在农民的发展权中，土地承包经营权处于基础地位，土地承包经营权的流转为权力实现形式，其中需要研究的问题不少；小产权房、宅基地是农民土地发展权的两种重要实现形式，尚需要实践创造新的经验；在城乡差别没有消除之前，征收农民住宅物业税是个免谈话题。总的看，赋予农民土地的完整权力的问题，仍有继续努力的空间。

一， 农民自己争取来的农村土地的基本权利有四项

改革开放后，农民从首先争取到土地承包使用权，并逐步向其他权力延伸，至今涵盖集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权及土地发展权等多项权力。

（一）集体土地所有权保证了土地分配权的公平。 

​集体土地所有权是农村土地权利的基础，它涵盖了农民集体所有、村内多个集体经济组织的农民集体所有以及乡（镇）农民集体所有三种形式。这些权利由相应的集体经济组织或村民委员会、村民小组、乡（镇）农村集体经济组织代表行使。

《中华人民共和国宪法》第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

改革开放前，极左路线打碎了国家包括法律在内的一切社会秩序，农民土地的所有权、使用权、处置权和受益权名义上全归集体，但实际上被地方政府享有，农民只剩下在集体土地上的劳动权。粉碎了“四人帮”，农民为了吃饱饭，首先从安徽小岗村等地开始的包产到户包干到户，开启了集体所有权的土地可以“两权分离”即把使用权分离出来，由农民使用的先例，在此，集体以所有权主人的身份，向本集体内部所有成员均分土地使用权，体现了社会的公平原则。

在保障土地承包确权关系不变的基础上，优先把村集体预留的机动地、依法收回土地和开荒地，分配给本区域内的无地少地农户，让他们也能够有地种、有钱赚。

国家通过集体把土地的使用权公平分配给农民，这值得在国际上那些吃不饱饭的国家地区推广，例如非洲多数地区，特别是那些部落所有地区。当然，集体首先要掌握有土地，新中国成立后的做法是土地改革，内地绝大多数地区是暴力土改，云南一些少数民族地方如傣族等地区则采用和平土改的形式，证明效果很好。中国台湾地区通过和平赎买的方式，从农村地主等手中把土地买过来后均分给无地少地农户及复原老兵的办法，国际上甚为肯定。

（二）土地承包经营权调动起了农民积极性。

在中国，农民土地承包经营权首先是农民自己争取来的。改革开放前，曾有多地农民在国家遇到困难时自发包产到户包干到户，当年增产吃饱肚皮，但是都被极左势力以“维护集体的社会主义”名义打压了下去。粉碎了“四人帮”，安徽等地农民要活命，再一次自发搞起包产到户包干到户，受到了万里及邓小平、胡耀邦等的支持，被称为马克思主义新时期农村生产责任制，迅速在全国推广，全国农民的积极性、创造性被调动起了起来，破天荒地解决了多少年难以解决的吃饱饭问题。

为了消除农民在土地使用权安全方面的担忧，学者王景新、迟福林、唐涛建议“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，被一字不改地直接写入1998年10月中共十五届三中全会会议通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。后来，《农村土地承包法》第20条规定，耕地的承包期限为30年，草地的承包期限为30～50年，林地的承包期限为30～70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

这样一来，我国农村土地就沿着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”路径，一路前行。    特别是我国法学界论证，土地承包经营权虽然产生于承包合同，但不限于承包人与集体组织间的财产关系，而是一种与债权具有不同性质的物权，也是传统民法的物权种类所不能包括的反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型独立的用益物权，土地承包经营权人当然享有对土地承包经营权的处分权，包括可以将该权利流转、抛弃或者付诸继承等等。

利用用益物权来解释农民的承包使用权，为农村土地的集体所有权可以分离，提供了法律依据。所谓用益物权，是指在一定范围内的以使用和收益为目的,在他人物品上建立的特定物权。常见的用益物权有宅基地使用权、地役权、居住权、土地承包经营权、建设用地使用权、自然资源使用权等，都是通过直接支配他人之物而占有、使用和收益。这里所有权权能分离出来的权能，表现的是对财产的利用关系。用益物权人享有用益物权，就可以占有用益物、使用用益物、对用益物直接支配并进行收益。

（三）土地经营权已经搞活

一是农村土地承包经营权流转规模持续扩大​。随着农村劳动力转移及农业产业化发展，土地承包经营权流转规模逐步扩大，为农业规模化经营创造了条件。根据农业农村部数据，2023年实行家庭承包经营的耕地面积为156623.6万亩，其中发生流转的面积为59139.5万亩，流转率为37.8%；家庭承包经营的农户数为22077.3万户，流转出承包耕地的农户数为7970.4万户，转出户比例为36.1%。

二是流转形式多样化​。包括转包、出租、互换、转让、入股等多种方式，满足了农民的不同需求，促进了农业生产的多元化发展。

三是流转主体多元化​。除农户间流转外，农业企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体成为重要承接方。

四是政策支持力度加大​：国家出台了一系列政策措施，如《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》等，规范并促进土地流转。

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（四）土地发展权有待深入讨论取得共识

土地发展权指变更土地利用性质（如用途转换、开发强度调整）的权利，是土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。它既可与土地所有权合为一体，由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以单独支配，它是土地处分权中最重要的权利。

土地发展权最早源于1947年英国《城乡规划法》，旨在平衡土地开发与环境保护。美国将其发展为可交易的市场化权利，形成发送区与接收区的补偿机制。

截至2024年，我国尚未在法律中明确定义土地发展权，从而导致：1.农地保护成效不足，土地征收增值收益分配失衡；2.集体土地权能缺失，城乡二元结构矛盾突出；3.规划控制与发展权赋权程序存在制度性摩擦。但是，原为农业耕地的在法律与政策上都严禁改变用途，以保证以粮食为代表的农产品供应。而在农村集体经营性建设用地入市改革等方面，大家基本获得了共识，即通过赋予农村集体土地一定的发展权，允许其在符合规划和用途管制的前提下进入市场出让、租赁、入股等，以实现土地增值收益。    在归属争议与制度构建方面，学界存在三类主张，一是国家所有论，主张发展权源于国家管制权，应归属国有；二是集体所有论，认为农民集体应享有发展权以保障权益；三是混合模式论，建议建立国家与集体共享的收益分配机制。

二、土地林地流转市场化改革进展顺利

（一）农户土地林地流转的客观必然性。

土地流转是农业现代化必经之路，农民可自主选择坚守耕地、灵活流转或转型从业。国家政策保障流转自愿有偿，规模化经营提升效益，农民可获租金、分红或工资收入，实现权益最大化与多元发展。

1，所有权、使用权与经营权“三权分置”的理论，为土地流转提供了理论的保障。中央明确“依法、自愿、有偿”的流转原则，强调任何组织和个人不得强迫或阻碍土地流转，将流转决定权牢牢赋予农民。中央农办更是明确禁止以行政手段强行推动流转、将流转率纳入考核指标等错误做法，从制度上杜绝“被流转”“贱卖地”等问题。同时，第二轮土地承包到期后再延长30年的政策明确，承包期至2057年保持稳定，“增人不增地、减人不减地”的原则让农民无需担忧土地权属变动，为流转决策提供了长期稳定的预期。各地也纷纷出台土地流转指导价格，按土质、区位、设施等条件划分土地等级，为农户议价提供参考，既避免价格混乱，又保留协商空间，让流转价格更趋合理。

2，农业发展转型倒逼，规模化经营成趋势。传统小农经济分散经营、效率低下的弊端，已难以适应现代农业发展的要求。随着农业机械化、智能化水平提升，规模化种植、集约化管理成为降低生产成本、提高市场竞争力的关键。土地流转正是破解土地碎片化难题的有效途径，通过将分散的土地集中到种粮大户、农业合作社、农业企业手中，实现统一耕作、统一管理、统一销售，大幅度提升土地产出效率与资源利用效率。

3，城乡融合发展推进，农民多元需求驱动。城镇化进程的加快，让大量农村劳动力向城市转移，许多农户面临“有人进城、无人种地”的困境，土地闲置荒芜现象时有发生。土地流转为这部分农户提供了盘活资产的渠道，使其既能保留土地承包权，又能通过流转获得稳定收益，实现“离土不离权”。

（二）农户土地林地流转的好处显现。

一是直接增加流出农户现金收入。流出户把土地或林地流转出去，每年能拿到稳定的租金。与此同时，流转后还能在合作社或企业打工，实现“租金+工资”双收入。

二是提升土地价值，促进农村发展。流入户普遍实现规模化经营‌，而且零散土地整合后，能引进先进技术，产业升级，提高产量和效益，带动村集体和农户增收。有的吸引资本进入，发展农产品加工、物流等产业链，提升竞争力。    三是流出户劳动力从土地上解放出来，进城务工或从事二三产业。

四是倒逼农村社保‌改革与完善，减少农民对土地的依赖，推动农村养老等保障体系完善。

五是促进农民更新观念‌，增强市场意识，打破小农经济思维。

总之，土地流转能帮助农户增收、提升土地价值，还能推动农村现代化，是多方受益的好政策。

（三）资本下乡流转农户土地使用权情况复杂，应区分对待。

随着农民土地承包使用权流转热了起来，有不少地方对于引进工商资本经营农业很热衷，有的为了暗度陈仓，曲线解决日益突出的城市建设用地紧张问题，一些公司企业借助地方政府的招商引资政策，大肆圈占农民耕地，出现了土地流转价格过低，流转期限过长等情况，有的还违反土地用途管制规定，擅自改变用途，使流转的土地呈现“非农化”、“非粮化”等，危及粮食安全。为此，2001年中央18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》曾指出，为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。

一是对那些不转包、不租赁、不吸收农户土地入股，仅通过“公司+基地+农户”模式获取农产品加工原料的工商资本要给予鼓励。我们调查时发现，云南省内烟草、国外咖啡、甘蔗糖厂等一批企业下乡的目的主要是获得加工原材料，通过“公司+基地+农户”的模式，即公司给农户签订收购订单，并帮助当地连片规划、供应良种、培训技术、提供信息、统一病虫害防治、特别是担保贷款，在一个小区域内实现了规模经营。如雀巢咖啡公司和云南70多家机制白糖厂的实践证明，工商企业需要加工原材料，完全可以下乡通过扶持农户来获得稳定的原材料。而采用这种形式的工商企业下乡，正是我们国家、社会和农户都企求的大好事，因而不但不应受到非议，反而理应受到鼓励。

 二是对那些以转包、租赁农户承包土地林地开发优质农产品的工商资本，在鼓励的同时要防止侵害农户的利益。有相当一部分城市工商企业下乡，以市场价租赁农户承包土地林地，开发优质农产品。相对于农户自己耕种来看，这些城市工商企业一般都实力雄厚，有较多的资本和技术投入，因而普遍实现了单位面积产量提高，总产量增加，农产品特别是优质农产品的社会供给增加，并且获得了期望的利润。对这样的企业需要防止他们损害农民利益。

三是对那些以圈地囤地名义搞资本运作或打着农业开发旗号而搞资本运作的工商资本要给予制止。我们调查时发现，确有一些城市资本下乡的目的，并不是开发农产品，而是资本运作，即寄希望今后土地林地增值后赚上一笔。还曾有的企业在农村租地上万亩，目的是准备提高价格后租给其他企业或大户。这种情况就是通常所说的资本运作。

四是对那些以吸收农户土地林地入股、通过股份公司形式开发优质农产品的工商资本，从而结成命运共同体，实现利益共享、风险共担，还需要观察一段时间。

（四）县乡政府在农地林地流转中应该扮演什么样的角色？

与积极促进流转相比，县、乡基层政府对于农户流转的管理和服务比较滞后，有的地方还存在着侵犯农民利益的现象，应该引起高度重视。

• 基层政府鼓励农户土地林地流转很“到位”。

基层政府鼓励农户土地林地流转的根本原因，在于发现农村土地林地流转对自己有很大的好处：一是引进外地资本受让本地土地林地，首先是得到一笔外资，这对于各地资金饥渴、引资成为头号任务的地方政府来说，是求之不得的；二是外地资本下乡受让农户土地林地后，一般是要开发本地优势资源的，从而能够加快辖区内经济的增长，GDP可以获得迅速提升；三是在本地优势资源被开发的同时，也就随之增加新的税源，实现地方财政收入显著增长；四是能使政府任期内政绩最大化。为此，各县、乡迅速掀起了政府主导型的土地林地流转的高潮，普遍制定出较高的流转数量目标，层层布置下达，作为政绩指标之一进行考核，实行现金、补助等的奖励政策。

2，基层政府对农户土地林地流转的服务仍然很“缺位”。

自1980年代中期土地流转后，各地政府先后都出台了本地区的流转意见。我们纵观这些意见，不少的存在着政策与法规不尽完善；管理主体不甚明确，基层政府的服务很“缺位”。

首先是部分县乡官员认识还不够到位，仅仅把流转看成是规模经营，没有看到是否增加农民收入；有的对土地流转不够重视，没有准确、及时、连续的信息服务。

其次是监督受让方执行合同很不力。他们生怕得罪了好不容易招商引进的老板，就没有尽到职责。有的对外来业主在遇到风险经营失利时，多数情况下采取逃之夭夭，不能履行合同义务，无法兑现应给农民的承包和补偿费用，束手无策。由于土地承包经营权流转不够规范等，由此引发的土地承包、土地流转纠纷日益增多，成为影响社会稳定的一大因素。

特别是至今我国广大农村农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚未完善，无法保障农户将土地林地转让出去以后的生活水平。这是影响农民土地林地大规模流转的最重要原因之一。

3，基层政府直接介入农地林地流转而导致屡屡侵犯农民利益。

首先是一些地方违背“依法、自愿、有偿”的原则，在所谓统一规划、规模化经营的幌子下，不征求农民同意，不顾农民意愿，利用行政权利和手段，流转自己辖区的农户土地。有的地方一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，不顾条件盲目对流转下指标定任务，甚至于土地流转出去了，广大农民还不知情，最后到农民手里的，只是很少一点补偿。

二是地方政府事先与城市里来受让的老板谈好价格，再说服农民接受。由于农民处于信息不对称的劣势，对市场行情不能充分把握，不掌握土地流转的价格发言权。政府官员则以行政力量的不当干预来压低价格，造成土地流转市场价格的人为扭曲，远低于其应有价格。

 三是“反租倒包”。指村委会将承包到户的农地通过租赁的形式集中到集体称为反租，进行统一规划和布局，然后将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营大户或者从事农业经营的公司称为倒包。有的低价强行“租用”农民承包地，有的强行反租，有的明着“反租”，暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。

四是截留农户土地林地流转费。虽然中央三令五申禁止向农民摊派，但是随着农村基础建设和社会建设的发展，让农户出钱的地方政策还是屡禁不止，致使有的地方农民欠政府、欠集体的钱不少，有的长期还不上。于是，有的地方政府与集体组织发现农户土地林地流转费是一块肥肉，打起了截留的主意，从而就出现这样的情况：农户流出土地林地后拿不到实际的货币；借口农村基础设施建设、“一事一议”等，变相摊派占有土地承包经营权流转的直接收益；有的借与社会保障和医疗保险体系的年度缴费制度挂钩，把出让金划到了社会保障和医疗保险的账户上。有的甚至提出，鉴于目前相当部分的农户素质较低，农户一次性拿到长期租赁费之后急功近利，可能会导致今后的生活无着落，从而形成社会潜在的不稳定因素，从而主张公司应该将应付给农民的红利、租金等款项的一定比例，直接转入为其建立的社会保障与医疗保障账户，并将社会保障与医疗保障账户管理和户籍管理联系起来进行统筹，侵害了农户自主决定权。有的地方政府热衷于推行土地承包经营权的折价入股或长期租赁到公司，进行产业化运作，因为企业难免在经营中出现这样或那样的风险，这样，入股或长期租赁到公司这部分农地就有可能出现被处置的风险。

4，基层政府在农民土地流转后的就业方面无有效作为。

就现实看，农民土地林地流转后的就业大体上有这么几个方面：一是到受让老板的企业里打工，这正是几乎所有的基层政府和学者们所期望、所津津乐道的，问题是几乎所有的受让老板的企业，都无法全部容纳流出土地林地后失业的农民来打工；二是到城镇打工，这是改革开放以来地方政府所一直倡导、大力扶持，甚至亲自组织的重要工作。近几年媒体起劲炒作的“民工荒”，给人的印象好像是城市里的工商企业用工是个“无底洞”，农民工可以随时来“高就”。其实，我国农村劳动力整体素质不高，文化程度低，缺少技术，进城后大多是从事一些简单的体力劳动，无法从事技术要求高的方面工作。再说，农民非农就业主要是在民营企业，由于民营企业大多数实力不强，受宏观经济波动影响较大，稳定性相对较小，对农民工的裁员也具有随意性，而且一半以上都是亲自外出或亲友介绍，很少是由政府组织外出，就业有很大的盲目性。

外出打工一旦出现民工潮，流出的农村劳动力就会重新回来，土地流转之后，这种人地之间的矛盾就会突显出来，所以农村土地流转后，农民就业问题是一个不得不慎重考虑的问题。在土地林地承包经营权的流转过程中，如果基层政府失职，政策失当，防范措施与相关配套举措不到位，类似国家征地过程中农民失利、失地、失业与失所问题照样也会发生，而且由于土地承包经营权流转主体经济实力的不确定性，其后果可能更严重、风险更大。在土地承包经营权的市场化流转中，如果农民的土地承包经营权由于各种原因而丢失，自身既没有新的就业渠道和其他生活资料来源，社会又没有相应的保障制度给予援助的话，就会导致在土地承包经营权流转中造成农民失地、失利、失业与失所，从而势必导致出现农民的绝对贫困、相对贫困现象，有可能酿成大的社会动荡。

5，基层政府在农地林地流转中侵犯农民利益的深层次原因。

基层政府之所以在农地林地流转中职责“缺位”、“错位”、“越位”，特别是屡屡侵犯农民利益，其根本原因 在于两大方面：一是就自身方面看，他们也是理性经济人，有自身的利益追求；二是从对地方政府的管理来看，地方政府的公共服务职能范围没有很好地界定和理清，没有很好地定位其角色，没有明晰其作为组织者、管理者、服务者的职能，更没有有效的监督。

一是有的基层政府之所以敢代庖“越位”流转，究其原因，主要的是自认为自己的行动代表了农民利益，是为民着想谋利益，但他们忘记了农民并没有向他们授权。如果我们继续分析他们在农民没有授权的情况下，怎么就能代表农民的原因，在于他们自认为农民素质低，农民们不能自己代表自己，必须由他们来代表。

二是政府作为公共权力代理人具有天然的自利性趋向。所谓政府自利性，是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性。在自利动机的引导下，政府很容易把行政权力当作获取利益的工具，忽视其义务和责任，出现一系列设租、寻租现象。有的地方，官员们的家庭都在当地，他们的家族意识很强，在有利可图的时候，亲戚之间就会形成一个利益团体，而官员作为利益团体中的代表，大都会先把好的事情留给亲戚，在让亲戚捞取好处的同时，自己也会分得利益，从而损害农民利益。

三是农民的弱势性是造成自身利益受损的深层原因。在农村土地流转的过程中，农民自身的才能与资质、获得信息的渠道与数量、谈判的能力，都显然弱于拥有行政职权的政府机关。虽然流转都是在农户“自愿”的情况下，并经过了谈判，但是这种谈判是在形式平等之下掩盖着实质上的不平等。

四是农村土地林地制度上的缺陷导致农民权益受损失。改革开放以来，我国土地林地制度虽然经过多次政策与法律程序的修订，但是由于人们对土地制度改革的分歧太大，意见很难统一，以至于在城市里几乎所有领域都进行了拨乱反正、都摒弃了实践证明是错误的斯大林模式，而在农村土地林地制度上却始终坚持斯大林模式而不愿深入改革。农户土地林地使用权并不完整，导致农民权益受损失。由于农民缺乏对土地的完全控制权，很大程度上农民在土地的使用上并不是自己说了算，有时候还要到政府的相关部门去审核。经过几次的审核下来，农民在这一审核过程中无形的人力、物力等方面的投资就加大了，这很可能就迫使农民放弃原来流转、整合土地的打算，在土地流转中的权益就很容易受到侵害。

五是缺乏独立的流转中介组织，特别是由于体制等方面原因，我国交易环境尚不成熟，交易场合、交易条件、交易规则不够完善，使得交易呈现不成熟性。有些中介组织还存在着以权力代替服务、弄虚作假、出具伪证、执业不公、违规经营以及不当同业竞争等问题，严重地制约着中介组织的发展和执业公正。

六是监督机制不健全 当前，我国的社会监督机制尚不健全，基层政府的某些官员也就无所顾及地利用手中的权力寻租谋私，损害广大农民群众的合法利益。农民在自己的权益得不到保障的情况下，就只能任由势力强大的一方说了算，没有话语商量的余地，只能是被动的接受。尤其当政府参与农民进行土地流转的时候，这个现象就更为明显。

6，村集体为何不能分享农户土地林地流转的收益。

我国法律规定，村集体不能分享农户土地林地流转的收益。早在2001年12月30日颁布的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出：“土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”

任何组织和个人不得擅自截留、扣缴农户土地林地流转的收益原因，在于他们在农户土地林地流转中绝大多数都没有起到服务作用，少数的还侵犯了农户利益。

有种观点认为，村集体要保障所有权，是需要经费的，不从农户流转的土地林地费用中支付，也就没有了来源。其实，关于村集体为保障所有权的工作所需经费，2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》已经明确规定：“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。”

另有的观点认为，村集体从农户流转土地林地经费中分享收益，可以用作发展集体经济、合作经济的资本金。这种观点也是不对的。在一个村集体中，要不要发展集体经济、合作经济，需由村民大会表决决定，而不是由学者们、上级政府机构或外来人代替村民决定。而且，按照社会主义市场经济的原则，村集体发展合作经济所需资本金的来源，应该根据合作经济的筹款通行办法，例如可以从入股本金中支付；也可以从金融机构贷款（但是不能像南街村那样借款十几亿元赖着不还），还可以申请政府的扶持资金；更可以兴办农村资金互助社等。

三、禁止小产权房存在是对农民利益的最大不公

改革开放以来，围绕着小产权房这个农民土地发展权的允许与否、清理与存废，人们一直争论不休，基本形成了政府有关部门打压和部分学者力挺两种针锋相对的观点，争论一直相持不下。人们看到，有关部门对小产权房愤怒异常，仇恨有加，对于各地屡禁不止则恼羞成怒。然而地方政府则视而不见，对有关部门的清理要求敷衍应付。特别是，只要实事求是地观察，对于城市低收入人群、进城农民工和高校毕业贫困学生们来看，则是居有其屋的唯一选择，是他们遮风避雨的“天堂”！

（一）“小产权房”涉及至少1.2亿以上人的利益。

“小产权房”不是法律上的概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。目前各地对“小产权房”称谓不完全一致，北京称为“小产权房”，上海称为“集体土地房”，广东称为“集资房”，济南称为“乡产权房”。所谓小产权房，站在不同的立场上有不同的定义。通常所谓的“小产权房”，是指由乡镇政府颁发产权证的房产，即是一些村集体组织或者开发商出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。有关部门的定义是指不符合城乡建设规划、在集体土地之上违法建造并出售给非本集体成员的房屋。赞同者的定义是一些村集体组织在集体土地上建造并出售的商品房屋，或是由农民自行组织建造的“商品房”。

1，小产权房有多大？

小产权房出现的原因，在于我国经济社会发展并不平衡，大中城市的房价长期快速上涨，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，政府公租房、经济适用房、廉租房的建设始终无法满足这些住房需求。有需求，就会有供给。小产权房存在着大量现实的购买群和供给者。

在我国，有关部门一而再、再而三地围剿小产权房。2009年6月，国土资源部要求各地严查“小产权房”等违法用地、违法建筑行为。2009年9月，国土部下发通知，再次叫停小产权房。2010年2月，国土部官员表示，争取年内出台解决小产权房方案。2011年1月，国土资源部部长徐绍史表示，国土资源系统坚决推进“小产权房”问题清理工作。2012年2月，国土资源部宣布，今年将选择部分城市开展小产权房清理试点工作。然而，人们看待的事实是，有关部门的决定就像儿戏，一次次的雷声大雨点小，一次次食言，基本奈何小产权房不得。

那么，人们有权询问：小产权房为什么就剿灭不了呢？小产权房之所以剿灭不了，最重要的原因在于小产权房在我国社会扮演着非常重要、没有替代的角色。

那么，遭遇“围困万千重，我自巍然不动”的小产权房到底有多大？据国土部估计，目前全国小产权房存量在60亿—70亿平方米（另一说为66亿平方米），占到商品房总量的20%左右。另据全国工商联数据，1995年—2010年，全国小产权房竣工建筑面积累计达7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。小产权房在深圳、北京等房价较高城市持续热销局面，最多的已达到房地产市场销售总量的1/5。另据有关部门统计，在天津郊县地区小产权房销量也已经占到整个市场的20%。

2，小产权房里住了多少人？

居住在小产权房里的人有多少？一种估算，如按照每人居住6—10平方米来估算，存量在60亿—70亿平方米，应该有至少1亿人居住在小产权房里；第二种估算，据2010年第六次全国人口普查主要数据公报，居住在城镇的人口为66557万人，占总人口的49.68%，若按照20%居住在小产权房里，则有1.3亿人。

另据人民网资料，深圳是小产权房较为集中的城市，虽屡次予以严厉打击，但市场上仍有大量小产权房在进行买卖。深圳具体有多少小产权房？据相关部门公布数据，截至2011年12月，深圳违法建筑达到37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%，占深圳市总建设量的半壁江山。另据深圳市出租屋综管办数据显示：到2011年10月底，深圳登记在册的非户籍人口1280万人，户籍人口274 万人，深圳市实际居住人口已超过1500万，照此推算，深圳应该有750万人以上居住在小产权房里。

（二）小产权房是农民参与市场经济的“天赋权利”。 

这里讲的小产权房是农民参与市场经济的“天赋权利”，主要指的是在我国社会主义市场经济条件下，农民作为社会公民的绝大部分，享有与其他社会成员同样的通过在自己所在集体土地建造房屋出售，而获得利润的权利。

现实的问题是国家征收集体土地的价格与国家出让土地的价格之间存在非常大的利益空间，后者是前者的几倍、几十倍、上百倍，这部分差价利益由政府和城市开发商专享了。农民们和学者们一致认为这其实是对农民的剥夺。现实中本来就不富裕的农民及集体对此非常不满，当有机会出让土地获得大于国家征收的回报时，农民及集体便不惜违“法”，义无反顾地为之。

从理论上讲，产权是权利人对其财产享有的所有、占有、使用、收益和处分的权利。既然现有法律规定农民集体对其土地享有所有权，就应该赋予其处分权和收益权，而太多的限制使农民及集体对其土地几乎丧失了处分权和收益权，这就严重损害了农民及集体土地的产权，限制了集体土地的权利行使。面对这一问题，农民集体现实的做法就是用建设、出售小产权房的行动来争取自己的“国民待遇”，来维护自己的“天赋权利”。

（三）小产权房已成为农民工、高校毕业生和城市低收入户的主要居住场所。 

我们在调研中发现，包括城中村在内的农民小产权房，被进城农民工、高校毕业生和城市低收入贫民看成是自己的“天堂”。

 一是进城后首选的落脚点、居住区和属于自己的“家”。综观农民工进城，我们可以发现这样一个规律，即大多数都是跟随或由老乡领着，直接进入城中村中的落脚点。那些在建筑工地打工的农民工，进城后往往先在某个城中村暂停，和本村、本乡的老乡接上头、互换联络方式后，才去工地工棚居住的。城中村之所以成为进城农民工的“家”，原因在于城中村里居住的都是和他们一样的农民，即使是村中的“老板”，也是和他们一样的当地农民，所以感到很亲切。在这里，没有盛气凌人的官员，没有专门收拾小贩的城管，没有抓超生的计划生育工作者，没有瞧不起农民工的“左派“精英，没有扰民的警察。农民工在这里住的很安全，差不多每天都可以睡个安生觉。

二是承受得起的专业化分工服务的小社会。在城中村里的小产权房里，已经形成了一个从吃喝拉撒、学习训练、娱乐休憩、儿童托管、医疗保健、生老病死的全程自我服务的体系。这样一个体系，虽然比人们心目中城市体系来说尚不“正规”，尚不能称作是城市小区，亦即人们常说的城市社会，但是比农民工的老家来说已经是大不相同，已经是正而八经的城市。刚进来的农民工，不得不适应这种“我为别人服务，别人为我服务”的城市生活，从而告别了在农村时的那种“万事少求人”“小农”式的生活。由此可见城中村里的专业化分工，也达到了很高的程度。

三是接受劳动技能培训的“大学校”。城中村里的小产权房里的“三教九流”什么人都有，自我服务体系里什么职业都生气勃勃的存在着，这就为进城农民工提供了免费的劳动技能培训。许多农民工都是先在城中村里打工，虽然工钱少点，但是学到了本领，之后他们也就“大摇大摆”的走出城中村去“正轨”的城市里打工去了。在城中村这个“大学校”里接受劳动技能培训，农民工们学起来亲切、自然，无人歧视，特别是边干边学，具有“立竿见影”之效。由此，人们看到地方政府对农民工的正规培训，化了不少钱，但是成效不能令人满意。政府官员自己制定培训计划，自己实施，自己当教官，自己收益，无人监督，有的也就成为了政府机关工作费了。高小勇先生曾引用中央电视台“焦点访谈”2006年11月8日报道，安徽一个县的官员与培训机构勾结，谎报培训农民，而把中央财政和地方财政下拨的培训费侵吞，以及贵州的相同的事实，推论出政府培训是一个低效率、大漏洞的行为，并进一步分析说：“说明技能需求和技能供给的复杂信息，只有在市场里才知道；对众多文化不高又亟待获得收入的农村转移劳动而言，掌握较快带来收入的技能，也是边干边学最有效。”（参见《经济学消息报》2006年12月8日报道）。

四是对外联络和信息交流的“大网络”。城中村里的小产权房里具有畅通的对外联络和信息交流，保证了进城农民工的需要。如果加以归类，可以发现如下：首先是农民工之间的互相交流，特别是他们之间有人从家乡带来的信息，对农民工的思乡渴求最为重要；其次是遍布城中村里的电视、广播等官方媒体；再次是暂时居住在城中村里的大学生们通过网络传播的信息；最后是政府机关和民间组织人员带来的信息。政府机关往往是特殊需要，例如上级机关指令性下达的任务，不来城中村不行；民间组织人员主要是为了完成某种调查研究，而来到城中村。这两种人来城中村、带来信息为数不多。改革开放以来，昆明市几个都市报纸开展竞争，免费赠送，城中村里居民就非常欢迎。当然，报社得到的好处是发行量上去了，广告收入也就多了。送报员的动力有二，一是报社发的送报费，二是回收的报纸还可卖钱。

值得注意的是暂时居住在城中村里的大学刚毕业、刚工作者，通过网络传播的信息。那些出身农村的大学生在城市找到工作后，工资收入尚不能支付购买商品房的“天价”，单位里早已没有了福利房分配，炒得很热的政府廉租房仅仅是纸上的东西，于是城中村也就成为了他们唯一租得起、能居住的地方。而且，出身农村的大学生这时仍然是地地道道的农村人，尚没有被“城市化”，因此他们与进城打工的农民工，还有着千丝万缕的“血缘”，联系起来也很是亲切，没有任何隔阂。人们发现，进城农民工都很愿意向大学生请教，大学生们也很愿意和他们交朋友，很愿意向他们转播信息和知识。

五是精神安慰、娱乐和文化生活的“卡拉OK厅”。农民工们也是人，也和城市里的人一样，也有七情六欲，特别是他们在繁重的劳动之余，也需要放松、休憩，也需要得到精神安慰，也需要娱乐和文化生活。而这一切，在城中村中全部都可以轻轻松松地获得。

六是寻求帮助、自组织和自我管理的场所。从经济学需求和供给理论来分析，农民工对自己组织的需求，是很旺盛的。这是因为，进城农民工是弱势群体，他们都知道“在家靠父母、出门靠朋友”的道理，要想在城市里站得住脚，就必需团结起来，有自己的组织，出了事有人、有组织为自己说话，为自己撑腰。其实，根据社会学原理，凡是有人群的地方，就会有组织的出现，城中村自然也不例外。据我们的调查，几乎所有的城中村，都有若干个不太正轨的农民工组织。这些不太正轨的农民工组织，有的不过是老乡经常来往自发性的，有的则是有能力有威望的能人吸引周围人而成立的。当然，也有被公检法以不正确事实而定性的“黑帮社会”者。

（四）小产权房清理应确立正确方针 

我们以为，清理小产权房是必要的，应该的，这是因为，小产权房是与改革开放同时产生的，已经存在了数十年，不给登记发证，不予承认，这对各方面都不好，是到了解决的时候了。要一举解决小产权房，绝不能实施有关部门从严从重惩处的方针，而要贯彻“尊重存在，纳入管理，从宽清理，从轻处罚”的方针，才能稳妥处理这一棘手的难题，而不会搞得鸡飞狗跳，天怒人怨，社会动荡。

我们之所以提出这样的方针，主要考虑的原因，一是小产房从它诞生之日起，就发挥着拉动内需的积极作用；二是在政府和企业都没有提供价格低廉的商品房、出租房的情况下，小产权房为城市低收入人群、进城农民工、刚毕业参加工作的高校毕业生，提供了满意的供给，已成为农民工、高校毕业生和城市贫民的主要居住场所，功莫大焉；三是小产权房丰厚的利润已成为缩小城乡居民收入差距的主渠道之一，体现了农民、农村集体以及乡镇政府积极参与城市化、现代化的形式之一；四是小产权房是农民及其农村集体组织进入市场、利用土地和房屋获取增值利益的“天赋权利”！不承认农民及其农村集体组织的这种“天赋权利”，是没有道理的；取消农民及其农村集体组织的这种“天赋权利”，更是没有道理的。

小产权房在发展过程中，和大产房一样，也存在着一些缺点和问题。对于这些缺点与问题，要正视，要解决，不必大惊小怪，更不能作为取缔它的借口。实事求是地看，小产权房的问题并没有大产权房的问题严重。要坚持实事求是，有什么问题就解决什么问题。

四、宅基地的市场化改革任重道远

我国现有的宅基地法律法规规定，农村农户宅基地使用权只有占有权和使用权，没有收益权和转让权，更没有抵押权，也即只有居住权没有财产权，不得转让、抵押、收益。但是随着市场经济的发展，实践中农民们早已突破这些法律法规规定，农户宅基地进入市场已呈普遍化趋势，被学界改革派称为继土地林地责任制后“农民的又一个创造”。

实践中有关方面多年来严控宅基地流转，以至于把宅基地弄成了一个讨论禁区。

（一） 实践中农民宅基地进入市场的多类途径。

一是租赁。宅基地租赁有四类形式：一类是在城乡结合部地区，政府在征用农民耕地后，将宅基地留下来，农民利用宅基地盖房出租，解决了快速城镇化进程中进城流动人口的居住问题，俗称“城中村”；另一类是在广大沿海地区，农民将宅基地盖成多层住宅，用于出租，满足快速工业化下大量外地农民打工者的居住问题；第三类是在有旅游资源的乡镇村，当地农民利用宅基地建盖房屋，出租给会经营者；第四类是在广大农区，一些举家进城的农户在城镇有稳定的工作和居所后，将宅基地私下出让或租赁给需要宅基地盖房的农户。

 二是共享，即与外人合伙，利用宅基地上的房屋进行经营。主要是在城郊结合部、交通沿线及有旅游资源的乡镇村，当地农民利用宅基地建盖房屋，和城市城镇居民、商人合伙经营商店、加工作坊、“农家乐”等，既解决了城市城镇居民、商人下乡经营的场地问题，又解决了当地农民利用宅基地及其房屋增值赚钱的问题，还解决了当地政府通过乡村旅游发展当地经济的问题，实现了一举多得多赢。

有趣的是，在上述宅基地在不同类型地区大量入市流转的过程中，出现了三种值得研究的现象：第一种是当地村干部和村民都认为这种流转理所应当；第二种是决策层、法律法规和有关官员的态度是严厉禁止，这从前几年不准小产权房生存可见一斑；第三种是县和乡镇两级政府及其官员都对决策层、法律法规视而不见、听之任之，从而使决策层、法律法规和有关官员严厉禁止，成为了无人执行、无法执行“空话”、“空文”。当然，乡镇两级政府官员这种对宅基地流转的态度还与他们都是本地人，自己家庭大都有房屋及宅基地在流转，有利益在里面有关。

（二）农村宅基地不准流转的弊病。

一是农民工大量进城后，有的在城镇城市落住了脚，极少回老家居住，成为城市“农二代”，造成农村宅基地机住房大量闲置。据刘守英教授的研究发现，从上世纪90年代至今，农村正在发生一场“结构革命”，即新生代农民工离土、出村、不回村、不返农的道路。农民不断离开村庄，而且有一种一去不复返的势头，但是他们不能转让自己的宅基地及其房屋，“空心化”使得不少村庄破败。刘守英教授认为，长期以来我们在农民问题上，一直没有一个让农民成为城里人的制度设计。一个国家如果大部分人口仍是农民，且无法被城市接纳，无法在城市化进程中实现转变，包括他的精神生活、文明形态、观念，创造财富的能力等，不能成为城市中平等的一员，那么国家的现代化进程将受到严重阻碍。因为没有一个国家的现代化是通过让农民留在乡村来实现的。

二是宅基地财产权收益无法变现，使城乡居民财富差距愈拉愈大。

三是农民工无法变卖老家宅基地及住房，进城无钱买房，成为受尽欺辱的“低端人口”。

四是宅基地财产权不能抵押，缺失了振兴乡村的抓手。

(三) 中央“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，是对长期来过时认知的反思与摈弃。

过去有关部门对宅基地制度之所以以不动应对变化的强制管理，主要是受长期来形成的一些过时认知影响。一曰宅基地和房屋是农民的命根子，不能放。二曰宅基地涉及农村安定，不要放。三曰放活宅基地会冲击房地产市场，不敢放。五曰放活宅基地会导致宅基地管理失控。

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，也是对长期来过时认知的反思与摈弃。

(四)赋予农户宅基地哪些产权？

 依据健全成熟的市场经济要求，农户宅基地产权也属于十八届三中全会决定要求的“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。因此，需要按照健全成熟的市场经济的通行原则来赋予农户宅基地完整的产权。

建议修改《物权法》，明确宅基地的用益物权性质。一是取得权，即资格全；二是长久使用权；三是排他权；四是担保权或抵押权；五是置换权；六是转让权；七是继承权；八是有偿退出权。

（三）明确宅基地的集体所有权。

宅基地的集体所有权，是我国独特的一项制度设计，它在体现社会主义的优越性、保障本集体内的农户的平等权力、公平分配宅基地、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。

宅基地的集体所有的内容，同土地林地的集体所有一样目前尚有个实践论证问题。学界有不同意见：一种意见是内涵广泛集体所有，包括公平分配给成员权，少量调整权，国家征地时出售权，收益分配权等；另一意见内涵限制的集体所有，即只有少量的权力；第三种意见是虚化派，即除了原始分配权外不再有其它权力。

总的看，集体所有的利益分配权学界的意见分歧较小。利益分配权基于集体经济组织成员身份产生的，并不考虑集体经济组织成员对集体经济组织的贡献大小，只要具有集体经济组织成员资格，就应当享有均等参与分配的权利，这也是法律面前人人平等的体现。例如，根据我国现有法律法规的规定，国家征用土地给付的补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等。归农村集体经济组织依据所有权取得后，在征得农村集体经济组织成员三分之二以上多数同意后，可以将其平均分给农村集体经济组织成员。

五、物业税决不能打农民住宅的主意

所谓物业税，又称“财产税”或“地产税”，主要针对土地、房屋等不动产，要求其所有者或承租人每年都缴付一定税款，税额随房产的升值而提高。物业税是政府以政权强制力，对使用或者占有不动产的业主征收的补偿政府提供公共品的费用。目前，世界上大多数成熟的市场经济国家都对房地产征收物业税，并以财产的持有作为课税前提、以财产的价值为计税依据。依据国际惯例，物业税多属于地方税，是国家财政稳定而重要的来源。各国房地产保有税的名称不尽相同，有的称“不动产税”，如奥地利、波兰、荷属安的列斯；有的称“财产税”，如德国、美国、智利等；有的称“地方税”或“差饷”，如新西兰、英国、马来西亚等；中国香港则直接称“物业税”。根据媒体报道，财政部税务司一位负责人透露说，物业税改革的基本框架，是将现行的房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等收费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税，基本原则是，科学测算现行房地产税和房地产开发建设环节收费总体规模，令物业税的总体规模与之基本相当。

我们认为，我国将来的物业税绝不能打农民住宅的主意。

（一）农民从总体上看仍然处于纳不起税的状态，特别是中西部地区农民收入增长不快。

改革开放以来，我国的农民破天荒地有了均分的土地使用权，一举解决了长期来吃不饱饭、饿肚子的老大难问题。与此同时，开放农贸市场、允许农民搞副业、放开乡镇企业和鼓励农民工进城打工等政策的实施，农民开始有了逐年增多的现金收入。但是，我国的农民仍然是世界上收入最低的农民之一，而且相对于城市里的人来说更是长期处于低收入状态，并不具备向政府交纳住宅物业税的条件。

一方面，农民从总体上看处于低收入状态，根本交不起住宅物业税。当然，诸如已经富裕起来、能够交得起住宅物业税的华西村、南街村等，毕竟是极少数。另一方面，在免除农业税后，农民的社会负担和隐性负担等合同外负担仍然很重，再让他们向政府交纳住宅物业税将是雪上加霜。许多到农村实地考察的人都可以发现，改革开放以来农民收入相对于改革开放前是天上与地下之别，而且还取消了农业税，但是农民们仍然没有可以向政府交纳住宅物业税的经济承受能力。

（二）农民的住宅不但是住宅，还是维持家庭简单再生产的场所，向其征物业税无疑“杀鸡取卵”。

我们知道，中国的农民住宅，承担着农民生活和生产的双重职能。除了那些经济比较发达、有家庭小作坊和经营的农户外，绝大多数农户还处于简单再生产状态，住宅还是维持家庭简单再生产的场所。例如，农户养几只鸡、一二头猪、一头牛等，就必须有个鸡圈猪圈牛圈。据我们在云南省农村观察，多数农户的鸡圈猪圈牛圈，都是因陋就简，简单得不能再简单。究其原因，盖源于囊中羞涩。而且就是这样的因陋就简，有的农户还养不起鸡，养不起猪，更养不起牛。

（三）农民为国家作的贡献很大，而从国家得到的帮助仍然太少。

 新中国建立后，我们照抄照搬原苏联计划经济模式，采取了一条农村支援城市、农业支援工业、农民支援城里人战略，主要通过“工农业产品价格剪刀差”，直接无偿征用农民土地、农民劳动产品和农民劳动力等方式，来搞社会主义建设。而农民从国家得到的帮助却很少。

（四）就操作层面看，农民住宅物业税的征收成本太高，政府和社会都将负担不起。

对农民住宅征收物业税，将是一项成本极其高昂的工作。那么，成本到底有多高？据董藩教授的研究结论，征收物业税比举办奥运会还难，而征收农民的住宅物业税将更难。

首先，农民住宅目前处于无市无价的状态，根本无法评估。我国自1949年建国以来，严格禁止农民买卖住宅，改革开放以来也没有放开农民住宅市场。处于无市无价、无法评估的农民住宅，当然无法向其征收物业税。那么，能不能由城市里的评估师到农村评估一下，问题不就解决了？问题并没有那么简单。君不见，我国林权制度改革以来，由于林权也没有一个经检验、经老百姓认可的市场，林业部门专业评估师确实费了好大劲，什么理论、公式、计算机都用上了，仍然是评估的各方都不甚满意，林权刚一改革开始流动，各地都出现了许多侵犯林农权益的事件，有的酿成群体性事件。相比来说，林权尚不至于牵扯老百姓生存的大问题，尚且如此，而住宅确是农民的命根子，难度当然比林权难多了。

其次，许多地方的农民住宅几乎没有市场交易价值。例如，在云南省的许多贫困山区，农民的住宅就是几根木头撑着，房顶是茅草，四壁是泥巴的“杈杈房”，如果按照城市房屋的评估标准，价值应该为负，而且在当地也不会有人来买。

再次，没有评估师的问题。据有的专家研究城市的物业税评估，摆在眼前的是评估人才储备问题。物业价格谁去评估？税务局能搞吗？搞不了！税务部门据说正在开发软件，但靠软件可估不准房地产的价格——房屋的房龄、朝向、结构、装修状况、区位、周边基础设施发育情况、人口密度等很多因素都会影响房价，甚至一个非正常死亡事件也会导致物业明显贬值。房地产必须由持有执业资格的专业人士来估值，但全国城镇中仅住宅就不少于2亿套，而房地产和土地估价师只有三万多人，有些县城连一个注册估价师都没有，怎么评估？不评估怎么征税？而临时培训，不但当然是远水不解近渴，而且质量也没有保证，不知道要闹出多少笑话和悲剧。城市尚且如此，农村更没有估价师了。

其四，是农村住宅的产权不清。长期来，我国农村住宅下的土地所有权属于集体，集体能交纳物业税吗？多数农村的集体早已成为了“空壳”，根本没有钱来交物业税。从理论上说，物业税是一种财产税，是针对国民的财产所征收的一种税收。因此，首先政府必须尊重国民的财产，并为之提供保护；然后，作为一种对应，国民才必须缴纳一定的税收，以保证政府相应的支出。问题在于，农村家庭承包经营责任制以来，很多农村县乡政府并没有为农民服务，农民向他们交税没有了理论依据。

（五）中央决策层仅提出城镇物业税，并没有农村农民住宅物业税的任何打算。

经查中央文件，中央决策层仅提出过城镇物业税，并没有农村农民住宅征收物业税的任何打算。例如，2003年10月，中共十六届三中全会公布《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》，就明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”，但当时这个信号并未引起太多反响。我觉得，中央决策层在此明确地把物业税列入城镇建设税费改革范畴之内，并没有任何征收农民住宅物业税的打算。那么，什么时候可以对农民住宅开征物业税呢？这里的标准就是城乡差别消除，城乡二元结构消除。

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18，赵俊臣：物业税决不能打农民住宅的主意，爱思想 2009-06-14 09:47。

19，董藩称征物业税是财税部门一厢情愿 比办奥运难，中国经济网2009年06月01日 08:20。