政府和社会筹措到的发展资源怎样送达真正需要者手里，这是个世界性的难题。中国自1986年开始的大规模扶贫，也曾碰到扶贫等发展资源送不达真正需要的贫困农户手里的问题，经过多方努力，这一问题得到解决，积累了宝贵经验，构成为中国农村发展学的亮丽篇章。

本文以大面积推广的温饱工程和普惠式小额信贷为例，总结了中国把扶贫等发展资源送达真正需要的贫困农户的案例。当然，要完全解决政府和社会扶持的发展资源送到贫困与低收入农户的问题，仍然需要持续努力。

一、扶贫到贫困贫困户的确立

（一）初期的扶贫到县的逻辑起点与缺陷。

中国从1986年开始大规模扶贫时，确定以1985年年人均收入低于150元的县（少数民族自治县标准有所放宽，后来标准逐步提高）为扶贫对象，并延续至今。1993年“八七”扶贫攻坚计划国定贫困县的数量增加到592个。截至2018年2月全国受到扶持的贫困重点县585个。

这种以贫困县为主要扶持目标的区域开发式扶贫也存在着缺陷，主要是设计前提：一是贫困县通过区域扶贫开发富裕起来之后，就有财力、物力对贫困农户进行扶持了，正是所谓“大河有水小河满”。二是县、乡的区域扶贫开发项目，可以带动千家万户参与，当然也包括贫困农户参与项目实施而脱贫。实践中，这种扶贫模式确实取得了一定的成功，主要表现在缓解贫困县的贫困程度、增加县级财政收入、培育区域经济支柱产业产品、带动参与项目的当地农户脱贫等方面，发挥出了一定的作用。

但是, 以贫困县为主要扶持对象的区域扶贫经济开发模式的优点也正是它的缺陷，即它瞄准的目标并不是或者说漏掉了绝对贫困农户，而且实践的结果是，一方面，扶贫资金、物资中的一部分被转移到了非贫困地区及非扶贫项目；另一方面缓解政府财政困难的项目被置于优先安排的地位。县级政府作为扶贫资源的管理者，总是偏向于把扶贫资金、物资、人力投向能尽快缓解政府财政困难的项目，于是出现了重视工业项目，轻视贫困农户能够参与的农业项目；重视规模大的项目，轻视可以由农户进行的小型项目；重视资金、技术密集型的项目，轻视文化程度不高的贫困农户可以胜任的劳动密集型的项目。结果是，贫困建设的重工业项目、规模大的项目以及资金、技术密集型项目成功率不高，而且所提供的就业机会不多；特别是这些不多的就业机会还不够县级各类干部的亲朋好友及其子女们的就业需求！因而出现了“扶工不扶弄”|“扶县不扶民”的问题。

（二）扶贫资源到村是怎样被非贫困户占去的？

2001年5月，原国务院扶贫领导小组颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，对21世纪初的扶贫战略做出调整，改变了过去以贫困县为基本扶持单位的做法，而将扶贫开发重点转向了14.8万个贫困村。

扶贫开发项目到村，最有成效的是基础公共工程，如乡村道路、农田改造、小水利、学校校舍、通电、通讯、村卫生室等，全部采用以工代赈形式，全村受益；有的以工代赈形式，还使参与的农民特别是贫困农民获得了投工货币收入，缓解了贫困。但是，那些扶贫贴息贷款、适用科学技术培训、外出考察等扶持项目一到村，基本上都被村里的干部及亲朋好友、富裕农民等“理所当然”地占据了，那些真正的贫困农户，由于处于弱势地位，受教育不多、社会关系不畅等不利条件，很难“沾边”。这样一来，扶贫开发项目到村的扶持资源，就只能为非贫困户所专享。

（三）大面积的温饱工程使贫困户受益。

1980年代初以来，中国农业科技人员试验成功了地膜覆盖玉米增产技术。1987年，农业部把这一技术作为“温饱工程”用平价供应地膜、差价补贴的方式向全国推广，此后被作为解决贫困地区农民吃饭问题的重要措施。

地膜覆盖农作物栽培技术，是国外60年代创造的一种集约经营农业、提高土地生产潜在能力的一种增产技术。它能明显地改善土壤墒情、提高地温、增加作物产量，高寒山区、干旱半干旱地区的增产效果特别明显，成为中国大规模扶贫中解决贫困农民吃饭问题的重要扶贫方式之一。以云南省为例，从1986年试验示范1.68万亩，以后迅速扩大，至1997年已推广到221.4万亩。

对于广大贫困地区的贫困农户来说，由于采用这一技术，政府有补助，提供良种、地膜，还有农业技术人员给予指导，有的为了消除农民的风险担心还实行减产弥补的承诺，因而推广的积极性逐年增高，几乎所有采用这一技术的农户都作到了当年推广，当年增产，当年便解决了吃饱饭的问题。据云南省农业厅统计，1986～1996年10年间通过地膜覆盖玉米“温饱工程”共增产粮食12亿公斤，相当于1996年云南省粮食总产量的约10％，解决了200万人以上的连年口粮困难。

地膜覆盖仅仅是改善了农作物生产的外部环境条件之一，农作物是否能够最终获得高产，还要看作物的生物学遗传信息是否优良高产，以及其它条件是否也有利于高产，即农作物的高产是多种先进适用配套技术的运用。就云南省的情况来看，除了玉米，还推广杂交良种、营养钵育苗移栽、“药肥包衣”播种、打洞深施液态化肥、多种新型高效复合肥的使用和多种植物生长调节剂的使用。后来，其它农作物如马铃薯、红薯、旱谷、蚕豆、白芸豆、烤烟、各类蔬菜等，也逐步采用地膜覆盖等技术。据典型调查，有效的每亩增产幅度是马铃薯26.8％、红薯为43.3％、旱谷为8.8％、吞豆为34.8％、白芸豆为26.8％。

（四）以工代赈在施工期间让当地贫困户打工赚钱。    用以工代赈方式在贫困地区进行大规模的基础设施建设，是从1984年开始的。所谓以工代赈，主要是政府以实物形式对贫困地区基础设施建设投资，一方面为当地经济增长创造物质基础，另一方面为贫困人口提供短期就业和收入。这也是国际上称之为的公共工程的扶贫项目。    与国家从事的基本建设项目的区别：一是以工代赈项目专为援助贫困地区而设计，使乡村贫困人口通过参与项目劳动而获得实物收益。而国家从事的基本建设项目，包括60-70年代在中西部贫困地区为军工企业修建的基础设施建设项目，贫困人口受益并不直接，因为这些项目没有吸收当地贫困劳动力，也没有形成推动当地社会经济发展的动力，形成的是与当地社会经济分离的“孤岛经济”。二是中央政府的以工代赈投资，采用实物形式，即用当时过剩的粮食、棉、布、食用油和中低档日用工业品，既解决了商业库存积压商品的销售，又使参与项目的贫困劳动者获得对他们来说的急需品。三是以工代赈项目的选择，都是贫困地区急需的、而且又是简单的劳动密集型的项目，当地的贫困农户劳动力足以胜任，因而使大量农村剩余劳动力得以利用。四是以工代赈施工时间，一般都选择在农闲季节，这就或多或少地为贫困农民提供了补充收入。    以工代赈项目具有传统的计划经济的、自上而下的政府行为特征，涉及财政、商业、粮食、物资、供销、农业、水电、交通等部门，工程建设所需要的普通工人，一般是工程所在地农民，即通常所说的农民投劳。这种农民投劳，由县工程指挥部计算后分摊给当地村社，当地村社一般采用各户平均分摊的形式。这是因为，一方面由于参与这类劳动可以获得一定的粮、棉、布、日用品等实物，在根深蒂固的农民“利益均沾”的影响下，各户平均分摊是大家都同意的选择；另一方面，这种农民投劳还包含着部分义务工，即被折算成地方政府配套资金的无酬劳动。这部分劳动带有强制性，有劳力而不愿出工的农户必须向村民小组付款才能免除义务。不过，由于村社成员大家都不富裕，而且具有相互监督向公益事业投劳的传统，只有那些家庭确很富裕的人家才出得起钱请工代劳。至于工程建设所需要的技术工，例如石匠、木匠、铁匠等，往往由附近村社中具有这种传统技能的人组成的包工队承包。这些包工队不但在本地承包以工代赈工程，有的还到外地承包，成为农村中靠技艺先富裕起来的阶层。     以工代赈工程的成效明显，有效地改善了贫困地区的基础建设。公路等交通条件的改善、农田基本设施和社会服务设施的相应增加，对于贫困地区经济的增长起着十分重要的作用。

其次，以工代赈项目通过中央、省、地、县四级政府的项目地点调整和投资方向选择，使贫困地区和多数贫困农户受益。据朱玲、蒋中一的调研结论，以工代赈项目选择具有既使改善贫困人口生存条件，又有助于全省经济增长的双重含义。

然而，以工代赈项目瞄准的是村社，而不是单个农户或个人；在项目实施村社，立项依据首先考虑的是效率原则，即选择当地相对有利的社会经济条件的村社，以保证项目成功、投资有效，因而它具有一定的扶持贫困区域的功能，但对扶持最贫困区域和最贫困农户的目标却考虑不多。后来，随着国家财力投入扩大，几乎所有贫困村的基础设施改善，都是通过以工代赈所修建完成的。

（五）最早破解扶贫到贫困户的试验

怎样破解扶贫到贫困户的难题，一直是人们所关注的问题，也是国际组织援华农村项目探索的主题。1990年初，经原国务院扶贫办批准与安排，国际基金会援助中国的第一个大型项目《云南省贫困山区综合开发试验示范与推广项目（云南扶贫项目，YUM项目）》启动之初，就制定了瞄准真正贫困户的目标，项目专门安排一批到贫困户的小项目，如杂交种子、化肥使用等粮食增产项目，使贫困户当年增产，不再俄肚子；购买仔猪、羊、鸡等饲养项目，以增加经济收入。之后经总结，这一扶贫到户的做法被概括为“五个一工程”，即贫困农户人均一亩左右稳产农田地，人均一亩左右经济林果，户均年出售一头大牲畜，户均一人学会一二门适用致富技术，户均一人从种植业中转移出来，被原云南省扶贫办报省政府批准推广。

二、小额信贷是怎样把宝贵的信贷资源送达真正的贫困农户？

我国贫困面大，政府财政可以用于扶贫资金虽然每年都在增加，但毕竟有限，怎样解决贫困农户庞大的资金需求？人们想到了金融贷款，并设计出了政府财政贴息的扶持办法，被称为财政贴息贷款。实践中，这种财政贴息贷款出现了两种情况：一是政府财政能够用于贴息的钱也不能完全满足贫困农户的要求；二是财政贴息贷款到了县、乡、村后，大部分都被农村中基层干部、大户等强势人群使用了，真正的贫困农户难以沾边。

（一）孟加拉国“乡村银行”小额信贷扶贫到户

恰在此时，国际上出现了把宝贵的信贷资源送达真正的贫困农户的成功经验，这就是孟加拉国“乡村银行”（又称“穷人银行”）小额信贷扶贫到户。它是由孟加拉国吉大港大学经济学教授穆罕默德·尤纳斯在 1980 年代初创立，成为非政府组织、非金融机构的乡村信贷扶贫模式（简称为 GB模式），是世界上规模最大、效益最好、运作最成功的小额贷款扶贫到户。截至2016年底，该银行拥有890万名会员（有效借贷户），137万个小组，覆盖了孟加拉国93.16%的村庄。在会员中，97%是贫穷妇女，其中还包括7.76万名乞丐会员，其中267万名客户处在孟加拉国的贫困线以下。后来世界上 100 多个国家（地区）引入复制与推广，被称为专门为贫困者设计的、成功的扶贫模式。2006年，尤纳斯教授与孟加拉乡村银行共同获得诺贝尔和平奖。此外，尤纳斯还曾获得过包括世界粮食奖在内的多个国际荣誉。

（二）杜晓山是中国第一个引入小额信贷扶贫到户并本土化试验者。

1994 年，中国社会科学院杜晓山教授及他创办的“扶贫经济合作社”，首次将尤纳斯教授小额信贷扶贫到户引进中国，先后在河北省易县、河南省虞城县、南召县和陕西省丹凤县进行试点，实现了把信贷扶贫资金直接送达贫困农户的先例。  

其实，我国改革开放后不久便接受国际援华农村发展项目中信贷扶贫，始于国际农业发展基金（简称农发基金）于1981年开始先后在中国实施的15项农业开发项目，承诺金额为3.8亿美元的优惠贷款，资金的三分之二用于信贷。 1982年联合国妇女发展基金开始在北京和山东小范围提供面向低收入妇女的循环信贷基金，帮助贫困妇女发展微型企业。国际小母牛项目组织（HPI）自1984年以来在中国四个省区开展以“礼品传送”形式运作的特殊小额信贷项目。1986年联合国人口基金会累计投资900万美元，先后在甘肃、青海、宁夏、贵州、新疆、内蒙、湖北、安徽、陕西和山西启动了包括建立妇女循环小组贷款在内的项目。世界银行从1994年开始先后实施了西南、秦巴和北部三个扶贫项目，除了两个专门的小额信贷试点项目（陕西安康和四川阆中）以外，在各个项目县都包含农户贷款的项目内容。联合国儿童基金会自1996年开始在12个省区的24个县实施了为期5年的“贫困地区社会发展项目”（SPPA），主要以小额信贷的方式运作，投入项目资金650万美元。国际劳工组织自1996年开始在甘肃、河北和江西实施了以促进就业为目标的小额信贷项目。国际渐进组织和鹤类基金会实施的贵州草海保护区项目的村基金。联合国开发计划署出资、国家外经贸部组织在四川仪陇、云南金平和麻栗坡的扶贫项目；联合国儿童基金会出资、当地政府组织的云南丽江、腾冲、龙陵县的项目；澳大利亚政府出资、当地政府组织的青海海东区域发展项目；香港乐施会出资、当地政府组织在贵州威宁县、广西巴马和大化县、云南禄劝县、澜沧县和西盟县的区域发展项目等。这些引入的小额信贷扶贫到户试验，均获得了满意的成功，消除了扶贫到户难的困惑，实现了人们孜孜以求的百分之百的直接扶贫到户的目标。 　　

国际援华农村发展项目规模最大的当属2005年7月，由原国务院扶贫办外资项目管理中心和世界银行、世界宣明会、国际计划和行动援助组织等合作开展的农村社区主导型发展试点项目，分布于广西、四川、陕西、内蒙古四省（区）的60个重点贫困村，总投资约4800万元人民币，其中日本社会发展基金赠款约1600万元人民币，也实现了直接扶贫到户的目标。

（三）小额信贷扶贫到户的特点

相对于现有的扶贫经济开发项目来看，小额信贷扶贫到户具有以下明显的特点：

一是它瞄准的目标是绝对贫困农户。小额信贷扶贫到户的宗旨是扶持绝对贫困农户，非贫困农户没有资格使用，而且他们也看不上这种小额信贷的“小额度”钱，避免了扶贫资金的被截留和滴漏。

二是它的操作方法简便。贫困农户根据家庭脱贫计划的项目需要，向小额信贷组织提出申请，经本村社农户小组讨论认可，即可得到贷款, 免除了现行扶贫贷款需要担保、抵押等金融机构的繁琐作法。

三是贫困农户都能精心使用贷到的款。虽然这种小额贷款数额很小，一般一个家庭贷款只能在数百元以内，个别的一千多元，但是由于贫困农户精心使用，普遍发挥着较好的效益，或者说项目成功率很高。

四是农户整借零还，减轻了偿还本息的困难。 由于它把贷款户的还贷分解为每周或一个项目生产周期结束之后，一次还贷额不多，因此实现了扶贫资金的高还贷率，极少出现农户赖帐、还不起贷款而造成的呆帐、坏帐等现象。这也有力地证明了贫困农户具有较高的信誉和素质。

五是资金快贷快还，快速周转，相应增加了扶贫贷款总量。由于这种扶贫资金的高还贷率，因而提高了宝贵的也是有限的扶贫资金的周转率。在有的试验点，一笔小额信贷一年可以周转 5--6次，个别的达到7—8次，这是我国现有扶贫贷款乃至金融信贷无论如何也作不到的奇迹。

六是培育了农户通过发展市场经济而脱贫致富的能力。农户使用小额信贷，必须自己提出项目，自己组织实施，自己对项目实施进行监测评估，而不像现有区域扶贫开发项目那样由外部确定项目，让农户被动参与，因而贷款户自身的素质随之提高。

七是信贷扶贫的资金及其组织实现了自我持续运转。无论是中国社科院的 “扶贫经济合作社”，或是其它小额信贷的项目组织，由于农户的高还贷率和较高的利息率，使其自身也有了逐步增多的利息收入，并能在一两年或三五年内达到财务基本自立、自负盈亏和持续发展，并有可能在一定时期后转变为发展资金。

八是小额信贷向贫困妇女申请的项目倾斜，对于缓解农户贫困具有决定性的作用。这是孟加拉国乡村银行的重要特点，也为我国国内的小额信贷所重视。这与现有区域扶贫开发项目主要以男子为主，甚至男子决策、男子参加培训而由妇女劳作的现象，形成了鲜明的对比。

九是项目选择适应了农户条件。贫困农户的项目选择基本上是农户在现有条件下能够从事的农业种植业、养殖业、经济林果等，避免了现有区域扶贫开发项目偏重工业、与城市产业结构雷同的现象，因而项目所形成的产品市场容量大， 不愁销售，也有利于丰富城乡居民的“菜篮子”、“饭桌子”

十是大大节省了社会扶贫资金等资源。专门针对贫困农户的小额信贷，每户农户贷款一般都在数百元，个别的也不过一、两千元，即可以使他们从绝对贫困的恶性循环怪圈中走出来。相对于现有区域开发扶贫方式来看，是一种投资小、 能回收、效益大的扶贫路子。

十一是有利于转变社会对贫困农户的片面看法，增强贫困农民的自信心。长期来，社会各界对贫困农户形成了一些片面看法，如认为贫困农户素质低、愚昧落后、懒惰、不会经营、没有储蓄习惯等等。小额信贷的实践恰恰证明，贫困农户并不愚昧懒惰，他们在现有恶劣的生产生活条件下顽强的生活，精打细算地使用贷款，是埋头苦干、摆脱贫困的主力军。

三、扶贫到户首先要把真正的贫困农户界定出来

信贷资源到村后要安全地送达真正的贫困农户手里，首先要把真正的贫困户识别出来，而排出非贫困农户。实践中我们学习借鉴国际上先进的识别方法，并把它和中国的国情实际结合起来，一个准确快速识别方法被创造了出来。

（一）传统的村干部指报法的缺陷

我国扶贫初期，确定贫困农户状况的主要指标是人年均口粮和纯收入。而确定各农户情况的普遍方式是村干部指报。

所谓村干部指报，是在确定的一个贫困村社中，由该村干部介绍本村各农户的家庭情况。无论是上级机关派人了解、研究者的调查以及统计部门的抽样调查，都无一例外地依靠村干部指报。而村干部在指报时，由于较少有村民参与讨论与监督，估报、谎报、漏报现象便不可避免地出现。

当然，那时上级工作人员、扶贫理论工作者也并不是完全相信村干部指报，也会在听取村干部介绍后“走马观花”地作点家庭访问，不但调查面窄，而且也少有对获得的信息进行甄别，这就难以真正把贫困农户揭示出来。

至于统计部门的抽样调查，由于所抽之样的情况大都是村干部提供的，也不可避免地存在着不实的问题，特别是统计部门抽样调査时采用的平均数法，将一个村社中的相对富裕户与贫困户的口粮、纯收入一平均，就不能不在一定程度上掩盖了贫困户的真实贫困状况及贫困原因。

（二）孟加拉乡村银行工作人员识别法

中国扶贫初期碰到的上述识别情况，在世界各国带有一定的普遍性，小额信贷扶贫到户的创始国孟加拉也不例外。为了真正地把需要扶持的贫困户识别出来，乡村银行及其他从事小额信贷的组织，已经设计了排除非真正的贫困农户的“三步测查法”：第一步，外来调查者进村先看房子。最贫穷的农户，通常是那些住在用简陋的材料修建的极小的、极破烂的房子里；第二步，经济状况调查，实际计算农户每月现金收入，询问农户拥有土地的数量和其它财产状况；第三步，复查，由外来调查者的上级高级官员，对那些基层调查员已经调查过农户进行复查，也对申诉进行复查。

杜晓山教授的同事孙若梅教授曾介绍国际上另一个著名的小额信贷——马来西亚伊克提亚信托投资公司的小额信贷扶贫（AIM）的识别方法，包括住房指数（16类57个指标）和财产测试（5类46个指标）。由于指标甚多，不易推广。

（三）一种简便的三步矩阵法。

1997年初，云南省社会科学院农村经济研究所的学者承担了云南省政府举办的云南省小额信贷培训班的教学和管理办法、财务制度、会计制度的起草工作。在编写培训教材时，他们认真学习借鉴国际上的识别贫困农户的方法以及流行的参与性农村快速评估技术（PRA），并总结国内杜晓山教授扶贫合作社的实践，特别是充分听取参加培训班的云南省扶贫第一线基层官员的意见，总结并推荐出识别一个村社中需要扶持的绝对贫困农户及其扶持内容的三步矩阵评价法：

第一步，在选定的村庄里，由全体乡干部、村社干部和随机抽样的本村庄20% 村民，分别请他们列出本村最贫困农户的名单，并且让其从最贫困者开始排序，从而得出一个该选定村需要扶持的绝对贫困农户的矩阵表，分析此表就可以得出该选定村庄需要扶持的绝对贫困农民的名单。

第二步，随机抽样到已经确定的绝对贫困农户家里访贫问穷。在实地观察贫穷农户家庭住房、收获粮食、养殖业、穿着等详情的基础上，召集该家庭成员， 经过预先设计的贫穷指标的讨论，让各人对本家庭贫困程度指标排序，即可以了解该农户贫穷的类型与程度。

第三步，让该访贫问穷农户家庭各成员（不能仅仅是男主人）对自家脱贫致富的门路，进行讨论，在 一一 列举出来之后排列顺序，得到第三个矩阵评价表，分析该表就可以得出该农户脱贫致富所需要的扶持项目与条件。

上述三步矩阵评价法，虽然看起来有点繁琐，但相对于我国现行的农村调查，强调了调查者严格按程序操作、农村干部和农民发表意愿的不受干扰等，因而能够使一个村庄里的绝对贫困农户明晰地界定出来，并把贫困的真实情况和脱贫要求显示出来，以便于落实“精准”扶持。

此后，云南省扶贫办系统在实践中不断摸索总结，至今形成并坚持的精准扶贫识别方法如下：首先是贫困农户申请，然后是村民代表大会民主评议，再交给村委会或驻村工作队核实，乡镇人民政府审核，县扶贫办复审再进行公告。其中有两次公示，村里评完进行公示，乡里评完也要进行公示。公示时要让村民看评出的是不是贫困户，有没有存在不公平的情况，大家进行监督，最后报送县里审批并建档立卡入数据信息库，对贫困户实行“脱贫即出、返贫纳入”的更新管理机制。

实践中，有的地方把识别方法归结为“一看房，二看粮，三看有无读书郎”，颇为形象。

四、从制度设计上排除非真正的贫困农户

（一）对小额信贷扶贫的异化表示忧虑。

我国自引入孟加拉国小额信贷扶贫到户模式后，时任总理温家宝1999年6月8日的一次讲话中曾经给予小额信贷扶贫到户以高度的评价：“扶贫信贷资金怎么到户，怎样管好，是扶贫开发中一个长期没有解决好的问题。一些地方采取小额信贷的办法较好的解决了这个问题。这种形式，资金到户率高，项目成功率高，贷款回收率高，受到贫困地区广大干部群众的欢迎，要在总结经验，规范运作的基础上稳妥地推广。”之后，温家宝又指出：“农村小额信贷扶贫是帮助农民脱贫的一个有效途径，一定要把这件事办好。”

小额信贷扶贫实践中却发生某种异化，引起了人们的忧虑：一是抛弃了小额信贷扶贫的“小额度、短周期”、“整贷零还”、“5户联保、顺序贷款”、“妇女承贷”、“较高利率”等特征，变成了中国传统的农村信贷，而中国传统的农村信贷不但没有扶贫的功能，连对一般农户贷款的功能也没有；二是即使在一些还保留一点小额信贷扶贫特征的项目中，小额信贷扶贫项目款一进村，便成了村干部、村中富裕户排斥贫困户而由他们独享的资源；三是许多县、乡、村干部借口“贫困户不欢迎小额度、而需要大额度贷款”，把宝贵的小额信贷扶贫项目变成了大额度贷款。

更为遗憾的是，当时有关部门和一些地方对小额信贷一直“耿耿于怀”，一而再、再而三地散布小额信贷“存在着风险”、“有个地位定位问题”；特别是，有个部门在对小额信贷进行所谓的“规范”名义下，取消了小额信贷较高利率、整贷零还、贷款小组互助互保互督等实质性的制度安排，因而异化成了传统的农村信贷，而传统的农村信贷是“扶富不扶贫”。之后，小额信贷交由农业银行运作，而农业银行商业化改革后对小额信贷不感兴趣，积极性不高，况且农行在乡一级已经没有分支机构，无法运作小额信贷；继续让政府扶贫办、妇联等系统代为运作，却不给他们运作经费；此外，一些有地位的人对小额信贷扶贫到户的性质定位问题不断提出质疑，使全国自2000年后小额信贷处于低潮。

（二）坚持程序设计使非贫困农户“看不上用”。

那么，小额信贷是怎样从制度上排除非贫困农户的？关键在于使非贫困农户“看不上用”。这里的道理在于：由于额度小，农村里的富人和强势人群也就看不上。在农村，富人和强势人群已经经过了小额度创业阶段，有了一定的资本、经验和人才，进入了资本投入较多、规模经营稍大、收入水平较多的家庭经营阶段。特别是，富人和强势人群已经具有了一定的社会关系网，他们如若发展家庭经营，可以到农村信用合作社、农业银行贷款，一方面他们自己家庭有财产抵押，另一方面不愁没有人替他们担保。正是在这样的情况下，农村里的富人和强势人群看不上小额度贷款，这才轮到了贫困农户使用。

（二）整借零还的设计使非贫困农户“不耐烦用”。

实践中整借零还的设计使非贫困农户“不耐烦用”的理由如下:

首先，整借零还减轻了贷款贫困农户一次筹措大笔还款资金的压力，做到了快借快还。盂加拉国乡村银行小额信贷实行的是一周一还贷，被称为“50周还贷制”。云南省政府主导型小额信贷实行的是半月一还贷，被称为“24 周还贷制'。至于利息，通常的做法是第一次放贷时预扣全部利息的一半，待最后一次还款时归还利息的另一半。这样，就大大减轻了一次还款数额巨大的压力，由于每次还款数量很小，便于贷款贫困者设法凑齐，贫困农户把这种制度评价为“零 割的肉不痛”。

其次，由于快借快还，小额信贷机构可以将收回的贷款再放给别的贫困者，实现了宝贵的扶贫资金滚动使用，提高了资金利用率，扩大了贷款的受益面。就小额信贷的工作人员来说，可以采用“坐收坐支”的方式，即在贷款贫困者的中心会议上，一边收取还款本息，另一边将收取的本息及时地贷给急需贷款的其他贫困者，使扶贫面越来越大，同时减轻从贫困者小组、中心所在地到小额信贷工作站驻地携带大量现金的风险。

其三，由于分期还款，不仅强化了贷款贫困者的还贷意识，而且从某种程度上说是强制性地推动他们精心谋划，精打细算，开源节流，提髙了生产和经营能力。对于贷款贫困者来说，他们只要家里养一群鸡，每次还款时卖一、二只鸡的钱就够了；做小买卖，卖几天货也就有了还款的钱；再不然，他们在还款前出去打几天工，也可以攒够还款的钱，从这个意义上说，小额信贷是“逼”着贷款贫困者开动脑筋想办法，千方百计地寻找挣钱的门路，从而使“笨人"变聪明了，“懒人变勤快”了。

其四，在分期还贷的实践中，不少贷款贫困者在实施贷款项目的同时，又自己决定、自己寻找、不需另外贷款，同时实施了一批规模虽小但是成功率很髙的项目。在这个过程中，不需要别人批准，也不需要外界恩賜，更不需要政府扶持，贷款贫困者奇迹般地决定和完成了一批自我发展项目，并且都意外地获得了成功。在凑够每次还贷的钱时，贫困者自我发展的能力也得到了提高。

其五，分期还款的麻烦，正好排除了非贫困者，从而把宝贵的扶贫资源真正送达贫困农户手里。贫困者之所以不怕麻烦，原因在于他们的时间成本低，而农村中的非贫困农户生产经营门路多，时间少，因而“不耐烦”使用需要每周或每半月还一次贷款的小额信贷，因为现有农村金融的大门随时都对他们开着呢！

农行之所以把小额信贷整借零还的特色制度退回到整借整还的传统信贷的老路上，说到底是怕麻烦、怕艰苦。就实践上看，小额信贷无论每一周（盂加拉国作法）或是每半月（云南省作法）还一次贷款本息，将给小额信贷组织机构和工作人员增加了很大的工作量，而且每一次归还的本息又不多，特别是按小额信贷规定是由小额信贷员到各村收款，要走很远的路，确实是很麻烦、很艰苦，对农行来说还有一个增加人工成本的问题，显然没有一次整贷省工省成本。

（三）坚持较高利率使非贫困户“不值得用”。

有的金融部门和社会人士不理解小额信贷的较高利率，他们依照央行严格利率管理的规定，打着减轻贫困者贷款的利息以体现扶贫原则的精神，坚决反对小额信贷的高利率。但是，低利率完全违背了小额信贷的原则，实践中存在着难以克服的危险，即低利率并不能使宝贵的扶贫资金真正到达贫困者手中。在低利率中，贫困村社中的各类农户都会出来争夺这一“廉价午餐”，“不要白不要”、“白拣便宜”、“捞一把”等思想，会使贫困村社中的强势人群、先富裕起来的人群，利用自己的地位和势力“霸占" 这类贷款，真正的贫困农户由于属于社会弱势群体，往往难以沾上低利率扶贫贷款的边。这正是我国大规模扶贫数十年来“真正的贫困农户难以得到贴息贷款”的深刻原因。

（四）低利率使贷款贫困者难以产生精心经营的压力与动力。

这是因为，低利率将给借款者一个错觉，即小额信贷是一种很不严肃的贷款，是政府的扶持，因而可以马马虎虎，而不必精心使用，或者说用好用坏无所谓，失败了也不用还。在低利率下，借贷者和放贷者都认为小额信贷是一种“白送”的礼品，既使借贷贫困者产生“等、靠、要”思想，又使其形成賴帐习惯，从而造成低还贷率。我国自1986年以来的巨额贴息扶贫贷款的低还贷款率（平均不到50%)，—而再、再而三地说明了这种危险的存在。

（五）较高利率才能覆盖小额信贷组织与项目所需成本。

小额信贷是一种扶贫行为，它的组织（运作者）本身需要包括办公用品、人员工资、通信、交通等支出。如果小额信贷的收入不能覆盖成本，那么它本身也就不能生存下来，所谓扶贫也就成为一句空话。

五、小额信贷扶贫到户为什么贷款要小额度？

小额信贷扶贫到户坚持贷款户一次获贷只能是小额度，这是国内外小额信贷扶贫到户的重要原则和成功经验之一。凡是坚持小额度放贷这一原则的，无一例外的都取得了扶贫到贫困农户的目的。但是，我们也不得不指出，其它的特别是地方政府运作的小额信贷，早已不坚持这一原则，转而热衷于相对来说的大额度放贷。而抛弃了这一原则，以“中国特色”为借口的那些大额度放贷，真正受益的变成了非贫困农户，也就背离了“真扶贫、扶真贫”的宗旨。

（一）、小额度对贫困户的意义。

一是小额度适应了贫困户的家庭经济实力 大家知道，贫困农户之所以贫困，一个重要原因是家庭经济实力太弱，贫困农户使用几百元、不超过1000元的小额度贷款，从事适应自己家庭经济实力的种植业、养殖业以及小买卖，数额虽少，但是使用起来比较容易把握，不容易失败。

 二是小额度适应了贫困户的经营能力 对于贫困户来说，他们之所以贫困，至少证明了他们尚没有从事较大规模经营的实践，当然也就没有较大规模经营的经验。他们熟悉的，是自己家庭经营中的那几亩地的种植业，几头牛、几头猪、十几只羊、一群鸡式的养殖业，几百元、上千元的小本买卖，如此等等。

三是小额度排除了富人和强势人群，从而才把宝贵的扶贫资源送达真正的贫困户。有的理论精英并不明白这一道理，他们就此提出了两个质疑：一是认为国家多拨点扶贫款，不就解决了贫困地区各类农户的贷款需求问题了吗？二是强制要求贫困农户小额度贷款不是歧视贫困户吗？问题并没有这么简单。先看第一个质疑。国家的扶贫款当然应该多拨，但是中央财政每年“分蛋糕”，是一个多部门、多个利益集团“博弈”的过程。在这一过程中，扶贫系统一般是不会得到足够多的扶贫款的，究其原因，一是在我国穷人是弱势群体，没有发言权；二是在我国发言权大的是国有垄断企业，每年他们都可以从中央财政得到“锦上添花”、“肥肉加膘”的补贴。试想，财政“蛋糕”大头被别人占了，怎么多拨扶贫款？！ 再说第二个质疑。正如前述，贫困户正是由于贫困，才经营不起大额度信贷的项目，而只能从小型的家庭经营项目做起；而一开始就要求大额度贷款、作大项目的，肯定不是贫困户，而是相对富裕户、大户、村中的强势者，因而是背离了扶贫的宗旨。

四是小额度可以让村里更多的贫困户得到贷款。 在小额信贷扶贫到户的本金总额是一个定数的前提下，坚持每一个借贷贫困户都是小额度，也就意味着可以让较多的贫困户获得贷款。这对于扩大贫困户受益面，体现对于各个贫困户的公正性扶持，无疑具有特别重要的意义。

（三）大额度说明了什么？

国内外小额信贷扶贫到户的实践证明，坚持大额度的机构和个人肯定不是真心帮助贫困户，而是帮助非贫困户。坚持大额度贷款的，一般有两种情况：一是在多数地方政府运作的小额信贷中，人们常常听到官员们始终坚持农民需要的是大额度贷款的“高论”，几乎毫无例外对他们的贷款对象发放大额度贷款。二是在有的小额信贷组织中，信贷员坚持大额度地对他们的贷款对象发放贷款。这里的原因，一是相对富裕户和村干部们需要的是大额度贷款，囿于他们的压力，也就不得不偏向于农村中的相对富裕户、村干部；二是这些组织内部的激励机制出了问题，多发放小额和少发放大额贷款，在责任、报酬等方面没有区别，而小额信贷扶贫到户的小额贷款当然太复杂、繁琐，因而就懒得多花费时间与精力了。因此，人们可以断定，凡是发放大额度贷款的机构和个人肯定不是真心帮助贫困户，而是帮助非贫困户。

我还发现这样一个现象，地方政府官员和有的小额信贷扶贫到户组织的工作人员，因业务需要进村后，要在村里吃饭，有的要在村里住宿。那些贫困农户家庭由于贫穷，没有好的饭菜招待，没有像样的房子和床铺供其住宿，从而也就不能不与地方政府官员、小额信贷扶贫到户组织的工作人员保持了一个距离。而村中相对富裕户、村干部和强势人群，由于家庭相对富裕，地方政府官员、小额信贷扶贫到户组织的工作人员一进村，他们就抢先把他们包围了，献茶水、递香烟，介绍情况，热情得不得了。于是，他们也就自然而然成为了进村者喜欢的“积极分子”、“依靠对象”、“项目骨干”。而他们在自然而然的成为小额信贷的“贷款对象”后，当然就要求大额度贷款，不会喜欢小额度贷款。

必须声明，我们不是反对农村中的相对富裕户、村干部和强势人群获得贷款，而且认为农村中这个阶层应该获得更多的贷款和更好的金融服务，以促进我国农村经济的发展和社会的繁荣，因为我国的农村金融毕竟太差了，离农民的金融需求相差太远了。但是，这里讨论的是小额信贷扶贫到户，小额信贷的本金资源本来就不多，应该研究怎么样真正送达到贫困农户，不要被非贫困户抢夺了。

六、小额信贷扶贫到户为什么要以妇女为主承贷人？

国内外小额信贷扶贫到户的实践证明，小额信贷扶贫到户对于贫困妇女比对于贫困男子的作用更大，因此，小额信贷扶贫到户要以妇女为主承贷人。

（一）贫困农户的贫困，在某种程度上看是妇女的贫困；而消除了妇女的贫困，农户贫困便随之消除。

世界绝大多数发展中国家贫困农村的一个共同特征是，妇女承担着繁重的家务劳动、田间劳动，但是她们的社会地位和家庭地位却很低。中国贫困地区的妇女更是这样。处于社会底层的妇女，无论在家庭中，或者说在社区，一般情况下只有辛勤劳作的义务和责任，而无发表意见和做出决策的权利。长久以往，妇女的聪明才智被泯灭了。凡是到农村调研的人都可以看到这样一个事实：除了天灾人祸等不可抗拒的情况外，贫困农户家庭生活相对安排得较好者，可以断定该家庭有一个称职的女主人，或者说女主人在家庭中有发言权和决策权；反之，则说明该家庭中女主人没有发言权和决策权。如果一个贫困农户家庭中没有女主人，那么这个家庭的生活肯定是乱了套的。因此，人们常说，一个家庭可以没有男主人，但是绝对不能没有女主人，否则这个家庭便不成为其家庭。

在贫困者家庭里，妇女具有节俭、顾家、不乱花钱、能按时还钱等美德。以帮助贫困妇女发展家庭经营的国内外小额信贷扶贫到户的事实证明，贫困妇女使用贷款发展家庭经营，取得成功的机会很大，对贫困农户脱贫致富作用也很大。

（二）贫困妇女特有的母爱、责任感和自我牺牲精神，决定了她们承贷的高成功率。

贫困妇女作为家务劳动的主要承担者，她们总是把照料、维持家庭的生存，时时刻刻放在心上，并为此而精打细算、拼命劳作、无私奉献。在家庭生活极端困难时，男子常常逃离家庭，最有力的借口是出外打工挣钱，但是他们外出的目的首先是自己要吃饱饭。然而，妇女则不能，她们要留在家里，维系着这个家庭。相对而言，饥饿与贫困更多的是妇女面临的问题，而不是男子面临的问题。如果家庭成员中必须有一个挨饿，那么不成文的规定是这个人必定是母亲。在缺衣少食的日子里，母亲大都有过那种不能喂养子女而心灵留有创伤的悲惨记忆。如果有与饥饿和贫困抗争的机会，贫困妇女往往比男子更能本能地挺身而出，成为能干的“斗士”。

母爱，这一母性的天职，在贫困妇女身上体现得更为充分。她们忧患子女的现在与将来；为了孩子的利益，她们心甘情愿地做出一切牺牲。而且，贫困妇女还常常把这种人类最伟大的爱，无私地奉献给自己的丈夫、儿女、和丈夫的父母。她们活着的神圣使命之一，就是使她所在的家庭能够生存下去和生存得更体面些，这已成为她们拼命工作的动力与目标。为了饥饿的孩子和家庭，贫困妇女往往能够做出最大的努力，直到她们生命的最后时刻。

贫困农户妇女在操持繁重的家务劳动中，自觉不自觉地学会了或养成了积累与再生产的本领。在中国和其他国家的贫困地区都可以看到这样一个情况：贫困农户妇女在通过参与项目获得一笔收入后，首先想到的是一家人的吃饭问题；若吃饭问题解决了，则考虑穿衣问题、住房问题、子女读书问题，特别是积累与再生产问题。然而，男子则不同，他们往往优先考虑自己的喝酒问题。由此可见，在捕捉和利用机会对付贫困方面，一般来说，没有一个贫困男子可以与热心的贫困妇女相比。因此，贫困农户依靠妇女的努力，是能够缓解乃至于消除贫困的。

（三）贫困农户妇女太低的社会地位决定了她们非常珍惜贷款机会。

在现实中，人们不得不面对这样的现实，虽然贫困妇女具有这么多的优点、美德和能力，但是她们在与贫困抗争中却处于不利地位：第一，她们没有表达自己的意见、愿望和要求的场合与机会；第二，在一些社区特别是传统的扶贫开发项目里，她们很少有机会参与，有的地方甚至出现了这样的情况：男子参加开会和受培训，而由妇女去劳作；第三，除了城市里的人雇请媬姆、服务行业女工等情况外，贫困妇女极少有在城市找到像男子打零工那样的机会。

为此，小额信贷扶贫到户主要由妇女承贷，这对于发掘妇女的潜在才能，发挥她们在家庭脱贫致富中的作用，无疑具有十分重要的意义。对此，人们不难发现了以下事实：第一，以农村贫困妇女为贷款目标的小额信贷扶贫到户项目，对于提高广大农村妇女地位和增加她们的家庭生活水平，有很大帮助。第二，只要给农村贫困妇女创造条件，她们就有能力自我就业，更有改变目前生活困难状况的愿望。第三，农村贫困妇女通过小额信贷而从事生产经营项目，可以使其自身和家庭的生存和发展条件，有所改善。贫困妇女得到了就业机会，自身才具备了发展的可能。第四，小额信贷扶贫到户组织的定期会议，增加了妇女参与社会活动和施展自己才华的机会，可以增加贫困妇女的自信心，使她们互相了解生活和生产中的困难、以及克服这些困难的办法与途径。这既是农村贫困妇女实现发展权利的一种途径，也是她们提高自我生产经营水平的唯一的一条路子。

（四）妇女为主承贷人是由妇女的家庭分工决定的。

在一个贫困地区的农户家庭中，妇女由于要直接生育、带养孩子，相对男子来说外出较少，这对于小额信贷扶贫到户的成功，具有决定性的意义。一方面，她们一心一意用于家庭谋利益的生产经营活动，便于从事小额信贷扶持的家庭种植、养殖和手工业生产；另一方面，也便于小额信贷组织开会和组织的其它活动。

（五）云南省的作法是男女主人共同作为承贷人。

我们在调研中发现男子们由于感到“失落”、不受信任，而出现了消极、怨气。在这些家庭中，贷款妇女在原有繁重的家务劳动、田间劳动的基础上，又增加了借款、用款、还款等责任，真有点不把妇女累垮不罢休的味道，而有的男子还在说风凉话，其结果并不利于妇女地位的真正提高。

其实，小额定信贷扶贫到户以贫困农户家庭中男女主人公作承贷人，让他们同时在贷款合同上签字，将是一个比较好的选择。

参考文献

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