作者简介：宋世明，中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部副主任、教授。
摘 要：“高效能治理”是习近平总书记提出的原创性、标识性概念及理论命题，为新时代新征程将中国特色社会主义制度优势进一步转化为治理效能提出了新的要求。国家治理体系、国家治理能力与高效能治理有何内在关联？本文认为，只有把三者之间的底层逻辑探究清楚才能准确把握实现高效能治理的路径。通过深入分析国家治理体系、国家治理能力、高效能治理的基本含义及相互联系，研究结论为：国家治理体系与国家治理能力是决定高效能治理的两个基本要素；国家治理体系是高效能治理的“源头”，国家治理能力是高效能治理的“活水”；实现高效能治理，既要见制度又要见人，而国家治理能力则是“见制度”与“见人”之间的桥梁。
关键词：高效能治理；国家治理体系；国家治理能力
基金项目：国家社会科学基金项目“习近平总书记关于国家治理现代化重要论述的科学体系与理论贡献研究”（25SGB001）。
引言
国家治理体系、国家治理能力、高效能治理是习近平总书记关于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要论述中的三个标识性概念。完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能，是推进国家治理现代化的中心主题。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化重大命题以来，国家治理体系和国家治理能力成为推进国家治理现代化两个重要抓手，成为研究国家治理现代化的两个维度。2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进而明确提出推进国家治理现代化的目的，即“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。2020年以来，习近平总书记创造性地提出了“高效能治理”这一原创性、标识性概念及理论命题，为新时代新征程将中国特色社会主义制度优势进一步转化为治理效能提出了新的要求。2020年两会期间，习近平总书记提出，“要研究谋划中长期战略任务和战略布局，有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策，在应对危机中掌握工作主动权、打好发展主动仗”。同年召开的党的十九届五中全会把“国家治理效能得到新提升”明确为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。2025年4月30日，习近平总书记在主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时指出，“以高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动”；同年5月在河南考察时进一步指出，“以高质量发展和高效能治理奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章”。2025年10月，党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中特别关注了提高八个领域治理效能。那么，“国家治理体系”“国家治理能力”与“高效能治理”之间是什么联系？进而言之，决定高效能治理的基本要素是什么？为有效回答上述问题，本文从辨析三者的基本含义开始。
一、国家治理体系的基本含义
为了更好把握治理体系的基本含义，我们从比较“体系”与“系统”之间区别入手把握“体系”内涵。“体系”与“系统”两者有两个相同点：一是“体系”与“系统”都是对现实的抽象，“体系”是按效用进行抽象，“系统”是按目标进行抽象；二是“体系”与“系统”都要考虑整体与局部、局部与局部之间的协调整合。“体系统筹”，复杂化特征突出。“系统集成”，工程化特征突出。“体系”与“系统”两者有三个不同点：第一，“体系”是由主体、客体、环境的有关部分组合而成的“统一体”，是虚实、软硬、隐显、正作用与负作用、极值与适度相匹配的组合体。“系统”是在管理上全部由可控部分组成的集合体，主要是指对象客体本身。第二，“体系”之内必含“系统”，而“系统”之内很难容纳“体系”的存在；“体系”大于“系统”，“体系”包含“系统”。第三，相对于“系统”问题，“体系”问题是一个普遍存在，而相对于“体系”问题，“系统”问题是一个特殊存在。解决个案具体问题，可以通过管理甚而系统管理加以解决；而要解决普遍性问题，只能通过治理甚而体系化治理优化生态才能加以彻底解决。
（一）国家治理体系是国家治理“统一体”
国家治理体系是基于国家治理高度复杂性，由治理主体、治理客体、治理环境有关部分组合生成的且因制度得以生成稳定的“统一体”，按治理效用（即治理效能）进行抽象。国家治理体系是以实现高效能治理为总目标，以总体状态来实现总体效应、总体效果、总体效能的统一体，是“历时性”与“共时性”、“虚”与“实”、“软”与“硬”、“隐”与“显”、“正作用”与“负作用”、“极值”与“适度”相互匹配的“统一体”。任何一个具体国家的国家治理体系中有可触可感的“实”的、“硬”的、“显”的部分，如国家机器、国家政权机关、国家机构职能体系等，也有相对“虚”的、“软”的、“隐”的部分，如国家治理的价值立场（政治认知）、国家各级官员的政绩观、民情、非正式制度等。特定时点的国家治理体系有完备、稳定、管用的一面，也有不那么完备、不那么稳定、不那么管用的一面；由此，既不能以“制度优势”遮蔽“制度短板”，更不能以“制度优势”替代“治理有效”。
（二）国家治理体系是管理国家的制度体系
正是国家制度才把国家治理体系基本单元要素有机集合成统一体，决定国家治理效能限度。何为国家制度？“制度不单是所有制，而且有上层建筑，主要是政权机关、意识形态。”国家制度何以重要？如果说科学技术是第一生产力，国家制度则是第一竞争力。优质制度能更好地提高国家竞争力，“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”优质制度能更好地保护公民权利，激发全社会活力；优质制度能更好地降低交易成本，使社会始终在和谐有序中充满活力。不同“层”不同“面”的制度构成国家制度体系。系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，有利于为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供有力保障。“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的。”一个国家的国家治理体系是长期历史演进的结果，植根于特定生产方式、交换方式、资源配置方式，且建立在特定社会结构、经济结构之上。
习近平总书记对中国国家治理体系作出明确界定：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”以不同标准可以划分国家制度体系的子系统。从来源分类，国家制度体系分为党内法规制度体系和国家法律制度体系，两者都是中国国家治理的依据。以大领域为分类标准，党的十九届四中全会《决定》将中国特色社会主义国家治理体系区分为十三个方面。以纵向层面为分类标准，国家治理体系可以区分为根本制度、基本制度、重要制度三个层面。
（三）国家治理体系中当然包括国家治理组织体系
概而言之，国家治理组织体系可以视为国家制度体系的组成部分。具体言之，国家治理主体是国家治理体系中的组织单元，而国家制度是国家治理体系的规则单元。换言之，国家制度不是国家治理体系中的唯一，由国家治理主体构成的国家治理组织体系，是国家治理体系中的显性组成部分。进而言之，角色、关系、规则是国家治理组织体系的三个基本构成要素。角色即国家治理主体。关系，即国家治理主体之间相互作用和相互影响的状态；角色之间的机构职能关系是相对表面的关系，角色之间的权力关系、利益关系是更深层次的关系。规则，即界定角色及其关系的法定依据及其行为规范。
中国国家治理组织体系即党和国家机构职能体系。就其中的角色结构而言，横向上“一核多元”，纵向上“条块结构”与“上下贯通”并存。“一核”，“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，党是领导一切的。”“在国家治理体系中，我们党居于总揽全局、协调各方的领导核心地位。” “多元”，即构成组织体系的多个组织单元。2018年3月以来，省、市、县、乡涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能“上下贯通”。持续优化党和国家机构职能体系，就是以推进党和国家机构职能优化、协同、高效为着力点，进而构建系统完备、科学规范、运行高效的制度体系。其中，优化就是科学合理、权责一致；协同就是有统有分，有主有次；高效就是履职到位、流程通畅。系统完备就是机构健全、职能配套、机制完善；科学规范就是设置合理、程序严密、于法周延；运行高效就是运转协调、执行顺畅、监督有力。
国家治理组织体系是一个纵横交错的结构，纵向结构是自上而下治理主体之间的层级关系，横向结构指的是同一层级不同治理主体及其内部要素之间的关系。横向上，“一核”与“多元”之间是“一核”领导“多元”之间的关系，不是“一核”代替“多元”之间的关系。中国共产党在国家治理体系中居于总揽全局、协调各方的领导核心地位，这是由宪法保障的政治秩序存在。当然，“总揽全局、协调各方”不是“包揽全局、代替各方”，不是以党的组织机构职能覆盖国家机构职能。党政关系在“一核”与“多元”关系中是最基本的政治关系。“不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”相对于理顺党政机构关系、理顺党政职责关系，处理好中国共产党的执政权、领导权与国家立法权、国家行政权、国家监察权、国家审判权、国家检察权之间的关系，具有更深层次的意义。确保“党的集中统一领导权力是不可分割的”是处理好党政关系的前提，整合资源力量形成合力，进而提升治理效能是理顺党政关系的归宿。
角色及角色之间关系是由规则塑造的。正是规则使得角色及角色之间的关系得以规范化、制度化、法治化。如，把党的领导制度确立为国家的根本领导制度，健全党中央对重大工作的领导体制，完善党中央重大决策部署落实机制，健全维护党的集中统一的组织制度，严格执行向党中央请示报告制度，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系等系列正式制度规则，确立巩固了“一核”与“多元”之间的领导关系。更多塑造中央与地方之间的“条块结合”关系，破除其“条块分割”关系，最终还要依靠健全充分发挥中央与地方两个积极性体制机制。
二、国家治理能力的基本含义
国家治理能力是国家治理主体运用国家制度管理社会各方面事务的能力，是运用制度配置激活各类资源实现治理目标、创造治理绩效、提升治理效能的实际能力。
（一）国家治理能力强调治理主体对制度能动、综合、智慧之运用
“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”运用制度，必然是将蕴含矛盾普遍性的制度作用于具有矛盾特殊性的实践过程。制度的生成与运用过程遵循从特殊到一般、再由一般到特殊的过程；运用制度需要将蕴含普遍性的制度与所在地方或部门具有特殊性的矛盾结合起来，秉持实事求是的态度因地制宜推进制度落地。基于矛盾普遍性，制度体现的是事物运动发展的普遍原因和普遍根据。由此，制度执行力，必然要求各级官员尤其领导干部切实强化制度执行意识，严格执行制度，坚决维护制度权威，以钉钉子精神抓好制度落实。基于矛盾特殊性，各地将体现普遍原因和普遍根据的制度转化为解决本地特殊矛盾的具体安排，最终实现制度目的与目标。从这种意义上讲，国家治理能力可以理解为治理主体捕捉联结点的能力，即捕捉且着力于同一事物矛盾特殊性与矛盾普遍性相互联结点。这种捕捉联结点的能力实为国家治理主体运用制度解决具体矛盾的能力，实为躬身入局经世致用之“干才”看家本领。进而言之，这种矛盾特殊性与普遍性联结点，容易形成制度建构“关键结合点”。即在特定历史时段（时点）将一系列分散因素开始结合到一起相互作用，并设定下一历史阶段演进方向的重大事件。“关键结合点”，当然需要推动制度创新的关键人物。关键人物，既包括雄才大略的政治家，也包括各级干部，同样少不了民间高手。并且关键结合点往往是多方良性互动的结果。
制度执行力强调刚性约束和普适无例外的原则。“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋”。提高制度执行力，有利于解决干部乱作为、不作为问题，其动力源于制度权威并且需要外部监督予以保障。治理能力强调兼顾制度权威和守正创新，有利于解决干部不敢为、不善为问题。特别是“面对新情况新问题”不能“习惯于用老思路老套路来应对，蛮干盲干” 。领导干部在制度框架内灵活应对复杂情境，而非机械执行，其动力源于内生性创新。一旦体现矛盾普遍性的制度供给缺位，作为矛盾特殊性载体的地方需要先行先试。制度执行力高低评价主体往往在上级，而治理能力高低评价主体是人民群众。提高制度执行力需要上下结合因地制宜，提高治理能力则需要彼此支持的干群关系。
（二）国家治理能力是对国家能力的扬弃与超越
国家能力与国家治理能力都离不开国家制度整合力，都离不开国家建设，都以结果为导向。但不能将两者混为一谈，国家治理能力是对国家能力的扬弃与超越。国家能力是出现于20世纪50—60年代国外比较政治学研究、70—80年代逐渐被政治学等多学科关注和使用的概念。通常将国家意志、国家目标转换为现实的能力界定为国家能力，主要适应于传统国家向现代国家的转型以及内外部安全问题。国家治理能力指的是国家能力在治理议题中的具体体现，它集中表现为国家运用制度创造治理绩效，实现国家特定治理目标的能力。
国家治理能力与国家能力之间的主要区别体现在四个方面：一是价值导向强弱不同。国家能力概念主要体现工具理性，国家治理能力概念体现了价值理性和工具理性的统一。国家能力关注“国家能否做成事”，并无强烈价值导向；且聚焦现代国家权力确立，并不聚焦国家权力确立与公民权利保护的平衡。国家治理能力关注“国家能否正确地做成好事”，具有鲜明价值导向；且注重国家权力与公民权利的激励相容。二是实现方式不同。国家能力以国家权力的确立、巩固、实现与运行为实现方式。国家能力对社会呈现出强制性特征；对他国呈现出彼此竞争的行为倾向。公民行为遵从、国家独立是国家能力评价的优先指标。国家治理能力以国家制度运用和制度执行为实现方式。国家治理能力对社会体现出足够包容性，对他国展现出更多协作倾向。公民心理认同、全球治理共商共建共享是国家治理能力评价不可替代的指标。从现代民族国家建构历程来看，巩固新生国家政权、定型国家制度、推进国家经济建设往往是民族国家构建时期的首要任务，充分运用国家权力配置资源实现国家意志、国家目标是当然选择。一旦民族国家建构完成，国家制度相对成熟定型，人民幸福安康、社会和谐稳定、经济韧性增长、国家长治久安，则更多地依靠“制度之治”，即制度建构与制度运用。建构高质量的制度，且充分运用国家制度配置激活一切可以掌控资源、调动一切积极因素，从而更好实现治理目标。三是利益包容性不同。国家能力首先维护的是经济上居于统治地位的阶级阶层的利益，在此基础上维护以国家为代表的全社会公共利益。现代国家治理能力则是国家制度吸纳力、国家制度整合力、国家制度执行力的内在统一，是保障公民权利与维护国家权力的内在统一，是维护以国家为代表的全社会公共利益、劳动者利益、资本利益的内在统一。利益包容性归根结底来源于制度包容性。国家能力与国家治理能力都离不开国家制度，但国家治理能力对国家制度包容性依赖程度更强。四是能力建设单元不同。作为地域意义、民族意义、政权意义上的整体国家（中央政府），是国家能力建设的唯一单元。而所有国家治理主体都是国家治理能力建设单元。无论何种国家治理主体（组织与个人）、无论何种国家治理层次、无论何种国家治理领域，都是国家治理建设单元。就中国国家治理能力建设而言，党的领导体系要增强领导力，政府治理体系要提高政府执行力，武装力量体系要增强人民军队战斗力，群团组织体系要激发群团组织和社会组织活力。各民主党派要紧扣参政党建设的目标和原则，“不断提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力和解决自身问题能力”。各层级都应加强治理能力建设。香港、澳门回归祖国，要全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序。香港、澳门则应“提升全面治理能力和管治水平”。即使基层治理领域中的基层政权建设层面同样需要加强五类基层政权治理能力建设，即增强乡镇（街道）行政执行能力、增强乡镇（街道）为民服务能力、增强乡镇（街道）议事协商能力、增强乡镇（街道）应急管理能力、增强乡镇（街道）平安建设能力。社会治理领域，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治理预见性、精准性、高效性。国家治理能力最终是通过各级官员各级干部治理能力来实现的，因此应提高各级干部治理能力。就干部治理能力中通用能力而言，应提高各级干部的政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力。
三、高效能治理的基本含义
基于中国语境，高效能治理指在推进国家治理现代化过程中，基于超大治理规模，复杂治理环境、多重治理目标处于张力状态，以人民为中心，以结果为导向，以获得经得起实践、人民、历史检验的实绩为判断标准的国家治理状态。
不同于舶来品的绩效概念，效能是一个更为中国化或本土化的概念。“效能”一词最早明确出处见于先秦典籍《尹文子·大道上》，将“守职效能”作为臣子的核心职责。之后语义虽有所流变，但其作为“履行职能所展现的作用力”的本义基本未发生变化。从字面上理解包括两层含义：一是“效”，即效率、效果、效益的统称；二是“能”，即能力。高效能治理不仅关注“效”，更关注“能”，是依靠“能”实现“效”的动态过程。
尽管“高效能治理”与传统公共行政学中“绩效管理”或“绩效治理”都关注成本、产出、结果，但高效能治理并非对“绩效管理”或“绩效治理”的简单翻版或本土化重新命名。高效能治理在政治意蕴、价值取向、评价维度、运行机理维度，呈现出对技术理性主导下的绩效主义的超越与升华。
（一）高效能治理是从“技术理性”到“政治价值”的升维
传统的绩效管理盛行于西方新公共管理运动，其核心逻辑受企业管理主义影响，侧重于投入产出比、效率最大化以及结果量化指标驱动。它往往被视为一种中立的、技术性的行政工具。中国的“高效能治理”则首先是一个政治概念，其次才是一个管理概念。
绩效管理往往是测量驱动的，且往往假设测量价值具有一定程度的恒定性，例如对经济、效率、效益等价值的追求。相较而言，高效能治理当然也强调治理过程中的治理成本意识，特别是以更低的治理成本实现更优的国家治理目标和治理结果，这需要“四两拨千斤”的“巧劲”。但不是追求机械的静态指标，而是将治理效能视为历史建构和社会建构的过程及其结果。在社会主义革命和建设时期，制度构建与秩序稳定是国家治理的核心关切，维护政权稳定、确保政令畅通与执行效率（行政效率）是国家治理效能的关键价值；在改革开放和社会主义现代化建设新时期，效能侧重点转向以经济发展绩效为核心的评价标准；中国特色社会主义进入新时代，“促进高质量发展和高水平安全良性互动”成为高效能治理的新锚点，旨在将制度优势转化为各方面治理效能。在此意义上，高效能治理不仅仅是衡量结果的尺子，更是重塑过程的引擎。它实现了价值理性与工具理性的深度融合，将国家意志转化为实实在在的治理效能。高效能治理超越了单纯的工具理性，具有深刻的政治属性。与绩效管理相比，它的本质是政治性的，而非技术性的。高效能治理的最终目的，不是为了效率而效率，而是强调通过治理绩效来更好地实现国家战略目标，从而进一步巩固政治认同。
（二）高效能治理是对多重目标张力的动态平衡
传统绩效治理常陷入“指标陷阱”，即过度追求GDP增长率或单一维度的考核数据，导致治理行为的短视化片面化。而高效能治理则在多重目标张力中寻求动态平衡。党的十一届三中全会以来改革开放进程已经接近半个世纪，已经形成特定的经济结构与社会结构；由此，要同时实现以国家为代表的公共利益、劳动者的利益、资本利益（公有制资本+非公有制资本）的内在统一；要同时实现维护政治秩序、社会秩序、经济秩序的内在统一；要同时实现国家制度吸纳力、国家制度整合力、国家制度执行力的内在统一；要实现高质量发展和高水平安全良性互动的内在统一；要实现“制度之治”与避免“制度陷阱”的内在统一；等等。这都必须以高效能治理为牵引。上述“五个内在统一”效能目标追求，表明高效能治理是一种应对高度复杂性、统筹多维利益的高级治理形态。
要实现对多重目标张力的动态平衡，必须树立正确政绩观。高效能就是经得起实践、人民、历史检验的实绩。以人民为中心，为民办事、为民造福是最重要的政绩。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，坚持高质量发展要成为领导干部政绩观的重要内容。这意味着，高效能治理排斥那种为了短期数据好看而牺牲长远利益的“伪绩效”。高效能治理的“高”，体现为发展与安全、秩序与活力、效率与公平、“显绩”与“潜绩”、当前与长远之间的辩证统一。
高效能治理既要算“政治账”又要算“经济账”。在经济下行压力依存的情况下，部分地方财力比较困难，在坚守人民立场、人民情怀、维护国家安全的前提下，要讲究以可控的成本实现预期治理产出、治理结果。在特定时段特定区域以强力整合重塑安全秩序，实现由乱到治的根本转折，是完全必要的。以高效能治理为统领，才能走出一条成本可控、发展韧性更强、社会活力充盈、文化向心力深厚的长治久安大道。
（三）高效能治理是全链条贯通的动态过程
绩效管理往往侧重于事后的评估与奖惩，呈现出静态化、片段化的特征。相比之下，高效能治理是一个贯穿决策、执行、反馈全过程的生态系统。高效能治理贯通国家意志的表达与国家意志的执行，贯通价值理性与工具理性，贯通过程与结果，贯通国家治理体系与国家治理能力。以实绩巩固政权，以体系整合资源，以能力激活资源，以结果统领过程。
四、国家治理体系、国家治理能力、高效能治理三者之间的相互联系
（一）国家治理体系和国家治理能力是相辅相成的有机整体
国家治理体系与国家治理能力之间的相互关系，习近平总书记已经作出清晰的说明。
“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。同时，还要看到，国家治理体系和国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。纵观世界，各国各有其治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差距，甚至同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距。正是考虑到这一点，我们才把国家治理体系和治理能力现代化结合在一起提。”
（二）国家治理体系是高效能治理的“源头”
国家治理体系通过共治通往高效能治理。国家治理的客体（即与国家有关的公共事务），随着国家治理时代环境的变迁而发生变化，国家治理体系随之发生适应性变化甚至战略性主动调整。共治，即协同共治，为最大限度地统筹国家治理体系内的资源力量以及全社会一切积极因素有效解决治理难题，国家通过制度健全或制度创新，最大限度地发挥所有治理主体在国家治理中的作用，最大限度地使所有治理主体形成合力提升国家治理效能。制度完备协同有效，机构职能优化协同高效，在统一领导下多元治理主体良性互动，彼此协商、协调、协作、协同，是协同共治的核心要义。共治，以有效统一领导为前提；“各自为政，政出多门”提高不了治理效能。共治，以资源力量整合运用为依托；跳“独杆舞”、唱“独角戏”，甚至“互为壁垒”提高不了治理效能。共治，以尊重民意尊重规律尊重法治为前提，“混同乱治”提高不了治理效能。共治，充分运用数字治理提升治理效能是数字化时代红利；信息壁垒、数字孤岛难以有效提高治理效能。
从党的十八大以来的中国国家治理现代化战略部署与实践来看，统筹资源力量是方式，提高治理能力进而提高治理效能是最终落脚点。依据党的十九届四中全会通过的《决定》：坚持和完善党的领导制度体系，落脚点在于“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。坚持和完善人民当家作主制度体系，落脚点在于“发展社会主义民主政治”。坚持和完善中国特色社会主义法治体系，落脚点在于“提高党依法治国、依法执政能力”。坚持和完善中国特色社会主义行政体制，落脚点在于“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。坚持和完善社会主义基本经济制度，落脚点在于“推动经济高质量发展”。坚持和完善繁荣社会主义先进文化的制度，落脚点在于“巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础”。坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，落脚点在于“满足人民日益增长的美好生活需要”。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，落脚点在于“保持社会稳定、维护国家安全”——党的二十大报告进一步强调为“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能” 。坚持和完善生态文明制度体系，落脚点在于“促进人与自然和谐共生”。坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度，落脚点在于“确保人民军队忠实履行新时代使命任务”。坚持和完善“一国两制”制度体系，落脚点在于“推进祖国和平统一”。坚持和完善独立自主的和平外交政策，落脚点在于“推动构建人类命运共同体”。坚持和完善党和国家监督体系，落脚点在于“强化对权力运行的制约和监督”。
从2018年2月以来持续优化党和国家机构职能体系实践分析，提高治理效能的落脚点更加清晰。“提高党和政府效能”是统筹党政机构设置的重要考虑。如中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央科技委员会等一些党中央决策议事协调机构的办事机构就设在政府部门，“打破所谓的党政界限，同一件事情弄到一块去干，增强党的领导力，提高政府执行力”。解决创新资源配置重复、科研力量分散、创新主体功能定位不清晰等突出问题，提升国家创新体系整体效能，是2023年3月设立中央科技委员会、重新组建科学技术部的重要考虑。
反者道之动。具体治理领域效能堵点卡点往往源于治理体系还存短板甚至“缺陷”。如，当前我国的政府采购法与招标投标法一定程度上还存在“两法”边界模糊、规则不衔接问题，无形中可能抬高交易主体的合规成本，降低纵深推进全国统一大市场建设领域治理效能。再如，制度供给滞后的治理体系生态难以适配技术迭代迅速的未来产业发展速率。人工智能、脑机接口、氢能领域迭代加速趋势明显，“技术已迭代、标准仍滞后”既增加了企业技术适配成本，又导致市场秩序混乱。由此，适配新质生产力的制度创新才能为未来产业颠覆性创新高度不确定性提供治理体系确定性。
（三）国家治理能力是高效能治理的“活水”
相对于国家制度，国家治理能力更加以治理效能为指向。国家治理能力是指各个治理主体，特别是政府在治理活动中所显示出的活动质量。国家治理能力更多关注国家在治理过程中的实际绩效与评价。国家治理能力作为国家实现治理目标的一种特定力量，就其本质而言是国家对各种资源进行整合、调配和综合使用所达成的整体结果和效能。
从国家治理能力影响因素来看，只有干部制度执行力、干部治理能力才能激活国家制度；只有生动鲜活的人才是所有因素中具有能动性的因素。概言之，国家治理能力，既取决于国家制度品质，也依赖于各级国家干部制度执行力、各级干部治理能力，在一定程度上也取决于民情。而民情是“一个民族的整个道德和精神风貌”。这其中“干部”与“民”是活力因素。具体言之，国家治理能力取决于四大基本要素：时代环境，是规范国家治理能力的外因；制度质量，是决定国家治理能力的内因；治理主体执行制度意愿和能力高低，是提升国家治理能力的活力因素；执行对象自愿遵从程度，是提升国家治理能力的润滑因素。就制度品质而言，实现国家权力与公民权利激励相容，实现制度吸纳力、制度整合力、制度执行力三者内在统一的具体制度及其制度体系。就各级干部制度执行力、各级干部治理能力而言，党的十九届四中全会《决定》已经作出战略部署：“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。”“把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。”只有人这一活力因素经过思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练才能提高治理能力。只有人这一活力因素，才善于运用科学治理（综合治理、系统治理、源头治理）、民主治理、依法治理方式，提高治理效能。有效的治理不仅在于照章办事，更在为社会的最大利益作出合乎理性与道德的选择。高效能治理的终极答案，永远是“人”。
（四）国家治理体系和国家治理能力共同左右治理效能实际状态
国家治理体系和国家治理能力对治理效能的影响并非简单的线性叠加关系，而是一种复杂的非线性耦合关系。我们可以将国家治理体系、国家治理能力与国家治理效能三者之间的关系视为一个复合函数：国家治理效能是因变量，国家治理体系与国家治理能力是两个自变量，它们共同作用于治理效能的实现。根据二者组合的强弱程度，治理效能实际状态可以分为以下四种情况（如下图所示）：
国家治理体系、国家治理能力、国家治理效能相互关系示意图
第一种情况，制度化程度弱且治理能力弱，必然导致治理失败，无治理效能可言。制度缺失与国家治理能力薄弱共同引发了国家治理的系统性危机甚至崩溃。第二种情况，制度化程度强但治理能力弱，容易造成低效治理。一个国家即使制度体系完备健全，如果治理主体运用和执行的能力不足，难以实现制度设计的预期目标，制度优势也难以转化为治理效能，最终形成低效能治理。第三种情况，制度化程度弱但治理能力强，往往以“强人治理”姿态出现，如某些军事政权国家。在这种模式下，尽管政府可能依赖高度集权与强大的资源动员能力，在短期内解决治理难题表现出较高的决策与执行效率。然而，由于缺乏健全、稳定且具有普遍约束力的制度体系，没有足够的国家制度吸纳力，难以产生持久的治理效能。第四种情况，制度化程度强与治理能力强同时具备，这是实现高效能治理的唯一根本路径，也是国家治理的理想状态。在这一状态下，国家治理体系与国家治理能力二者并非静态的简单相加，而是有机融合、相互促进的动态良性关系。一方面，完善的国家治理体系能够引导和规范治理行为，赋能国家治理能力建设与提升；另一方面，强大的国家治理能力有助于维护国家治理体系的权威性与公信力，甚至能够一定程度上增强国家治理体系的韧性，进而产生治理效能的“倍增效应”“乘数效应”“放大效应”。由此来看，国家治理体系与国家治理能力犹如鸟之两翼、车之两轮，在双向互动、动态平衡中共同推动国家实现高效能治理。
结论
国家治理体系与国家治理能力是左右高效能治理的两个基本要素。国家治理体系是高效能治理的“源头”，国家治理能力是高效能治理的“活水”。实现高效能治理，既要见制度又要见人，而国家治理能力则是“见制度”与“见人”之间的桥梁。
