摘要：国有资本经营预算绩效管理是全面实施预算绩效管理的重要内容，是推动国有经济高质量发展的重要环节，也是提升国有资产预算管理水平的关键之举。本文从分析国有资本经营预算绩效管理发展现状，揭示当前国有资本经营预算绩效管理面临的现实困境入手，结合“十五五”规划建议明确的方向，提出出台专项管理办法并推动立法进程、构建分行业分领域绩效指标体系、强化结果应用刚性约束与激励、加强战略导向与耐心资本培育、优化多主体协同机制等改革建议，为提升国有资本经营预算支出效能、保障国家重大战略与基本民生、健全现代预算制度提供参考。
关键词：“十五五”时期；国有资本配置；预算绩效管理；评价指标体系
一、引言
2024年1月，《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》发布，在“提升国有资本经营预算支出效能”部分，提出优化支出结构、加强支出管理、推进预算绩效管理，为进一步深化国有资本经营预算管理改革明确了路径。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。”党的二十届四中全会通过的“十五五”规划建议强调，“深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整”，“加强预算绩效管理”，为国有资本经营预算绩效管理改革明确了新要求新目标。国有资本经营预算是国家预算体系的重要组成部分，也是国有资本管理、国有资本收益收取及分配的一项重要制度安排。国有资本经营预算绩效管理遵循国有资本保值增值与国家战略落地的双重导向，通过标准化、精细化、全流程的管理手段，对国有资本经营预算的收入征管、支出配置、资金效益进行动态评估与优化。推进国有资本经营预算绩效管理改革，既是深入落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，将国有资本经营预算绩效管理纳入全口径预算管理的制度要求，也是优化国有资本配置、提升国有企业运营效率与效益、服务国家发展战略目标、全面提升国有资本资金效能的重要途径。
从实践看，一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算均已建立成熟的绩效管理机制，一般公共预算通过“绩效目标管理—评价反馈”提升民生支出效益，政府性基金预算聚焦土地出让收入等专项领域绩效评价，社会保险基金预算通过《社会保险基金预算绩效管理办法》规范评价流程。但国有资本经营预算作为“四本预算”之一，各级国资委对规模以上国有企业通过“一利五率”开展绩效考核，缺少体系化的绩效政策安排。同时，随着数字经济的发展，国有资本形态逐渐从实物资产向数据资产、技术资产拓展，传统管理模式面临评价方法缺失、价值低估等挑战，亟待加强国有资本经营预算绩效管理，应对国有资本形态拓展，适配数字经济与新质生产力发展的现实需求。
从理论研究看，当前学界主要从国有资本经营预算收支、绩效管理内涵与目标、绩效评价指标体系构建、绩效评价方法创新、存在问题与改革路径等方面展开研究。学界普遍认为，国有资本经营预算绩效管理需兼顾经济属性与公共属性双重目标。经济属性层面，吴晓东提出绩效评价应聚焦国有资本保值增值，通过投资回报率、资产负债率等指标衡量企业经营效益；公共属性层面，胡兴旺强调需关注国家战略落实，如军民融合、产业升级等社会效益，以及节能减排、环境保护等生态效益。崔惠玉等进一步指出，国有资本经营预算绩效管理的核心是构建“目标设定—绩效监控—评价实施—结果应用”闭环。在具体目标设定上，存在“分层目标体系”共识。杨燕英等指出，微观层面，需确保项目资金合规使用与企业经营效率提升（如成本费用控制、资产周转效率）；中观层面，推动国有经济布局优化，如国有资本向关键领域集中；宏观层面，服务国家战略，如“双碳”目标、区域协调发展。总体看，现有研究围绕国有资本经营预算绩效管理的制度基础、评价体系、问题与路径形成丰富成果，明确了双重目标、分层评价、闭环管理等核心共识，为实践提供理论支撑。但研究多聚焦中央层面，对地方国有资本经营预算绩效管理的区域差异分析不足；对新兴领域（如数字经济、绿色低碳）的绩效指标设计探索有限；对绩效管理与国有资产管理体制改革、国有企业治理的协同机制研究有待拓展。未来需结合推进中国式现代化要求，强化经济效益与战略目标并重导向，深化国有资产管理体制改革，完善国有企业制度，强化国有资本经营预算功能，切实提升国有资本经营预算支出效能。
由此，本文从分析国有资本经营预算绩效管理发展现状，揭示当前国有资本经营预算绩效管理面临的现实困境入手，围绕“十五五”时期全面深化改革目标，提出改革建议。
二、国有资本经营预算绩效管理现状
（一）国有资本经营预算绩效管理制度演进
国有资本经营预算绩效管理制度发展可划分为初步探索、框架构建与深化推进三个阶段，各阶段制度建设与实践探索相互支撑、逐步深化。
1.初步探索阶段（2012—2017年）：制度萌芽与局部实践。2012年，财政部发布《关于开展2008—2011年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》，开启了国有资本经营预算绩效管理的实践探索。这是我国首次在中央层面明确提出对国有资本经营预算支出项目开展绩效评价。2013年，财政部印发《中央国有资本经营预算重点产业转型升级与发展资金管理办法》，提出建立项目责任管理制度和绩效评价制度，加强项目过程管理和实施效果评价，支持中央企业重点产业转型升级与发展。2016年，财政部印发《中央国有资本经营预算管理暂行办法》，明确中央国有资本经营预算应实行绩效管理，标志着国有资本经营预算绩效管理从零散实践进入制度引导阶段，推动绩效管理从单项的支出项目评价向预算管理全流程嵌入转变，从制度层面明确了绩效管理的相关要求。该阶段实践聚焦基础规范，主要开展两方面工作：一是明确绩效管理范围，初期仅覆盖中央层面国有资本经营预算项目支出，重点针对国有企业资本金注入、政策性补贴等大额支出开展绩效评价，地方层面多以试点形式推进。二是探索评价指标雏形，以“合规性+经济效益”为核心设计指标，如资金到位率、预算执行率、投资回报率等。2017年10月，国资委发布《关于开展2017年度中央企业国有资本经营预算支出绩效评价工作的通知》，对部分重点中央企业资本预算支出事项开展绩效评价，并针对不同类型的预算支出事项探索相应的评价方法。2017年党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。将国有资本经营预算绩效管理纳入全面实施预算绩效管理整体框架，为后续制度建设提供了顶层指引，部分省份开始扩大试点范围，如广东省将省属金融类国企纳入绩效管理，新增不良资产率、服务实体经济贷款占比等特色指标。
2.框架构建阶段（2018—2023年）：制度完善与实践扩围。随着全面实施预算绩效管理的推进，国有资本经营预算绩效管理进入框架构建阶段，制度设计更趋系统，实践覆盖范围显著扩大。在制度层面，2018年发布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》将国有资本经营预算纳入绩效管理，加强四本预算之间的衔接，提出“国有资本经营预算绩效管理，要重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况”。2019年，国务院国资委出台《中央企业国有资本经营预算支出执行监督管理暂行办法》，明确了国有资本经营预算支出执行过程中的管理监督准则，提出探索并建立中央企业资本预算绩效评价制度体系的相关要求。根据这一办法，国资委将对获得资本预算支持的重点企业和重大资金分配进行绩效评估。2020年，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》，扩展绩效评价的范围，涵盖一般公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算，为国有资本经营预算绩效评价提供了明确的操作框架。2021年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》发布，提出“加强国有资本资产使用绩效管理，提高使用效益”；同年，《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》出台后，多地引入第三方机构开展国有资本经营预算绩效评价。在实践层面，绩效管理从项目支出绩效评价延伸至整体绩效评价；在地方层面，绩效管理与国有企业考核逐步衔接。
3.深化推进阶段（2024年至今）：政策聚焦与提质增效。2024年《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》将推进预算绩效管理作为改革举措之一，提出“建立对重大支出政策的事前绩效评估机制，强化绩效目标管理”，标志着国有资本经营预算绩效管理进入深入推进阶段。在此阶段，国有资本经营预算制度呈现三大特征：一是战略导向更鲜明。进一步明确了国有资本经营预算的功能定位，要求国有资本经营预算绩效管理聚焦国家重大战略，如科技创新、新质生产力培育等。二是明确全过程绩效评价。建立对重大支出政策项目事前绩效评估机制、强化绩效管理和目标评价、做好国有资本绩效运行监控、加强绩效评价和结果应用，成为今后一个时期国有资本经营预算管理的重中之重。一些具备条件的地区率先开展整体绩效评价试点，标志着国有资本经营预算绩效管理从项目、政策到整体预算层面的绩效管理协同推进，更加注重绩效管理的系统性和整体性。三是监督体系更加完善。社会监督渠道进一步畅通，人大对国有资本经营预算绩效的审查力度加强。如，广州市积极推动“智慧国资”系统建设，实现了预算联网监督；珠海市开发了预算实时在线监督系统，对资金的使用和落实进行跟踪监控，在项目结项时进行效益评估和处罚追踪，实现对国有资产的全过程动态监督。
（二）国有资本经营预算绩效管理成效
国有资本经营预算绩效管理既是全面提升财政科学管理系统化、精细化、标准化、法治化水平，完善现代财政制度体系的重要基础支撑，也是深化国资国企改革，推进国有经济布局优化和结构调整的重要手段之一。
1.国有资本经营预算收入进一步规范。国有资本经营预算收入主要来源于国家以所有者身份依法取得的国有资本收益，包括利润收入、股利股息收入、产权转让收入、清算收入等。根据财政部的数据，2024年，全国国有资本经营预算收入达到6782.88亿元，较2023年的6743.61亿元增长0.6%，延续了稳定增长态势；从收入结构看，中央国有资本经营预算收入为2252.05亿元，地方本级预算收入为4530.83亿元，中央与地方收入占比分别为33.20%和66.80%，呈现出协同发展格局。
国有资本收益的收取采取按行业类型与盈利能力分层定价的模式，体现了盈利多缴、适度调节的原则。在竞争性和垄断性行业领域，盈利水平最高的中国烟草总公司上缴比例自2012年起至今维持在25%的水平；处于石油石化、电力、电信等具有自然垄断属性行业的企业，上缴比例在2014年统一提升至20%；而处于钢铁、运输、机械等一般竞争性行业的企业，上缴比例则设定为15%。对于承担国家战略与公益职能的企业，政策则予以倾斜。军工企业、转制科研院所等从2011年起才开始缴纳收益，上缴比例为5%～10%的较低区间；而类似国家粮食和物资储备局所属企业等资源储备型企业，则始终免缴利润，以保障其核心战略职能的履行。这直接反映了收益收取政策与国家战略目标的协同性。从历史演进看，国有资本收益收取制度不断完善，2007—2014年各类企业（除资源储备型外）的上缴比例平均提升了5～15个百分点，明确了应收尽收的改革方向。
2.国有资本经营预算支出结构持续优化。国有资本经营预算支出聚焦服务国家战略布局与推动国有资本做强做优做大，进一步优化其结构是提升预算绩效的核心。根据2024年国家决算安排，全国国有资本经营支出为3119.31亿元，其投向体现了“保障战略、赋能产业、化解成本、反哺民生”的多元目标。
从具体支出结构看，资本性支出占据绝对主导。其中，2024年用于国有企业资本金注入的支出为1804.75亿元，占比高达57.86%，资金重点投向前瞻性战略性产业、关键核心技术攻关及国有经济布局优化等领域；国有企业政策性补贴次之，总额为796.6亿元，占比为25.54%，主要用于承担特定功能的国有企业政策性补贴。在支出功能上，民生导向持续强化，统筹调配力度空前。2024年预算安排国有资本经营预算收入调入一般公共预算的规模达1846.74亿元，占全国国有资本经营预算总收入的28.64%。这些资金被定向用于补充全国社会保障基金及教育、医疗等民生项目，有力践行了国有资本收益“取之于民、用之于民”的全民共享理念。
3.国有资本经营预算绩效评价指标体系初步构建。伴随绩效管理理念的深化，我国已初步建立一套体现共性引导、个性突出、定量为主、定性补充思路的国有资本经营预算绩效评价指标体系，旨在通过科学、系统的评估，引导国有资本聚焦主责主业，提升运营效率与综合效益。
在共性指标层面，财政部2020年印发的《项目支出绩效评价管理办法》为全国提供了统一规范。该框架下的共性指标聚焦预算管理的规范性与执行效率，其中预算执行率和资金到位率是重要的基础性指标。在指标权重分配上，突出结果导向，对产出和效益指标权重提出明确要求。这些指标的确立，为跨地区、跨层级的绩效管理提供了标准化标尺，有效夯实了预算全过程管理的制度基础。
在个性指标设计上，各地积极探索分类评价，使绩效目标与不同功能类型企业的战略定位匹配。有些地方政府在绩效评价工作中注重根据企业的不同性质和职能，设置差异化的指标体系，推动绩效评价从“一刀切”向“精准画像”转变。对于承担公共服务职能的公益类单位，绩效评价聚焦社会效益与公众满意度；对于处于市场竞争领域的商业一类企业，则侧重考核经济效益指标，如净资产收益率、国有资本保值增值率等，以推动企业在市场竞争中实现国有资产的保值增值。
总体而言，初步构建的绩效评价指标体系，通过共性指标促规范、个性指标显功能，正在推动国有资本经营预算管理从传统的合规控制，向以绩效为核心的战略管理和资源配置工具转型。
三、国有资本经营预算绩效管理面临的现实困境与原因
目前，虽然我国国有资本经营预算绩效管理取得一定成效，但在制度体系建设、主体协同等方面仍面临一些困境。这些困境是多重因素交织作用的结果，既有全面预算绩效管理改革进入“深水区”的共性挑战，也深受国有资产管理体制固有矛盾以及国有资本经营预算自身功能特殊性的深刻影响。
（一）现实困境
1.预算绩效管理制度体系不完善。主要体现在制度、指标、评价方法、结果应用等层面。
第一，制度层面：专门的绩效管理规范缺失，制度刚性不足。目前，我国国有资本经营预算尚未出台全国统一的绩效管理制度，这一“制度空白”导致以下矛盾和问题：一是制度刚性不足，由于缺乏立法或专项制度支撑，国有资本经营预算绩效管理多为自愿性探索，难以强制推广。企业层面往往侧重企业经营绩效，未开展覆盖国有资本经营预算“收入—支出—结果”全链条的绩效管理。二是绩效管理流程不规范，部分地方仅开展事后评价，未实现“绩效目标管理—运行监控—评价反馈—结果应用”的全流程覆盖。三是结果应用薄弱，绩效评价结果与预算分配、国企负责人考核的挂钩机制不健全，“评价归评价、预算归预算”的现象仍存在。四是评价标准不统一问题。缺乏全国统一的国有资本经营预算绩效管理办法，导致地方实践各自为政，评价标准差异导致“四本预算”绩效结果难以比较，无法形成财政资源配置的整体视角。
第二，指标层面：“一利五率”覆盖不全，差异化设计不足。当前以“一利五率”为核心的考核指标体系存在两大缺陷：一是覆盖范围窄，仅聚焦企业经济效益，未涵盖社会效益、战略贡献、创新能力等维度。二是差异化不足，未考虑不同行业、不同层级国有资本的特性。如，金融类国企与制造类国企的经营逻辑不同，前者聚焦风险防控与服务实体经济，后者聚焦产能与研发，但采用统一的“一利五率”指标，导致评价结果失真；中央国企与地方国企的战略定位不同，前者服务国家战略，后者服务地区发展，但绩效指标未体现层级差异，难以精准评价。此外，指标体系未适配新要素，如数据资产的“定价—交易—入表—评价”流程缺失，导致部分国企的绩效难以量化。
第三，评价方法：未能适配国有资本形态拓展与行业差异特性。目前，国有资本经营预算绩效评价方法未能适配国有资本形态拓展与行业差异特性，且数据基础薄弱，导致评价结果科学性、精准性不足。一是随着数字经济与新质生产力发展，传统评价方法缺乏对新型资本的定价、效益量化标准，导致其价值被低估或无法衡量。数据资产具有非竞争性、边际成本为零、可重复利用的特性，传统成本法（按数据采集成本核算）、市场法（按交易价格对比）均难以适用。技术资产评价维度单一，针对国有资本投向的“卡脖子”技术攻关、科技成果转化等技术类项目，现行评价多聚焦研发投入金额、专利数量等投入类指标，缺乏对技术成熟度、产业转化率、战略替代价值的评估方法。二是新质生产力评价指标欠缺，新质生产力以科技创新、绿色低碳为核心，但现有评价指标仅能衡量投入，无法衡量产出。三是国有资本覆盖能源、金融、科技、公用事业等众多行业，不同行业经营逻辑、风险特征、战略目标差异显著，但现行评价方法未充分体现行业特性，可能导致评价结果失真。如，公用事业类国企承担公益职能，盈利空间受政府定价限制，若采用净资产收益率、利润总额等盈利导向指标评价，易误判为低效项目。风险特征差异考量缺失，如制造类国企核心风险指标为资产负债率、产能利用率，但现行评价方法多采用统一的资产负债率指标衡量风险，未区分行业合理区间。战略目标差异覆盖不全，如科技类国企（如国有科研院所）核心战略是科技创新、技术突破，需重点考核研发投入强度、科技成果转化率，而制造类国企核心战略是产能提升、市场份额，需重点考核全员劳动生产率、营业收入增长率，但现行评价方法多沿用统一的“一利五率”指标，未针对性地增设行业战略指标。
第四，结果应用：挂钩机制不健全，激励约束不足。绩效评价结果的应用是绩效管理的“最后一公里”，但当前国有资本经营预算绩效结果应用存在挂钩不紧、激励不足、约束不力问题。一是与预算分配挂钩不紧密，部分地区未建立“绩效—预算”刚性挂钩机制。二是与国企考核衔接不充分，绩效评价结果未有效纳入国企负责人考核，与薪酬、晋升关联度低。有研究表明，2023年全国仅35%的省份将国有资本经营预算绩效评价结果纳入国企负责人考核，且权重平均仅8%，远低于经营业绩指标的60%，难以形成有效激励。三是整改问责机制不完善，对绩效评价发现的问题，整改跟踪不到位，问责力度不足。
2.国有资本经营预算功能发挥与主体协同有待优化。主要体现在服务国家战略与培育耐心资本能力，以及“中央—地方”“财政—国资—行业主管部门”“政府—企业”多个主体间协同等方面。
第一，国有资本经营预算服务国家战略功能与培育耐心资本的作用尚未充分发挥。一是与国家重大战略的精准对接不足。部分预算支出仍受短期盈利的路径依赖束缚，未能充分聚焦科技创新、新质生产力培育、产业链安全等国家重大战略方向。二是耐心资本的培育机制有待完善。如，“一利五率”中的利润总额、净资产收益率等指标设置不利于耐心资本培育，从形成真正支撑科技自立自强的耐心资本看，还需充分考虑国有企业考核的周期设置、长期战略目标、长期投资回报、容错机制等方面。
第二，主体协同机制有待进一步优化。国有资本经营预算绩效管理涉及“中央—地方”“财政—国资—行业主管部门”“政府—企业”多个主体，这些主体间的协同存在不足：一是中央未明确地方国有资本经营预算绩效管理的底线要求与自主空间，导致地方实践差异化显著。二是预算协同不足，国有资本经营预算与其他预算存在资金交叉（如每年调入一般公共预算补充民生支出），但缺乏协同绩效管理。三是财政部门预算资金数据、国资部门企业经营数据、行业主管部门战略任务数据、税务部门研发投入与税收数据的共享未打通。部分国有企业仍采用手工填报、纸质归档的方式采集绩效数据，数据更新周期长（多为季度或年度更新）。
（二）原因分析
国有资本经营预算绩效管理面临的现实困境，是多重因素交织作用的结果。既有全面预算绩效管理改革进入“深水区”的共性挑战，也深受国有资产管理体制固有矛盾以及国有资本经营预算自身功能特殊性的深刻影响。
1.预算绩效管理改革整体进入攻坚期，对精准性与效能提出更高要求。自《中共中央 国务院印发关于全面实施预算绩效管理的意见》实施以来，我国已初步构建起全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理框架。然而，随着经济增速放缓、财政收支矛盾加剧，社会公众对财政资金使用的精准滴灌和提质增效有了前所未有的期待。改革重点已从搭建框架转向机制深化，亟需在绩效管理的深度、精度和结果应用刚性上取得突破。在这一宏观背景下，国有资本经营预算绩效管理如何有效引导资本投向科技创新、产业升级等国家战略领域，并清晰展现其公共价值与经济回报，成为改革攻坚的难点所在。
2.国有资产管理体制尚未完全理顺，制约了绩效管理目标的清晰界定与有效实现。政府在国有资本管理中的双重角色——出资人与监管者的身份重叠，导致绩效管理过程中存在政策目标与市场效益的内在矛盾。一方面，在收益上缴、支出方向等环节存在的行政干预，影响了国有企业的市场主体地位和自主经营权，使其在制定绩效目标时难以完全基于市场规律，导致目标与市场实际脱节。另一方面，资源配置并非完全遵循效率原则，一定程度上影响了国有资本向高效益领域的自由流动。这种体制性矛盾使绩效管理在衡量资本效益时，难以在服务战略的宏观要求与保值增值的微观目标之间找到科学平衡，降低了绩效评价的公信力和导向作用。
3.国有资本经营预算绩效管理在全流程各环节均具有特殊复杂性，增加了管理难度。一是实施主体的多元性与利益诉求的差异性。绩效管理涉及财政部门、国资监管机构、行业主管部门、国有企业等多个主体，各方在目标偏好、考核重点上存在差异，协同成本高，难以形成管理合力。二是全流程管理的特殊性与不确定性。从目标设定看，需兼顾经济性、战略性、政策性多重维度，指标量化难度远高于一般公共预算；在运行监控上，资本运营的动态性和市场环境的瞬息万变，对监控的实时性和风险预警能力提出极高要求；在结果应用上，绩效结果如何与资本金注入、收益分配、企业负责人考核等市场化机制有效挂钩，尚无成熟路径可循。这些特殊性共同构成了国有资本经营预算绩效管理区别于其他预算的独特挑战。
四、“十五五”时期推进国有资本经营预算绩效管理改革的建议
“十五五”时期是国有资本经营预算绩效管理改革从立柱架梁走向精细施工的关键阶段，需从五个维度发力，推动国有资本经营预算绩效管理改革实现突破性进展，即以制度构建为基础，完善体系建设需要；以指标优化为核心，适配行业与新要素需求；以评价结果联动机制为抓手，强化结果应用刚性约束；以功能提升为目标，强化战略导向与耐心资本培育；以协同强化为保障，打破部门与数据壁垒。将四本预算的制度补位需求、精准服务国家战略的现实导向融入改革全过程，促进国有资本经营预算效能提升、结构优化、战略适配，发挥对宏观经济运行、国有经济布局结构的重要调控作用，全面提升国有资本资金效能，促进经济高质量发展。
（一）制度构建：出台专项管理办法，推动立法进程
1.制定“国有资本经营预算绩效管理办法”。研究出台“国有资本经营预算绩效管理办法”，要明确三大核心内容：一是全流程管理，在现有做法基础上，细化规范“绩效目标设定—运行监控—中期评价—期末评价—结果应用”全流程，要求国有资本经营预算编制过程中提升绩效目标编制质量，提升与企业发展目标的匹配度，细化规范季度绩效监控以及年末综合评价；二是结果应用刚性，明确绩效评价结果与“预算分配、企业信用评级”衔接机制；三是监督问责，建立“人大监督—审计监督—社会监督”的多元监督体系，强化对企业或部门的问责机制。
2.推动国有资本经营预算立法。推动国有资本经营预算立法进程，将绩效管理纳入“国有资本经营预算法”立法内容，明确绩效管理的法律地位：一是规定国有资本经营预算应当开展全流程绩效管理，将其作为预算编制、执行、调整的法定要求；二是授权地方政府根据本地实际制定实施细则，允许地方在分行业指标设计、结果应用方式上进行创新，兼顾制度统一性与地方灵活性。
（二）指标优化：构建分行业分领域绩效指标体系
结合行业特性与战略需求，构建“共性指标+战略特色指标”的指标体系，完善新要素评价方法，解决覆盖不全、差异化不足问题。
1.设定共性指标：锚定财政科学管理核心要求。共性指标适用于所有国有资本经营预算主体，聚焦财政效益与合规性，包括：一是收入征管绩效指标，如国有资本收益上缴及时率（目标值≥95%）、上缴比例达标率（目标值=100%）；二是支出配置绩效指标，如支出结构优化率（用于战略领域的支出占比逐年提升）、预算执行率（目标值≥90%）；三是合规性指标，如预算调整合规率（目标值=100%）、信息公开率（绩效报告公开率≥90%）。
2.增设战略特色指标：服务国家重大战略。围绕党的二十届三中全会提出的“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”要求，增设战略特色指标，包括：一是科技创新指标，如基础研究投入占研发经费比例、战略性新兴产业投资占比；二是区域协调指标，如中西部地区产业投资占比、县域公用事业覆盖投资占比；三是绿色低碳指标，如单位产值能耗下降率、碳减排量（根据行业设定差异化目标）；四是民生保障指标，如国有资本预算调入一般公共预算用于民生支出的比例、民生项目完工率。
3.完善新要素评价方法。针对数据资产、新质生产力等，制定专项评价指引：一是数据资产评价，明确“定价—交易—入表—评价”流程，将数据资产收益率（数据资产收益/数据资产成本）、数据赋能效益（如数据驱动政务服务效率提升比例）纳入国企绩效指标；二是新质生产力评价，通过增设新质生产力导向指标，可引导国企聚焦质效提升：考核科技成果转化率（如年度转化为产品的专利数/总专利数）、新兴产业营收占比（如新能源、人工智能等产业收入/总营收），建立绿色低碳评价维度，如单位产值能耗下降率、碳减排量，引导国有资本向绿色产业倾斜，加大新质生产力培育力度；三是建立数据资产定价机制（如参考“成本法+收益法”综合定价），将数据资产纳入国有资本核算体系。
（三）结果应用：强化刚性约束与激励
1.结果刚性约束与激励并重。“十五五”时期，建立强有力的结果应用刚性激励约束机制，需要从制度设计、执行机制和保障措施等多个维度协同推进，形成“评价—应用—改进”的良性循环。重点推进绩效评价结果与预算分配、干部管理的“双挂钩”衔接机制。在预算挂钩方面，推进建立科学合理的绩效评价等级与预算安排系数的量化联动机制；在干部管理方面，统筹考虑建立企业干部考核体系与绩效评价结果相衔接机制，推动形成“优绩优酬、劣绩问责”的鲜明导向。
2.实施分类考核，差异化指标设置。对公益类、商业一类、商业二类等不同类型企业，以及处于不同发展阶段的企业，设置差异化的考核重点和周期。对处于充分竞争领域的商业一类企业，重点考核经济效益指标，保持年度考核周期；对承担国家重大战略任务的商业二类企业，适当延长考核周期至3~5年，更加注重长期绩效表现；对公益类企业，重点考核公共服务质量和效率。
（四）功能提升：强化战略导向与耐心资本培育
1.推动国有资本经营预算与国家战略精准对接。健全“国家战略—预算目标—绩效指标”的传导机制：一是根据国家明确的国有资本需承担的重大战略任务（如“卡脖子”技术攻关、新兴产业培育），细化为具体预算目标；二是开展国有资本预算服务国家战略专项评价，将评价结果作为下一年度战略任务分配与预算调整的依据。如，针对新质生产力培育，需考核研发经费投入强度、科技成果转化率，引导国有资本向核心技术攻关倾斜；针对民生保障，需考核国有资本预算调入一般公共预算民生支出占比，通过绩效管理促进资金真正提升民生福祉。
2.培育耐心资本，引导国企聚焦长期发展。针对耐心资本培育机制不足问题，从三方面优化：一是调整绩效评价周期，将国企领导人员的绩效评价周期从1年延长至3～5年，考核长期战略目标完成情况（如3年研发投入累计增长、5年新兴产业培育成效）；二是增设长期激励指标，在“一利五率”基础上加入长期投资回报率（5年平均净资产收益率）、核心技术储备数量等长期指标，权重不低于30%；三是建立容错机制，对国企在基础研究、核心技术攻关等领域的合理亏损予以容错，不纳入短期绩效问责范围，营造鼓励创新、宽容失败的环境。
（五）强化主体协同，构建“数智化”协同治理新格局
1.健全央地联动与部门协同机制。明确央地权责，化解部门职责交叉问题，加强部门协同。一是规范央地权责划分。中央层面制定中央和地方国有资本经营预算绩效管理权责清单，明确中央底线要求（如全流程管理、核心指标）与地方自主空间（如行业特色指标、结果应用方式）：中央国企绩效管理由中央统一规范，地方国企可结合区域职能调整指标；尝试开展地方国有资本经营预算绩效管理差异化试点，总结试点地区经验。二是健全部门联席会议制度。召开财政、国资、行业主管部门（科技、工信、生态环境等）绩效管理联席会议，协调评价计划，共享评价结果，形成分工明确、协调有序的工作机制。
2.构建数智化协同治理新格局。加快建设统一的国有资本经营预算绩效管理信息平台。一是按照统一规划、分级建设、互联互通的原则，推动财政预算管理系统、国资监管系统、企业ERP系统的有效对接，构建全国统一的国有资本经营预算绩效管理大数据中心。通过建立统一的数据标准和接口规范，实现绩效数据的一次采集、多方共享、自动比对和智能分析。二是充分利用大数据、人工智能等现代信息技术，开发绩效智能分析模型，实现绩效目标的自动生成、执行情况的实时感知、异常波动的智能预警，提升绩效管理的科学性和精准性。三是注重发挥社会力量的作用。在确保信息安全的前提下，适度公开国有资本经营预算绩效信息，接受社会监督。可以探索引入第三方专业机构参与绩效评价工作，提升评价的专业性和公信力。
3.提升企业参与度，推动绩效管理内生化。将政府监管要求转化为企业发展动力：一是培训赋能，定期组织国企财务、绩效管理人员培训，讲解绩效管理政策、指标设计方法，提升企业对绩效管理的认知。二是试点引领，选择10~15家中央国企与30~40家地方国企开展绩效管理示范企业创建，通过示范带动全行业参与。三是激励引导，对绩效优秀的企业给予一定政策倾斜，激发企业开展绩效管理的内生动力。
（本文原载于《经济纵横》2025年第12期，编发时有删减）
引用格式：刘薇.国有资本经营预算绩效管理现状、困境与“十五五”改革建议[J].经济纵横，2025（12）:27-66.
