内容提要：党建引领是中国国家治理体系的重要优势，也是推动中国国家治理体系和治理能力现代化的核心动力。中国共产党通过“党政一体”的复合治理机制，将政治优势和组织优势深度融入国家治理过程，形成集决策、执行、激励和动员于一体的治理链条。然而，实践中权力结构适配性张力、政治激励边际效应递减、组织部门高负荷运行、党建工作与业务工作分离等问题，制约着治理效能的持续提升。未来应着力于优化党政职能配置、创新干部激励机制、提升党的组织效能，以实现党建引领国家治理效能提升的可持续发展。
关键词：党建引领 国家治理 治理结构 治理效能
改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国取得举世瞩目发展成就的同时，国家治理体系也经历了深刻变革。在这一进程中，中国共产党作为推动国家治理体系现代化的关键力量，其领导作用得到进一步强化和彰显。在实践层面，“党建引领”高频出现于中央政策文件和地方领导讲话之中，成为提升“政治站位”的重要话语。同时，党建引领也成为政策话语渗透学术话语的成功典范，从党建引领基层治理、党建引领社区治理，到党建引领县域治理、党建引领城市治理、党建引领社会治理，等等，党建引领似乎成为理解中国治理变迁的“万能钥匙”。在当代中国复杂的治理场域中，这一概念的理论内涵与生成逻辑究竟为何？它如何通过具体的机制创新，将党的政治优势与组织优势转化为实际的治理效能？它面临哪些现实挑战，如何保障其可持续性？这些问题都是亟待深入研究的核心议题。
基于以上认识，本研究聚焦“党建引领”这一治理模式，深入探讨其理论内涵、生成逻辑与运行机理，并挖掘实践中面临的内在张力与现实挑战。本文认为，这一模式的实质在于通过“党政一体”的复合治理机制，将党的政治优势与组织优势转化为国家治理效能。
一、脉络梳理与概念阐释
中国国家治理体系的演进，与西方以“国家-社会”二元结构为核心的治理理论存在显著差异，其在本土化实践中逐步形成了契合中国国情的理论体系与实践路径。中国共产党以其强大的领导力统领国家和社会，通过党组织连结国家和社会，进而将独特的制度优势转化为治理效能，在长期执政逻辑下保障政策延续性与稳定性。
（一）研究脉络
“党建引领”已成为理解新时代中国国家治理变迁的核心关键词。学术界将系统厘清“党建引领”的内涵、机制与边界，作为深化中国国家治理研究的重要议题。
一是在理论框架上，从国家治理到党建引领的本土化建构。早期中国国家治理研究多借鉴西方“国家-社会”二元治理范式，强调政府-社会互动及多中心协同。近年来，随着中国治理实践的不断推进，学界逐步转向“政党-国家-社会”三维结构，强调中国共产党作为独立主体的独特地位。在此基础上，学者们围绕政党如何发挥作用，提出一系列富有解释力的理论模型。“政治统合制”强调党委围绕中心工作，对行政科层制进行结构整合与资源聚集，以克服其内在的惰性与碎片化倾向，实现对重大任务的有效突破。“统合治理”认为高效的治理网络难以在中国松散型制度环境中自发生成，必须由基层党组织主动构建和激活，通过自身能力的强化来统合基层社会。“党领共治”提出在中国共产党统一领导下，多元主体围绕公共问题实现共同治理，突破科层制的单一主体和多中心的碎片化困境。“超行政治理”主张执政党通过基础性权力和社会整合功能，打破行政化治理的壁垒，将效率导向的行政逻辑转化为服务导向的政治逻辑，推动共治与团结。“政党组织参与”强调党建引领的核心在于政党的组织动员与社会参与能力，通过激励、示范、科技推动等机制，破解“政府在行动、社会无行动”的治理难题。
二是在运行机制上，从功能描述到机制解析。中国共产党构建了党中央集中统一领导的国家领导体制、民主集中制的国家治理准则、动员型社会的国家整合机制，以及集中力量办大事的举国体制等一整套创造性的制度体系，这一制度体系展现出政党聚合和实现国家意志的强大效能。党建引领的治理效能不仅依托于党的政治权威和组织优势，而且体现在党强大的整合能力与动员能力，通过“联合党支部”“党建联盟”“毗邻党建”等组织创新，连接分散的治理主体，推动区域资源的共建共享，提升治理资源与治理目标的适配性。借助于“政治话语引导”“协商平台搭建”“党员示范带动”等机制，实现价值共识凝聚和群众参与，强化治理目标正当性和合法性。不同的机制研究表明，党建引领并非单纯的行政命令，而是多维协同互动的治理过程。
三是在实践应用上，从基层治理到城市治理、区域治理及重大任务攻坚。近年来，“党建引领”成为中国各地推动治理创新的重要方式。北京“接诉即办”、深圳“民意速办”等城市治理创新案例，展示了党建引领如何通过多元主体协同、问题驱动和信息化赋能，实现从政策传递到服务供给、从组织动员到社会再组织化的过程。在区域治理中，长三角“毗邻党建”等模式打破行政区划壁垒，提升协同能力。在重大任务攻坚，如环境整治、脱贫攻坚、乡村振兴等，党政统筹与组织下沉确保资源精准嵌入基层。实践表明，党建引领在不同治理场景中均能够发挥治理效能，有助于破解传统“条块分割”“部门壁垒”“治理盲区”等顽疾，进而提升治理体系的韧性。
上述研究为理解党建引领在中国治理变迁中的地位提供了重要视角，拓宽了党建引领的理论边界，为廓清党建引领的复杂机理提供了新的解释路径。然而，现有研究多着眼于社区治理、基层治理、社会治理、区域治理等具体个案或场景，理论整合与机制互动略显不足。此外，目前研究者多以正面视角阐释党建引领的优势与价值，对潜在风险如形式主义、“再科层化”等问题的审视与探讨则相对匮乏。
（二）概念内涵
党的领导构成国家治理体系的政治内核，并通过“党政一体”复合治理机制，形成区别于西方“政党轮替”模式的持续性治理能力，为理解中国治理模式提供了关键线索。党建引领强调党的全面领导贯穿国家治理的全过程和各环节，这种全面领导体现在从政策制定到政策执行、从顶层设计到基层落实、从常规治理到非常规任务完成等各个方面。我们可以从三个维度更为深入地理解党建引领的概念内涵。
一是在价值维度，强调以人民为中心的价值统合。中国共产党始终强调人民立场，将全心全意为人民服务作为最高宗旨。这种价值观不仅体现在政策目标和治理理念上，更深度融入党的组织原则、行为方式和激励机制之中。党建引领通过协商民主、多元参与、思想引导等机制，将多元利益诉求转化为价值共识，实现党的意志与国家治理目标、社会价值体系的高度统一，为治理过程提供价值正当性支撑。
二是在结构维度，强调党政一体的权力融合。当代中国国家治理体系的核心结构特征是“党政一体”。中国共产党作为执政党，通过党委领导体制，将党组织深度嵌入政府各层级和各条线，实现“总揽全局、协调各方”的治理格局。在组织形态上，党组织覆盖所有国家机关、企事业单位、社会组织、城乡社区等各类组织机构，构建“横向到边、纵向到底”的组织网络，实现党的组织体系与国家治理结构的深度耦合。上述机制不仅保证了党的决策意志和政策意图顺畅传导，还有助于打破行政体系的条块分割与部门壁垒，增强国家治理体系的整体性与协同性。
三是在过程维度，强调政治势能驱动的治理执行。这一维度体现为由政治势能驱动的政策执行过程，执政党通过政策制定、目标考核、责任传导、干部激励等机制，将战略目标和治理任务分解到各层级党组织，形成“纵向穿透-横向联动”的压力传导链，确保宏观政策在基层落地。这种转化机制有助于破解科层制固有的政策损耗难题，尤其在面对重大任务和突发事件时，党组织能够高效组织党员干部和社会力量，形成强大的工作合力。
因此，党建引领是在特定治理结构中，通过一系列过程性机制，以实现特定价值为目标的复合治理模式。党建本身具有治理特性，党建引领是解决国家治理矛盾、推进国家治理现代化的重要方法和研究视角。党建引领与“党的建设”并非同义词，也超越于一般意义上的“执政”范畴，党建引领的核心在于通过党的全面领导，将党的政治优势、组织优势转化为国家治理的实际效能。相较于宏观抽象的“党的领导”，党建引领更强调党组织在具体治理场域发挥统筹整合、资源配置、组织动员和价值引领等功能。
二、党建引领的生成背景
党建引领作为一种独特的中国国家治理模式，其生成不仅根植于中国共产党长期执政所积累的制度经验，也是应对新时代国家治理复杂性和多样化挑战的主动选择。伴随新时代以来党情、国情、社情的深刻变化，党的领导方式、治理理念和制度安排不断与时俱进，逐步形成以党建引领为核心的国家治理新模式。
（一）经验溯源：政党引领的历史基础
中国共产党作为拥有超过1亿党员的世界上最大的马克思主义执政党，其党建引领的治理模式是在长期的革命、建设和改革实践中不断积淀与发展的。中国共产党通过动员群众、整合资源、突破体制障碍，形成了以党组织为核心的社会动员和治理机制。比如在抗战时期，党创造性地推行“三三制”政权建设原则，团结社会各方面力量，将党的政治主张转化为广泛的社会共识和统一行动，形成高效的战时动员和治理体系。中华人民共和国成立初期，面对复杂的社会局面，党通过建立覆盖全国的组织体系，迅速稳定社会秩序。在城市，以“单位制”为核心的治理模式逐步确立，成为党联系、管理和服务城市居民的基本单元。通过“单位制”治理模式，将党的路线方针政策有效传导至城市社会的最末梢。在农村，通过互助组、合作社直至人民公社的组织变革，党将亿万农民有效地组织起来。党凭借强大的组织动员能力，使得社会主义改造能够顺利完成，为国家工业化奠定了初步基础。改革开放和社会主义现代化建设新时期，面对经济体制改革、经济全球化和社会结构深刻变迁带来的新挑战，中国共产党更加注重改善和加强党的领导，以应对改革过程中的复杂局面。党的组织建设从传统的机关、国有企事业单位，延伸至外资企业、民营企业、社会组织等新兴领域，同时通过加强社区党组织建设，有效回应社会转型期多元化的利益诉求和治理需求。这种历史经验的沉淀，使党建引领不仅是一种现实制度选择，而且是一种深植于中国社会土壤中的国家治理传统。
（二）时代情境：党的领导功能的持续强化
党建引领是加强党的全面领导的题中之义。党的十八大以来，党中央持续加强党的全面领导，并将其与国家治理过程有机融合。党的十八大报告明确指出，“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”，强调“全面提高党的建设科学化水平”。党的十九大报告将党的领导提升至“全面领导”的新高度，提出“坚持党对一切工作的领导”，强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，突出党在国家治理体系中的统领作用。此外，报告还明确要求“提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方”。党的十九届四中全会在总结以往经验基础上，作出“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”的战略部署，强调“坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系”《。党的二十大报告进一步强调，“坚持和加强党的全面领导。坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节”。党对国家治理的领导不仅体现在顶层设计和制度安排中，还体现在把党的全面领导落实到治国理政各环节，实现对国家治理过程系统性、整体性把控。习近平总书记强调指出，“党的领导必须是全面的、系统的、整体的，必须体现到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国防军队、祖国统一、外交工作、党的建设等各方面”。
（三）权力基础：政治优势与组织优势的双重保障
党的政治优势与组织优势是党建引领国家治理的权力基础，也是党领导国家治理的独特优势。中国共产党通过“党政一体”的结构安排，在各级政府设立同级党委（党组），使党的领导贯穿于政策执行全过程，从而将党的领导意图有效转化为政策行为。新时代以来，党通过优化党政分工与职能配置，各级党委“把方向、管大局、作决策、保落实”的领导核心作用进一步凸显，在宏观层面制定战略规划与政策方针；政府则专注于具体政策的执行和落实，确保党委（党组）的各项决策部署能够落地。以党委（党组）为主体的政治机制将重要的治理事务转化为中心工作，再运用动员机制和行政包干制等具体机制加以落实。这种“统合-分工”模式不仅显著提升了决策效率与执行效能，也为党建引领国家治理提供了强有力的权力基础。
党的组织优势集中体现在党的干部管理权限和组织动员能力上。国家治理效能对党组织执行力提出考验，领导干部在其中发挥着“关键少数”作用，而干部考核奖惩构成干部行为的核心动力。2013年全国组织工作会议破除“四唯”（即唯票、唯分、唯GDP、唯年龄），提出新时代“好干部”标准，更加注重干部的政治素养和担当精神，要求提升各级党委在干部选用中的“把关”权力。随着这一标准的执行，作为党管干部原则的落实载体，组织部门在干部的日常管理、考核评价、选拔任用、激励约束等各环节权力得到系统性强化。借助这些权力，组织部门能够更好地统筹协调其他各部门工作，确保各项治理任务的有效执行。例如，在重大项目推进过程中，组织部门能够依据任务需求，精准选拔合适的干部组建领导小组、工作专班、攻坚团队等“更有适应性的反应系统”，同时辅之以过程监督、严格考核和激励机制，充分调动干部的积极性和主动性，确保专项治理任务顺利推进。
（四）现实挑战：复杂治理情境下的策略选择
新时代以来，中国国家治理面临着前所未有的复杂性、流动性与不确定性。在脱贫攻坚、乡村振兴及重大突发事件应对等领域，往往出现多种问题交织、多个部门参与和多重任务叠加的情形。单一主体、科层式的传统治理模式，在应对这类跨领域、跨部门的复杂挑战时，常因权责壁垒和资源分散而陷入“行政有效、治理无效”的困境。破解复杂治理难题，既需要专业知识与经验支撑，更需要跨领域、跨层级、跨区域的协同整合能力，以实现整体性治理与效能最大化。在此背景下，“党建引领”治理模式为复杂情境提供了系统性路径。面对常规治理体系难以应对的专项任务如疫情防控、生态环境整治、网络环境治理等，党建引领能够提供一个更高位阶的统筹核心。通过发挥党组织总揽全局、协调各方的“中军帐”作用，能够有效整合分散的治理资源，建立高效的领导与动员机制。在具体实践中，地方党委常通过组建临时领导小组和工作专班，推动跨部门高效协同，从而对专项治理任务实现“饱和式攻坚”，为快速达成决策共识、高效解决问题创造条件。
三、党建引领的运行机理
党建引领是中国共产党推进国家治理进程中逐步形成的独具特色的治理模式，这一模式内含决策、执行、激励、动员等机制构成的治理链条。通过科学设计和层层细化的治理机制，党组织将政治优势和组织优势转化为治理效能，推动国家战略目标的有效落实。
（一）决策机制：高位推动与民主协商
在中国独特的治理场景中，政治势能与中国共产党的领导角色密切相关，表现为党的领导在场及其“高位推动”特征。党建引领的决策机制体现为以“总揽全局、协调各方”为原则，将党的政治势能转化为政策议程，通过顶层设计和战略规划，确保党的政治优势和组织优势贯穿于国家治理的全过程。在中央层面，成立中央“领导小组”、委员会等决策议事协调机构，作为跨部门协同的决策枢纽，统筹开展重大战略规划的顶层设计。这些机构通过优化工作机制，确保党中央的决策部署得以迅速、精准地传达并得到有效执行，实现党对经济社会发展的高效统筹协调，彰显了党在国家治理中所发挥的集中统一领导功能。以中央财经委员会、中央全面深化改革委员会等党中央决策议事协调机构为例，它们在经济发展战略制定、重大改革事项推进等关键领域发挥着核心决策、统筹协调和监督落实作用。在地方层面，地方党委则根据中央精神和本地实际，设立如脱贫攻坚、生态保护等专项领导小组，将党的领导具象化为“把方向、管大局、作决策、保落实”的核心职能，确保国家战略部署在地方和基层逐级落地，同时也降低治理过程的协调成本。此外，通过区域化“党建联建”，破解跨域治理难题与碎片化治理困局，推动区域协同和城市治理创新，确保宏观政策落地。在社区、乡村等基层治理层面，党组织通过发挥“一核多元”的党建引领机制，构建议事协商平台、居民代表大会、协商民主日等，吸纳群众参与重大事项决策，提升政策的科学性、合法性和社会认同度。这种决策方式能够快速准确定位治理目标，实现治理资源的精准配置和治理问题的靶向解决。
（二）执行机制：压力传导与弹性协同
中国特色的科层制体系有较为稳定的组织结构和显著的制度优势，但也不可避免地带有科层制的“通病”，如官僚主义、形式主义、上下共谋、政策变通等。这些“反功能”现象不仅容易导致科层组织自保自利、效率低下或止步不前，还可能导致政策执行偏差，从而限制治理绩效的持续产出。党建引领通过党组织的“纵向穿透-横向联动”双轨机制，有助于破解治理任务执行过程中的偏差。在纵向维度上，依托“中央—省—市—县（区）—乡（街道）”五级组织体系，运用责任分工、考核评价以及巡视巡察等方式实现压力传导，确保政策目标在科层组织传递中保持刚性约束。例如，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出“切实加强党的领导，为脱贫攻坚提供坚强政治保障”“发挥基层党组织战斗堡垒作用”“选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设，充分发挥党员先锋模范作用”等要求，确立党建引领在脱贫攻坚中的重要作用。同时，中央召开扶贫开发工作会议，中西部22个省、自治区、直辖市党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书，2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，对中西部22个省（自治区、直辖市）的脱贫攻坚工作进行精准指导与监督考核。由于压力传导的“涟漪效应”，其他省级单位也将扶贫开发工作作为重点任务，确保在脱贫攻坚的线路上“无人掉队”，最终体现在取得脱贫攻坚战全面胜利的治理成效之中。
党建引领下的执行机制不仅强调制度刚性压力，还注重区域弹性协同，保障地方行动的灵活空间和实践调适。通过“党建联席会议”“区域化党建”“工作专班”等机制，党组织能够打破部门、区域的条块分割，实现跨部门、跨领域、跨层级的资源整合与协同攻坚。长三角一体化发展联席会议通过党建引领政策协同、跨域治理、重大项目推动、生态环境保护和创新协同等多方面措施，显著提升政策执行效率和区域治理效能。党建联席会议还能够快速调动党组织注意力和各方力量，凝聚各方价值诉求的“最大公约数”，推动区域内的重大任务和专项治理任务落实。不同于传统压力型体制逐层传导带来的信息不对称，这种弹性压力传导机制既保持中央权威又赋予地方创新空间，中央和地方党组织针对重大任务进行及时干预和精准调整，在整体战略方向内允许“适当变通”，形成“原则性-灵活性”的动态平衡。
（三）激励机制：多维考核与正向驱动
党员干部既是党的重要人力资本，也是推进国家治理的关键主体，承担着不可或缺的治理功能。党通过对干部的全面考核、过程监督与公正奖惩，强化治理过程和治理结果的绩效评估及相应的资源配置，建构“人”“事”“物”相结合的“配套式激励”机制，激发干部担当作为的积极性，实现对不同层级干部的立体化管理。其一，党的组织部门制定考核评价标准，明确治理任务中的工作标准、行政准则、操作程序等一系列制度规范，实现对治理主体能动性的制度驱动和合规激励。其二，组织部门区分常规性任务、中心工作任务、专项治理任务等不同类型，采取不同的激励强度。党建引领往往带有党委重视、领导注意力高度集中特征，从而释放较高水平的激励信号，能够激励干部积极主动地担当作为。其三，组织部门基于目标激励将考核内容与治理目标、考核结果与资源分配相挂钩。对于完成重点任务、勇于创新、表现突出的干部，给予晋升、荣誉、物质奖励等正向激励；对于工作不力、责任缺失的干部，则及时问责、调整岗位、限期整改，形成激励与约束并行的鲜明导向。
此外，面对复杂性、风险性日益上升的治理任务，党建引领内在包括了容错纠错与创新保护机制。近年来，各地党的组织部门纷纷建立“容错免责清单”，明确对于敢于担当、积极探索、因创新试错导致非主观性过错的干部，予以容错免责、宽容处理，防止“多做多错、少做少错”的消极心态蔓延。通过加大对创新型干部的正向保护和宣传，释放了“为担当者担当、为创新者撑腰”的制度信号，激发干部队伍的内生动力。
（四）动员机制：组织动员与价值凝聚
组织动员不仅是中国共产党自成立以来一以贯之的优良传统，更是其能够在超大规模社会治理中实现资源统合、力量整合和广泛参与的重要制度保障。动员机制的核心在于，以各级党组织为枢纽，通过纵向与横向协作，实现党员、群众、社会各方力量的广泛凝聚和高效调度，将分散的社会资源转化为强大的治理合力。在组织维度上，党组织依托严密的组织体系和覆盖全域的网络结构，能够广泛动员党员和群众参与各项治理任务。无论是在日常社区治理，还是面对灾害救助、环境整治等重大专项任务，党组织都能迅速组建临时党小组、攻坚团队，通过“党员带头—群众参与-社会协同”的链式动员，形成“党组织有号召、党员有行动、群众有响应”的良性循环。例如，近年来湖北“双报到”制度推动百万党员干部下沉社区，既强化了基层党组织的组织力，也带动了群众积极参与，成为地方治理创新的重要实践。
在价值维度上，党组织通过思想教育、政策宣讲、协商民主等方式，将以人民为中心的发展思想、社会主义核心价值观、集体主义精神等融入各类微观的基层治理活动，实质推动多元利益、观念分歧向凝聚共识转化。例如，在旧城改造、征地拆迁等容易引发利益冲突的领域，基层党组织往往通过搭建协商平台，组织“院坝会”“居民议事会”，让党员干部带头宣讲政策、倾听民意、化解矛盾，通过对话和引导，逐步将多元利益诉求、观念分歧转化为集体共识。此外，“红色物业”“红色联盟”“红色工地”等一系列党建品牌的创建，发挥着重要的符号化价值引领作用。它们通过将党的政治符号与具体的服务场景、治理项目相结合，使抽象的政治理念变得具体可感，从而有效提升群众对党组织的政治认同、情感认同和信任度，为高效动员奠定坚实的群众基础。
四、党建引领的现实挑战
党建引领作为中国国家治理的独特模式，在推动社会发展、解决复杂问题等方面发挥了重要作用。然而，随着治理实践的不断深入，一系列现实挑战逐渐显现。
（一）权力结构的适配性张力
中国国家治理体系的显著特征在于党政一体、双轨协同，这既是国家治理高效运转的重要保障，同时也带来权责适配与边界厘定的结构性难题。随着党建引领全面深入国家治理各领域，党对政府体系的融入不断增强，党政职能的分工与协同成为普遍关注的焦点。一方面，党组织对政府工作的整体统筹和领导，有效克服传统科层制条块分割、部门壁垒等弊病，提升了治理合力和政策执行力，使党的决策在国家治理各层面各领域得到最大化的落实。但另一方面，党政边界的日益模糊也引发权责不清、层级交叉、决策与执行错位等问题。例如，一些地方在推进专项治理和重大攻坚任务时，党组织频繁组建临时领导小组、工作专班，导致部门间权力再分配、职责交织，甚至出现“多头管理”“多头指挥”的治理乱象。这不仅增加了基层执行的复杂性，也容易造成本应政府专业部门独立负责的事项被过度干预，影响政策的科学性和稳定性。
在重大任务攻坚、跨部门协作和区域一体化等领域，党建引领往往以“领导小组”“党建联盟”等形式，推动多部门、多层级、多领域协同。虽然这种机制在提升治理合力、整合资源方面发挥了显著作用，但也可能引发部门权力再平衡的矛盾与摩擦。一些专业部门在党组织的统筹下让渡部分决策权和资源整合权，容易产生“被动配合”“消极应付”甚至“执行变通”等现象，影响整体治理成效。此外，党组织在跨部门议事协调中，如何平衡政绩导向与专业理性、整体利益与局部利益、短期目标与长期发展等关系，成为党政关系协调中的一大挑战。
（二）政治激励的效能限度
党建引领下的治理机制高度依赖干部队伍的执行力和担当精神。近年来，各级党组织通过目标责任制、绩效考核、专项督查等方式，施以持续的正向激励，激发干部的治理潜能。然而，随着考核压力的不断加码，干部的积极性和创造性也出现了“倒U型”边际递减效应。一方面，严格考核和奖惩机制在一定程度上提升了干部责任意识和工作积极性。但过度考核、频繁督查、层层加码容易导致“唯分数、唯排名、唯进度”的短期绩效冲动，抑制了干部的创新精神和主动作为。部分基层干部为规避风险，采取“多做多错、少做少错”“不求有功、但求无过”的消极策略，甚至出现“上热下冷”“被动应付”“形式主义”等现象，严重影响了治理的可持续性和制度活力。另一方面，在庞大的干部队伍中，晋升机会和激励资源终究有限。随着干部管理的规范化和晋升路径的制度化，部分基层干部在经历多轮考核后，面对晋升“天花板”容易产生职业倦怠。加之问责机制的强化，一些干部出于自保更倾向于“避责”而非提升工作绩效，导致创新动力不足、治理活力下降。此外，部分地区的干部激励体系存在“重问责、轻激励”的倾向。一旦出现治理失误或突发事件，问责追责迅速启动，而对敢于担当、积极创新的干部容错纠错、正向激励机制则落实不力。这种问责与激励失衡不仅影响干部的积极性，也削弱了组织部门“为担当者担当、为创新者撑腰”的制度公信力。更有甚者，部分干部在过度考核与问责压力下，滋生了消极应付、推诿扯皮的行动潜规则，损害了治理体系的整体效能。
（三）组织部门的高负荷运行
随着党建引领在各领域全面推进，党的组织部门的职能范围不断扩张，考核评价、统筹协调、干部管理、人才队伍建设、专项治理等多项任务日益叠加，导致组织部门长期处于高负荷运行状态。部分地方组织部门除了承担干部管理、人才工作、公务员队伍建设和老干部服务等常规职能外，还需负责专项治理动员、政策宣讲、绩效评价、创新示范等多重任务，呈现显著的“职能泛化”“责任过载”的现象。组织部门在统筹协调过程中可能过度介入其他政府部门业务，甚至直接参与具体项目实施、资源分配、政策执行等环节，导致“越俎代庖”问题突出。这一做法打破了原有的职能分工，削弱了业务部门的专业能力和责任意识，同时也加剧了组织部门自身的事务性负担，影响对干部考核、人才培养等本职工作的投入。
在“党建引领+业务创新”的机制推动下，基层党组织和干部往往面临来自上级党组织、组织部门、业务部门等多重考核压力。各类专项任务、创新竞赛、绩效评比层出不穷，导致基层干部疲于应付表格、台账、材料，削弱了对复杂治理难题的专注度。有的上级党组织或领导干部在任务下放过程中层层加码，给基层带来额外的压力和负担。有的“条条”部门为了塑造“政绩工程”向基层提出各种创新要求，使基层卷入各种治理“竞赛”当中。多头考核与重复劳动，不仅浪费了治理资源，也影响了党组织的形象和群众的信任感。
（四）党建工作与业务工作融合的现实困境
在社会治理创新实践中，党建工作与业务工作难以实现有机融合，成为制约治理效能提升的瓶颈。部分地区过于强调“党建中心工作”与创新宣传，将党建作为考核亮点、政绩工程，忽视党建与业务的深度衔接。随着“党建+”模式的广泛推广，一些地方党建工作在基层治理中存在“喊口号”“走过场”的形式主义倾向。一些地方出现“党建+经济”“党建+服务”“党建+科技”等多样化探索，但部分创新流于形式，缺乏机制保障和资源配套。一些地方热衷于打造党建品牌、申报红色示范点，但实际投入与业务成效脱节，甚至出现“以迹为绩”（以形式代替实绩）、“以创代行”（以创新口号代替实际行动）的表面繁荣。党组织与业务部门、社会组织、企业等的深度协作尚未形成稳定机制，党建工作与业务创新之间“有名无实”“一头热一头冷”的现象较为普遍。党组织活动与群众需求、党员生活脱节，难以真正形成业务工作的“主心骨”和“动力源”。党员和群众对党的领导作用的感知被遮蔽，进而有损党的领导权威。党建引领基层治理中的形式主义现象不仅浪费治理资源，而且影响党组织的公信力，使党建引领陷入形式化、庸俗化的境地。
五、结论与讨论
党建引领作为超大规模执政党治理超大国家的必然选择，是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键路径。中国共产党肩负着实现中华民族伟大复兴的历史使命，通过充分发挥党建引领的战略作用，有助于凝聚各方力量，共同推进国家治理现代化进程。作为执政党，中国共产党通过其严密的组织体系和强大的动员能力，将党的全面领导贯穿于国家治理的全过程，这既包括对国家治理体系的统领整合，也包括对国家治理的宏观指导，以及对具体治理过程的直接参与。在多层级的治理过程中，党建引领通过高位推动、协商共识、压力传导、干部激励、组织动员等一系列机制创新，将党的政治优势、组织优势持续转化为具体的治理效能，显著提升了推进战略任务、应对突发风险、实现社会整合的系统性能力，确保治理任务能够“步调一致”地高效执行。
然而，党建引领治理模式在实践中仍面临一些挑战，包括权力结构适配张力、干部激励效能递减、组织部门高负荷运行、党建工作与业务工作融合不足等。因此，必须持续优化制度安排和运行机制，确保党建引领的可持续发展和国家治理体系的现代化升级。一是进一步明晰党政权责清单，厘清党委和政府在不同治理环节中的职能边界。明确党的领导方式和实现路径，防止党政职能交叉、权责模糊、责任虚化等问题。推动党组织把握战略目标和方向、政府部门专注专业执行和服务的协作模式，保障党政协同的高效运行，并维护法治政府的程序正当性。二是健全干部激励与容错纠错机制。构建分层分类、动态调整的激励体系，结合岗位类别、治理任务和干部成长周期，灵活设计绩效考核、晋升通道、荣誉奖励、专业培训等多元激励措施。健全容错纠错机制，完善“容错免责清单”，为敢于担当、善于创新、主动作为的干部撑腰鼓劲，防止“重问责、轻激励”的负面导向。三是推进组织部门减负增效与职能优化。通过信息化、智能化手段优化考核流程，提升组织部门的科学决策与服务能力，促进减负增效和治理提效。四是杜绝党建工作与业务工作融合过程中的形式主义。推动“党建+业务”“党建+服务”等创新模式走向“深度融合”。党组织要主动服务群众、服务业务、服务发展，引导党员在业务一线、服务一线、创新一线发挥表率作用，形成党建引领下的治理合力和政治认同。（注释略）
注：本文为国家社会科学基金重点项目“新时代以来中国共产党的组织形态变革研究”（24AZD007）的研究成果。
陈家喜、焦嘉欣，深圳大学政府管理学院（广东省深圳市，518055）
