摘要：各国公共行政学知识生产均建立在特定的政治体制实践基石之上。行政国家是美国公共行政学知识生产的政治基石，为美国公共行政学知识体系规定了个人自由、多元民主、权力制衡、官僚政治等原则，并使美国公共行政学呈现出六个方面的特点。与美国行政国家具有根本差异的是，党的领导体制是凸显中国特征的实践模式，它使公共行政具有更强的政治性、政党属性、执行性、干部制、整体性等特点，构成了中国公共行政学自主知识生产的政治基石。中国公共行政学自主知识生产，已经开始对党的领导体制予以积极回应，但仍然存在明显不足。中国公共行政学知识生产应针对行政价值、行政治理、组织系统、政策过程、管理制度、干部制组织等经典问题，系统论述党的领导体制为公共行政带来的政党内涵与中国意蕴。
关键词：公共行政学 自主知识体系 政治学途径 党的领导体制 行政国家
作者
杜倩博湖南大学公共管理学院副教授
寻找公共行政学知识生产的政治基石
诚然，政治与行政二分法使公共行政成为相对独立的研究对象，构成了公共行政学知识体系的前提。但是，政治与行政二分法遭到了历代公共行政学家的批判。例如，沃尔多（Waldo）认为政治体系为行政体系确立价值、设定目标，西蒙（Simon）强调行政机关在制定具体政策过程中有可能损害立法机关的政治原则，弗雷德里克森（Frederickson）认为公共行政的精神在于追求民主、公平等政治价值，行政心理学派主张政治家与行政人员是相互依赖与互动的，政策网络理论学派主张行政过程中需要政治家与行政人员共同组成政策网络并进行对话。
伴随着对政治与行政二分法的反思，各国公共行政学知识生产都建立在各自政治体制的实践基石之上。这主要基于如下规律：一是行政系统是政治系统的重要子系统，行政系统的各项活动来源于政治系统的授权，受到政治系统各方面的制约与影响，并与之进行资源互换。二是公共行政体系中的管理问题具有鲜明的政治属性，公共行政管理与工商企业行政管理的本质区别就在于公共行政管理是政治过程的一部分。三是行政机关中包含着丰富的政治权力与责任，政治机关中也包含着丰富的制约行政的权力，国家意志的表达和国家意志的执行“这两种功能总是交汇和交织在一起，而委托给哪些政府机构来行使这些功能又是‘不能明确地加以规定的’”。
当然，笔者认为公共行政学知识生产应建立在政治基石上，但这并不否定经济、社会等其他实践基石的存在。从国际范围来看，公共行政本身具有复杂性，这就导致了公共行政理论研究基石的复杂性，从而推进政治学、管理学、法学、社会学、经济学等各种研究途径争相登场，构成了丰富的公共行政学知识图景。其中，政治学途径的公共行政学研究始终拥有一支强大的生力军。同样，中国公共行政学知识生产也需要政治学研究途径的发扬光大。
由于美国的世界超级大国地位，中国公共行政学自主知识生产无法回避与美国公共行政学理论的比较。政治学途径的美国公共行政理论是基于美国的政治实践而产生的，虽然对中国公共行政理论与实践具有一定的参考价值，但无法对中国实践形成真正恰当的解释。因此，中国公共行政学自主知识生产需要以中国自身政治体制为基石的政治学研究途径。
那么，问题便产生了：美国公共行政学理论所依赖的政治实践基石是什么，在其政治基石之上建立的是怎样的公共行政学理论？相比之下，中国公共行政学知识生产的政治实践基石是什么，这样的政治基石有何特点？在中国特有的政治基石之上，中国公共行政学知识生产进行了哪些努力，接下来还可以有哪些理论期待？
行政国家是美国公共行政学理论研究的政治基石。所谓行政国家，是指行政权超越立法权和司法权而成为现代政府权力的核心，行政权渗透到社会经济生活的方方面面并产生广泛影响的国家。正如沃尔多的代表作《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》一书的书名所表达的那样，美国公共行政的政治理论建立在行政国家实践基础上。美国的公共行政学研究基于行政国家的政治体制实践，已经有了较为完整的逻辑框架、理论观点和知识关系脉络，美国公共行政学经典教材的内容框架正是最为清晰的展现。罗森布鲁姆的《公共行政学：管理、政治和法律的途径》、费斯勒等的《公共行政学新论：行政过程的政治》等经典教材，均从行政国家的现象入手，深入挖掘了行政国家兴起的管理根源、政治根源和法律根源，并呈现了公共行政学对行政国家现象的回应，进而将美国公共行政学理论编织为一个统一的知识整体。
与美国的根本差异是，中国政治体制实践最鲜明、最本质的特征是党的领导体制。党的领导体制构成中国公共行政所处的制度背景和更宽广的政治整体，具有不同于美国行政国家的显著特征与优势。中国公共行政学自主知识生产的政治学途径，客观上基于党的领导体制这一实践基石，学界对这一问题已经进行了一些理论探讨。但是，基于党的领导体制的中国公共行政学知识生产还有很多不足，需要进一步丰富和发展。
本文之所以坚持这样的比较研究，主要基于两点考虑：第一，试图通过比较研究处理好公共行政学知识生产的民族性与世界性的关系。习近平总书记指出，“要在比较、对照、批判、吸收、升华的基础上，使民族性更加符合当代中国和当今世界的发展要求，越是民族的越是世界的”。只有比较才能使中国公共行政学知识生产能够与国际理论进行对话，才能为共有的公共行政问题提供中国回答，为中国特有的公共行政问题提供国际空间。第二，试图比较中美公共行政学标识性概念，主要针对“党的领导体制”和“行政国家”这两个中美公共行政学知识生产最具基础性、核心性的标识性概念进行比较分析，进而丰富对中国公共行政学标识性概念的认识。
本文的比较分析框架（如表1所示），主要基于如下三方面考虑：第一，本文采用了“价值—组织—制度”的分析框架，因为组织、制度和价值是国家治理运行和发挥作用的三种最重要的机制，公共行政学理论集中体现在这三个方面。第二，由于政治学途径的公共行政研究必然面对各种政治关系，因此公共行政所处的政治关系是其基本内容。第三，关于“组织”的比较分析，本文采用了组织理论关于“结构（静态）—过程（动态）—个体行为（心态）”的通行分析框架。
行政国家：美国公共行政学知识生产的政治基石
行政国家是美国公共行政所处的具有整体性的政治体系特征。由于行政国家是美国权力制衡政治体制历史演变的结果，政治学途径的美国公共行政学需要在行政权主导的权力制衡关系中研究公共行政规律。
（一）美国的行政国家与公共行政的政治性
美国三权制衡的政治体制事实上不可能实现“平衡”的理想，在立法、行政、司法这三种权力中必然有一种权力在事实上处于最高地位。洛克就认为，“立法权是最高的权力”，“因为谁能够对另一个人订定法律就必须是在他之上”。于是，在制定美国宪法的过程中，美国开国元勋们深刻意识到立法机关更容易使用复杂的措施来侵犯行政权和司法权，在三权制衡的权力结构中具有更加优越的地位，因此应当特别注意在制度设计中限制立法权。
与美国开国元勋的预判不同，后来美国的最高权力事实上不是立法权而是行政权，美国的国家治理形态成为一种典型的“行政国家”。伴随着经济社会事务的日益复杂化，以及政府职能范围的重新审视与逐渐扩大，政府对经济和社会的管理权力不断增加，导致立法机关、司法机关对行政机关不断进行授权，一些原本具有政治属性的立法权和司法权成为行政权的组成部分，行政权在立法、行政、司法三权制衡的结构中事实上成为最核心的权力。行政部门占据了广泛的经济、政治和社会资源，行政机构的组织和人员规模不断膨胀，在行政机构长期任职的官僚比政治官员更加能够对政府过程施加影响力，国家更习惯于通过行政部门来解决其面临的各种问题。
行政国家的出现使美国公共行政的政治性更加凸显。美国行政国家使公共行政蕴含着以个人自由为核心的政治价值，美国公共行政的价值追求成为对个人自由政治价值的延伸，因为三权制衡体制的价值落脚点在于个人自由。美国行政国家使公共行政处于总统、国会、法院、政党、利益集团、大众等多元政治主体的利益竞争格局当中，使公共行政面临的政治关系更为复杂。美国行政国家使行政权力、职能、人员大幅增加，公共行政成为权力制约难度增大的“巨型组织”。美国行政国家使公共行政过程遵循更多的政治原则，美国自由民主制度的政治价值、政治关系自然渗透到行政过程当中。美国行政国家使公共行政必须面对官僚政治的各种问题和需要。美国行政组织运行的各环节都需要将政治要求进行细化，更多的政治原则被带入美国公共行政各项具体事务当中。
（二）基于行政国家及其政治性的美国公共行政学研究
基于行政国家的实践基石，政治学途径的美国公共行政理论体系逐渐完整并不断深化和细化。概括起来，主要包括六个方面。
第一，以行政国家为基础，研究以个人自由为核心的公共行政价值。在沃尔多、弗雷德里克森、登哈特等公共行政理论家那里，公平、正义、平等、民主、多元等公共行政价值，均采取以个人自由为前提的美国式价值解读。例如，弗雷德里克森对公共行政应追求的公平正义价值的解读，就援引了新自由主义政治哲学大师罗尔斯的观点，认为公平与正义价值就要确保行政组织不能侵犯个人的基本自由权利。同理，美国公共行政对民主价值的追求旨在表达个人利益与实现个人自由，它们对多元性的追求旨在实现对多元群体的自由维护，它们所追求的公共利益和公共性以个人利益和个人自由为前提，根本上体现着自由主义原则。
第二，以行政国家为基础，研究以民主责任为诉求的公共行政关系。在行政国家体制下，国会、利益集团、法院、政党、公众等诸多政治主体不断加强对日益强大的行政权力的制约，以确保公共行政实现对它们所负有的民主责任。例如，伴随着行政国家的发展，国会不断完善设立与裁撤政府机构、强化财政预算与支出审核、控制人事任免、批准政府重大项目、开展调查与听证等控制行政机构的措施，旨在通过对公共行政事务的更多介入达成对公共行政民主责任的控制。基于此，美国公共行政理论围绕以民主责任为指向的各种政治关系，探讨何种条件下决策责任和权力会授予行政机构、以何种途径影响行政机构行使职责的方式、公众和其他主体何时以何种方式介入公共行政、对公共行政的责任控制如何才是成功的。
第三，以行政国家为基础，研究以分权制约为基调的行政组织结构。在美国公共行政学看来，庞大行政组织的集权不仅会带来管理上的混乱，而且更重要的是会成为滥用权力的温床，成为对公民个人自由的侵犯者。作为政治分权原则的延伸，美国公共行政学将研究焦点对准行政组织自身的分权原则，主张大型组织内部的分权结构，探讨大型组织内部各单元之间的制约与平衡。另外，大型组织内部结构问题研究也重视授权式政府，强调层级节制体制下的组织参与，主张大型组织形成更加复杂但更有弹性的内部结构，从而发挥大型组织内各单元的利益代表与民主参与作用。
第四，以行政国家为基础，研究以政治原则为牵引的行政过程。由于庞大的行政规模、混合的行政权力、超大的行政影响，行政国家体制中的行政运行过程具有复杂的政治性。因此，美国公共行政学非常重视研究“行政过程的政治”，旨在深入探究决策、执行、预算、人事、管制等行政过程中存在的政治价值、政治责任、政治伦理、利益冲突、公民参与、权力制约、民主监督等政治问题。例如，由于美国政府预算过程受到美国政治价值和政治关系的深刻影响，相关研究具体分析了预算过程中的政治分歧与国会中的争论、预算中的利益平衡政治、国防预算的议会干预、预算改革的政治等问题。
第五，以行政国家为基础，研究以官僚政治为背景的行政组织个体。行政国家的微观行政主体是“官僚”，一切公共行政的价值、制度、关系都需要官僚去实现。行政国家中的官僚不仅是行政人、管理人，更是政治人。因此，美国公共行政学关于官僚的研究成果汗牛充栋，主要探讨官僚的政治属性及其实现方式。例如：代表性官僚制理论强调官僚对各阶层、各群体利益的代表作用，街头官僚理论探讨一线工作人员的责任、人格、自由裁量、服务质量等问题，控制官僚理论将公共行政的政治控制原则延伸至控制官僚个人。另外，官僚政治的视角全面影响着公共行政学理论的多个方面，官僚规模问题、官僚的招募与管理、官僚与压力集团的关系、官僚与政党的关系、官僚与社会运动的关系等问题受到关注。
第六，以行政国家为基础，研究以政治需求为导向的公共行政制度。美国公共行政学理论认为，在行政国家的政治环境中，无论是出于行政外部政治控制的需要，还是出于行政组织自身政治属性的需要，行政组织均须发展出一整套与政治价值、政治关系、政治结构、政治过程、民主理念、政治互动、政治回应等政治需求相适应的行政制度。这套完整的行政制度，以美国特有的行政思想和观念为引导，规定了“行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态”。伴随着行政国家中的行政制度体系的丰富化，政治学途径的美国公共行政学对这些制度进行了大量具体研究。
党的领导体制：中国公共行政学知识生产的政治基石及其本质特征
中国政治体制最显著的特征显然是党的领导体制，而不是行政国家。党的领导体制使中国公共行政的特征从根本上不同于美国，这就为中国公共行政学自主知识生产奠定了本质上不同于美国的政治基石。
（一）党的领导体制及其与美国行政国家的显著差异
党的领导体制与美国行政国家体制具有显著差异。党的领导体制和行政国家是分别对中美政治体制特征的描述，不存在党的领导体制中的行政国家，也不存在行政国家中的党的领导体制。
第一，党的领导体制的最显著特征是党在政治系统中发挥着总揽全局、协调各方的核心作用，将党的领导贯彻到政府治理与行政系统的各领域、各环节；行政国家的最显著特征是行政系统在政治体系中发挥着核心作用，在确保行政系统独立性的前提下发挥政治的制约作用。诚然，在一些非核心特征上，二者存在某些相通之处。例如，在党的领导体制中，公共行政同样对经济社会和个人生存发展具有全面影响力，追求公共权力的制度化与理性化；在行政国家体制中，也存在执政党对行政系统的直接或间接干预，执政党同样在行政过程中发挥重要作用。但是，这并不能改变“两种体制最本质特征是不同的”这一基本判断。
第二，党的领导体制遵循的价值与目标显著区别于行政国家。美国行政国家继承三权分立的政治制度价值与目标，旨在通过权力制约来防止国家权力对个人自由的干涉，进而在个人自由的基础上构建国家秩序。与此不同的是，党的领导体制产生于近代中国一盘散沙式的政治局面当中，其目标是建构起现代国家的合法性秩序，进而有秩序地推进个人自由价值的实现。这就需要更为强大、更有活力的政治权威，从而使政治参与的扩大不仅仅是一个关乎正义的问题，同时也是一个“有助于国家有效性加强”的问题。以合法性秩序为基础，党的领导体制遵循以人民为中心的政治价值，进而包容着公平、正义、自由等价值内涵。
第三，党的领导体制的权力结构与制度原则显著区别于行政国家。美国行政国家的权力结构与制度原则，是在行政权独大的情况下尽量维持三种权力的平衡。与此不同的是，党的领导体制的权力结构特征是坚持党的最高领导地位，党组织基于民主集中制原则处于权力结构的轴心。以民主集中制为根基的政党组织与中国国家治理寻求集中化的历史逻辑相衔接，构成带领中国走出历史困境并走向现代化的国家聚合力，同时使国家聚合力建立在广泛的民主参与之上。
第四，党的领导体制的组织体系与组织机制显著区别于行政国家。在美国行政国家体制中，政党在国家权力的组织体系中没有独立发挥作用的组织地位，行政组织中也存在着所谓政治中立的官僚群体来抵制政党的影响力。与此不同的是，中国共产党的领导体制是一种政党组织与政府组织分工合作、双向嵌入的组织体系。在党的领导体制下，通过党组、机关党委、党支部等多层次组织机制，政党组织与政府组织相互配合、相互支持。政党组织是国家治理的最重要组织力量，与宪法意义上的国家机构共同构成了中国特色国家公权力体制的有机整体。
（二）党的领导体制中的公共行政及其与美国的显著差异
中国公共行政是党的领导体制总体框架中的一部分，遵守党的领导体制的基本原则和要求，与美国行政国家总体框架中的公共行政相比具有显著差异。
第一，党的领导体制框架中的中国公共行政强调以人民为中心的价值观。与美国公共行政追求以公民权利和自由为核心的个人主义价值不同，中国共产党的政治价值引领和塑造中国公共行政的价值，党领导下的中国公共行政追求以人民为中心的行政价值，中国公共行政带来的合法性秩序是政治合法性秩序的延伸与直接体现。在这样的观念下，自由、公平、正义、民主等价值观念有了不同于美国政治价值的丰富内涵。
第二，党的领导体制框架中的政党治理与政府治理有机融合。在美国行政国家体制下，行政组织在追求理性化的同时带来了官僚制的种种弊端，受到了广泛诟病。与此不同的是，在党的领导体制框架中，党组织具有强大的精神感召力和组织凝聚力以及强大的整合能力、战略管理能力、政策落实能力等国家治理能力，从而形成了政党与国家相互嵌入与合作的国家治理模式。因此，中国的公共行政兼具政党组织与政府组织的双重属性，既遵循政党治理逻辑，又遵循政府治理逻辑。政党治理强调综合协调、群众动员、精神鼓舞、道德约束等政党优势，政府治理强调专业管理、法制规范、分工协作、科层协调等科层制优势，二者优势互补、有机融合。
第三，党的领导体制框架中的中国公共行政结构具有政党属性。美国行政国家体制下的公共行政具有弱政党属性。而中国的行政组织在党组织的领导下开展工作，行政组织中设置了党委、党组、党支部等政党组织，作为党委领导小组办公室的行政组织同时也发挥着党组织的功能。这样，党的组织结构引领政府组织结构，政府组织结构中包含党的组织结构。中国公共行政具有更多的政党和政治属性，既有政治权威性又有行政规范性，既有治理主导性又有治理基础性，既有政治战略性又有管理常规性，既有政治合法性又有程序正当性，发挥了单纯的行政结构无法拥有的综合功能。
第四，党的领导体制框架中的中国公共行政过程具有较强的执行属性。在行政国家的体制下，公共行政虽然受到政党的影响，但政府仅仅作为国家体系中的执行机关而存在。与此不同的是，中国政府不仅是国家权力机关的执行机关，事实上也是贯彻执行党的决策部署的机关。作为国家行政机关，中国政府强调依法行政和科层制管理；作为贯彻执行党的决策部署的机关，中国政府则要围绕党委的决策开展工作，强调基于创造性执行的组织效能。公共行政过程与党组织过程紧密结合，公共行政重大事项的行政过程必须经过党组织的政治过程，公共行政的全过程都在党组织的领导下进行。在党委重大决策过程中，中国公共行政也承担着调查研究、战略与政策的草拟、信息汇总与分析等关键职能。
第五，党的领导体制中的中国公共行政个体是政治性与科学性相结合的国家干部。美国行政国家的治理状态下，官僚体系占据政府组织的关键地位，政府官僚在科学行政和价值中立的“政治绝缘体”外衣下事实上构成一股强大的政治力量。与此不同的是，中国政府的公共行政人员是坚决拥护党的领导的国家干部，将党的政治原则与依法行政原则、科学行政原则有机结合。党的干部支撑着党和政府组织体系，干部制组织就成为中国政府发展的中轴机制，在公共行政运行过程中有其独特的组织制度。
第六，党的领导体制框架中的中国公共行政事务及其管理制度具有更强的政治性。美国公共行政往往在一定程度上排斥政治引导，强调专业性的同时容易陷入事务主义。与此不同的是，在党的领导体制中的具体行政事务都体现着更强的政治性。例如，住房、医疗、教育、救助等事务是关乎民生的政治，生产安全、食品安全等事务是关乎人的生命的政治，农业农村是关乎吃饭的政治、社会稳定的政治，工业、信息、外贸、科技等事务也都渗透着各种政治诉求，凡此种种，均须坚持党的领导。同时，战略管理、绩效管理、人事管理、质量管理等管理方式也会呈现出相应的政治属性，强化党组织在这些管理方式中的领导作用。
中国公共行政学知识生产对党的领导体制的回应
中国公共行政学研究必须面对重大的体制问题，其中核心是党的领导体制，需要通过与政治学的有效交叉来论述。党的十八大以来，伴随着制度自信的确立和党政职能统筹的机构改革实践，中国公共行政学开始重点关注党的领导体制。
第一，人民性是党的领导体制的核心价值，中国公共行政学的价值研究开始转向基于人民性的价值观。中国公共行政学理论认为，“以人民为中心”是党对公共行政进行领导的首要价值，重点关注人民概念的中国式解读，探讨了政府治理的人民性，推进了中国特色公共行政理论的话语创新，开启了中国公共行政学知识生产的自主性历程。人民理论在构建中国公共行政学自主知识体系过程中的重要性逐步显现。基于人民性的价值观，学术界普遍认为中国公共行政呈现出更具包容性的整体模式，从而塑造出公共行政的作用范围、核心任务、根本遵循、任务手段等方面的整体特色。
第二，党的领导体制意味着政党中心的国家治理，中国公共行政学开始探讨党领导下的政府治理模式。与中国政治学界的政党中心论相呼应，中国公共行政学界认为政党是重要的公共管理主体，应运用政党治理逻辑处理政治属性较强的重大行政事务，而政府治理逻辑主要用来处理政治性较弱的具体公共事务。另外，政党被重新带入国家、社会与市场的关系分析当中，中国公共行政学开始探讨政党在多元治理主体关系中的核心角色，并从公共行政学视角探讨政党的决策引领、人事引领、组织引领等机制。在具体的政府治理问题上，中国公共行政学探讨了“党领共治”的综合化治理格局，认为传统的“多元共治”模式理论难以解释当前的中国治理。
第三，党的领导体制本身是党和政府相互嵌入的组织体制，中国公共行政学理论对党和政府的组织结构进行了分析。中国公共行政学需要对党和政府的整体组织结构进行探讨，而不是单纯地对狭义政府组织规律进行研究。长期以来，中国公共行政研究的核心议题就是探寻中国政府的政党组织基础。近年来，党和国家机构改革的实践促成了组织研究的兴起，以党政职能统筹为核心的研究成果不断涌现，旨在总体实现党和政府机构职责体系的协同高效。在组织结构、组织关系的话语体系中，党和政府的组织结构形态被概括为“一体两翼”“一体双轨”“一元二体”等多种表述。学术界普遍认为，党组织通过党委权力轴心、归口管理、精英管理、思想统一、沟通吸纳、社会整合、政治动员等机制嵌入政府组织之中，政府也通过决策建议、信息反馈、职能统筹等机制嵌入政党组织当中。同时，党和政府组织结构的研究呈现出从宏观向微观深化的趋势，中国公共行政学开始探讨党政组织关系的具体形态和生成逻辑。
第四，党的领导体制包含党和政府协同运作的组织过程，中国公共行政学开始探讨包含政党组织在内的政府过程和政策过程。作为政府过程研究的代表性和奠基性成果，胡伟的《政府过程》、朱光磊的《当代中国政府过程》全面探讨了包括党组织在内的广义政府的意见表达和综合过程、决策过程、执行过程、信息传输过程、中央与地方过程、利益输入与政府沟通过程、政府过程的体制化和人格化层面等问题。党的十八大以来，在党政职能统筹的大背景下，中国公共行政学界对党和政府组织过程和政策过程进行了深化和细化研究。例如，党的领导体制下同一政策的地方性转化和情境性落地，党领导下政府合作治理过程的“党领合作”实践类型，纾解基层党政组织信息沟通过程中信息不对称问题的“党政吸纳”模式，基于中心工作模式的县域党的领导体制运行逻辑，党的领导体制下决策过程中党对政策绩效的领导方式以及主体、结构、层级三维视角下党领导的政策制定过程模式等问题。
第五，党的领导体制的微观基础是党的干部，中国公共行政学开始研究政府的干部制组织特征。关于党的干部管理的研究，除一部分属于党的建设领域之外，还有相当部分属于公共行政的人力资源管理领域，已经产生较为丰富的成果。但是，中国公共行政学研究对党的干部的关注，更需要指向政府组织、体制或管理模式。因此，中国公共行政学界注意到中国政府组织是一种以干部制度为基础的组织形态，并呈现出新旧双重特征共存的局面，成为中国特殊形态的科层制组织。在干部制组织的实践背景下，中国公共行政学开始关注干部向下挂职对党政结构的组织韧性的影响，分析干部下派带来的层级间柔性干预及其对政策执行的影响，总结干部的政治与行政相融合属性及其治理模式。与此同时，中国公共行政学研究从党的干部管理这一微观视角出发，探讨了一些具体的政府管理问题。例如，领导干部容错纠错问题、干部选拔的政治标准和注意力分配问题、挂职干部真正嵌入挂职地管理问题、党政领导干部概念的内涵与外延问题等。
第六，党的领导体制包含丰富的党对政府的领导制度与机制，中国公共行政学研究也对此予以关注。有的研究者将党对政府的领导机制概括为，作为权力轴心机制的“党委（党组）领导”、作为全面控制机制的“归口管理”、作为精英管理机制的“党管干部”、作为思想统一机制的“意识形态斗争”、作为沟通吸纳机制的“政治协商”、作为社会整合机制的“统一战线”、作为政治动员机制的“群众路线”。其中，每一个方面的工作机制都有不同程度的细化研究。例如，中国公共行政学研究了政府中的党组制度以及党组制度与行政首长负责制的关系等，重点研究了党委领导小组工作机制，探讨了领导小组的类型、结构变迁、运作过程、改革发展等方面的规律，分析了领导小组的办事机构、模式分化、角色定位等机制细节。
基于党的领导体制的中国公共行政学知识生产
中国公共行政学理论固然对党的领导体制予以了有效回应，也初步形成了一些重要的本土化知识。但是，在过去较长一段时期内，中国公共行政学研究对政党的触及较少，甚至在政治—行政二分法的影响下有意或无意地回避政党研究，仅专注于研究排除政党因素的政府系统自身问题。可以说，中国公共行政学对党的领导体制的自觉回应才刚刚开始。
基于党的领导体制的中国公共行政学知识生产还存在明显不足。例如，较多从政党政治研究出发导向公共行政，而非从公共行政研究出发触及政党政治，公共行政学研究对党的领导体制的回应还缺乏充分的理论自觉；相关知识生产还是点状的零星分布，往往依据实践中某项制度建设或改革推进，甚至是依据对某些话题的共同关注，远远没有形成基于学理逻辑与制度体系的系统化知识生产思路；相关知识生产注重对中国特有的组织现象进行解释，但较少将这些解释与国际理论进行对话。因此，基于党的领导体制的中国公共行政学知识生产，应当从公共行政学的经典问题出发关涉党的领导体制，形成系统化的知识生产思路，并与世界性的公共行政学知识进行对话，展开基于党的领导体制特色实践的系统性理论回答。
第一，基于党的领导体制的中国公共行政价值理论。主要应坚持两个方面的思路：一是推进人民理论的国际对话。中国公共行政学应当深化对人民、人民利益、人民性、为人民服务的价值关切，深入论述人民性与公共性的关系，使人民性理论包括差异化个体、人民利益、人民分层、人民需求等共同问题，并与国外公共行政学的公民理论、公共性理论展开对话。二是强化研究基于党的领导体制的中国公共行政价值特色。政治学途径的中国公共行政学一直关注政府公平性、正义、民主、回应性、公共性等问题，然而对这些问题的研究较多受到美国公共行政学的影响，较少关涉党的领导体制对这些价值的特殊影响和特殊需求。中华民族共同体、合法性政治秩序等价值问题较少受到公共行政学界的关注，中国公共行政学的知识生产应当结合党的领导体制的特点对此予以重视和深化。
第二，基于党的领导体制的中国公共行政治理理论。中国的政府治理在具有多元主体、网络化、协同性、柔性化等特征的同时，更重要的是遵循着政府治理的政党中心逻辑。具体而言，多元主体合作治理中存在诸多利益诉求和价值观冲突，这就需要党组织予以协调。各种社会组织、企业参与政府公共服务提供，事实上是一种政治参与或行政参与的渠道，也是各个利益群体表达诉求、争夺话语权的重要方式，更是一种民主行政模式的拓展，这就需要党组织的统筹推进。政府治理中的信息传输和处理，也是不同政治主张的治理主体之间产生分歧的主要渠道，数字治理同样蕴含着政府治理主体间信息不对称、信息获取中的不平等、信息的碎片化和选择性提供等政治问题，这就需要发挥党组织的统合作用。当前研究已经认识到政府治理的政治性，不足的地方恰恰在于对中国政府治理的政治性分析仍然较少关涉党的领导体制。中国特色的党的领导体制对政府治理中的各种政治现象与问题均存在全方位影响，分析中国政府治理的政党意蕴应当是中国公共行政学自主知识生产的重要着力点。
第三，基于党的领导体制的中国公共行政组织系统理论。党的领导体制本身就是一套极为复杂的组织系统。党组织和政府组织在整体上作为一个有机系统，就会具有整体性、层次性、自组织性等系统属性，就会遵循系统的各种组成与演化规律，就会有各式各样的子系统，就会充满千变万化的系统要素间关系。这种组织系统的特点和属性，是典型的公共行政视角和问题基点，对关涉党的领导体制状态的行政组织系统研究具有重要指导意义。因此，从行政组织视角对党的领导体制进行分析，应当从整体性研究走向系统性研究。另外，在具体的党和政府组织结构形态研究方面，仍然需要进一步将结构的宏观形态与具体的组织形式结合起来，对各种具体的党和政府职能协同组织形式及其内在逻辑进行深入剖析。
第四，基于党的领导体制的中国公共政策过程理论。政府的政策过程本身是一个政治过程，在议程设置、决策、执行、监督、评估、反馈、扩散等过程中均存在政治现象与问题。因此，党对政府的政策过程的领导也是全方位的，对政策过程肩负着重要的政治责任，如此方能实现加快政策过程中的政策议程设置速度、政策方案设计形成共识、化解多元利益诉求冲突、开展有效调研、形成强有力的合法化审查、形成有秩序的公民参与等目标，同时为政策过程提供政治价值支撑。当前的中国公共政策过程理论，已经对政策过程中的政治问题进行了较多探讨，但是关于党的领导体制对政策过程中各种具体环节和问题的影响研究并不多见。因此，将政党政治带回政策过程中的每个环节及其各种具体问题的研究当中，探讨党的领导与政府的政策过程之间的系统性关联，是中国公共行政学知识生产的重要途径。
第五，基于党的领导体制的中国干部制组织与个体行为理论。在中国干部制组织运行中，党的领导是其根本特征，党的组织是干部制组织的基础。如果对干部制这一组织现象进行深入研究，无法离开党的领导体制的运作原则、模式和细节，需要从党的领导体制的视角寻求关于干部制组织的知识生产。应当在党的领导体制整体框架中，分析干部制组织的任务特征、干部身份认同、组织绩效等问题，从而实现对中国政府干部制组织运作的合理解释。应当在深入研究中国干部制组织理性化进程的同时，探讨理性化组织如何依靠情感、意志、规劝等方式进行组织管理，并形成较为深入和完整的理论解释。另外，现实中的中国政府组织复杂多样，需要区分不同层级、不同类型、不同任务情境下的干部制组织特征。
第六，基于党的领导体制的中国公共行政管理制度理论。各种政府管理方法与制度的实行均包含各种政治现象与问题，离不开党的全面领导。战略管理涉及重大政治策略的选择和执行问题，绩效管理涉及绩效指标设定的重大政治问题，人力资源管理涉及工作人员的政治标准问题，财务管理涉及重大资金投向的政治问题，信息管理涉及信息保密、信息选择、信息沟通的政治问题，凡此种种。中国公共行政管理制度特别强调这种政治性，而这种政治性广泛体现在党的领导体制当中。党的组织、观念、方针、政策、宗旨都需要体现在政府的具体管理中。因此，政府管理的具体问题仍然是党的政治问题的延续。政治学途径的中国公共行政学知识生产，应当关注这些具体管理中的政治问题，研究具体的政府管理与运行中的政党机制，进行现象解释和规律总结。
