科技金融并非简单金融支持科技，而是适配科创长周期、高风险等特性的系统体制机制安排，核心是助力科创企业跨越两次“死亡之谷”，推动“科技—产业—金融”良性循环。当前百年变局下，自主创新更需全链条金融支撑。党中央将其列为“五篇大文章”首位，按相关会议部署，坚持“放得活又管得住”原则，聚焦培育耐心资本等，多方协同推进。当前多部门及地方已探索有益经验，未来需把握三大关系，构建中国特色科技金融体系，为“十五五”科技自立自强筑牢支撑。
一、科技金融的内涵与逻辑
科技金融的核心是为科技创新提供金融服务。创新与科技进步紧密相关，但二者不能划等号。创新是一条完整且复杂的链条，按照弗里曼创新经济学的经典理论，从发明到创新扩散可划分为三个不同环节，各环节参与主体有所区别。其中，发明多由科学家在实验室完成，创新则是将发明成果转化为具备盈利前景的产品、服务或组织模式，这一过程需要企业家发挥关键作用，而创新扩散阶段，除创新型企业外，还需要大量一般性厂商参与其中。
科技创新过程需要跨越从技术到市场、再从市场到产业化这两个“死亡之谷”，具有周期长、结果不确定、需要大量资金等鲜明特征。这些特征凸显了发展科技金融的必要性，具体体现在三个方面。一是创新形成的技术发明往往具备公共物品属性，研发投入成本较高，但创新主体无法独享全部收益，导致投入与回报难以匹配。二是创新过程充满不确定性，“一将功成万骨枯”的行业特性使得企业投资意愿不足，担心难以收回投资成本。三是创新存在明显的信息不对称问题，创新主体对自身技术的前景和盈利可能性有着更清晰的认知，而资金供给方则缺乏足够了解。
由此可见，创新活动具有高投入、长周期、回报不确定的特点，单纯依靠市场自发调节难以满足其金融服务需求，这就需要建立一套适配科技创新规律的科技金融体系，为科技创新发展提供可持续的资金支持。科技金融体系的构建，其根本原因正是由创新活动的固有特性所决定。
此前中央提出“科技——产业——金融”良性循环的概念，核心是解决金融与科技、产业的良性互动问题，而这一问题的难点在于，科技、产业、金融三类活动分别由不同主体主导，且各类主体的目标存在差异。其中，科技进步与科技创新由科学家和技术人员推动，核心目标之一是探索未知世界、拓展人类知识边界；产业发展由企业家引领，通过将科技成果转化为市场产品实现盈利；金融活动的参与主体多元，金融家发挥重要推动作用，核心目标是引导资源配置与再配置，实现金融资本收益最大化。
三类主体与三类活动的协同推进，需要政策引导以及国家战略与市场机制的协同发力。从三者关系来看，产业创新的源头是科技进步，离不开科学家与工程师的支撑。同时，金融业本身也是科技创新的重要试验田，一部现代金融发展史，本质上就是科技持续重塑、改造金融业的历史，金融业的发展同样需要科技创新的支撑，三者构成相互循环、相互支撑的有机整体。
本次讨论聚焦金融业对科技创新的推动作用。从理论层面而言，金融对科技到产业的循环具有支撑作用，这一支撑作用依托金融的基本功能实现，即调动储蓄，推动资源跨主体、跨空间的有条件转移。在市场经济中，“物随钱走”的机制意味着实体要素资源会随着资金的流动二流动，金融资源配置效率的提升，能够引领实体经济资源配置效率的提高，进而推动整体经济发展质量的跃升。但在现实中，金融运行有其自身规律，并不必然以服务实体经济为首要目标，上世纪后三四十年的金融创新实践就体现出这一问题，生产法则被金融法则取代，金融活动出现脱离实体经济、自成体系的倾向。
发展科技金融，旨在避免金融“脱实向虚”，防止金融与实体经济过度背离，推动金融回归服务实体经济的本源。实现这一目标存在较大难度，原因在于不同发展阶段的企业，对金融服务的需求存在差异，这就要求构建全链条、全周期的金融服务体系，覆盖技术研发、早期创新、扩展扩散等各个环节。从政府资金、企业自有资金，到天使资本、风险投资、私募股权投资，再到资本市场以及银行等金融机构，不同类型的资金和机构在创新链的不同环节发挥着各自作用。各类资金与机构有序分布、协同发力，形成服务于创新链的完整资金链，而这一资金链的打造，需要依托完善的科技创新体制作为保障。
二、中央对科技金融工作的总体部署
中央金融工作会议以来，国家对科技金融工作作出周密部署，总书记、党中央的相关论述为理解科技金融的战略意义提供了根本遵循。
首先，当前中国金融发展的主要矛盾是“大而不强”，集中体现为发展质量不高、不平衡、不充分，对实体经济高质量发展的支撑力度不足。基于此，金融高质量发展被确立为核心主题，“五篇大文章” 则是提升金融发展质量的主战场，科技金融位列首位，凸显科技现代化在当下发展阶段的重要性。过去我国的创新多以从1到N的流程创新为主，依托小步快走实现高速成长，但如今后发优势逐步缩小，叠加发达国家的封锁遏制，知识溢出渠道收窄，自主创新成为必然选择。而自主创新具有高投入、长周期、回报不确定的特点，必须依靠完善的科技金融体系提供支撑。
习近平总书记明确提出，科技金融工作要迎难而上、聚焦重点。破解这一问题的具体实施路径包括三方面，一是引导金融机构健全激励约束机制，针对科技金融高风险、收益不确定的特性，构建包容开放的运作机制；二是综合运用股权、债权、保险等各类金融工具，形成协同发力的金融服务矩阵；三是为科技型企业提供全链条、全生命周期的金融服务，匹配科技创新各阶段的差异化需求。此外，中央关于金融供给侧结构性改革的部署，同样为科技金融政策提供了重要指引。当前我国金融体系规模庞大，并非缺乏资金，而是存在资金配置不均衡、融资结构不合理的问题，核心矛盾是 “不缺资金缺本金”。对此，要聚焦培育耐心资本，疏通资金进入科技创新领域的渠道，破解科技金融的资本供给难题。
二十届三中全会对科技金融进行了浓墨重彩的部署，理解相关政策需立足全会 “既放得活，又管得住” 的整体精神，这也是处理政府与市场关系的主线。“放得活” 强调市场在金融资源配置中发挥决定性作用，发展科技金融必须尊重市场规律；“管得住” 则针对科技金融的风险与不确定性，要求政府与市场协同发力，在市场失灵时及时出手，二者有机融合、各司其职，共同推动科技创新发展。
基于这一理念，二十届三中全会《建议》在多个篇章中均涉及科技金融部署。在第三部分关于健全高质量发展体制机制的内容中，明确高质量发展的核心是发展新质生产力，需要引导先进生产要素向新质生产力集聚，而资金是关键要素之一。为此，要盘活资金资源，鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，通过市场化资本与政府资金协同发力培育耐心资本，降低资本的 “不耐” 程度。在第四部分关于深化科技体制改革的内容中，首次提出构建同科技创新相适应的科技金融体制，明确该体制的两大服务重点，一是关乎国之重器的国家重大战略任务，二是富有企业家精神的科技型中小企业。同时，强调长期资本要聚焦 “投早、投小、投长期、投硬科技”，既激发底层创新动能，又攻克科技自立自强的 “卡脖子” 环节，此外还提及发展科技保险、规范在华股权投资等内容。在第五部分关于宏观经济治理的内容中，重申发展 “五篇大文章”，并部署深化金融体制改革的相关举措，包括健全投融资协调的资本市场功能、促进资本市场健康稳定发展、支持长期资金入市等，旨在打造更具韧性、活力和包容性的资本市场，为科技创新提供有力支撑。综上，二十届三中全会已基本完成科技金融的整体政策布局。
2025年召开的二十届四中全会对科技金融的论述更为精炼，核心逻辑是在三中全会与中央金融工作会议的部署框架基础上，为 “十五五” 时期的科技金融工作指明方向。理解 “十五五” 时期的科技金融工作，需准确把握当前所处的历史方位。“十五五” 处于 “十四五”“十五五”“十六五” 三个五年规划当中的承前启后的关键阶段，其实施成效直接影响 2035 年基本实现社会主义现代化目标的达成。从发展形势来看，“十五五” 时期战略机遇与风险挑战并存，不确定难预料因素显著增多，《建议》对困难和风险的研判十分深刻。
在这一背景下，科技现代化的重要性愈发凸显，科技现代化是产业现代化的前提，更是中国式现代化的核心支撑，发达国家的 “卡脖子” 手段也集中于科技领域，攻克科技创新的关键瓶颈，是盘活 “十五五” 规划全局的核心抓手。与此同时，金融领域在大国博弈日趋激烈的背景下，成为兵家必争之地，“十五五” 时期中国金融发展需破解 “大而不强” 的难题，加快建设金融强国，既要强化对实体经济的支撑能力，也要切实维护金融安全。
做好 “十五五” 时期的金融工作，需把握好全会提出的 “六个坚持” 重大原则，在坚持党的领导和以人民为中心两项重大原则前提下，后四项原则的核心是处理好三大关系。一是处理好发展与改革的关系，当前高质量发展仍面临诸多体制机制瓶颈，必须依靠深化金融体制改革，以 “先立后破、稳中求进” 的原则，破除金融资源流向科技创新的卡点瓶颈，这也是三中全会提出构建适配科技创新的科技金融体制的核心原因。二是处理好政府与市场的关系，单纯依靠市场机制无法形成有效的科技金融体系，政府需适度介入但不能越位，要实现有效市场与有为政府的有机融合。这一模式没有现成经验可循，既需要充分借鉴国际经验，更需要结合我国国情进行自主探索。三是处理好发展与安全的关系，安全已深度融入新发展理念，脱离安全的高质量发展无从谈起。在科技金融领域，有时需兼顾国家安全目标，适当调整纯市场化的资源配置逻辑，例如在国之重器相关领域加大政府资源投入，这一关系需长期贯穿科技创新与科技金融工作全过程。
二十届四中全会《决定》中，科技金融相关表述虽较为凝练，但核心导向清晰明确。在经济社会发展主要目标中，科技自立自强被列为单独一类，提出要大幅提升科技进步速度，具体包括显著提升国家创新体系整体效能、形成教育科技人才一体发展格局、增强基础和原始创新能力、实现重点领域关键核心技术快速并跑和领跑、深化科技创新与产业创新融合等，覆盖从基础研发到产业转化的全链条。要实现这一系列目标，核心是解决资金供给的可持续性问题，推动科技产业金融的良性循环。
在具体论述中，第四部分围绕科技高水平自立自强，提出鼓励企业加大基础研究投入，促进创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，核心是推动创新资源向企业集聚，盘活资金要素。第六部分围绕体制改革，重申发展 “五篇大文章”，并强调提高资本市场的包容性与适应性，健全投融资协调功能，通过资本市场的深化改革，进一步强化对科技创新的支撑作用。
三、部委具体政策的取向与重点
中央科技金融部署出台后，各部委积极落地相关政策。以下结合5个重点文件，梳理各部门落实中央精神的核心举措，明晰 “十五五” 时期的推进思路与基本方向。
一是2024年5月国家金融监督管理总局颁布的《关于银行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》。该文件对科技金融作出明确部署，核心目标与中央要求高度契合，具体包括三方面：一是进一步增强对科技型企业的全生命周期金融服务，推动科技、产业、金融整体循环畅通；二是显著提升研发活动及科技成果转移转化的资金与保险保障水平，破解该关键环节的资金短缺与不确定性难题；三是优化科技金融风险分担机制，应对科技创新的高风险特性。
在机构实践层面，文件提出多维度要求。产品与服务方面，鼓励机构先行先试，精准对接科技型企业需求，破解全生命周期金融服务的痛点难点；机构分工方面，明确大型商业银行需做优做强，重点支持国家重大战略和科技高水平自立自强，股份制银行则要差异化定位，发挥比较优势；体制机制保障方面，核心是避免 “一哄而上” 引发过剩风险或 “不敢作为” 导致工作停滞，具体需提高政治站位，将科技金融纳入机构规划和年度重点任务；完善激励约束机制，结合不同领域特点优化考核，落实尽职免责，调动人员积极性；坚守风险底线，防范伪创新、乱创新，在收益与风险、发展与安全之间寻求平衡。
二是 2024年6月七部门联合印发的《关于扎实做好科技金融大文章的工作方案》。该文件覆盖全行业、全国范围，更精准聚焦科技主战场，明确四大重点支持领域：精准对接国家重大科技任务、培育发展科技型企业、布局战略性新兴产业与未来产业、助力传统产业升级及国家和区域科技创新高地建设。
举措上，既延续了此前关于完善内部制度、落实尽职免责、优化绩效考核与风控的要求，还新增多项具体措施：一是建立科技型企业债券发行绿色通道；二是强化区域性股权市场的科技创新服务功能；三是进一步开发信贷、保险产品，畅通创业投资基金募集渠道；四是构建科技金融生态圈，通过组建金融科技联盟，联动各类金融机构与中介服务组织，提供多元化、接力式金融服务，为科技金融发展筑牢生态基础。
三是2025年3月国务院办公厅印发的《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》。指导意见提出进一步完善科技金融体系的举措，核心是推动科技金融体系与高水平科技自立自强目标更相适应，重点聚焦四大着力点：一是持续强化全生命周期金融服务，反映出当前该领域落实仍需深化；二是发挥多层次资本市场的关键枢纽作用，弥补其当前功能发挥不充分的短板；三是丰富科技金融政策工具，扩充政策工具箱；四是优化科技型中小企业融资环境，破解耐心资本不足、市场主体不敢投、不愿投的问题。文件同时强调，金融机构需健全自治管理体系，完善制度安排、产品开发、业务运营及风控机制，夯实科技金融落地基础。
四是2025年3月国家金融监管总局、科技部、国家发展改革委三部门办公厅联合发布的《银行业保险业科技金融高质量发展实施方案》。方案提出 “四个坚持” 的核心导向，彰显问题导向与精准发力的思路。一是坚持问题导向，聚焦金融支持科技创新的痛点难点，避免泛泛而谈贯彻落实，针对性破局；二是坚持市场主导，尊重企业创新主体地位和金融机构市场化服务定位，减少行政过度干预，降低资源配置扭曲；三是坚持系统推进，立足科技创新与科技金融的系统性、长链条特性，统筹推进整体工作，而非孤立评价单个机构成效；四是坚持安全发展，将风险管控作为底线，防范系统性风险，适配当前国内外复杂的风险挑战及科技创新的不确定性。文件明确，力争通过 “十五五” 五年时间，建立与科技创新相适应的金融服务体制机制，持续完善科技金融制度。
五是2025年5月，由科技部牵头、人民银行等参与制定的《加快构建科技金融体制有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》。文件首次提出 “加快建设具有中国特色的科技金融体系”，凸显立足我国发展阶段、体制特征与文化属性，在借鉴国际经验基础上自主探索的核心思路，避免简单照搬国外模式。
文件部署多项重点工作：一是明确各类资本定位，将创业资本列为生力军，通过建立国家创业投资引导基金、拓宽资金来源渠道、优化国有创业投资考核机制、完善容错试错机制、畅通退出渠道（如评估推广区域性股权市场试点、发展基金、推进私募股权创投基金 “十五五” 分配股票试点等），全流程扩大创业投资规模；二是发挥货币信贷作用，强化结构性货币政策对科技创新及传统企业改造的支持，探索推出长周期科技创新贷款，完善尽职免责机制，建立科技型企业识别机制及配套机制；三是强化资本市场关键枢纽功能，推进资本市场基础性制度改革，健全新股发行制度，便利重大科技攻关成果企业上市融资，优化北交所对中小企业的支持，发挥区域性股权市场作用，完善债券市场科技板块；四是凸显保险 “减振器”“稳定器” 作用，探索分散重大科技攻关风险，扩大保险产品与服务对科技型企业全生命周期的覆盖；五是加强财政政策引导，通过贷款贴息、保险补贴、风险补偿及政府投资基金引领等，发挥财政资金杠杆作用，弥补市场化资金缺口；六是推进央地联动，推广创新积分制，总结区域科技创新实践经验并推广，凝聚中央与地方合力；七是强化系统协同，推动国内外开放合作，完善部门会商协调机制，实现部门联动 1+1>2，避免政策冲突，提升协同效能。
四、地方实践探索与推广路径
自2024年10月以来，中国人民银行、科技部联合印发相关文件，聚焦13个重点地区部署科技金融服务工作。这些重点地区大多具备经济基础扎实、科技资源富集、金融要素充沛的特点，是探索构建适配需求的科技金融体制的优质试验田。
各地在科技金融领域的实践探索已形成各具特色的发展模式。合肥模式以政府科技金融资源为主导，通过政府资金撬动社会资本广泛参与；深圳模式更注重发挥市场化力量，强调金融服务的可持续性，突出投资基金的市场化运作机制；杭州模式则以“全方位要素供给、全生命周期金融服务”为核心，相关探索备受关注。不过，要将这些地方实践经验转化为可在全国范围内推广的科技金融体制，仍需进行系统性思考与总结。
推进科技金融体制建设，需把握三项核心原则。一是坚持党中央集中统一领导。金融是中央事权，更是国之大者，服务国家科技战略与创新战略，必须在党中央集中统一领导下推进，各部门协同联动机制的构建也需以此为根本遵循，这既是中国特色所在，也是当前发展阶段的必然要求。二是尊重基层探索的主体地位。基层探索是改革创新的源头活水，持续的内生动力与创新活力均源于基层实践。试点工作开展过程中，要充分倾听基层声音，为创新实践预留充足的试错、容错空间，从0到1的突破对科技金融体制建设至关重要。三是发挥中国特色社会主义制度优势。依托党中央总揽全局、协调各方的统筹能力，充分调动中央与地方、各部门之间的协调联动与配合效能，打破信息壁垒，实现上下共振，找准各方利益共融的交汇点，以此凝聚改革合力，推动改革稳步向前。
科技金融体制建设是全面深化改革的重要组成部分，推进过程中要摒弃“自上而下强行推进”的模式，在尊重基层探索的基础上，及时总结先进经验，提炼其优势与特色，通过由点带面的方式逐步推广，加快全国性科技金融体制的建立进程。同时，从试点到推广复制的过程中，除重点地区外，其他地区也需积极探索，结合自身实际甄别吸收先进经验，明确哪些模式可供借鉴、哪些模式需要因地制宜调整，盘活各类实践成果。
培育良好的生态是科技金融与科技创新发展的重要基础，这需要地方具备长期主义的战略定力，扎实培育本地区的金融生态与经济发展生态。科技金融联盟、数据共享平台、中介服务组织、科研机构等各类主体，需要在稳定的生态环境中逐步成长发育，从而为辖区内科技企业提供多元化服务。创新源于思想的碰撞与交流，各类市场主体、要素资源的集聚互动，能够催生更多创新创意，为科技创新注入源源不断的活水。科技金融本身也是一种创新实践，同样需要开放、包容的发展环境，不仅要推动要素市场、产品市场的深度融合，更要促进思想市场的充分碰撞，而各方的交流互动正是营造这一环境的关键。
推进科技金融工作，还需处理好政府与市场的关系。一方面，必须尊重市场规律，政府无法替代市场的作用，无论采用何种工具与方法，都要坚定不移地朝着市场化、法治化方向推进。另一方面，要摒弃西方经济学中政府与市场的二分法思维，明确二者并非对立关系，而是协同发力、缺一不可的关系。市场通常在资源配置中发挥前端引导作用，政府则在后端提供重要支撑保障，良好的政府治理是构建完善市场经济体制的前提。即便是在市场化程度较高的美国创新与科技金融体制中，政府力量也在深层次发挥着不可或缺的作用。政府需履行拾遗补缺的职能，构筑完善的社会安全网，为创新主体提供容错保障，让创新者敢于尝试、不惧失败，实现从头再来的可能。必须让市场与政府“两只手”协同发力，方可推动中国科技金融在“十五五”时期结出更多硕果，成长为支撑科技创新的参天大树。
注：本文系中国人民大学国际货币研究所研究报告，编号IMI Report No.2540,发布于“大金融思想沙龙”第267期
董昀，中国社会科学院金融研究所金融科技研究室副主任、国家金融与发展实验室国际政治经济学研究中心主任、研究员
