化层面，裁判说理简化为直观的“大小”判断。例如，在“皮芳等诉金溪县建设局城乡建设案”中，人民法院认为依据比例原则，如果撤销被诉行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益，则应撤销被诉行为。[45]这种判断实际上是将比例原则简单等同于成本收益分析，即以利益得失的大小比较作为裁判理由。不可否认，成本收益分析与比例原则的均衡性要求在逻辑上具有一定契合度，能够推动比例原则适用的理性化，但绝不可将比例原则简单等同于成本收益分析。比例原则追求的是“价值理性”，它强调在具体案件中对权利、利益以及公共目的之间进行平衡与权衡，而成本收益分析则是一种典型的“工具理性”，侧重于效用最大化与成本最小化的定量计算。比例原则在适用过程中除了要运用技术化色彩较为浓厚的定量分析方法外，同时还要采用价值上的定性分析方法。“简化概括型适用”是比例原则抽象适用的另一种表现形式，其特征在于人民法院在判决中较为完整地引入比例原则，并结合案件事实作出一定程度的法律判断，但未构建清晰的逻辑链条，导致说理存在跳跃或衔接断裂的问题。在“裘名护案”与“郑仲华案”中，人民法院提出了“行政手段失衡”“裁量不当”等表述，并援引比例原则对行政行为的合理性加以评析。但在“裘名护案”中，人民法院未进一步论证为何行政机关没有采取妥善方式保护原告财产权构成违反必要性原则，应当以何种标准予以判断。类似地，在“郑仲华案”中，人民法院虽认定拆迁决定存在不当，但是未明确说明其拆迁决定与最小侵害要求之间的冲突逻辑。在此类案件中，比例原则虽然被置于裁判论证的框架之内，却未能真正发挥其作为逻辑工具和价值衡量标准的作用。
比例原则释法说理的充分性直接关系到司法裁判的公信力和权威性。当前，比例原则在司法适用中呈现出多层次的适用路径，但该原则的释法说理多停留于形式援引或简化判断，缺乏系统论证。这种抽象性适用不仅会削弱比例原则的司法审查力度，还可能导致裁判结果流于机械，丧失其应有的正义衡量。
四、比例原则司法适用的优化路径
针对当前我国人民法院在适用比例原则时所存在的诸多问题，应当拓展比例原则的适用范围，推动其裁量规制的适用逻辑从“行为类型本位”转向“裁量空间本位”，并构建分层化的比例原则审查强度体系，明晰裁判法依据之间的界限，在此基础上深化对比例原则的论证说理，继而助力行政争议的实质性化解。
（一）拓宽比例原则司法适用场域
比例原则被认为主要适用于行政处罚、行政强制等侵益性行政行为，这种认识偏差与比例原则最初产生于限制国家权力的历史背景相关。然而，随着现代行政国家形态的演变，比例原则已被确立为行政法的基本原则，其功能定位就不应局限于权力“干预”的克制工具，而应上升为规范一切行政裁量行为的普遍准则。
首先，应当厘清比例原则的适用逻辑。比例原则所具备的价值功能决定了其适用逻辑并非取决于行政行为的具体类型，而是应当根植于行政裁量的存在。无论是侵益性行政行为，还是授益性行政行为和互益性行政行为，只要行政机关在作出决定时享有一定的裁量空间，比例原则都应作为基本规范介入其中，并对裁量权的行使形成规制。例如，在授益性行政行为中，行政机关对是否授予、授予范围、附加条件的设定存在广泛裁量，若无比例原则的介入，容易出现裁量失衡、资源配置不公等问题。[46]同样，在互益性行政行为中，行政优益权的运用若缺乏比例衡量，也可能导致对协议另一方当事人权益的过度干预。因此，推进比例原则适用逻辑的转型，关键在于从“行为类型本位”转向“裁量空间本位”。
其次，应当明晰比例原则在不同类型行为中的具体适用规则。“现代行政法学应当对公共行政进行分门别类地考察并根据各自特征展开有序规制。”[47]比例原则也不例外，要想更加精准地发挥其价值功能，必须基于不同类型行政行为的内在逻辑关注比例原则适用的差异化。侵益性行政行为的内在逻辑是国家机关为了维护社会秩序而对个人利益进行减损。侵益性行政行为往往直接涉及公民权利的限制，因此比例原则在此类案件中适用的核心在于强调“限制权力”。具体而言，适当性原则要求国家采取的手段必须有助于实现“维护社会秩序”的立法目的；必要性原则要求在手段中选取对公民权益“最小侵害者”；均衡性原则要求手段造成的损害不能超过所追求目的的价值。授益性行政行为的内在逻辑是国家机关通过许可、给付等方式赋予或增进公民利益。由于行政机关在准予与否、条件设定等方面享有裁量，若缺乏约束容易导致资源分配失衡。因此，比例原则在此类案件中适用的核心在于突出“利益保障”。适当性原则要求手段必须有助于实现“增进公共福祉”的立法目的；必要性原则要求手段应由“最小侵害”转向“最大保护”，即选择对相对人最有利的手段，以实现利益最大化；[48]均衡性原则要求在保护相对人利益的同时考虑国家财政承受能力，避免超越现实经济条件的过度给付。互益性行政行为的内在逻辑是国家与私主体通过契约合作共同实现行政目的。由于行政协议带有明显的公权力色彩，行政机关享有单方变更或解除协议等行政优益权，容易对协议另一方当事人的利益造成影响。因此，比例原则在此类案件中适用的核心在于“规制行政优益权”。[49]适当性原则要求行政协议调整必须与行政目的具有合理关联；必要性原则要求行政机关在可行方案中选择对相对人权益影响最小者；均衡性原则要求行政目的的追求与对协议另一方当事人利益的损害保持比例，避免权力滥用。
（二）构建比例原则审查强度分层体系
在现代社会，国家机关所面对的公共事务复杂多样，既涉及不同层次和紧迫程度的公共利益，也关乎种类繁多、位阶各异的个人权利。在此背景下，比例原则若一概以单一标准应对各类情境，难免陷入僵化与机械，进而导致适用出现偏差。此外，比例原则的重要优势在于其内在的灵活性，这一特征为适用者在具体案件中展开开放性法律推理与价值判断提供了空间，使司法裁判能够结合不同情境实现个案正义。因此，有必要通过类型化的审查强度体系提高比例原则适用的理性程度。“构建类型化的比例原则审查基准体系，是实现司法能动主义下司法监督功能的现实需要，是克服比例原则的抽象性缺陷以增加司法理性的必然要求。”[50]
比例原则的适用强度应当根据案件具体情境差异化设定，而非一概而论。通过对公共利益、个人权利与专业性因素的综合评估，可以建立三层审查强度的类型化判断基准。首先，这三层审查强度分别为宽松审查、中度审查和严格审查。在宽松审查中，只要行政行为不存在明显失衡，即推定其符合法律要求。此时，适当性原则要求手段只需部分有助于实现行政目的即可，必要性原则要求只要不存在明显更温和的替代手段即可，均衡性原则要求只要结果与目的之间不存在显著不成比例的情形即可。在中度审查中，侧重审查行政决策的法律推理过程。此时，适当性原则要求手段对目的的实现具有较高程度的助益，必要性原则要求在可选方案中选取损害相对较小的手段，均衡性原则要求结果与目的保持合理比例，避免出现明显失衡。在严格审查中，法官往往推定行为不合比例，以自身判断取代行政或立法判断。适当性原则要求手段接近完全实现目的，必要性原则要求损害尽可能降至最低，均衡性原则力求结果与目的达到高度均衡。
其次，这三层审查强度分别适用于不同情形。宽松审查适用于公共利益极为重大且情势高度紧迫、所涉权利位阶较低或者事务具有高度专业性的情形。例如，在涉及重大公共安全、公共卫生等高度紧迫事项时，行政机关在政策裁量上享有更大空间，司法审查强度可相对宽松。在突发事件下，国家利益或者公共利益面临重大、紧迫威胁，社会形势变化极为迅速，事态的发展也难以准确预测。[51]为此，突发事件法律一般都会赋予国家机关有别于一般权力的紧急权力，以使其迅速决策、及时采取措施，避免局势恶化。因此，对紧急权力行为进行比例原则审查，应当尽可能地保持较大克制，采取一种较为宽松的适用标准，借此表达对国家机关及其工作人员主观能动性及其自由裁量权的尊重，确保其能够积极、有效地维护国家安全和社会公共利益。[52]中度审查适用于公共利益与个人权利的重要性均处于中等水平，或两者一高一低但行政行为具有较强专业性的情形。按照权力分工原则，对于一些专业性特别强的事项，在法律上负有管辖权限的国家机关通过长期的管理实践以及经验积累，在这方面更具优势，可以作出更加专业的判断。而在此方面，“由于知识局限，法院无法自证其判断比行政判断更具正当性和准确性。”[53]此类情形中，司法既要尊重行政判断，又要防止权利被轻易让渡。严格审查用于涉及高位阶权利或权利侵害程度严重、事务专业性不高的情形，即使公共利益重大也不得轻易降低审查门槛。从个人利益的视角来看，严格审查一般适用于人身自由、生命健康等人身性权利。这类权利在公民权利位阶体系中占据较高位阶，对于公民个人具有非常重要的价值，必须受到特殊保护。
（三）明晰比例原则裁判法依据适用界限
厘清比例原则与具体裁判条款的适用关系，是破解当前裁判法依据混乱困境的突破口。人民法院在适用“滥用职权”“明显不当”等条款时存在边界不清、逻辑混乱的问题，影响了司法裁判的规范性和可预见性。为此，可以构建比例原则类型化的适用框架，细化审查内容与适用情境，形成比例原则与具体裁判条款的匹配机制，减少随意性和适用交叉，进一步提升司法审查的科学性与一致性。
首先，应当厘清“滥用职权”与“明显不当”的适用边界。我国《行政诉讼法》自施行之初，便规定人民法院可以撤销行政机关“滥用职权”的行政行为。2014年《行政诉讼法》修订时将“明显不当”的行政行为纳入司法审查范围，与“滥用职权”并列作为撤销行政行为的事由。自此，滥用裁量权的表现已不仅限于“滥用职权”，还包括“明显不当”。“在实质性审查的基础上，‘滥用职权’与‘明显不当’分别承担了行政裁量合理性审查中主观与客观两个层面的审查任务。”[54]理论上，“滥用职权”专注于行政机关主观恶性的审查，即行政机关明知行为违法但基于非正当目的仍实施行为。例如，行政机关通过形式合法的方式规避法律限制，从而谋取部门利益或其他私利，其核心在于意图不纯与目的不当，即以合法形式达成非法目的。相比之下，“明显不当”更多针对客观上的不合理行为，不要求主观过错，适用于无法明确主观意图或无恶意的情形。[55]
其次，应当梳理比例原则与“滥用职权”“明显不当”两条法律条款的内在逻辑关系。比例原则作为行政裁量审查的核心方法，包含适当性、必要性以及均衡性三个层次，而“滥用职权”与“明显不当”可分别对应比例原则的不同环节。“滥用职权”条款侧重适用于比例原则中的“适当性”与“必要性”审查。它针对的是行政机关在行使裁量权时存在明显主观恶意的情形，即审查行政行为是否超越了合法权力范围或是否采用了明显不合理的手段。当行政行为采取的措施明显超过达成目的的必要限度时，即可认定为“滥用职权”。本质上，这是一种因主观恶意或目的不正而导致的裁量滥用。与此不同，“明显不当”条款则应聚焦于比例原则中的“均衡性”审查。它针对的是行政行为虽未直接违反法律禁止性规定，但在结果或方式上显失公允、不合情理或违背公正要求的情形。此类行为不以行政机关存在主观恶意为前提，适用于无法明确主观动机或主观上无明显过错的情况，这种情形属于客观上的比例失衡，直接损害比例原则在结果公平和利益衡量方面的要求。
最后，可以结合典型案例建立清晰的司法适用指引。通过对最高人民法院及各级人民法院适用“滥用职权”与“明显不当”的判决案例进行系统梳理，总结裁判理由中的认定标准，提炼出具有可操作性的判断要素与适用情境。这种标准化工作不仅能为法官审理案件提供清晰的操作指引，减少裁判随意性与地区差异，也能为行政机关在行使裁量权时提供前置的合规参考，促进行政行为在决策阶段即遵循比例原则和合理性要求，推动行政行为走向规范化与透明化。
（四）强化比例原则释法说理深度
释法说理作为人民法院彰显司法公正的重要制度工程，推动了裁判实践由“看得见的正义”向“说得出的正义”转型。[56]在行政审判领域，伴随该理念的广泛贯彻，比例原则的释法说理已不再是形式性附注，而是成为检验司法透明度、公信力及权力运行正当性的关键指标，对行政法治秩序的完善具有重要意义。
首先，应当明确比例原则的解释责任，强化司法说理的制度约束。比例原则作为行政裁量审查的核心方法，其价值不仅在于形式上的援引，更在于通过层层递进的逻辑展开，展现法律推理的内在合理性。当前人民法院适用比例原则时往往表现为结论先行、结构缺位，即法官直接作出结论，却未能对其三阶段审查逻辑进行系统论证。这种“重援引轻论证”的现象削弱了比例原则作为法律规范的功能表达，使其沦为形式化的修辞工具。为此，对于援引比例原则进行裁判的案件，人民法院应对其适用路径进行结构性展现，清晰说明行政手段是否有助于实现合法目的（适当性）、是否为实现目的的最小必要手段（必要性）、行政行为对相对人造成的不利影响是否与其实现的公共利益相适衡（均衡性）。
其次，可以建立比例原则适用的结构化裁判模板，统一司法适用框架。比例原则的判断过程天然具有结构性与递进性，具备构建标准化裁判说理模板的条件。因此，可以在司法系统内部推动比例原则裁判逻辑的模板化构建，以强化人民法院之间在裁量审查中的解释一致性。具体而言，可依照比例原则三阶层次的判断模式，构建包括案件事实与争点界定、比例原则适用基础、适当性分析、必要性审查、利益衡量论证与结论判断等要素的裁判结构模板。这种结构化模式有助于法官在书写裁判文书时避免论证链条的断裂，也能为当事人提供清晰的思路，帮助其理解裁判的合理性。需要注意的是，此类模板并非要将比例原则僵化为公式化的操作手册，而应当作为最低的逻辑标准和审查深度要求。对于常见类型案件，法官可依照模板展开分析，保证基本逻辑完整，而对于涉及重大公共利益、基本权利冲突等重大复杂疑难案件，则应鼓励法官在模板基础上进行扩展性论证，展开更细致的价值衡量与说理。[57]同时，通过典型案例发布机制逐步建立比例原则适用的公开范式，使其在司法适用中具有更强的稳定性与制度化力量。
最后，应当完善裁判文书说理机制，增强司法裁判结论的可接受性与信服力。裁判文书是人民法院与社会沟通的桥梁，比例原则的实质控制功能能否有效发挥，在很大程度上取决于裁判文书说理的质量。[58]在当前类案检索、裁判一致性逐渐制度化的背景下，比例原则的说理质量不仅影响单一案件裁判的正当性，更会对未来类案形成路径依赖。因此，有必要进一步规范裁判文书中比例原则适用的表达方式与论证逻辑。对于是否符合比例原则，法官应当给出实质性的正当理由，避免仅以“处罚畸重”“手段失衡”等抽象表述替代系统论证。对于具有普遍指导意义的案件，裁判文书应当详尽解释比例原则适用的逻辑展开，并适度回应当事人的主要抗辩主张，从而体现裁判的开放性、回应性与透明度。尤其在涉及基本权利限制、公共资源配置或重大社会政策的案件中，裁判文书的释法说理应当引导公众理解国家权力运作背后的正当性判断，展现司法如何在不同价值之间寻求平衡。通过此类解释，司法不仅能增强当事人对个案裁判的信服，也能在更广泛层面上推动社会公众对比例原则的理解和认同。
结语
在全面推进依法治国、建设法治政府的时代语境中，比例原则的制度化发展已非学理探讨之奢谈，而是行政法治运行的现实需求。现行法律体系中比例原则的适用仍呈现出领域割裂、标准不一的状况，尤其在许可、协议等行政行为类型中，缺乏具有普遍约束力的法律依据。这种碎片化与模糊化，不仅影响了司法审查的可预见性和稳定性，也削弱了比例原则作为权利保障工具的制度功能。
从比较法经验来看，无论是德国将比例原则升华为宪法性审查基准，还是葡萄牙、西班牙等国家在行政程序中广泛适用比例原则，其核心价值在于构建统一、可操作的规则体系，以实现对行政裁量的全方位规范。[59]若要充分发挥比例原则的功能，应在立法层面推动比例原则的统一化表达，在适用规则上实现具体化与可操作化。不可否认，比例原则的制度化建构并非一蹴而就，它不仅需要立法的统一规范，更需要司法在实践中不断累积案例、细化标准，形成法律与判例的双重支撑。未来，如何在坚持比例原则价值导向的同时平衡行政效率与权利保障之间的张力，在规则统一与个案灵活之间找到最佳契合点，仍是一个有待深入探讨的问题。比例原则的生命力正是在不断适用与完善的过程中得到真正彰显。
【注释】
基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目“紧急状态下公民权利克减的法治难题及其对策研究”（项目批准号：21CFX016）的阶段性成果。
[1]参见戴昕、张永健：《比例原则还是成本收益分析？——法学方法的批判性重构》，载《中外法学》2018年第6期，第1519页。
[2]参见梅扬：《比例原则的适用范围与限度》，载《法学研究》2020年第2期，第58页。
[3]汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局行政处罚案，最高人民法院（1999）行终字第20号行政判决书。
[4]赵宏：《限制的限制：德国基本权利限制模式的内在机理》，载《法学家》2011年第2期，第160页。
[5]赵贵龙：《规则创制：以比例原则司法审查标准为视角》，载《法律适用》2021年第7期，第89页。
[6]参见江国华：《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2017年版，第137页。
[7]陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案，济南市中级人民法院（2017）鲁01行终103号行政判决书。
[8]郭建军诉诸暨市国土资源局行政处罚案，绍兴市中级人民法院（2008）绍中行终字第37号行政判决书。
[9]何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第3期，第79页。
[10]骆伟明诉佛山市国土资源和城乡规划局城乡建设案，佛山市禅城区人民法院（2017）粤0606行初11号行政判决书。
[11]陈佩芬诉海林规划局撤销行政许可案，宁安市中级人民法院（2016）黑1084行初9号行政判决书。
[12]参见黄学贤：《行政协议司法审查的理论研究与实践发展》，载《上海政法学院学报》2018年第5期，第108页。
[13]湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会案，最高人民法院（2017）最高法行申3564号行政裁定书。
[14]郑金庆诉哈尔滨市国土资源局行政处罚案，黑龙江省高级人民法院（2017）黑行申241号行政裁定书。
[15]参见陈宁诉辽宁省庄河市公安局不予行政赔偿决定案，载最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》第1卷，中国法制出版社2010年版，第94页。
[16]陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案，济南市中级人民法院（2017）鲁01行终103号行政判决书。
[17]郭建军诉诸暨市国土资源局行政处罚案，绍兴市中级人民法院（2008）绍中行终字第37号行政判决书。
[18]裘名护、熊绍富等诉南昌市湾里区人民政府房屋行政强制案，南昌市中级人民法院（2019）赣7101行初147号行政判决书。
[19]参见曾伟勇诉福建省安溪县人民政府等不履行职责及行政赔偿案，载最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例》第2卷，中国法制出版社2011年版，第214页。
[20]蒋红珍：《正当程序原则司法适用的正当性：回归规范立场》，载《中国法学》2019年第3期，第49页。
[21]王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案，中牟县人民法院（2002）牟行初字第04号行政判决书。
[22]郑仲华不服福建省莆田市建设局拆迁行政裁决案，莆田市荔城区人民法院（2008）荔行初字第11号行政判决书。
[23]参见陈宁诉辽宁省庄河市公安局不予行政赔偿决定案，载最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》第1卷，中国法制出版社2010年版，第94页。
[24]陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案，济南市中级人民法院（2017）鲁01行终103号行政判决书。
[25]参见余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2024年版，第81页。
[26]参见韦冉、曹磊：《法律漏洞补充规则及其拟制》，载《中国政法大学学报》2022年第6期，第28-29页。
[27]参见周佑勇：《行政裁量治理研究：一种功能主义的立场》，法律出版社2008年版，第22页。
[28]参见王锡锌：《行政自由裁量权控制的四个模型——兼论中国行政自由裁量权控制模式的选择》，载《北大法律评论》2009年第2期，第321页。
[29]李海平：《比例原则在民法中适用的条件和路径——以民事审判实践为中心》，载《法制与社会发展》2018年第5期，第167页。
[30]参见雷磊：《比例原则的规范论基础与方法论定位》，载《政法论坛》2025年第1期，第6-7页。
[31]参见赵贵龙：《规则创制：以比例原则司法审查标准为视角》，载《法律适用》2021年第7期，第99页。
[32]参见罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2012年版，第33-34页；应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2011年版，第47-48页；姜明安、余凌云主编：《行政法》，科学出版社2010年版，第89-90页。
[33]参见何海波:《实质法治》，法律出版社2009年版,第303-307页。
[34]参见孙国平：《英国行政法中的合理性原则与比例原则在劳动法上之适用——兼谈我国的相关实践》，载《环球法律评论》2011年第6期，第46页。
[35]何景春：《行政比例与合理性原则的比较研究》，载《行政法学研究》2004年第2期，第41页。
[36]参见刘权：《行政判决中比例原则的适用》，载《中国法学》2019年第3期，第86页。
[37]参见梅杨：《比例原则在给付行政中的适用》，载《财经法学》2020年第4期，第79页。
[38]参见梅杨：《比例原则在行政协议中的适用》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2021年第4期，第60-61页。
[39]王贵松：《论行政裁量的司法审查强度》，载《法商研究》2012年第4期，第74页。
[40]参见蒋红珍：《比例原则位阶秩序的司法适用》，载《法学研究》2020年第4期，第52-53页。
[41]参见王静：《比例原则在行政实践中的适用》，载《财经法学》2017年第5期，第23页。
[42]参见施立栋：《被滥用的“滥用职权”——行政判决中滥用职权审查标准的语义扩张及其成因》，载《政治与法律》2015年第1期，第95-100页。
[43]何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第3期，第75页。
[44]参见胡仕浩、刘树德：《裁判文书释法说理：原则、目的与价值——〈关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见〉的理解与适用（上）》，载《人民司法（应用）》2018年第25期，第31页。
[45]皮芳等诉金溪县建设局城乡建设案，江西省高级人民法院（2016）赣行申16号行政裁定书。
[46]参见黄学贤、杨红：《我国行政法中比例原则的理论研究与实践发展》，载《财经法学》2017年第5期，第18页。
[47]梅杨：《比例原则在给付行政中的适用》，载《财经法学》2020年第4期，第82页。
[48]比如，《江苏省行政程序规定》第5条第2款规定：“行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种措施和手段实现行政目的的，应当选择最有利于保护公民、法人和其他组织合法权益的措施和手段。”此处采用的是“最大保护”。
[49]比如，《西安市行政程序规定》第92条规定：“为避免对公共利益造成重大损害，行政机关有权在必要范围内单方变更、终止行政合同，但应当书面说明：（一）变更、终止行政合同的事由；（二）对公共利益的影响；（三）是否给予当事人补偿及理由。”此处所强调的即“规制行政优益权”。
[50]刘权：《比例原则审查基准的构建与适用》，载《现代法学》2021年第1期，第144页。
[51]参见江海洋：《论疫情背景下个人信息保护——以比例原则为视角》，载《中国政法大学学报》2020年第4期，第194页。
[52]参见梅杨：《论比例原则在紧急状态下的特殊适用规则》，载《人权》2021年第4期，第87-88页。
[53]谭冰霖：《行政裁量行为司法审查标准之选择——德国比例原则与英国温斯伯里不合理性原则比较》，载《湖北行政学院学报》2011年第1期，第59页。
[54]周佑勇：《司法审查中的滥用职权标准——以最高人民法院公报案例为观察对象》，载《法学研究》2020年第1期，第60页。
[55]参见王东伟：《行政裁量行为的合理性审查研究》，载《北京理工大学学报（社会科学版）》2018年第6期，第147页。
[56]参见雷磊：《从“看得见的正义”到“说得出的正义”——基于最高人民法院〈关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见〉的解读与反思》，载《法学》2019年第1期，第173页。
[57]参见章志远：《人民法院在行政争议多元化解体系中的角色定位》，载《学习与探索》2023年第1期，第74-75页。
[58]参见陈太清：《行政处罚明显不当的说理依据》，载《南大法学》2022年第3期，第93页。
[59]参见黄学贤：《行政法中的比例原则研究》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2001年第1期，第73-74页。
