发表于2011年2月《经济学家茶座》第52辑

农村宅基地是广大农民的安身之所，是其立命的最后保障之地。近些年来，随着城市化的高歌猛进，沿海地区及成都、重庆等试点城市开展了以宅基地置换与流转为内容之一的城乡统筹改革，已经触碰到中国农村的这最后一根敏感神经，引起了全社会极大的关注，支持者有之，反对者也不少。抛开争议不论，这确实是继上世纪80年代推行农村联产承包制、2004年取消农业税之后又一重大农村改革事件，它很可能从根本上改变中国长期以来的土地制度和户籍制度，必将深远影响到中国长期发展格局。不仅如此，伴随政府推动下的宅基地重组、并村、集中居住或城镇化大规模开展，世世代代田园牧歌式的农村生产方式和生活方式或将为之全然一变，以大历史的眼光来看待，实可称得上是中国农村“千年未有之变局”。

早期的自发实践

农村住房的集聚改造和宅基地整理，尽管是一个新话题，但它其实并不是最近些年才有的新事物。在上个世纪80年代兴起的珠三角、浙江以及苏南模式中，乡镇企业和村落经济的兴起，其实早就触及了相应的农户住房权利及集体土地资产。

1992年，我随北京团市委组织的首都大学生社会实践团到宁波考察，在奉化滕头村亲眼见到了一幢幢整齐排列、宽敞明亮的“乡村别墅”——要知道，那时候距改革开放启动也不过短短的十来年时间。除了连排别墅外，当时滕头人精心构思的一幕“葡萄河”，也委实让我们大开眼界：清清的小河是葡萄藤，葡萄藤下是鸟笼，鸟笼下边是鱼池，葡萄结子喂鸟、鸟粪喂鱼，河里的污泥再用来肥田。这是多么独特的立体农业和生态链景观啊。如今近18年光阴流逝，该村现在家家都成为了富裕户，成排别墅式建筑已是第三代住房，整个滕头村不仅田成方、屋成行、清清渠水绕村庄，而且橘子渠、葡萄河，绿树成荫花果香，拥有果粮杂间作、地面立体养殖、山林立体种植等特色农业园，还有农民公园、农民博物馆、农民图书馆、游泳池、灯光球场、室外健身中心等公共设施……，仅年旅游经济一项收入就超过亿元，不仅成为国家4A级景区，而且被联合国环境规划署评为“全球生态500佳”。

现在想来，在这样一个只有341户人家817名村民、曾经是“田不平，路不平，亩产只有二百零，有女也不嫁滕头人”的低洼之地和破烂村，能够获得如此惊人的发展奇迹，其实正得益于在开放的农业产业化和工业化发展环境下，村集体对村民住房进行统一规划的集聚改造、集体土地的集约整治和一轮轮更高效的开发利用。更广泛地观察，象华西村等一大批中国著名村庄，也都是在类似的基础上发展起来的。

当前的宅基地置换与流转

与早期工业化背景下的滕头村等自发的穷则思变和集体行动不同，近年来沿海地区及成都、重庆等试点城市开展的以宅基地置换与流转为前提条件的城乡统筹改革，是在城市化背景下，由地方省、市、县及乡镇各级政府主导下快速推进的。城市化作为工业化发展到一定限度之后的新增长点，可满足政府所需要的GDP（投资主导的）、财政收入（土地出让和房产税等）两大目标，不过随着城市扩展与人口的涌入，也相应带来了更大的财政支出负担；而财政压力（以及水涨船高的GDP目标），又逼迫地方政府寻求更快的城市化进行支撑。由于城市化的一个基本前提是必须有新的土地（有地也意味着有钱），在中国现行的城乡建设用地增减挂钩及严格的耕地保护制度条件下，各地方要搞城市化，就必须寻找新的土地指标来源。在可用来开发的农村耕地所剩无多的情况下，农村宅基地这根敏感神经也因此成为最后一根稻草了。

综合观察各地城乡统筹名下的宅基地置换实践，其核心在于宅基地的“变性”与“价差”。通行的做法是，政府先建设一定数量的安置公寓，按照宅基地的定价和规定的置换标准，农民自愿参加住房集聚改造，或换取小城镇内的一套住宅迁入小城镇居住，或获得财产性收益及相应的保障福利。同时，原宅基地使用权由农民让渡至乡镇政府的名下，由乡镇政府统一对原村庄建设用地规划整理、复垦，形成新的耕地指标，以此换取城镇建设用地指标，之后政府通过招拍挂方式出售，用土地收益或税收弥补农民安置和城镇建设的资金缺口。无论是天津的“宅基地换房”，还是嘉兴的“两分两换”，抑或是成都等城市推进的“三个集中”，本质上都是地方政府通过推动农民宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。不同地区的改革措施有所差别，但主要还是在拆迁补偿水平、集中居住标准上有细微不同。

不难看出，地方政府推行城乡统筹试图解决的首要问题，是快速城市化过程中的资本与土地“双缺口”，而新农村建设、农民的利益则在实质上处于相对从属地位，也就是说所谓的“以城带乡”其实仍是“以乡谋城”。因此部分省市进行的宅基地转换，均是在城乡统筹名义下展开的，多数地方政府最重要的目标，还是利用城乡土地制度和土地价值的差异，在高地价和高房价条件下，获取城乡之间相应的级差地租，因而具有非常明显的制度性套利特征。

由于宅基地问题的敏感性，这一实践在现实当中相当纠结，各种说法不一，态度也比较耐人寻味。如中央的口径是“农村土地整治”，要求“严格规范增减挂钩”、实行“最严格的耕地保护制度”，并仍然局限于“试点”（国发〔2010〕47号），而地方政府的说法是“城乡统筹”、“农村住房集聚改造”、“新农村建设”和“新型城镇化”等。一些试点城市如成都、重庆、天津、嘉兴等都高调宣传，其经验也经大量学者和媒体总结而冠之以各种各样的“模式”，但同时斥之以“新圈地运动”、“伪城市化”、“被上楼”等口诛笔伐的声音亦不绝于耳。各地农民的反应也比较复杂，有的表示欢迎，觉得得到了实惠，也有不少表示强烈反对，冲突厉害的甚至酿成群体性事件。

试点省市的运作或许仅是冰山一角。中国现实的实际情况是宅基地流转渐成星火燎原之势，大量地方政府都在悄悄做，但做了不说或少说。从各省市“十二五规划”看，几乎都将农村宅基地流转、城乡一体化发展（具体表述有所不同）列为重要目标。如：我们了解到的一个沿海名城，计划在未来10年中要完成150万农户的住房集聚改造、宅基地流转和农民转市民的目标，其涉及农民安置资金接近万亿元。从国家政策看，依据新一轮全国土地利用总体规划纲要（2006—2020），中央下达到地方的控制性规划指标中有一个规划期末（2020年）城乡建设用地总规模（包括城镇用地、工矿用地和村庄用地），规划期末的城乡建设用地总规模不允许被突破，这个政策结合“城乡建设用地增减挂钩”政策就意味着，一个地区城市和工业用地的空间有多大，取决于农村建设用地复垦的潜力有多大。在此政策背景下，可以预见一轮轮针对农村宅基地的大动作不可避免，因此无论是赞成还是反对，高调推进也好亦或谨慎试点也罢，这一发展过程似乎已是不可逆的了。

宅基地置换和城乡统筹中的效率与公正

经济学的研究已经揭示，一个经济单元要获得经济的有效增长，就必须满足一个基本的原则——规模经济，即产出增长快于投入的增长（产出-投入比率的扩大）。而这种加速增长机制的获得，又是建立在增加各种要素投入及提高要素使用效率基础上的。从中国发展进程来看，目前城乡统筹发展框架下更大深度的经济资本化、集约化和农业人口的市民化，正在主导当前及未来中国经济增长流程。这一过程表现出与土地规模化使用的高度相关性，土地的规模经济成为中国迈向全面规模经济的一个重要环节和必要条件，突破传统人地关系的紧约束已是实现未来可持续发展的必然选择。因此，遑论政府的动机究竟如何，在当前城乡土地供需失衡严重、农村宅基地分散和空村现象普遍、农民财产性收入增长缓慢的情况下，确定农民财产权利，推进农村住房集聚改造，盘活大量宅基地等“冷冻资产”或“沉睡资产”的资本化功能，找到一条适合我国国情的土地合理开发利用的新途径，优化中国土地使用效率，是有其总体上的经济合理性和积极意义的。

从中国农村的现实看，几千年来一直以脏、乱、差、散、穷闻名于世。为改变这种状况，改革开放以来国家也提出了新型城镇化、新农村建设、环境友好、宜居社区建设等目标。但这些目标的实现，离不开必要的基础设施建设和乡村社区公共服务。从经济学的角度，这些改善农村生产和生活条件的软、硬件提供，需要乡村集体及各级政府的大量投入，而这种投入又必须受到规模经济的限制。在农村民居分散严重的情况下，有限的财力根本属于杯水车薪，由公共财政支出进行分散建设，是极不合理、不经济和难以管理的。从此角度来看，农民适当的集中居住也有一定的必要性。

早在20世纪30年代，中国学者们在探讨强国富民道路的时候，就意识到中国最大的问题是三农问题，并形成了“乡村建设派”和“工业化派”两大理论体系。经过新中国建国以来60年的实践，现在来看纯粹的乡村建设派和纯粹的工业化派都不十分可取。完全立足农村自身，慢慢通过乡民、组织和文化的改造，躲进小楼成一统，小国寡民，走“内发型”农村发展之路，在现代条件下几乎行不通。现代都市的幅射、政府的引导等适当外力作用，可以使得农村加快融入现代经济流程，使之获得发展的加速度。而仅依靠发展实业振兴都市以救济农村的“外推型”农村发展道路也不可行——新中国以来的经济建设，就是在牺牲农村、牺牲农民利益的基础上通过工农剪刀差发展起来的，即便在改革开放条件下，城市的快速发展，也仍然是建立在农村以低价劳动力、低价土地等来补贴城市的基础之上的。“以乡谋城”的发展模式，虽然也能使农民得到一些实惠，但农民失去的更多，农村的相对贫困化不可避免，城乡差距的日益扩大就说明了这一点。

目前中国城市化率已超过47%，并即将达到50%的重要转折点，经济增长已经进入了城市化带动结构优化的新发展周期。城市化进程在加速推进，农村土地改革的脚步也不会停止。在此阶段国家实行城乡统筹改革，以此来纠正以往城乡二元政策的偏差是非常必要的。但从实际来看，在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，出现了激进的“消灭村庄”等做法，在宅基地拆迁补偿、集中居住标准等方面，基本上也是由地方政府主导制定。虽然一再宣传要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现，缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的特征很明显，要地不要人的情况也多有发生，社会不稳定因素也在增加。因此，未来的改革应当改变以往的“以乡谋城”和“以地谋利”模式，从农民自愿自主和区域发展实际出发，加快确立农民的财产权利，让农民参与集体决策和土地增值收益的分配，并且政府不应以谋利为目的，提供基本保障的义务也不应以农民放弃农村地上权利作为条件。从而，在城乡一体、市场融合、消除差别、服务均等目标下，使得宅基地流转能够兼顾公正和效率原则，而不至于让中国农村大变局向另一个方向上越走越远。