本文所称林业，专指除原始森林外的人工造林、管林及林业收益分配的行为总称。改革开放前，我国林业在计划经济体制下，通行的是政府林业、工程林业、木材林业、官员样板林业。改革开放后，随着国际援华造林护林项目的进入，而先后引入的农户林业（社会林业、乡村林业）等国际先进林业理念，农民逐步成为了林业发展的主体。云南省社会科学院农村所学者由于先后参与、主持与评估国际援华林业项目，多次聆听国际援华项目官员、专家传递国际最新林业信息，并考察国际上推崇的社会林业项目，试验过让农民成为林业发展主体的项目，深刻体会到让农民成为林业发展的主体,才是我国林业健康发展之道。
一、从政府林业、工程林业、木材林业、官员样板林业，到农户林业（社会林业）
（一）对改革开放前林业的反思。
改革开放前，我国的林业在计划经济下的林业大致可以分为三种：一种是政府林业，是指政府出钱，政府计划，政府组织，政府管理的林业，不少地方还流行由当地书记或县长“署名”的“官员样板林”；第二种是工程林业，是指政府出钱，由工程技术人员按照工程的要求设计、组织施工，政府机构管理的林业，最著名的如西北防护林等；第三种是木材林业，即把林业仅仅理解成“木材导向”林业，忽视林业的生态等多种功能。
实践中，这种以政府出钱、政府营造、政府管理为特征的林业暴漏出许多缺陷：
首先是没有大规模推广的意义。 改革开放前，国家拿不出足够的钱大规模从事造林事业。改革开放初期百废待兴，财政能够拿出的钱用于林业的也不可能多。后来，随着国家财力提升，每年安排林业的资金也逐年增多，但是由于各行各业都强调自己重要、要求财政增加投入，林业投入的增加幅度也就不能不受到限制。
其次是造林成活率、保存率很低 有人曾把某省林业部门每年公布的造林面积相加，十年时间已把国土面积覆盖了一遍半！但是现实中大家都没有感觉到这种覆盖，原因在于造林成活率、保存率更低。这也就是中国年年“全民义务造林”却不见林、“保护森林人人有责”却不少人无责的尴尬问题。
其三，以木材经营为中心的体系排除森林的多种功能。在以木材经营为中心的体系中，林业经营理论是木材有用论，林业教育是以营造用材林为主的内容，森林学研究的是森林木材学，森林经营主要的是用材林的经营，森林利用主要的是木材采伐运输与木材利用，森林保护主要是用材林的保护，森林计划主要是用材林的计划，森林财务主要是用材林的财务，森林价格主要是用材林的价格，森林科研主要是用材林的科研，森林决策主要是用材林的决策。时至今日，人们一谈起森林，往往是和用材林联系在一起。改革开放后国有森工企业虽然有的开始转向多种经营，但毕竟是刚刚起步，而且由于他们的驻地一般树木都被伐光，加上传统的森林木材管理体制的转换难度很大，因此收效甚微。特别是单一的木材经营体系虽然能够满足社会和人们对木材的部分需要，却不能满足人们与社会对木材的不断增长的需要，更不能满足人们对森林多功能系统的全面需要；无法扭转森林覆盖率的下降趋势；难以使森工企业获得良好的经营效益，反而会使森工企业个个亏损；使山区农民富裕程度变低、速度变慢。
其四是大片营造纯林， 屡屡诱发严重的病虫害。不少国家都曾出现纯林诱发严重病虫害的惨剧。据国际专家介绍，英国曾从美国西部引进云杉树种营造纯林，40 年后人们发现在这些云杉林中没有野生动物，尤其是没有鸟类，造成病虫害严重发生。据媒体报道，在我国，森林病虫害曾逐年大面积发生，以天牛为主的杨树蛀干害虫，己在“三北防护林”区 300多个县严重发生。我曾几次听到国际基金会项目官员孟泽思先生在中国研讨会上的发言，称中国在北方大规模营造的“绿色长城”，把成片的林地一度种成纯林，许多外界人士说这很危险，但有人说不会有什么问题，因为中国具有许多善于处理这类问题的科学家，后来那些杨树纯林中好几次出现了大量病虫害，被有的人称为“善于处理这类问题的科学家们”也束手无策。再如中国四大林区之一的云南省林区除原始森林自然保护区外，大部分区域都是单一的云南松、思茅松，而且云南松、思茅松林区内，地皮上伴生的其它树种、灌木、草等，大都被铲光，成为光秃秃的黄土地；在有的地方，由于燃料奇缺，农户纷纷上山收集松毛（当然，有的地方是把收集来的松毛作牲畜呕肥之用），从而使松树林下连草毛也没有了。在这种单一的松树林中，极易引发难以扑灭的病虫害，造成大面积森林被害。如多次发生蔓延的松毛虫，专吃松树的针毛。这种虫繁殖很快，一片松毛被吃光了，很快到另一片松树林去吃；而且这种虫身上有毒，牲畜吃后，将引起肠胃病，甚至死亡；人若碰上它，身上将被蜇伤，疼痛难忍，造成极大的身心痛苦和恐惧。目前，世界上对付这种松毛虫有两种办法：一是药物（主要是白僵菌）杀灭，二是天敌（一种鸟）吃灭。药物价格高，一般地方买不起；天敌鸟很难引进、放养与驯化，教训是深刻的。
（二）国际上农户林业的兴起。
国际上农户林业的提出源于1978 年10月印度尼西亚雅加达召开的“第八届世界林业大会”，大会主题是“村民福利与林业关系”，把社会林业定义为：“任何紧密地把土著人民卷入林业活动的情景”，“旨在满足土著人民需求的林业生产活动；旨在获得经济收入的由农户进行的营林、林产品加工、手工艺生产；以及居住在森林中的部落社会的一些有关活动”。之后，社会林业逐步替代“木材导向”林业和政府林业，在国际上发展成一门相对成熟的学问。
联合国粮农组织主要使用“乡村林业”或“乡村社会林业”。粮农组织认为，乡村林业的特点，就是强调乡村社会(包括穷人和妇女等) 使用和管理森林资源、通过参与森林管理而获得效益和参与决策的全过程。只有这种乡村社会的积极参与，而不是仅仅采取“按劳取酬” 的单一法，才是粮农组织一直致力推崇的。 之后，许多国家不仅让乡村社会参与管理森林资源，而且还参与木材生产和销售活动， 更重要的是，乡村社会已开始参与决策的制定，标志着这些国家的乡村社会已真正成了自然资源管理的参与者和合作者。
（三）乡村林业传入中国。
中华民族是个好学的民族。中国学者对于国外社会林业理论与方法表示了极大的兴趣。
1990年，云南学者于晓刚、王东方夫妇翻译出版了美国学者约翰•W•布鲁斯所著的《社会林业快速评估--林地权属冋题》一书，标志着国际社会林业理论首次引入中国。此后不久，国际基金会资助、云南省社会科学院农村经济研究所与云南省林业厅联合承担的“中国云南山地林业试验示范项目”，云南省贫困地区经济开发领导小组办公室牵头组织的“云南省贫困山区综合开发试验示范与推广项目”，先后在云南省举办过多期社会林业、农村快速评估（RRA）、参与式快速评估（PRA）等培训班，澳大利亚迪京大学、菲律宾乡村改造学院、泰国清迈大学、孔敬大学、皇家林业厅等地的专家、学者应邀讲课。听讲的有云南省社会科学工作者、大学教师、政府林业部门官员等。特别应该指出的是，国际基金项目官员认为，国际上农户林业理论所讲的农户爱林护林例证，在中国农民中也客观存在。于是资助云南省社会科学院农村经济研究所与云南省林业厅组成课题组，对云南省10个县社会林业进行了调查，发现云南省各民族农民对林业的认识，完全出乎学者们的预料，并不比城里人、林业官员和林业学者们差。由此，填补、丰富了农户林业的中国案例。
1992年，袁德政、郑宝华、于晓刚编译的《社会林业学概述》一书，把社会林业定义为：，以当地农民为主体、以增加当地农民经济收益和改善社区生态环境为宗旨的林业活动。它与以政府官员为主体、以现代工程技术为手段、以生态环境效益为第一目的的林业活动的根本区别，在于理论指导思想上是否以农民为主体，是否相信农民愿意种树、能够种好树和管好树。他们把中国社会林业学的内容概括为以下方面：（1）把满足广大人民对林业的不断增长的全面需要作为林业活动的根本目的；（2）将整个森林作为一个生态经济系统来经营；（3）林业的发展，不仅关系到生态系统的平衡，而且关系到对不同社会集团需要的满足；（4）将森林权属不仅作为划分谁有、谁没有的标志，而且作为促使农户自主参与林业活动的关键；（5）将过去轰轰烈烈、大一统地单一造林改变为各个营林主体可以根据自己的需要和当地的光热水土条件进行有选择地造林。
1993年，中国林业科学院科技信息研究所李维长研究员等创办《林业与社会》（季刊），宗旨为宣传和传播社区林业的理论和方法、交流国内外社区林业的经验和模式，报道有关社区林业的信息，以及参与式方法的实验经验，以促进社区林业在中国的蓬勃发展和参与或方法在中国的广泛应用。李维长还身体力行，在湖北试验林业与社会项目。
中南林业大学教授徐国祯主持编写了大学教材《乡村林业》，比较详细地介绍了国际上乡村林业形成的历史背景、发展过程及其战略地位，并对乡村林业发展的概念、性质与特点作了介绍。指出中国农村经济体制改革下的乡村林业正以中国特有形式和内涵发展着。强调必须围绕以明晰产权为核心，建立起合理的产权制度，转换经营机制，改革管理体制。
西南林业大学青年教师曹广侠，特地编写了一本普及本《社会林业》（经济科学出版社1999年版），被指定为全国高等教育自学考试（林业生态环境管理专业）教材。
这里有个故事：1990年代初期德国政府分批援助中国15个省、市、区造林项目，每个省市区额度都是2000万马克。云南省德援造林项目排在第一批，前期与启动后的评估由云南省社会科学院农村经济所组织的评估组承担，在写评估报告时当然把推广应用社会林业、参与式农村快速评估（PRA），作为建议之一。后来听说，排在第二批的四川省德援造林项目的建议书，德国专家连续几次都不给批准，四川省林业厅的承办人员很纳闷。当国际基金会北京办事处官员把云南的评估报告给他们看后豁然开朗，原来没有把推广应用社会林业、参与式农村快速评估（PRA）等写进去，于是马上加进去，德国专家便顺利通过了他们的项目建议书。
二、农民成为林业发展主体的依据
根据国内外学者讨论形成的共识，农民成为林业发展主体的依据有以下几点。
相信当地农民最知道森林对人类的价值
现有的林业指导思想认为，当地农民只重视自己家庭的短期收益，特别是当年的经济收益，不晓得长期收益和森林对人类的生态效益。
而社会林业在指导思想上首先相信当地农民是愿意植树造林的，这源于数千年来他们对树木尤其是森林的认识的积累。几乎世界各地的农民都知道树木在人类生产生活中的重要意义。中国云南省许多民族至今仍保留着原始的树木崇拜，甚至认树为祖为神的风俗：例如许多民族村寨里的树木被神化为生命的象征、护佑村寨的神灵，认为村寨里如果没有树木，死去的人就不会再活转来，活着的人很快会死去；每年，村寨都会举行对树的祭祀活动，以至于在一切都可以毁坏的动乱年代也很少有人敢动这些“神树神林”；直到今天，外来者进村调查，村寨人都会忠告不得随便动这些“神树神林，动了将要灾祸降临，并且往往举出若干事例，讲述某年某人不守树规，砍伐神树，造成家败人亡的后果等等”（邓启耀，1996)。再如白族有的人传说自己的始祖来源于柏林，有的则认为自己的祖先诞生于黑竹子；拉枯族的苦聪人，则说他们的祖先是树根变成的。另外包括汉族在内的许多民族都认为树木是人的庇荫福泽之处：村中树木茂盛，则预兆该村繁荣昌盛；人死后灵魂也要凭借这些高大的树木登天，因此几乎所有的墓地都要种树，尤其喜种长青树。大理地区白族青年结婚，要在山上选取一棵带叶且生长茂盛的黄栗树，立于新居中央香案前，新郎新娘先在栗树前拜堂，才算获得“合法婚配”的许可。晚上，人们在松树叶搭的“彩棚”里对歌闹洞房，但要用一小株黄栗树叶遮着脸，否则将被视为大逆不道。成亲之日，新郎新娘要在两家的房前屋后种满果木花草，称为“冲喜；婚后，他们还要到双方村寨附近的荒山荒地造片林，称为种“子孙林”，林木成活后才能同居，开始共同生活。哈尼族农民认为锥栗树具有神秘的生长能力，孩子一出世，父母就要在村寨旁栽1棵小树，将婴儿的胎盘埋在树底，用洗婴儿的水浇灌树根。黎族农民则有“拜寄”树木的风俗，孩子出生后，选一棵枝叶茂盛的大树，焚香贴联，将孩子拜寄给这棵大树，以“树生”、“根生”等为孩子命名，象征孩子为树所生，今后命根相系。
那么，近代人类乱砍滥伐所导致的森林面积锐减、水土流失、环境恶化的严重后果，是否可以证明农民对森林的价值淡忘或根本就不知道了呢?答案是否定的。以中国为例：自新中国成立以来，善于打人民战争的前辈们在东北和长江中上游地区的天然林区，先后建立了135个以砍伐林木为主要任务的国有森工企业，国有伐木工人达180多万人，累计为国家提供的木材超过了10多亿立方米，按目前单位木材产量102m/hm计算，等于是砍光了980万hm的森林，占全国已减少的1100万hm天然林面积的89.09%。另据云南省的统计资料，农民毁林开荒造成的森林损失占全省森林总损失量的22.37%(云南经济地理，1988)。此外，政治运动和政策失误，以及林地林木权属变更也对森林造成了严重破坏，导致森林管理的全面混乱。因此，至今仍见诸于各种媒体和不同场合的那种把我国森林砍伐、水土流失环境恶化的责任推给农民，并认为农民不懂得生态效益的评论是不符合实际的，也是不负责任的。
还应该看到，即使有一些地方的农民在小范围毁林开荒，也应该看到这是他们为了生存而迫不得己的选择：一方面他们无法获得城镇就业、银行信贷等发展机会，因为这些不多的发展机会被城里人和农村中的强者分享还不够的；另一方面他们面对温饱问题又不得不向山林进军，以解决最基本的生存需求。为此，我们的政府官员和专家学者们应该扣心自问：我们是否应该为这样的农民提供生存和发展的机会，而不是一味地指责他们毁林开荒呢?！
(二)相信农民懂得造林和善于造林。
现有的林业指导思想认为，当地农民索质低，根本不懂得科学的造林技术，他们所造的树林质量差，只有按林业技术人员规划的科学方法才能造出高质量的人工林。
社会林业依据国内外特别是我国山区农村林木的保存现状，认为当地农民最懂得适地适树的造林技术，而且也善于造林。凡是到过农村特别是山区农村的人们都会发现这样的事实：几乎所有村民的房前屋后及村庄周围都种有众多不同品种的树木，并且生长非常茂盛。即使无法种树的村庄，村民也总会在庭院里栽一些树。当然，所有这些树的栽培和管护，都是靠农民自己的知识和技术，既没有花政府及林业部门的钱，也没有专门接受过所谓的科学技术指导。
与此形成鲜明对照的是，由政府出钱、林业科技人员指导的植树造林活动虽然取得了很大的成绩，但是造林保存率却很低。并且大片营造纯林，屡屡诱发严重的病虫害。英国曾从美国西部引进云杉树种营造纯林，40年后人们发现在这些云杉林中没有野生动物，尤其是没有鸟类，造成病虫害严重发生。在我国，森林病虫害也逐年大面积发生，以天牛为主的杨树蛀干害虫，曾在“三北防护林”区300多个县严重发生。
社会林业却不同：首先，它不需要政府花钱和抽调大量人力组织造林，农民自己出钱就把树栽好了；其次，由于各家各户农民选择树种都是依据自己积累的经验，因而所有的树种都是当地适生树种；第三，由于各户农民的偏好不同，自觉不自觉地就解决了由于树种单一而引发的病虫害蔓延问题。
中国农民创造的植树造林技术，就其成熟性来说，主要有以下几种：一是农田防护林，即在坡地、江岸、田间地头、路旁栽种防止水土流失和牲畜践踏的经济树种，既起到保水固土、防风绿篱等功效，还可为农民带来可观的经济收入；二是林粮间作，即在田间栽种旱冬瓜等既能固氮保肥、又能不断砍伐枝条作为薪柴的速生树种；三是封山育林。此外，即使是至今仍习惯于“刀耕火种”、“轮歇耕作”的少数民族农民，也都知道保留母树和树根，以备来年萌芽长出新树。
（三）社会林业相信农民能管好树木。
现有的林业指导思想认为，当地农民是不会管护森林。因此，保护和维护森林的惟一方法，是政府采取强制措施，包括配备强大的森林警察、法庭、消防和庞大的专、兼职护林员。
社会林业在承认政府具有管护森林作用的同时，充分相信当地农民有能力管护好其周围的森林。在中国南方的山区村社中，保留得较好的现有森林包括村民共有的水源林、风景林、神林等，都是依靠祖辈传袭下来的习惯或乡规民约才得以保存下来的，一般由村社中德高望重的年长者或村长、民族头人、宗教首领主持下的村民会议行使森林管理权，全体村民自觉遵守。如果发现有人偷伐践踏他人林木，视多寡分别处以赔礼、罚款、罚出义务工、罚等额或超额栽培等。在云南省一些已划分自留山、责任山的地方，村社及农户都自发地组织人员管护山林，有的由各农户定期(一般为一月)轮流管护，有的是各农户分摊出钱请责任心强的农民巡逻，有的则由民兵负责。
多年来我国屡屡发生林木盗伐事件，于是有的人，特别是一些林业部门官员异口同声地归因于当地农民。其实，这是不符合实际的。实际情况是，滥砍盗伐者主要是当地官员，因为只有这些人才敢于蔑视法律，以身试法，因此把当地农民作为滥砍、盗伐者而加以譴责，并由此认定当地农民不愿意和不会管护森林，是完全错误的。
（四）社会林业将农民收益放在首位，保证森林可持续利用。
现有政府林业、工程林业的第一目的是生态效益，这一点是无可指责的，也是可以理解的。问题在于，它没有把当地农民的收益放在应有的位置，有时甚至还把农民收益与生态效益对立起来。
社会林业强调当地农民需要而且也能够从森林中获取必需的生活收入。例如在政府政策允许下砍伐商业木材，从森林中采集非木材林产品出售等；而且，当地农民也喜欢栽种适宜当地立地条件、既有经济效益又有生态效益的树种。从哲学的观点看，当地农民的喜栽树种，主观上是满足自己家庭生产生活需求，追求的是经济效益；但是，只要他们栽种并管护好这些树林，那么客观上就产生了生态效益和社会效益，因而是三种效益的有机统一。
综上所述，社会林业的理指导思想可归结为一点，就是对当地农民的态度问题，即理解他们对树木的科学认识，尊重他们对树木的收益要求，相信他们能够搞好植树造林，并依靠他们管护森林。其实，这些思想并不是社会林业的新发现，而是源于发展经济学关于理解农民行为的理论。著名发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者美国芝加哥大教授舒尔茨早在1979年就曾深刻指出：“富人发现难以理解穷人的行为，经济学家们也不例外，因为他们也发现难以理解决定穷人作出选择的优先顺序和稀缺性约束。”现行的以政府为主体的政府林业和以工程技术为主体的现代工程林业，在理论指导思想上恰恰是舒尔茨所指出的不理解当地农民对森林的认识和行为。
三、中国林地政策变更的回顾
中国林地政策包括林地权属（最重要）、林地使用与收益、林地收益课税，等。这里仅分析老百姓和国际社会最关注、变动最大的林地权属政策。
（一）中华人民共和国成立以前的私有制
中华人民共和国成立以前，中国是私有制社会，林地、林木主要归地主、土司或地方头目所有与占有，农民拥有的很少，国家政府拥有的也很少。
（二）新中国成立初期的国有和农户所有
新中国成立后，与农村土地改革相适应，林地、林木由私有制转变为国有和农户所有两种：即将属于民国政府所有和天然林、无主林和没收地主500亩以上的森林，收归国有；将地主、富农所有的、分散的、小块的、不连片的林地、林木，无偿分给贫农、顾农和下中农所有，受到农民衷心欢迎。
但是，由于没有经验，林地权属变革准备不足，实践中出现了数量、边界不清，不少地方未发证等，为后来管理带来不少问题。
（三）合作化时期的“归公”
1950年代中期的合作化时期，与土地入社归公一起，林地、林木也入社归了农村集体之公，即集体所有，特别是1958年的人民公社，片面强调“一大而公”，加上“大跃进”、“大炼钢铁”运动，导致了中国历史上第一次对于森林、树木的乱砍滥伐。1961年，中央政府发现了这一问题，要求开展林权归属划分工作。例如，云南省划分的结果，国有山林占75%，集体占25%。1963——1965年，云南省又根据中央精神，进一步稳定和完善林权，对划分不当的进行了调整，在较大范围内固定了林权。
但是，这一时期的林权调整也留下了一些隐患和后遗症：一是山林大部分归国有，国家经营，一方面造成了有的国有林无人管，另一方面国有森工企业成片伐木，森林资源急剧下降，不少林区几乎都变成了荒山秃岭；二是仍有20%左右的地区山林边界不清、产权模糊，护林没有责任制，造林没有积极性；三是忽视经营权，特别是十年“文化大革命”内乱，林地林木权属全面混乱，造成了无人负责、无人管理、乱砍滥伐。例如，云南省这一时期的森林覆盖率由解放初期的50%以上，下降到七十年代末期的24%左右。
（四）农村改革初中期的“两山到户”。
1980年成初期，农村热火朝天的农地家庭承包经营责任制的推行，极大地调动了广大农民的积极性，一举解决了困扰中国的粮食问题。学界不少人建议林地也推行家庭承包，有关政府部门以林地特殊、与农地不一样为由，并没有采纳这一建议。但是，相对于产权模糊、责任不清的现状，有关政府部门也不得不在林地中推行不太彻底、不太完善的山林责任制度：一是分“自留山”，云南省是从1979年到1982年进行的，规定是有宜林荒山的可每户划给1亩；二是开展林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和落实林业责任制），云南省是从1982年开始到1983年5月结束，全省有8万个生产队、18.5万户农户，获得了“自留山”881.16万亩，发放林权证4.6万份。三是“两山（自留山、责任山、草山）到户”，云南省从1983年开始，共向7.2万个生产队、409.9多万户农户，划定“两山”20957万亩，其中：自留山7262万亩、责任山9498万亩、草山2904万亩，另划轮歇地1293万亩。
但是，由于山是集体的，林木也是集体的，自留山、责任山上的林木何时卖、卖多少、卖给谁等等，都是集体的事，林农对林木没有支配权，得利也非常少，甚至有些村农民根本就得不到利益，因此参与林业的积极性没有调动出来。全国18亿亩耕地基本解决了粮食问题，但43亿亩林地没有解决我国的木材和林产品供应问题，更没有解决国土生态安全问题。林农说，林改前是守着青山没饭吃，抱着摇钱树没钱用；山林着火，百姓看火，干部打火，领导发火；山林人人有份，利益人人没份；捧着金饭碗讨饭吃；我山不能我种，我树不能我砍，我砍不能我卖，我卖不能我得。
（五）集体林权制度改革。
1990年代以来，福建、江西、辽宁等省针对林业发展的深层次矛盾和问题，率先开展集体林权制度改革，改革的对象和范围，主要是尚未落实经营主体的集体商品林及其林地，以及县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。在保持林地集体所有制不变的前提下，把林地的使用权交给农民，让农民享有对林木的所有权、处置权、收益权，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，使林业生产关系适应林业生产力的发展。这是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农村土地制度改革在林地上的拓展和延伸，是遵循发展规律、顺乎农民意愿、符合农村实际的改革与创新。国家林业局原负责人曾对外公开宣布，从2006年年起，力争五年内，基本完成全国集体林区林权制度改革。
四、农民成为林业发展主体的制度保证
（一）让农民从林业中获得收益。
现有政府林业、工程林业的第一目的是生态效益，这一点是无可指责的，也是可以理解的。问题在于，它没有把当地农民的收益放在应有的位置，有时甚至还把农民收益与乡村生态效益对立起来。 中国的山区普遍存在着农户土地（即稳产高产农田地）较少，而且又往往夹于山林之间，地块分散，单位面积小。因此，农户除了依赖稳产高产的农田地为生外，还须叟离不开山林。农户需要从山林获得食物的补充，获得燃料，获得牲畜饲料，获得出售山珍野味的货币收入，以获得购买日用工业消费品，甚至还得从山林获得中草药，以医治疾病等等。总之，山林是农户生存与发展中，同土地一样重要的生产资料。如果农户不能从山林中获得必要的猎取品，那么农户的生存就成问题了。因此，乡村林业强调当地农民需要而且也能够从森林中获取必需的生活收入。而且，当地农民也喜欢栽种适宜当地立地条件、既有经济效益又有生态效益的树种。
（二）把林地使用权“还”给当地农民 。
改革开放初期，与农村耕地家庭责任制大体同步，我国山区曾实行“两山到户”。所谓“两山到户”，是1980年代初期，把山林的使用权，通过“自留山”和“责任山”的形式，划分给农户的一种森林土地制度。
农户自留山是指由集体经济组织将集体所有的林地分给农户，由农户长期使用。主要特征是：山权属于集体，以农户为经营单位，长期使用，不得出租、转让、买卖，迁居、嫁娶不得随带。一般按农业人口划分。自留山划定后，生不增、死不减，长期不变；经营收益全部归经营者所有，可以继承。它的性质通过县级以上地方人民政府颁发的自留山使用证来确认。
农户责任山是指由集体经济组织（村、组或自然村）将集体所有的山林通过承包，交给农户经营。主要特征是：山权属于集体，以农户为经营单位，有一定的承包期，集体与农户通过承包合同规定权利义务关系。
针对“两山到户”划分不公平、遗留问题甚多等问题，2008年中共中央第八号文件《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，决定进行集体林权制度改革，分为主体改革和配套改革(也作深化改革)。主体改革的内容是分山到户，确定林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权。配套改革的内容则要复杂得多，包括林权抵押贷款、林业保险、林业合作组织建立和发展等等。这次改革的实质是将集体所有的林地分配到林农个人，让林农获得林地的经营自主权。
（三）林地在流转中发现、实现与提升价值。
经济学的常识告诉我们，商品的价值只有买卖交易中被发现，被实现与提升。农户的林地使用权也是如此。改革开放前，我们无视这一常识，不允许农户有林地使用权，更不允许买卖交易，林地价值发现不了，也实现不了。改革开放后，随着林地农户使用权的落实，使用权买卖被提上日程，随之开始被发现。由于长期来“左”的思潮把买卖交易批“臭”了，人们便用“流转”一词代替，其实质是一样的。流转才能发现价格，才能使价格趋向合理。总体来看，毗邻城市、经济发达、区位较好的地区流转价格高。
改革开放之初，理论界以“两权分离”理论，取代了集体所有土地林地只能集体经营、不能包产到户包干到户的极左观点，为农村家庭经营提供了理论支持。实践中大量出现的土地林地流转需要从理论加以说明，许多学者对所有权、承包权和经营权进行研究，论证了所有权、承包权和经营权的“三权分置”，可以成为土地林地流转的理论基础。“三权分置”后的状况如下：所有权者依法监督承包权者和经营权者使用土地林地，并在力所能及的范围内提供服务；土地林地承包经营权（含宅基地）用益物权是农民的财产权利，由承包农户永久持有，法律给予保障，不允许所有权者、农村基层组织、企业、大户、基层政府侵占；经营权是由承包权派生出来的权利，而不是所有权派生出来的，承包农户按承包权向流转受让者收取转让金，任何组织不得分享、占有或剥夺；拥有经营权的承租者享有土地的使用、收益、转让、抵押权。
2013年12月23日至24日中央农村工作会议审议通过的2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。2016年10月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。
流转后的农民出路摆在了人们面前。支持土地林地流转者认为，农民把土地林地流转出去，使受让者获得规模经营，自己既可以获得土地租金收益，同时可以为这些经营大户或者工商企业打工，再获得一份工资，因此是比较理想的事情。但是有的社会学家、决策层则考虑，相当部分农业劳动力改变了自身的业主地位成为雇工，或是不得不离开自己的承包土地外出打工等，将可能引发的社会矛盾可能远远大于效率提高带来的粮食产量和经济作物产量增长。我们认为，农民土地林地流转出去后的出路，要相信农民自己可以做出理性选择，如果农民有更好的就业机会，有更高的收入，有更可靠的保障，他会自愿离开土地，这是一个自然的过程。政府的职责在于农民进城后帮助其顺利变成市民，提供基本公共服务，而不是像过去那样的“卡、压、赶、罚”。
警惕与防范土地林地流转风险。土地林地流转的风险，说到底是农业林业生产经营的风险。就目前的情况看，最大的风险是受让的大户、公司的经营风险，如果出现将不但使业主受损，而且使打工农民无工可打，“转让金收入和打工收入”的美好愿望落空。在此的对策，一应明确规定需要对规模化流转给业主、企业主（企业）的资信状况、农业经营能力进行审查；二应引入担保公司开展农地流转风险担保；三是可要求业主（企业）交纳一定的履约保证金。
（四）国家公园内涉及到大量的集体林地产权急需明晰。
改革开放前，国家法制被破坏，自然保护区和国家公园划定时没有征用之说，都是想划多少就划多少。改革开放后国家法制逐步恢复，农地林地等产权开始建立起来，一部分已通过转包、租赁等方式流转到企业或大户手里。从法理上讲，自然保护区和国家公园的属性属于国家，而在划定前有相当部分的产权不属于国家，而属于当地村民集体，如把此变为国家，就需要走征用程序。我们依据调查的资料发现，各地自然保护区和国家公园范围划定时，都是有大城市设计人员在办公室地图上作业，大致划出，再形式主义下乡听一下干部意见，既没有办征用手续，又没有发补偿款；而一旦划入，就“一草一木不准动”。据原西南林业大学校长郭辉军教授在一篇文章中透漏，属于这种情况的，西双版纳国家公园内占12.54％，老君山国家公园内占60％，碧塔海保护区内占20％，其它国家公园内数据目前还不确切。此外，整个老君山由于涉及4州市的4个县，还存在插花集体林地的情况。
五，林产业“大资源、小产业、低效益”的落后状况难以适应国家建设需要和农民增收需要。
我国森林面积和森林蓄积分别位居世界第5位和第6位，人工林面积仍居世界首位。清查结果表明，中国森林资源呈现出数量持续增加、质量稳步提升、效能不断增强的良好态势。但是，林产业却呈现出 “大资源、小产业、低效益”的状况。要转变这种落后状况，就必须从林业产业发展中存在的突出问题和薄弱环节入手，充分借鉴国外现代林业产业发展经验，结合实际，实施针对性强的解决路径和对策举措。
（一）林产业“大资源、小产业、低效益”的现状。
一是林业产业发展的资源优势没有充分体现，低价值消耗突出。长期来，我国林产业发展不快、不强；结构不合理，一产比重过大、三产发展严重滞后。与此同时，在许多山区，特别是边远、贫困、少数民族聚居以及自然保护区周边地区，森林的低价值消耗仍较突出。薪柴是当地居民、学校、饭店等主要的燃料来源，做饭、取暖、喂养牲畜、制作焦炭等都需要采伐森林，这在一定程度上制约了森林资源的高价值利用。
二是单一产业发展模式突出，综合复合型与一体化经营模式缺乏。无论是资源培育业如速生用材林、特种经济林、竹林等等，还是野生动物驯化饲养、林产品加工利用，在云南，目前仍以单一目标发展，资源培育与加工利用、品牌打造联系不够紧密，且迄今多数林业企业仍以利用天然林资源，加工、生产林业初产品，迄今无一家企业在某一特定地域，将当地相关资源进行整合，发展农林牧渔、产供销、工贸商等综合型、整合型龙头企业。尽管一些省级重点林业龙头企业开始重视自己的原料基地建设，但多采用租赁、承包等短期方式，较少有农户参与入股共同经营，普遍存在基地管理水平低、集约化程度不高、粗放经营等问题。
三是林业产业整体规模较小，缺乏具有核心竞争力的大型龙头企业。林业产业的整体规模明显偏小。第二产业内部，由于某些产业自身对于市场需求、市场预测、投资机会等方面理解和把握相对滞后，造成其加工企业的规模普遍较小、初级低档产品多、高附加值、精加工产品少。目前，林业产业普遍存在整体技术设备水平低、粗加工产品多而杂、林业循环经济样板少、国内国际名牌产品少、精深加工产品少、创新能力较弱以及产品技术含量不高等问题，缺乏具有核心竞争力的林业知名企业、知名品牌，尤其是缺少带动能力强、能拉动生产基地快速发展的大型龙头企业。
(二)深层次原因
一是至今尚未形成占领国内外一定市场份额的名牌产品。所谓名牌．用海尔集团总裁张瑞敏的话说，名牌就是在同等条件下，比别的品牌卖的多、卖的快、卖的价高。品牌一旦成为名牌，就能够产生普通商标所起不到的效应，包括扩散效应、放大效应、持续效应、刺激效应等。名牌的这些效应是一笔巨大的无形资产，代表着企业的信誉，能够给企业带来高额的经济利益和显赫的声誉、荣耀及社会地位，是市场经济条件下企业赖以生存的基础，也表明了该企业的巨大成功。运用名牌的高质量、规模化、上乘的营销形象等要素分析，国内林业替代产业中的干果、竹滕、森林旅游等，有的显然具有高质量等部分要素，但从总体上来看，至今尚未形成占领国内外一定市场份额的驰名品牌。
二是政企不分严重制约了企业的发展。林产业及其替代产业除部分企业初步实行了政企分开外，其余的至今仍存在着严重的政企不分，这不但表现在政府林业主管部门、基层乡镇政府原先投资创办的企业，仍然由其直接经营管理，而且表现在企业长期来吃惯了“大锅饭”不愿意脱离政府机关，特别是亏损企业更是“躺在”政府身上。尤其是在政企业不分的情况下，政府机关既要行使政府职能，对企业当“裁判员”，又要直接指挥和运营企业当“运动员”，其结果是运动员当不好，裁判的也难以公平。
三是生产与经营企业建立现代企业制度任重道远。林产工业及其替代产业在内的林业企业的改革滞后，至今基本上没有建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，企业难以成为适应市场的法人实体和竞争主体，生机和活力的激发受到很大制约。一方面，国有企业中代表国家的林业主管部门并没有真正按出资人投入企业的资本额享有所有者的权益，同时只以投入企业的资本额对企业的债务承担有限责任，而基本上仍然是按过去计划经济条件下管理企业的老办法管理企业，甚至直接干预企业的生产经营、人员聘用等活动；另一方面，企业尚未完全取得以赢利为目的，按市场需求组织生产与经营的所有权利，有的对出资者(国家)并不承担资本保值增值责任。
四是是懂得市场规律和善于资本运作的企业家奇缺。包括林产业及其替代产业在内的云南产业结构调整及其发展的最大问题，是懂得市场规律和善于资本运作的企业家奇缺。一方面，是政府机关至今仍对产业、企业管得过多、过死，企业家涌现和成长的外部环境不够宽松；另一方面，在现有政企不分的环境下，能够充分利用政策，以奉献的精神，善于在内外市场竞争中捕捉机会；善于利用现有资本市场进行资产重组、并购；善于营销云南产品的企业家确实太少，从而使林产业及其替代产业始终难以做大做活。
五是以“散、小、差”为主的生产经营模式。林产业全行业存在着“散、小、差”的生产经营状况，尤以替代产业为甚。所谓“散”，是指许多品种基本上形成遍地“开花”的态势，但是较少形成集中规模生产经营；所谓“小”，即每个企业规模很小，较普遍的状况是生产经营面积数十、数百亩，固定资本几万元、几十万元、几百万元，从业人员几人、几十人、数百人，年产值几万元、几十万元、几百万元，净利润几千元、几万元；所谓“差”，是指产品质量差，设备老化陈旧，生产经营场地环境差，从业人员素质差。
六是科研与产业开发严重脱节。国内林产业科研与产业开发呈现出严重脱节的状况，一方面，科研机构和科研人员确实已经研究出了不少具有省内、国内甚至国际先进水平的成果，“藏在深闺人未知”，大都没有被实践部门采用，更难以形成规模化的产业；另一方面，各地已经启动开发的产品科技含量低，大都是传统的采猎、栽培、养殖、自然掺和式初加工，不少的被称为“秘方”的产品并未经过现代检验手段的验证，因而并不被市场特别是国际市场的认同，距真正的市场化尚有较远的路要走。
（三）学者们提出的做大做强林产业发展的出路。
一是转变资源利用方式，加强基地集约化培育经营。为了激发林业产业发展潜力，要转变传统的林业发展模式，从面积型向效益型转化，把发展高质高效林业作为切入点,推动产业发展向低碳转变,价值链条向高端延伸。为此，要调整林业第一产业结构，在保障国家储备林发展的同时，加大速生定向人工林、特色经济林果（如澳洲坚果、咖啡等）、野生动物驯化繁育等种养业的基地集约化发展比例。同时，要加大替代能源的扶持力度，降低贫困山区和民族聚居地区农户对森林的低价值利用。
二是大力推进林下经济产业发展。大力发展林下经济，根据当地条件和资源优势，将林业变成以某一特色林产品为主，多种农林产品联合发展的林下产业，增加土地产出效益。打破现有林业落后的产业结构，将培育业、商贸业、金融业等多种产业形态与林业相融合，构成林业产业联合体。与此同时，通过休闲林业的发展，开发当地特色旅游产品，拉长产业链，促进农村发展综合发展。基于生态环境保护和林业产业发展需要，按照不同的森林类型和培育目标，规划和培育不同的林下经济发展模式。在生态环境保护和生物多样性聚居区，在保护的前提下，重点打造以利用森林景观、森林空间、林木花果为主的森林旅游和林下经济产业模式，如林-蜂、林-药、林-菌、森林蔬菜等。
三是采取“公司（集团）+基地+合作组织+农户”模式，促进林业规模化与集约化发展。通过林地的流转与整合，由林业龙头企业和专业合作经济组织与千家万户建立多种形式的联合与合作，实现土地向种养大户、专业基地、林业公司集中，可大大提高林地利用率，提升林地的规模化、集约化和市场化水平，提高林业产业的价值。
四是加快培育区域性林业产业龙头企业集团，打造特色绿色森林品牌。按照“扶优、扶强、扶特、扶大”的原则，采取扶持、改造、重组等多种形式，集中资源扶持培育一批有特色、有市场竞争优势、产业关联度大、带动能力强的大中型龙头企业，提高林业产业的规模化经营水平，带动相关企业协调发展。在做好林业结构调整、基地建设和林业龙头企业培育的同时，确保森林产品的原汁原味，绿色、有机、健康、无污染，开发和打造具地方性和区域性的森林有机产品，通过国际国内有机产品认证，让林产品走向世界。
五是全面推进和提升森林旅游和森林康养服务业建设，打造成全球知名的森林康养休闲度假区。在加强生态保护和推进国家公园建设的同时，利用气候类型多样、森林资源丰富、森林景观独特、植被保护完好、民族文化习俗浓厚的优势，以特色民族村落为载体，开展丰富多样的森林康养、游憩养性、生态体验、民族文化品尝、科考探险、森林庄园等森林服务业，让千千万万的林区村民参与森林康养与旅游服务中，并走上致富道路。
六、林业生态保护机制的建立并逐步完善
在各界的共同努力下，我国森林资源实现了长大于消的良好局面，林业的生态保护功能开始显现。
（一）云南林区生态保护机制运行的成绩应该充分肯定。
首先是林业生态保护机制已经建立并逐步完善，自然保护区建设成效显著。
生态保护的立法工作取得新进展，基本上步入了法治的轨道，生态保护机构与人员基本健全，实行了各级行政首长生态保护目标责任制。
林业分类经营区划全面实施，对森林实行了严格的限额采伐，建立了国家及地方生态监测体系。
农村能源替代取得了新的进展。多年来持续推广的节柴灶、太阳能、沼气池、牲畜饲料生喂等，既替代了木材，节省了能源，又减少了农户砍柴劳动支出，很受农户欢迎。生态环境教育有了新的起步。
森林灾害防治取得了好成绩。
生态建设的国际合作越来越热。
（二）林业生态保护机制的现状特征与缺陷。
在我国由计划经济向社会主义市场经济过渡期内，林业生态保护机制的建立、健全和完善，就自然而然地带有计划经济传统的典型特征与缺陷。
一是以政府林业行政部门为主体的组织体制。实践一再证明，依靠行政力量组织实施生态保护乃至其它重大建设工程，是我们的一项政治优势。但是，按照任何事物都可以“一分为二”的观点，这种政治优势容易产生行政强制，而行政强制的结果，一是难以持久，二是容易导致干部脱离群众，呆滞腐败。
二是以行政手段为主体的保护机制存在着许多缺陷：主要是它在理论指导思想上不相信广大农民群众愿意参加生态保护，因而自觉不自觉地站到了广大农民群众的对立面，更有甚者把广大林区农民群众当成了生态保护的“敌”人；在行动上并不真正或全心全意地依靠广大农民群众参与生态保护；而且以行政组织一家的管理，效率很低，效果并不理想。
三是以山区农民义务工半义务工为主的造林管林模式。山区农民大都处于贫低收入状态，许多农民温饱刚刚解决，让他们饿着肚子上山造林管林，其结果，必然使农民对这种造林失去了兴趣和积极性。
四是以审批木材指标和划定保护区为主的控制系统。由于我国目前法规尚不健全、行政机关尚不能完全摆脱“经济人”和“寻租”的影响，因而少批多采、无证采伐以及指标分配的合理与否，就不能不存在于现实生活之中。
五是以大面积营造的人工纯种林的造林技术导致病虫害蔓延，屡屡引起生态破坏。
7，至今未健全完善的林业生态保护的保险体制。
（三）学者们提出的改革与完善云南林业生态保护机制的对策建议。
一是下决心转变与改革政府林业部门的职能。把林产工业推向市场。
二是大力推行以村民为主的社区共管模式。现行的以政府为主的生态保护模式，其前提假设是农民对于森林等自然资源的保护不感兴趣，特别是把农民群众当成森林等自然资源的破坏者而需防范、管制和处罚。这是不符合实际的。以森林为主的自然生态资源的社区共管模式以农民为主体，这是因为农民不但人多、居住分散，熟悉森林情况，可以及时发现盗伐者、纵火者，把隐患、事故消灭在萌芽或初始阶段，而且动员和组织起来的农民，将布成管护森林等自然生态资源的“天罗地网”，对盗伐者、纵火者更具威摄力。
三是允许和支持山区农民在保护的前提下合理利用生态公益林。所谓合理利用，大致包括以下内容：一是允许村民到生态公益林中拣菌子；二是鼓励社区村民在统一规划下有限制地开展生态旅游、科考旅游、探险旅游等。
四是充分利用林业分类经营区划成果严格管理。当前紧迫的是对于划入商品林的，林业行政主管部门要变坐门审批为上门审批采伐的服务，或者采伐实行备案制，方便其商业性采伐，即鼓励造林者或商品林拥有者在市场价格合适时采伐，各级政府及其林业行政部门不得无端干预。
五是研究并建立省级生态保护基金。国家森林生态效益补偿基金由于总盘子限制、西部需求省份多、范围广、数额大，难以完全满足生态保护的需求。为此，根据市场经济通行的作法，建立省级生态保护基金已是势所必然。
六是反思与弥补现有造林技术的缺陷。为亡羊补牢，建议组织多学科专家，依据实地调查和观测到的事实，认真反思现有造林技术。当前，要特别对营造单一纯种林、“荒山”造林、飞播造林等所谓技术，进行实事求是的研究，充分发挥其正面作用，寻找并弥补其对生态环境破坏的方法与途径，以减少并完全克服和避免对生态环境的破坏。
七是引进国外保险机构对林业生态进行保险，使林业生态保护多了保险这一体制与机制，又可以通过国外保险公司引进先进的林业生态保护理论与方法，还可以扩大知名度．一举多得。
参考文献
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