在2023年二十届中央财经委员会第一次会议上，针对我国人口表现出的趋势性特征，习近平总书记强调以人口高质量发展支撑中国式现代化，创造性提出把“投资于物”同“投资于人”紧密结合起来的新要求。2025年3月《政府工作报告》明确指出，推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生。党的二十届四中全会对“十五五”期间坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合作出重要部署。2025年12月，中央经济工作会议进一步把“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”列为做好新形势下经济工作新的认识和体会之一。这是我们党对做好新形势下经济工作规律性认识的深化，进一步丰富和发展了习近平经济思想。当前，我们要从“十五五”时期面临的挑战出发，坚持目标导向和问题导向，结合我国经济发展阶段变化的背景，阐释投资于人的必然性和紧迫性，探讨与之相关的范式转换，揭示着眼和着力的主要方向和关键领域，并提出相应的政策建议。
一、按照新发展理念实现理论范式转换
从经济社会角度看，共享发展和共同富裕的目标，必须以人均国内生产总值（GDP）达到特定水平为前提，但不会随着人均收入的提高而自动实现。换句话说，做大蛋糕并不能自然而然地解决分好蛋糕的问题。曾经在英美等发达国家流行一时的新自由主义经济学，坚信所谓“涓流效应”，其基本假设是：经济增长成果会自动外溢到全社会，最终会使每个人口群体均受益。这个假说最终被各国的发展经验所证伪。经验表明，凡是收入差距较小的国家，通常都实施了较大力度的再分配政策。
例如，在可获得数据的35个经济合作与发展组织（OECD）国家中，有12个国家的可支配收入基尼系数，经过税收和转移支付调节后小于0.3，算术平均值为0.268，这是在再分配前0.473的基础上降低的，因此再分配幅度即再分配手段使初次分配基尼系数降低的幅度高达40.3%；可支配收入基尼系数处于0.3到0.4之间的有17个国家，算术平均值为0.326，其再分配幅度为32.1%；可支配收入基尼系数大于0.4的有6个国家，算术平均值为0.432，其再分配幅度仅为13.6%。
通过再分配手段提高政府财政支出中的社会性投入占比，扩大公共品供给，促进基本公共服务均等化，是提升共同富裕水平的必由之路，也是投资于人的出发点和落脚点。为更好落实党中央这一重大要求和部署，需要实现关于发展的理论范式转换和实践模式转变。在对相关问题进一步展开分析之前，我们需要先从以下方面澄清几点认识问题。
首先，以更大力度投资于人，并不意味着可以淡化在发展中保障和改善民生的“尽力而为、量力而行”原则，而是着眼于实现这一原则在更高水平上的动态平衡，强调的是在人均收入水平和国家财政能力提高的基础上，对“尽力”提出新的要求，发掘出新的“量力”可能性。一方面，经济发展进入更高阶段，以人工智能为代表的一系列重大技术突破，即刻带来或预期带来劳动生产率的极大提高，分好这个更大生产率蛋糕的必要性日益凸显。另一方面，我国经济增长的主要制约因素已经从供给侧转到需求侧，居民消费日益成为增长的关键拉动力，而供给和需求两侧动能的开启都要求加大对人的投入，提升人力资本禀赋和人的全面发展水平。
其次，在更高的发展阶段上投资于人，要求转换理论范式，在认识论和方法论上更加注重实证经济学与规范经济学的统一。从根本上来说，发展的目的在于提高人民生活品质、增进社会福祉和促进人的全面发展。然而，在不同的发展水平上，对于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在解决思路上和手段上是与时俱进、有所发展的。虽然在任何时候都要遵循尽力而为和量力而行相统一的原则，但在资源约束更突出的时期，“量力”这个权衡更多以是否“可以做”为出发点，随着发展水平提高和国力增强，“量力”的权衡则更多从是否“应该做”出发。
最后，正如投资于物的落地要以企业、行业和项目为本位一样，投资于人要求确立家庭本位。由于人口生育和养育、人力资本培养、消费及其平滑化、养老助老、扶贫助困，以及与社会协同互动、树立正确婚育观等都以家庭作为最基本单位进行，着眼于全人群、全生命周期，投资于人力资本、基本公共服务和各民生领域都应该以家庭为基本落脚点。当前树立家庭本位的重要意义在于，旨在实现上述民生目标的投资不仅要以人力资本和民生改善为归宿，还要以家庭作为投资的直接对象，才能做到公平与效率的有机统一。正因如此，与促进家庭建设和发展相关的一系列政府支持措施也应纳入投资于人的范畴，也需要投入更多公共资源。
二、顺应发展阶段变化的实践模式转变
投资于人既反映出现代化的一般规律，也是着眼现实挑战提出的紧迫要求。随着经济发展进入更高阶段，人民生活品质的提高越来越依靠公共品的更多、更高质量供给来实现，这是各国现代化经验揭示的一个共性特征。因此，在一个国家进入更高水平的发展阶段时，往往会出现私人产品的相对充足与公共产品的相对匮乏之间的不对称现象。美国经济学家肯尼思·加尔布雷思针对美国的情况，最早揭示这一现象并提出警示，这一现象可以被称之为“加尔布雷思矛盾”。由于20世纪80年代后美国社会政策受到新自由主义经济学的影响，社会保障体系建设不进反退，加剧了两极分化，降低了整体社会流动性。
按照世界银行分组标准，我国即将跨过高收入国家门槛（目前标准约为人均GDP超过14000美元），预期在2035年成为中等发达国家，即按照不变价格，人均GDP在2020年基础上提高一倍，跨过下一个收入门槛。在向这个目标靠近的过程中，我国也面临破解“加尔布雷思矛盾”以及大幅度增加惠及全体居民的公共品供给的艰巨任务。实现这一目标要求显著增加政府用于民生的公共支出，加大投资于人的力度。当前增进民生福祉仍然面临诸多短板和堵点，特别是与“未富先老”特征相关的难点还具有随时间推移而强化的特点。例如，城乡之间老龄化程度与社会保障水平存在严重的不对称，即农村老龄化持续加深，老龄化率明显高于城镇，但农村养老保障水平却大大低于城镇。我国社会保障制度在建立早期秉持“低水平、广覆盖”的理念，这是符合当时国情的，也助推了“从无到有”和“从小到大”的发展。但在临近跨入高收入国家行列之际，我国已经建成了世界上最大规模的社会保障体系，亟待把社会保障水平和均等化程度提升到与发展阶段相适应的更高水平，同时实现全人群、全生命周期的更充分覆盖。
改革开放以来，我国的总储蓄占GDP比重（储蓄率）和总资本形成占GDP比重（资本形成率）均保持了很高的水平，在很长时间里投资回报率也处于世界最高位置。从21世纪第二个10年开始，随着人口红利趋于消失，投资回报率持续下降，储蓄率和资本形成率均进入长期的下降过程（图1）。资本报酬递减一直是增长理论尊崇的规律，投资回报率下降也是普遍存在的现实。从长期来看，这种现象将始终是一个重要的参照基准。也就是说，技术进步固然可以不断消除现存的报酬递减现象，然而，在下一次技术创新发生之前，该规律可能再次起作用，投资回报终究会被拉回到低点。因此，在物质资本回报率下降的时候，对人力资本进行投资不仅具有报酬递增特征，还将为下一次技术突破创造必要条件。劳动力无限供给特征消失后，全要素生产率增长率和投资回报率均降低，成为企业之间“内卷式”竞争的根源。在宏观上，从投资于物转向更多投资于人，既是增进民生福祉的需要，也是微观上提高生产率和回报率的必然要求。
图1 中国的资本积累和投入趋势
资料来源：世界银行数据库：https://data.worldbank.org/
制约经济增长的主要因素转变，也对投资于人提出现实紧迫的要求。实现2035年成为中等发达国家所要求的增长目标，在需求侧面临的挑战比在供给侧更大，特别是居民消费能否得到有效提升，对于经济增长潜力的充分兑现具有决定性作用。根据世界银行数据库，2024年我国居民消费支出占GDP比重（消费率）为39.9%，中等偏上收入国家平均为48.2%，高收入国家（2022年）平均为57.8%。由此可以得出两个结论：一方面，我国居民消费率面临双重超越目标，一是与中等偏上收入国家平均水平趋同，差距约为8个百分点；二是向高收入国家平均水平赶超，即进一步缩小约10个百分点差距。另一方面，消费率趋同和赶超都是可以预期的目标。例如，从2010年到最近年份，我国消费率年均提高1.0%，而中等偏上收入国家和高收入国家分别降低了0.1%和0.2%（图2）。进一步加大对人力资本和民生的投资，有望进一步加快赶超速度，实现党的二十届四中全会设定的“居民消费率明显提高”目标。
图2 居民消费率增长趋势比较
资料来源：世界银行数据库：https://data.worldbank.org/
鉴于居民消费是收入增长和分配状况的函数，并且对于经济增长具有至为关键的作用，我们可以作出这样一个判断，“分好蛋糕”已经成为“做大蛋糕”的前提条件。从21世纪第一个10年末开始，我国的收入差距有所缩小，但不同指标的变化趋势不尽相同。一方面，反映整体收入差距的居民人均可支配收入基尼系数，在2009年达到峰值后开始缩小，但在2015年降到谷底后则进入徘徊状态。另一方面，各项惠农政策和脱贫攻坚战略的实施，推动农村收入差距和城乡收入差距都显著缩小，并且继续缩小。这也就意味着，城镇收入差距有扩大的趋势，而这同结构性就业矛盾有着密切的关系。可见，劳动就业日益成为投资于人并且可以得到显著社会收益的重要领域。
三、瞄准主要方向和聚焦关键领域
人力资本培养和民生福祉改善涉及生育、养育、教育、就业、培训、养老等众多方面，因此，以提供公共品的方式落实投资于人，自然也要渗透各公共服务和民生领域、覆盖全部人口群体，贯穿全生命周期，最终由幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的满足程度予以评判。从以下几个方面，我们尝试揭示不同发展阶段相关的民生要旨及其关键短板，可以作为投资于人的主要方向和核心领域。
首先，围绕建设生育友好型社会的目标，加大鼓励生育的政策力度，促进生育率止降回升。第七次全国人口普查显示，2020年我国总和生育率（平均每位妇女终身生育的孩子数）为1.3，此后数年继续下降。这标志着，我国的总和生育率连续多年低于1.5这个人口学家所谓的“低生育率陷阱”水平，也就是说生育率回升的难度极大。从经验上看，“低生育率陷阱”假说有助于解释为什么很多国家出台的生育鼓励政策并不奏效。对我国来说，生育率下降既是经济社会发展的结果，也是严格生育政策的实施后果，所以仍有未实现的家庭生育意愿。这要求推动政策以一个临界最小规模投入资源，以形成对预期目标的极大激励力度，消除家庭面临的现实制约，从而释放生育潜力。
其次，利用人口转变过程创造的时间窗口，促进人力资本培养资源的统筹和整合，提升人类发展水平。少子化本身就具有缓解教育资源约束的效应，而不同教育阶段人口在减少中的时间差，更为资源的重新配置创造了机遇。例如，幼儿园数量和在园人数的减少可以腾挪出资源空间，扩大托育服务以有效减轻养育负担；小学和初中释放出的闲置资源可用于支撑延长义务教育年限的改革；中职教育机构数和在校生人数的减少有助于把闲置资源转移到职业培训领域，支持延迟法定退休年龄改革，应对人工智能冲击。创造这种削峰填谷效应，要求进行以管理一体化为取向的改革，破除部门间在资金统筹和资源配置上面临的体制机制障碍。
2035年我国预期人均国内生产总值达到中等发达国家水平，在以人均GDP水平作为标志的同时，还应该把由人均国民总收入（GNI）、预期寿命和受教育年限构成的人类发展指数作为重要的目标。自1990年联合国开发计划署编制人类发展指数并进行世界排名以来，我国是唯一从“低人类发展水平”组，经过“中等人类发展水平”组，进入“高人类发展水平”组的国家。这个奇迹般的赶超步伐，主要依靠人均GDP的快速增长。随着经济增速的放缓，将来的进一步赶超将更多依靠教育和健康的改善，才能在基本实现现代化之际同时跻身“极高人类发展水平”国家的行列。我国平均受教育年限的全球排名比人均GNI要明显靠后（图3），这也意味着仍有较大的赶超潜力，需要更倾斜地对人进行投资，确保发展质量和共享水平得到提高，助推2035年目标的实现。
图3 中国人类发展水平赶超潜力所在
资料来源：联合国开发计划署“人类发展指数数据库”：https://hdr.undp.org/data-center/documentation-and-downloads
再次，应对以“一老一小”为重点人群的结构性就业矛盾，创造更多高质量就业岗位。城镇收入差距趋于扩大，也是劳动力市场最新表现的反映。结构性就业矛盾意味着自然失业率趋于提高、劳动参与率趋于降低、就业零工化现象更为普遍。从人群来说，就业困难更集中体现在“一老一小”（青年和老年）两个群体上，统计反映两个群体的就业率均显著低于平均水平。青年劳动者就业率低的原因是失业率高于平均水平，大龄劳动者就业率低则主要表现为劳动参与率下降。随着人工智能对就业的冲击愈发凸显，结构性就业矛盾将愈加突出。研究显示，以ChatGPT为代表的大语言模型显著削弱白领岗位入门级技能的价值，对新成长劳动力的职业招聘数量减少已现端倪。大龄劳动者面临的挑战则在于，在已经存在的技能缺口和数字鸿沟基础上，他们可能还会遭遇智能鸿沟，在劳动力市场处于更加不利的位置。因此，需要配置更多资源，使劳动者在整个工作生命周期都能得到公共就业服务。
最后，加大对税收、转移支付和社会保障等再分配手段的运用，显著缩小收入差距，提高基本公共服务均等化水平。国内外经验表明，把收入差距降到相对合理的水平，譬如说基尼系数在0.4以下、城乡收入差距在2.0以下，必须在初次分配基础上运用较大力度的再分配手段。此外，提高基本公共服务均等化水平，也需要通过转移支付的方式推动。一般来说，常用的再分配手段主要是税收和转移支付。相应地，再分配力度分别可以用以下两个占比来衡量：一是具有再分配性质的个人所得税、企业所得税和资本利得税占全部税收的比重，可简称为“税收占比”；二是政府支出占GDP的比重，可简称为“政府支出率”。
我们以基尼系数较低的芬兰、挪威和爱尔兰为例，看再分配政策的力度和效应。这三个国家再分配前后的基尼系数算术平均值分别为0.48和0.28，意味着通过再分配手段使基尼系数降低的幅度平均为41.6%。值得指出的是，两种再分配手段之间具有相互补充的关系，即各国分别可能均衡地运用两种手段，或更侧重于其中某一手段。例如，芬兰相对平衡地运用两种手段，“税收占比”和“政府支出率”分别为45.7%和44.9%；挪威运用更多“税收占比”（62.6%）和适度的“政府支出率”（35.9%），爱尔兰则更多运用“税收占比”（63.8%）和较少的“政府支出率”（19.2%）。与之形成对照的是，阿根廷基尼系数为0.42，再分配力度很小，“税收占比”为15.3%，“政府支出率”为21.1%。我国的这两个再分配指标分别为35.7%和24.0%，仍有加大力度的潜力，也给投资于人并能取得成效留有巨大空间。
综上，“十五五”时期需要把握中国经济发展的阶段性特点，充分认识投资于人的必然性和紧迫性，实现关于发展的理论范式转换和实践模式转变。要将投资于人作为重要发力点，着力主要方向和关键领域，以此释放消费潜力、引导有效投资，夯实内需基础，进一步增强发展内生动力。
