摘要：基于宏观数据与行业表现，本文分析中国经济运行的结构特性及其背后的深层次矛盾和体制挑战。当前经济达到政府预定增速，但内生增长的动力依然不足，尤其是价格下行、企业盈利承压、产业转型缓慢、就业困难、消费疲软，宏观管理面临“保增长、稳物价、防风险”与“转机制、调结构、提信心”多重任务。为应对挑战，十五五期间宏观政策不应局限于财政货币产业贸易等传统政策工具，更应聚焦推动价格机制、要素市场与社会均等化等深层市场化改革，通过制度变革释放市场潜力，激发创新动力，稳定价格、利润与就业，提升企业自生能力及社会消费能力。只有转向“市场化激励”，改革体制机制，才能修复经济基本面、增强社会预期和信心，破解结构性矛盾，实现高质量发展。

关键词：中国经济；供需矛盾；体制改革；市场激励；宏观政策

一、当前中国经济运行及多重压力

2024年中国经济克服内外挑战，实现了5%的经济增长，超过国际机构预估（IMF，2024)，但增长主要由可贸易制造业和基础设施投资支撑，内生增长动力和有效需求不足仍是主要制约因素。[1] 进入2025年，中国经济延续温和修复态势，主要宏观数据表现各异。美国发动的新一轮关税大战引发全球剧烈震荡，不确定性骤升，供应链受阻，进出口需求受制，直接干扰了国际贸易与投资，但中国出口却保持了足够的弹性和韧性。房地产持续低迷对固定资产投资形成拖累，宏观激励的偏向性投资托底经济，高技术制造和公用型基建投资增长稳健。消费虽已成为拉动经济增长的主要动力，但整体消费市场表现不及预期，尤其是服务消费和高频消费的恢复进程缓慢。各类消费热点层出不穷，但属于疾风阵雨，缺乏产业化、规模化和持久性。总的看来，经济增长动能弱化，投资下滑、消费波动、产业转型滞后、企业盈利和就业不足等问题依然严峻，供需失衡和体制困扰不小。“十四五”收官在即，“十五五”行将开局，面对内外挑战，破解当前中国经济面临的结构性矛盾，既需“保增长、稳物价、防风险”，也需要“转机制、调结构、提信心”，统筹短期政策与长期改革。宏观政策应继续坚持稳市场、稳企业、稳就业、稳预期的原则，通过逆周期政策托底经济，稳住大盘，提振信心，对冲下行风险。同时，加快推进新一轮市场化改革，调整利益格局，转换发展机制，纠正价格信号扭曲，修复微观基础，才能在结构转型升级中实现经济高质量发展。

1．经济增速达标，增长动能趋弱

2025年中国经济总量（GDP）前三个季度累计同比增长5.2%，高于2025年3月“两会”制定的全年增长5%左右的目标[②]。其中一、二、三季度GDP同比增速分别为5.4%、5.2%、4.8%，环比增速分别为1.2%、1.0%和1.1％。可看出前三季度经济动能边际趋弱，应关注增长背后的持续性与质量。

投资方面，高端制造业投资强劲，房地产投资持续下滑，公用事业基建托底经济。2025年1-10月全国固定资产投资同比下降1.7%，较前三季度0.5%的降幅扩大1.2个百分点，这是自2020年8月以来（62个月）连续两个月负增长。其中民间固定资产投资同比下降4.5%。

1-10月制造业投资增长2.7%，占固定资产投资的比重为25.6%，比去年同期提升1.1个百分点。其中，汽车制造业、化学纤维制造业、通用设备制造业投资增长分别为17.5%、11.3%、9.5%。新能源汽车、工业机器人等高端产品产量增长都超过30%，表明制造业在政策引导下加速向价值链中高端攀升，供应链韧性与自主可控能力显著增强。电网设备、储能设备、光伏、锂电池等领域投资继续强劲增长，依然是制造业投资的结构性亮点。大规模设备更新政策效应持续释放，前十个月设备工器具购置投资同比增长13.0%，拉动全部投资增长1.9个百分点；占全部投资的比重为17.0%，比去年同期提高2.2个百分点。但电子与通信设备投资在2024年末开始增速趋缓，多月维持在-5%左右，显示出“以旧换新”政策的边际效应正在递减，行业面临一定的阶段性调整压力。房地产开发投资仍处下行通道，前十个月房地产开发投资下降14.7%，持续为负，连续下滑超过两年，住宅新开工面积与土地购置面积仍处低位，房企投资意愿极低，行业风险未解。第三产业投资，1-10月份下降5.3%；但高技术服务业投资稳定，同比增长5.5%，占全部服务业投资的比重为5.3%，比去年同期提高0.5个百分点，其中信息服务业投资增长32.7%。

在经济动能偏弱的情况下，“公用事业基建” 发挥了“稳增长”托底经济的作用，它的稳定增长与“两重”政策密切相关。作为政府“以建设促增长”的重要抓手，“两重”建设（重大战略实施和重点领域安全能力建设）获得中央专项债和政策性开发性金融工具的精准支持。尤其是在城际铁路、县乡道路、现代物流枢纽等方面，相关投资持续续释放。1-10月份铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业投资增长20.1%，互联网和相关服务业20.0%，航空航天器及设备制造业19.7%，水利管理业15.4%，管道运输业13.8%，电力、热力、燃气及水生产和供应业12.5%，太阳能、风力、核力、水力发电投资合计同比增长10.4%，水上运输业9.4%，铁路运输业3.0%。从民间投资看，其基础设施投资增长4.5%，占全部基础设施投资的比重为22.6%，比去年同期提高1.0个百分点，其中水利管理业民间投资增长34.5%，航空运输业民间投资增长20.0%。

消费方面，热点不少但缺规模，政策刺激效应递减，整体消费仍然有待提振。2025年中央分四批向地方下达了3000亿元超长期特别国债资金支持消费品以旧换新加力扩围，以“真金白银”助力居民消费需求释放。但1-10月社会消费品零售总额同比增长4.3%，10月社零仅增2.9%，显现弱化态势。值得注意的是，前三季度最终消费支出对经济增长贡献率达53.5%，比上年全年提升9.0个百分点；前十个月的消费绝对数量（41.22万亿元）超过了固定资产投资（40.89万亿），预计今年投资将从2018年的63.56万亿元高点回落至约50万亿元，中国正确定地由“投资拉动型”迈向“消费主导型”经济（上一次消费额超过投资还得追溯到2003年）。从消费内部看，结构差异特征相当突出：在财政补贴的助力下几个政策重点行业拉动显著，但尚未恢复至疫前水平，而大多数消费类别则增长平平，甚至仍处于低位震荡。以旧换新刺激效果明显，但边际效应正在递减。旅游相关行业市场较为活跃，汽车消费、住房消费回落，拖累社零增速。值得关注的是上半年全国餐饮收入增长4.3%，相形之下10月的3.8%偏低。各类新消费热点层出不穷，但都是疾风阵雨，缺乏规模化、产业化和持久性。此外居民购买商品和服务的时间也在同步回落，服务消费有严格的时空要求，就更容易受到消费时间减少的挤压。

外贸方面，出口有韧性，进口仍偏弱，顺差大幅激增。受中美关税政策不确定性的影响，2025年1-10月出口累计增长5.3%，10月出口当月同比下降1.1%。年内出口一波三折：1月增长5.9%，2月负增长（-3.1%），3月明显“抢出口”，大量订单提前集中释放，推动出口同比增加至12.2%高位，4月初美国宣布“对等关税”清单， 导致4月（8.0%）和5月（4.7%）出口急速回落。5月12日落地的日内瓦协议宣告中美贸易摩擦经过多轮博弈后迎来实质性的缓和，美方取消91%的加征关税并暂停24%的对等关税。在如此巨大的税率反差下，6月出口同比增长5.8%，7月增长7.1%，显示较明显的恢复势头。中美关税“休战”于8月12日到期，其后延长三个月（至11月12日），10月中旬冲突却再次升级。经过多轮磋商后，10月底中美双方谈判达成协议框架。11月初，中方宣布自2025年11月10日起一年内继续暂停实施24%的对美加征关税税率，保留10%的对美加征关税税率；美方则宣布对中国进口商品将降低原本加征的所谓“芬太尼”关税从20%关税下调至10%，同时暂停实施24%对等关税、出口管制穿透规则、港口301收费一年，延长部分301关税豁免至2026年11月10日。受上述进程影响，8月、9月、10月出口增长波动较大，分别为4.3%、8.3%、-1.1%。关税战重创了中美贸易，导致“脱钩”态势扩大。海关数据显示2025年4月关税战以来，中国对美国1-10月进出口总值同比下降15.9%，对美出口同比下降17%（连续七个月下滑），对美进口同比下降12%；10月单月对美出口同比下降25%。拉长时间维度，从出口规模来看，我国对美出口水平已经回到7年前的水平。

与出口相对应，进口仍然显现疲弱态势。2025年1-10月中国进口按美元计增长-0.9%。近年由于出口增长而进口萎缩，顺差激增，2024年按海关口径统计的商品贸易顺差创下近万亿（9921亿美元）的新纪录。2025年1-10月已实现外贸顺差9648亿美元，全年顺差将超过去年，或可接近1.2万亿美元。近年顺差持续扩大，固然源自出口强势带动，但更是由进口持续下滑所致。而进口又与内需有关，因此顺差是经济内生动力减弱的一个体现，可称“衰退型顺差”，它蕴含相当的结构性风险，预示着内需疲软、经济下行压力加大。

2．物价低迷持续，通缩压力不减

近年物价水平整体偏弱。2025年以来居民消费价格指数（CPI）同比涨幅仍然维持在1%以下的低位区间，核心CPI（剔除食品和能源）亦未显示出明显上行动力。前10个月工业品出厂价格指数（PPI）同比下降2.7%。PPI已经3年连续负增长，叠加CPI一直维持低位，表明经济复苏过程中存在的“结构性通缩”风险并未有效改善，体现为几个特征事实：

（1）物价普遍持续低迷。2022年末以来物价持续下行。CPI同比增速已连续32个月低于1%，长期在零值附近徘徊，核心CPI同比涨幅也持续在0至1%的区间波动；反映整体价格水平的GDP平减指数连续两年处于负值区间，时长已超过1998-1999年连续7个季度为负的通缩期。从CPI结构看，各主要分项与疫情前的2012-2019年相比普遍下跌，八大类分项呈现“七降一升”格局，仅黄金、珠宝等饰品仍在显著上涨。这说明本轮物价低迷并非源于个别行业供过于求引发的局部冲击，而更可能反映出一种广泛且持续的总需求不足。

（2）物价下行压力广泛扩散。从房租到耐用品、可选消费品，价格普遍承压。从2019年起房租CPI 率先明显回落，年均增速中枢从此前的3%降至为0。2021年6月，随着房价下跌开始，地产链相关的家具、家电等耐用消费品价格持续走弱。在金融地产周期下行的大背景下，房价周期和信用周期共振下行、相互强化，可选消费品价格也持续下跌。由于全社会缺乏信心，只有黄金、珠宝饰品这类具有保值增值属性的商品价格仍在上涨，整体物价水平自然难以支撑。

（3）量价背离，生产与消费两分。疫情后三年我国实际GDP增速稳定在5%，GDP平减指数却连续两年为负，两者形成极大的反差。GDP总量增、价格跌的“量价背离”是生产与消费之间“剪刀差”的体现：生产端景气与消费端信心并不同步，企业景气指数自2023年后回升，但消费者信心指数在疫后极度低迷（从2022年3月的118.4降至2024年9月85.8的历史低点），居民的边际消费倾向依旧弱化。货币在居民部门沉淀为定期存款，未能形成消费支出，导致居民向企业的资金循环受阻，货币政策对总需求的传导受限（缪延亮，2025）[2]。

（4）PPI与CPI之间持续“剪刀差”。PPI自2022年10月至2025年10月持续36个月负增长，CPI虽正但基本在0左右徘徊，两者“剪刀差” 说明上游成本难以有效向下游传导，企业利润空间受到压缩。如果只是PPI 低迷，未必引发通缩担忧。因为CPI是下游企业的收入，可以近似等值为PPI（产业链上游出厂价格）和工资收入（人工成本）。只要工资快速上涨，即使PPI为负，也不一定有CPI通缩。如2012-2016年我国PPI连续四年半为负，但CPI仍然保持正增长。其时人们并不十分担心通缩，因为期间居民可支配收入增速一度高达10%。但当前城镇居民可支配收入增速已从2019年的8%降至不足 5%，工资上涨明显放缓，对通缩的担忧自然更甚。

宏观经济中的诸多指标，比如企业利润、财政收入等，都与名义价格直接相关。当前名义价格持续下行、且PPI和CPI背离，不仅拉大产业链上下游间的利润分配不均，上游工业品价格下降无法有效传导至消费终端，导致企业利润持续受到压缩，政府财政税收也因此大受影响。进入2025年以来，整治“内卷式”竞争成为流行热词，这体现了价格问题的重要性抬升。但整治内卷，得与过往以“去产能”为直接目标的供给侧改革相区别。从深层次讲，价格通缩问题极为复杂，市场主体竞相降价来保生存，实质是一种理性行为，当然也是无奈之举。在当前总需求偏弱的现实情况下，如果政策搞“一刀切”整治，或有相当大的副作用。

从金融核心价格——利率来看，因利率也处于下行通道中，过去十年中国债务增长并未演变成更大的实质债务负担。国际清算银行（BIS）的私营非金融部门数据显示，尽管中国私营部门债务占GDP的比率上升了26.2个百分点（至198.1%），但其偿债率（利息支出加上摊销额除以收入）从2014年第四季度的17.7%上升至2024年第四季度的18.5%，仅上升了0.8个百分点。 有三个问题需要关注：一是私人部门融资市场略有回升，但整体仍处于“流动性陷阱”的低迷之中。二是宏观杠杆率上升。根据国家金融与发展实验室报告，宏观杠杆率于2020年一季度首次超过250%，经历3年（至2023年一季度）达到 275%以上，此后由于名义GDP增速下降快于实体经济债务增速，仅用9个季度（至2025年二季度）就快速突破了300% [3]。可以预期随政府债务扩张而来的未来还本付息压力会持续加大。三是利率比价失衡问题。因贷款低迷、银行业内卷竞争等原因导致相关利差承压和比价失衡，阻滞市场化利率形成与传导，削弱货币政策有效性[③]。

3．产业与企业冷热不均，就业困难不小

中国经济依然处于艰苦的结构性调整之中，行业冷热不均，利润的分化现象愈加明显。高技术产业表现出较强的盈利能力，而传统资源型行业和部分低端制造业则面临较大的盈利压力。2025年前三季度，主要行业利润同比增长依次如下：电力、热力生产和供应业（14.4%），有色金属冶炼和压延加工业（14.0%），农副食品加工业（12.5%），计算机、通信和其他电子设备制造业（12.0%），电气机械和器材制造业（11.3%），通用设备制造业增长8.4%，专用设备制造业（6.8%），非金属矿物制品业（5.1%），汽车制造业（3.4%），黑色金属冶炼和压延加工业同比由亏转盈，石油煤炭及其他燃料加工业同比减亏。亏损行业主要是：化学原料和化学制品制造业（-4.4%），纺织业（-5.9%），石油和天然气开采业（-13.3%），煤炭开采和洗选业（-51.1%）。“冷热不均”现象反映了经济转型中的深层次矛盾：一方面，重工业和资源型产业的盈利下滑表明经济发展模式转型的滞后性；另一方面，产业不平衡问题依然显著，高技术行业的增长未能在整个经济中形成普遍的带动效应。为此在支持技术创新和产业升级的同时，需要更加关注传统行业的转型与升级，推动资源型产业向更高附加值的方向发展，通过优化资源配置和加强市场机制建设，有效推动经济高质量发展。

各类企业经营状况存在差异。2025年1-9月，全国规模以上工业企业实现利润总额约5.4万亿元，同比增长3.2%。其中，国有控股企业实现利润总额同比下降0.3%；股份制企业增长2.8%，外商及港澳台投资企业增长4.9%，私营企业增长5.1%。多数企业的利润从前半年的负增长转为三季度的正向增长，经营状况略有好转。另据中国上市公司协会数据，2025年前三季度A股上市公司共4183家上市公司实现盈利，盈利面近八成。第三季度上市公司营收、净利润同比增长3.82%、11.45%，环比增长2.40%、14.12%，增速较上半年显著提升，逐季向好态势继续巩固。其中新能源汽车、固态电池、超硬材料、影视院线、快递物流等多个行业表现突出。

从宏观指标看，就业增长、失业水平、企业用工等主要结果性指标似乎都在正常区间运行。但实际看，行业用工分化加深加剧，冷暖不均，结构性矛盾更加突出。一面是新兴产业和高端制造业领域，高素质、高技能的人才严重短缺，半导体、新材料、高端装备等领域存在数十万计的人才缺口。如技术研发类的算法工程师、数据科学家，技术运维类的工业机器人维护、云计算运维工程师等新兴技术岗位需求激增。从人社部近几年发布的新职业来看，“AI训导师”岗位需求正以每年翻倍的速度增长。另一面是行业性、区域性、群体性就业困难加大。企业用工更趋谨慎，多数行业用工需求持续下滑，市场招聘趋弱；外企离职率达到历史低点，稳工作、保饭碗成为普遍选择；部分劳动者就业质量阶段性下滑，潜在失业风险累积；青年失业率居高不下，持续在18%左右，影响社会稳定。

二、结构转变中的供需矛盾与体制困境

中国经济发展中的多重失衡与压力，既源于阶段性因素，也根植于体制性问题。在其中，“市场化激励不足”是理解当前经济困局的关键。改革已处于深水区，各种体制性矛盾导致市场发挥作用的机制不畅，资源配置失衡，市场无法出清，这是有效需求不足、价格持续下跌的根本原因。从之前的快速增长期转向近年的增长下行期，与赶超战略相适应的偏向性或歧视性制度安排仍具有相当的“路径依赖”惯性，政府为维持经济安全、稳定和增长三重目标，力求保持原有的偏向型产业政策力度、投融资和补贴规模，但政策效果却远远达不到预期，这是因为经济结构条件已经发生变化，政府干预的净成本上升而经济效率下降；而且在增长下行期经济减速、密集管制所带来的生产性成本与非生产成本多由市场化部门来承担，其结果是无论宏观运行还是微观经营，“收”与“支”的平衡都越来越难以维持。

1. 结构转变、增长减速与供需矛盾

2023年疫后社会重启，中国经济进入艰难的修复期，在逆周期政策的支撑下，整体经济大盘尚属稳定，保持5%的年均增速。但微观基础的调整幅度相当剧烈，随工业化退潮和房地产超级周期逆转而来的是投资下滑，消费收缩与降级，产能过剩，产品和要素市场供需全面失衡，价格持续通缩与“流动性陷阱”并存，企业利润率微薄甚至亏损，裁员与关停成为常态，就业吸纳与创利能力下降，相当多地方政府的财税平衡也变得岌岌可危。

经济减速是符合发展阶段跃迁和产业结构演进规律的。任何经济体从低水平阶段向中等收入和高收入阶段追赶过程中，都会经历一个加速增长过程，此后逐步减速而进入均衡阶段。这一发展追赶过程，伴随着消费需求逐步演进，从吃穿住行等生存性需求向发展型需求、享受型需求提升，并“引致”主导产业从农业、工业（及建筑业）再向服务业升级的结构转变。从产业特性来看，第二产业是标准化工业品或物质产品，通过机械电气设备可以快速规模化批量生产；第三产业却不同，大量服务品与“人”有关，是“非标准化的”，其规模经济或产出效率要远远低于第二产业。因此，当第三产业成为主导产业后，必然带动总体经济增速回落。2012年中国第三产业增加值占GDP的比重达到45.5%，首次超过第二产业，成为国民经济第一大行业。其后十三年来，与产业结构服务化转变亦步亦趋的，是经济增速的逐级下行，与经济增长的结构性减速规律大致吻合。

中国的特殊性在于减速过程中的机制扭曲。发展型政府掌控着大量资源，与赶超战略相配套的偏向型产业政策曾经在工业化时期发挥了巨大作用——基于纵向干预以及横向竞争的增长模式，可以快速“激励出”标准化的工业品或物质产品，经济就有了高增长效应和相应的财税效果，早期的重化工业、之后的房地产业以及晚近的高新制造业，都是产业政策的重点投向领域。进入工业化退潮和服务业主导期后，发展型政府的赶超逻辑并未随着经济发展阶段和产业规律而相应转型，对旧有增长模式存在相当的路径依赖。在规模、增速乃至大国竞争、国家安全目标下，由于第二产业看得见、摸得着，是“实”的，通过各种偏向型产业政策和工业战略来做大经济规模、提高增长速度仍然有其合理性。然而，地方各类重大投资并非完全可以自己主导，它要受到国家“项目审批制”的严格制约。我们在多个城市调研了解到，地方政府与企业都认为今后产业政策限制将会越来越严格，所以需要尽快获得作为稀缺资源的“项目额度”，尽早“纳规”（纳入产业规划），才能获得“发展权”。由此，迎合国家产业政策方向，竞相申报、加速上马“先进制造”项目，挤入光伏、绿电、电池、新能源汽车、芯片等关键领域和未来产业，就成为地方政府的首选理性选择，至于与本地经济的关联度、投资成本、回报则是次要问题了。在这种一以贯之的动员机制大力推动下，从重化工、地产基建到光伏、新能源汽车等大量产业都获得了相当的加速度和规模扩张效应，但也很快就演变为过度投资，最后必然地落入产能过剩“宿命”。文旅等部门在性质上属于第三产业，但是“项目开发”却是与二产有关的，在地方政府大搞文旅开发竞争的加持下，土地征用、基建、园区造景以及负债融资、补贴招商，大量资源投入却很难达到预期的流量变现，如今景区空荡、设施废弃的情况也比比皆是。因此不循经济规律、罔顾市场需求，一拥而上以政策强行拔高产业比例的结果，是造成了更大的产能过剩以及价格通缩。这就有了2023年疫后以来的多重宏微观“背离”事实：规模以上工业增加值保持较高增长，但PPI已连跌近3年；实际GDP增速相对稳定，但总体价格持续下跌，名义GDP已连续9个季度低于实际GDP；社会融资保持较高速增长，但名义利率持续下降。在名义价格齐步下行情况下，以名义价格度量的居民收入、实体企业和金融企业利润、政府税收，都与宏观经济增长出现了相当大的落差。

不仅如此，与政府发展“二产”的积极性相比，就业的方向也是显著“背离”的。全国第五次经济普查数据揭示，2023 年末第二产业法人单位从业人员比 2018 年普查减少826万人（下降4.8%），而第三产业就业在五年间却增加了5401 万人（增长25.6%）。另据人力资源和社会保障事业发展统计公报，2024年末全国就业人员73439万人，比2020年减少1625万人；第二产业就业2.13亿人，四年减少273万人；第三产业就业约为3.58亿人，四年增加60万人。两个统计的口径可能有些差异，但“机器排挤工人”的经济规律得到验证，第二产业就业、第三产业就业“此消彼涨”的绝对趋势却是成立的，未来解决就业的关键在服务业。可见现阶段如果一味强推制造业和基建偏向型产业政策，或会造成新的扭曲，必须主动“减量减速减负治理”，并配合大幅度放松管制来发展生产型服务业及消费型服务业，将更多资源转向服务品供给，更多“投资于人”，激励释放服务业的“无限需求”，才能解决当前严重的供需失衡问题，创造增加新的就业，从而实现更加均衡的包容性增长。

2. 政策不确定性带来诸多扰动和高成本

2008年金融危机后，全球经济政策不确定性溢出整体呈现增强态势，将世界带入了一个最不可测的年代（冈本，2020）[4]。2020年后政策不确定迅速上升，显著损害了经济活动并推高了物价（Mumtaz and Ruch, 2023）[5]。在经济学中，风险是可以衡量的，最有可能的几种结果的概率是可以计算出来的，而不确定性则意味着甚至没有足够的信息来缩小各种可能性。当一种情况“不能被衡量”时，这被称为“奈特不确定性”（Knightian uncertainty）。近年的全球化叙事转变，以及一系列重大国际政治经济事件的爆发，具体强烈的“奈特性质”，导致不确定性及其溢出水平的高位运行。“安全先于自由”成为国家间的“默会”认知，各国政府“泛安全观”开始大行其道，“去全球化”趋势凸显，社会经济流动性限制增多，摩擦成本大为增加（王宏淼，2024）[6]。基于报纸报道频率而构建的经济政策不确定性指数（EPU）显示，近年来美国和欧洲政策不确定性加剧，恶化了宏观经济表现，对股价波动、投资率和就业增长的横截面结构产生了显著影响（Baker et.al, 2012）[7]。诸如2018年和2025年关税政策行动的大幅扰动，更是肉眼可见地导致了全球大环境的剧烈动荡，激化政府政策、企业行为以及贸易资本流的易变性。唐朝（2021）对20 个全球主要经济体的经济政策不确定性溢出网络的研究表明，2017 年下半年溢出指数接近金融危机水平，美国对其他经济体的溢出水平最高。中国的净溢出水平虽低，但近年来溢出水平与吸收水平呈现双高状态。外部政策冲击及应对，给中国经济带来了极大的发展困扰[8]。张慧等（2022）进一步分析了产业后果——相对垄断行业，竞争行业对贸易政策不确定性更加敏感，高市场化区域相对低市场化区域企业生存受贸易政策不确定性影响更大[9]。

面对国内外形势变化，近年中国政府提出总体国家安全观，强调安全与发展并重、统筹安全与发展，把国家安全落实到粮食、能源、供应链、技术、金融、数据以及国防等全过程全领域，着力构建大安全格局。安全是发展的底线，安全的环境有助于长期投资和长期发展，但维护安全是有成本或代价的（安全溢价），在短期内安全维度的陡然升级会给生产经营带来不小冲击。资本既有“逐利”本性，也同样具有“安全”偏好，近十年来中国经济的总体回报率有所降低，面对新的投资条件，国际投资者考虑安全约束的预期资本回报率必须高于原来的回报率才行。不难理解，对安全回报率的权衡，或许是一些外资转移和内资外流的深层原因。安全是必要的，但在实际执行中很可能矫枉过正、层层加码，过多强调安全而放弃发展。比如，为了“安全”目标，主管部门可能害怕创新而强调监管；担心市场化改革触动利益引发社会稳定，不敢推进市场化进程；担心国际风险而使对外开放止步不前；以安全为名把控数据权力而不让它合理流动共享。凡此种种，都可能因安全约束而使发展偏离或牺牲效率目标，这都是安全的代价。出于安全考量而牺牲效率从动态角度来说是“划算的”，但寻求绝对的安全不仅不现实，也是不“经济的”。只有发展了，实力提升了，才更有安全保障。促进发展和安全的动态平衡才是实现高质量发展的题中之义。

除了“安全”的约束趋紧，近年“规范”的要求也在强化。改革开放近半个世纪，市场从无序扩张到有序发展是必然过程，为整治和规范各种乱象，各类行业管制趋严有其合理性。但在经济下行期，政策的密集出台和局部多变，却容易引发行业剧烈调整、企业倒闭等连锁反应。这一轮多行业规范调整可谓“雨骤风急”，历经多年还在进行中，诸如房地产监管、互联网平台反垄断、教育培训行业整顿、金融业管制收紧，以及各领域必要的反腐败、全国整治“内卷”， 所产生的政策效果“叠加共振”，不免带来伴生短期负面冲击。市场主体活力受抑，信心、信任和安全感受挫，生产经营不稳，预期转变，引发微观层面的波动乃至“传染”。承载了中国绝大部分就业的中小微企业以及服务业，其生产经营更加不稳，一些中型、大型企业甚至也面临倒闭风险，某些产业链外移趋向加速，居民因收入缩水或失业而失去收入来源，以至消费“消失”、消费转移和消费降级。此外还要看到，在创新动力和能力不足的情况下，内卷式逐底竞争本是微观企业保生存的理性选择，也是无奈之举，通过行政手段来强制“市场出清”未必合理，需要整治的是行政性垄断、产业政策套利、软预算约束而引发的产能过剩和机会不平等。

不仅生产成本上升挤压企业利润率，近年企业还面临越来越高的非生产性成本。经济学中所谓的“黄宗羲定律”描述了历史上民间赋税负担历经一次次税赋改革却反而变得更沉重的事实[10]。中央层面一直大力倡导减税降费，地方政府却采取各种名目来“创收”。一个流行的说法是“税不够，费来凑”，经济下行期政府收入中的税收增速变缓，但非税比重上升，非税增速明显高于税收增速，企业的隐性负担在加重。政府的非税收入，主要包括土地出让金等专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入。2024年全国税收下降3.4%，但非税收入年增25.4%，罚没收入增加近15%。为了应对税收不足和土地出让金快速下滑的困境，地方普遍通过加大盘活存量资产资源等方式增收，与此同时异地执法（“远洋捕捞”）、大额顶格处罚等事件频发，导致罚没收入等非税异常增长。一些省市的非税收入近四年来的年均增速保持在20%以上。在重重负担之下，企业还得面对法定的最低工资限制和社保税等要求。一些事业单位、协会和中介机构强制垄断的经营服务性收费多、不合理的现象也很突出。各种名目的摊派、各种形式的检查和监管规范要求，让企业应接不暇，也极大地增加了非生产性成本。2024年，A股市场剔除金融行业后的实体上市公司实现营业收入62.89万亿元，净利润2.55万亿元，营业净利润率为4.1%；更能体现主营业务状况的扣非净利润为2.22万亿元，扣非营业净利润率仅为3.5%。最有效率的上市公司尚且如此，其他类企业可想而知。只有通过综合改革，有效降低体制成本，让企业减负发展，提高微观企业的利润率和竞争力，才能增强信心，激发市场活力。

3. 市场化改革滞后，体制性障碍更加突出

从1993年算起，中国确立社会主义市场经济体制已经进入第三十二个年头。三十二年来中国经济改革取得了巨大成就，但也积累了本应解决而没有及时解决的许多问题，出现了一些偏差，特别是市场经济必不可少的法治秩序、社会伦理、道德规范建设滞后。在2008年国际金融危机后的逆全球化、不平等加剧的国际大背景下，十几年来国内反对市场化改革的思潮抬头，比如出现了否定或歧视民营经济的某些动向，认为发展民营经济只是手段而不是目的，甚至上纲上线到路线的高度，并加强对诸多领域的管制甚至是打压，致使市场主体的信心一路走低。同时，行政性垄断、隐性补贴和地方保护主义一直存在，也极大压制了市场活力，导致企业过度依附体制，生产经营依赖政策红利而非市场驱动，这严重影响了创新动力。

中国大市场可谓是世界上最大的“单一市场”，但仍存在高昂的制度运行成本以及软件硬件基础设施不足等堵点。诸如商品、服务市场质量体系和价格问题、市场监管问题、要素和资源市场问题、市场分割和地方保护问题、利益集团固化等等，导致大市场在一定程度上被分割为“诸侯经济”“行政区经济”的小市场，分散化、碎片化、行政化长期难以改变，甚至可称为“园中园经济”。不仅如此，更为严重的是，由于近年市场化改革遇阻，规模庞大的“非市场化部门”不仅没有缩小（市场化），而且在经济中的比重越来越大，人、财、物都加速向这些低效及无效的“非市场化部门”集中，不仅极大地拖累了整体经济效率，而且甚至形成了所谓“体制外”与“体制内”的严重分化甚至对立，引发群体矛盾与社会风险上升（王宏淼，2023）[11]。理论研究和历史经验都提示，一国经济发展和社会进步程度与市场化的广度和深度高度相关，国内各省际和各地区间也存在同样规律。经济结构中的“南北差距”、“东西差距”、“官民差距”自古就有，但近些年似乎有拉大的趋势，其本质是市场化进程的差距，是当前市场化改革滞后所致。

不同群体之间的机会不均，社会结构中的“身份分化”限制了人们的发展权，也是收入不平等的根本原因。近十年来中国基尼系数基本稳定在0.46-0.47之间，收入差距一直居高不下，同时城镇内部、农村内部居民以及体制内外收入差距都有所扩大。四大收入差距（人群收入差距、城乡收入差距、地区收入差距、体制内外收入差距）是消费不振之因，也是社会不稳定因素，但是问题的根源始终难以解决。比如户籍制度，包括了人权不平等（尤其是居住权）、财产权不平等（农民的土地不是其真正的财产）、公共服务不平等，是造成城乡收入差距的主要制度性因素。再如医疗和养老保障的多元化制度，显示了某些人群具有更高的福利“特权”，另一些人群却缺乏基本医疗和社保的巨大落差。近年来，体制内外的分化甚至对立更加凸显，人们的工作稳定感、收入、福利保障度进而消费能力，因身处体制内外而有着较大的差异。在经济下行过程中，（体制外）市场化部门收缩，不稳定、不安全感加强，青年失业率持续居高，灵活就业群体占比接近30%，而政府机关、事业单位和国企等体制内单位成为“避风港”，机构与规模越发相对膨胀，“考公”“上岸”成为热潮[④]。我们在调研中了解到，某些地方的市场化滞后，对“体制”有着较强的依赖，经济主要靠体制部门拉动，且分配失衡严重，官方统计的体制内人员“显性化的”年均收入达到非公部门人员的两倍以上，而体制外人群获得感较弱，缺乏消费能力。伴随体制内外的结构变化，社会创新开拓能力受抑，动力不足活力减退，整个社会的经济增长动能和就业创造能力出现了下降。

总的看来，中国的市场仍在发育之中。价格信号失真、要素流动受限、身份区别、体制分化和地方保护交织在一起，造成经济增长机制不畅，收入差距拉大。受制于干预和依附体制，内生增长机制始终难以自主生发出来，可持续增长动力不足。如果不能加快形成以市场化激励为核心的资源配置与创新机制，潜在增长率将继续承压，经济的效率与公平也将缺乏坚实支撑。

三、以市场化激励推动高质量发展

当前，中国经济面临的挑战不仅仅是短期的周期性压力，更多的是深层次结构性矛盾。发展型政府对于经济高增长功不可没，但随着经济发展进入新常态，改革进入深水区，单纯依赖政府数量型干预的政策模式逐渐显现出其局限性。推动发展模式从传统的政府主导型模式向市场化激励转型，是实现破局和立新的关键。因此“十五五”期间，宏观政策不应局限于财政货币产业贸易等传统政策工具，更应聚焦推动价格机制、要素市场与社会均等化的深层市场化改革，释放市场潜力，激发创新动力，稳定价格、利润与就业，提升企业自生能力及社会消费能力。只有加快转变发展战略，转向“市场化激励”和“包容性”均衡体系（Acemoglu and Robinson, 2012）[12]，改革体制机制，才能修复经济基本面、增强社会预期和信心，破解结构性矛盾，实现高质量发展。

1. 转变发展战略，加快机构改革

关键之一在于转变政府目标和发展战略。要厘定政府与市场之间的关系和边界，调整权力结构和利益格局。注重制度供给和机制完善，制定长效的市场规则、激励机制以及强化市场主体的自我调节能力，让市场发挥配置资源的决定性作用，加快完善市场经济体系。应当逐步弱化要素积累阶段的“规模诉求”和“直接数量型干预”（比如额度控制），实现从单纯追求速度型赶超向注重效率与质量的发展模式转变[13]。关键之二是减少政府干预，提高公共服务效率。政府的角色从“发展型”转向“服务型”，从“裁判员”兼“运动员”转变为“规则制定者”和“服务提供者”。通过向民间大幅度放权让利，为市场主体提供公平竞争和创新的空间。加大社会保障、 医疗健康、教育等方面的公共支出，降低不确定性，提高人口质量，提升人力资本。从而不仅有助于推动技术创新和产业升级，还能够为市场主体提供长期的激励机制，筑实高质量发展和长期繁荣的微观基础。关键之三是机构改革与瘦身，减少财政供养和扶持压力。巨大的贸易顺差意味着储蓄与投资缺口，供给与内需缺口（产能过剩或国内有效需求不足）。只有整个体制向小政府转变，转变发展模式，减少政府规模，才能真正缩减政府储蓄和政府支出。关键之四是调整央地关系，改革财税体系以转变地方政府“公司化”行为，改变对土地财政等的依赖。

2. 以价格机制为核心深化市场化改革

真实的价格信号，是最好的治理变量。价格信号是“看不见的手”，也是“最为有效之手”，它改变市场参与者的激励，引导资源的有效配置，从而实现社会经济体系的自适、有序和自我运转。价格信号失真，实际经济发展结果也就失真。因此，要进一步推动尚未完成的各类要素价格改革，同时还需要将隐性成本显性化。重点之一是汇率机制改革。汇率是最重要的价格之一，虽然走向完全浮动的汇率制度可能是一个长期过程，但在“十五五” 时期应当开始正视并逐步纠正人民币汇率的扭曲，这可能是事关宏观全局的关键一招，一招活，全盘活。只有基于市场需求，恢复汇率弹性，才能减少在岸市场和离岸市场的制度性货币套利，同时为对外贸易、金融交易和宏观管理提供更为真实的价格信号，降低宏观管理成本和干预成本。重点之二是改革出口退税制度。2024年全国出口退税已接近2万亿元人民币，是相当大的财政负担。出口退税就内资部门而言是一种政府向生产者、出口商的转移支付，就外资部门而言是本国政府对国际投资者的一种国际补贴。在中国目前的经济结构下，出口退税虽然有助于激励出口，但它最终必须由全体纳税人（特别是消费者）“买单”。因此应当继续降低甚至取消直接的出口退税政策，以恢复真实的出口商品价格。重点之三是减少产业政策和各类补贴。产业政策有一定效果，但它是集中试错，市场探索是分散试错，成本孰高孰低不难判断。只有基于市场内生机制，以分散创新为主导，从依靠投资、廉价劳动力的“数量型增长”，转变为依靠劳动力生产率、提高产业的经济附加值、提高企业利润率的“高质量增长”，才能实现全体系的高质量升级和产业现代化。同时减少各类补贴，加快促进隐性成本的“显性化” 或无补贴的利润“真实化”，最终实现向市场化价格调节转变，以此激励企业的优胜劣汰、自生能力和国际竞争力。重点之四是减少行政性垄断，优化市场环境，促进公平竞争。市场竞争才是生产效率提高的最重要推动力，不能以政府干预替代市场在资源优化配置中的作用。要减少行政审批，放宽市场准入，减少市场壁垒和市场分割，优化营商环境，推动要素自由流动，提升资源配置效率，有效激发企业活力，为创新型企业提供更好的发展土壤。重点之五是产权保护与法治保障，夯实市场经济的基石。十五五期间，应妥善界定公共利益的范围；对不同所有制主体的产权实行真正的平等保护；将《民营企业促进法》落到实处，尊重自主经营权和企业家权益，充分激发企业家精神。

3. 宏观政策以就业为中心，扩展就业，促进体面工作

在国家安全、国家经济安全之外，其实也有同样重要的个人经济安全、家庭经济安全。以就业为中心，维护个体的经济安全、保障劳动力和生产力，是最为关键的宏观政策要求，这符合社会投资的核心理念。政策重点一是促进民企发展。民营经济一直是吸纳就业的主体，我国80%以上的劳动就业是在民营经济实现的，因此要着力解决民营经济发展面临的实际问题，提振民营经济发展的信心。重点之二是多渠道扩展就业。要更加关注“劳动参与率”、“青年失业率”等多种指标。十五五期间，可考虑实施“未来社会投资战略”和“就业稳定计划”，促使各类资本从“物”的投资，更多转向对“人”的投资，包括科教文卫体，以及消费者保护、青年发展、老人与幼儿照顾、社区建设、金融普惠和保障性住房等广泛领域投资。这些都是“新消费”的组成部分，不仅能够提升人力资本的“存量”，而且可以扩展就业机会，平滑生命周期内的“流动”，并提供“缓冲”以维护个人与家庭经济安全。重点之三是改革劳动制度。藉此提高劳动者报酬比率，提高低收入者报酬，并且要在全国推行“工作与生活平衡”的相关措施，以保障劳动者的权益和生活质量。这都是今后一段期间最为重要的以人为本的政策目标。重点之四是强化劳动者职业技能持续培训。可借鉴学习德国的双轨制职业教育，拓宽教育培训渠道，通过提升劳动者教育水平来提升就业质量，通过人力资本梯度升级促进中等收入群体的壮大。只有扩大就业，鼓励创业，才能使民众参与到经济增长和普遍分享过程中。只有正规的、体面的就业，持续的职业进步，以及相对公平的增长分享，才有稳定的收入和可靠的福利保障，人的发展才有尊严。

4. 推进社会均等化，实现包容性增长

市场激励不仅仅要注重效率，还需要关注公平，力求所有市场主体能够平等享有市场机会。社会均等化是实现经济持续增长和增长共享的基础。实现不同群体间的机会平等，优化收入分配机制，加强公共服务均等化，提升社会保障体系，能够有效释放消费潜力，增强社会信任和稳定性。政策的方向包括：一是取消身份识别。比如减少特权，取消户籍制度，模糊身份差别，转变依附体制，营造更加开放包容、民主平等的社会氛围，在制度设计上表现出对人本身的尊重，充分尊重个体的独立和首创精神，从而实现人与人之间社会关系的现代化。二是收入分配改革。决定居民可支配收入最为重要的是包含税负与非税的“宏观税负率”，这一指标也是经济主体的社会负担。应减少国家积累与生产积累的比例，把更多经济租金留在民间，实现藏富于民，才能提高居民可支配收入，扩大本国居民消费。二是公共服务均等化。提升城乡之间、各类人群的教育、医疗、住房等公共服务的均等化水平，缩小区域差距和社会阶层之间的福利差距。三是健全社会保障。完善政府提供和商业购买的双重社会保障，不仅可以降低总体储蓄率，使得人们可以大胆消费，更使得社会绝大部分的体制外居民形成老有所养的恒心。要按照兜底线、织密网、建机制的要求，加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。尽快出台《社会救助法》，以城乡低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点，健全分层分类的社会救助体系。修订《社会保险法》《失业保险条例》，研究起草养老保障、医疗保障领域重点法律法规，为制度高质量良性运转提供有效的法律法规支撑。人口城市化的核心是依托城市化逐步建立以人为本的社保体系，而不是画地为牢的社会保障。因此，在取消户籍制度基础上，建立一个广覆盖、可转换的基本社保体系，扩大社会保障体系的覆盖面，才能提升真正意义上的人口城市化，才能真正激活并不断深化潜力巨大的国内消费市场，国家现代化和长治久安才有基本保证。

参考文献

[①]王宏淼，中国社会科学院经济研究所、中国社会科学院大学教授，兼任国家金融与发展实验室金融与发展中心主任、中国社科院上市公司研究中心副主任。本文撰于2025年11月，社科基金重大招标课题“基于中国实践的经济增长理论创新研究”（22&ZD053）的阶段成果之一。

[②] 非经注明，本文数据来自国家统计局公开数据。

[③] 中国人民银行2025年第三季度《货币政策执行报告》专栏四，讨论了五组核心利率比价关系，即央行政策利率和市场利率的关系、商业银行资产端和负债端利率的关系、不同类型资产收益率的关系、不同期限利率的关系、不同风险利率的关系。

[④] 网络上广为流行的“体制强度指数”，由刘晓博团队提出，指一个地方体制内人员（政府机关、事业单位和国有企业）缴存住房公积金人数占当地公积金总人数的比重，可以度量一个地方“体制内部门”的相对规模。一般来说，市场化越充分，经济发展好，体制外部门规模就越大，其在公积金“总池子”中的占比就越高，相应地体制部门占比就小，“体制强度”越小，收入均衡程度也就越高。

[[1]] IMF. China Economic Outlook 2025. December 2024.

[[2]] 缪延亮. 打破负向螺旋：低通胀的破局之道. 2025年7月4日中金公司研报.

[[3]] 张晓晶、刘磊、曹婧.宏观杠杆率首破300%，私人部门信用扩张趋缓——2025年二季度宏观杠杆率报告.国家金融与发展实验室网站. 2025年7月30日.

[[4]] 杰弗里.冈本. 噩梦般的“奈特氏不确定性. IMF《金融与发展》2022年9月号。

[[5]] Mumtaz, Haroon and Franz Ulrich Ruch：Policy Uncertainty and Aggregate Fluctuations: Evidence from Emerging and Developed Economies. World Bank, 2023. Policy Research Working Paper 10564.

[[6]] 王宏淼.分裂的世界与分化的经济：2023年全球宏观经济回顾与2024年展望[J],.中国经济报告2024(1):53-62

[[7]] Baker, Scott R., Nicholas Bloom, Steven J. Davis. Measuring Economic Policy Uncertainty. The Quarterly Journal of Economics. November 2016. 131(4):1593–1636.

[[8]] 唐朝.全球经济政策不确定性溢出水平研究[J].统计与决策. 2021(4):108-113.

[[9]] 张慧、彭璧玉、杨永聪.贸易政策不确定性影响企业生存的效应与机制研究[J].上海对外经贸大学学报，2022(3):5-24.

[[10]] 秦晖. “农民负担”问题的发展趋势——清华大学学生农村调查报告之分析(四)[J]. 改革.1997(2): 57-62,87.

[[11]] 王宏淼. 深化市场化改革：建构统一大市场的首要问题[J]. 中国经济报告. 2022 (5):103-108.

[[12]] Acemoglu, D., & Robinson, J. A. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. Crown Business, 2012.

[[13]] 刘志彪,孔令池.从分割走向整合：推进国内统一大市场建设的阻力与对策[J].中国工业经济. 2021(08):20-36.