全过程人民民主是从中国实践中产生、带有中国风格和中国气派的新概念和新模式。当西方民主在选举与治理、劳动与资本、竞争与合作三个关系上陷入困境时,中国的全过程人民民主的理论探索和实践创新实现了对陷入困境的西方民主的超越。全过程人民民主的概念既不是中国学者提出来的,更不是西方学者提出来的,而是中国共产党的核心、领袖提出来的。
从时间节点来看,全过程人民民主是习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年纪念大会上提出的概念。全过程人民民主概念的提出,经过了由全过程的民主到全过程民主再到全过程人民民主的过程。2019年11月,习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主,所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿,通过科学决策、民主决策产生的。”习近平总书记提出“全过程的民主”这一新理念,直接针对的是全国人大常委会法工委在上海设立的基层立法联系点的工作。
此后,中国官方和学术界不断使用全过程民主的概念。《中国人大》2019年第24期发表署名文章《“全过程民主”的生动典范》,引述全国人大常委会法工委办公室一位同志的话,称基层立法联系点这项工作和重大举措“不仅有效提高了立法质量,而且是对全过程民主的一种有益探索”。2020年,学界使用“全过程民主”概念的文章越来越多。《上海人大月刊》围绕基层立法联系点的制度创新和实践探索,就“全过程民主”刊发数篇理论分析文章。《探索与争鸣》以“全过程民主:中国特色社会主义民主政治之路”为主题发表8篇专栏文章,“全过程民主”的研究迅速升温。2021年3月,十三届全国人大审议《中华人民共和国全国人民代表大会组织法(修正草案)》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则(修正草案)》,这次修改体现出的突出亮点,就是规定全国人大及其常委会坚持“全过程民主”,明确全国人大代表充分发挥在“全过程民主”中的作用。由此,“全过程民主”从政策语言、学术语言上进一步提升为国家立法中的“法言法语”。
在“全过程民主”中加上“人民”两字,是习近平总书记在2021年7月1日庆祝中国共产党成立100周年大会的讲话中首次提出的。在这次纪念大会上,习近平总书记进一步强调:“践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主。”以此为标志,“全过程人民民主”的话语表述固定下来。在同年10月的中央人大工作会议上,习近平总书记进一步指出:“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”这是以习近平同志为核心的党中央对“全过程人民民主”最为集中、最为权威的科学阐释。在此背景下,2021年中国学界对全过程人民民主的研究出现了井喷式增长。据统计,“中国知网”2021年以“全过程人民民主”为题的期刊文章有116篇,报刊文章有191篇。
对“全过程人民民主”新理念提出的背景和原因,可以从多角度、多层面、多方位思考。它的提出基于马克思主义民主观的理论深化和提升的需要,新时代中国特色社会主义民主实践的理论总结的需要,回应人民日益增长的民主期待的需要。在党的十九届六中全会决议中,“全过程人民民主”总共出现过3次,后两次分别出现在党的十八大以来政治建设的成就和“第二个百年”即建国一百周年新征程的新部署的相关内容之中,第一次则出现在习近平新时代中国特色社会主义思想“十个明确”的“第三个明确”(明确新时代我国社会主要矛盾)之中。那么,为什么它不是出现在第四个明确(明确中国特色社会主义事业总体布局)中?毕竟总体布局涉及了包括政治建设在内的“五位一体”总体布局。又为什么不是出现在“第五个明确”(明确全面深化改革总目标)中?毕竟国家治理体系和治理能力现代化也会涉及人民当家作主制度体系。本文认为,之所以出现在“第三个明确”中,是因为决议主要是从矛盾的需求端和供求端引出全过程人民民主的。从需求端来说,人民的需要不仅仅是物质文化,还包括民主、法治、公平、正义以及安全环境,这里面就有人民群众日益增长的民主需要；从供给端来看,解决经济社会发展问题的手段很多,通过民主的办法解决问题,是一种后遗症较少、受群众欢迎的好办法。因此,我们应该通过全过程的民主参与,解决群众面临的实际问题。这样一想,把全过程人民民主放到社会主要矛盾这一部分,也就顺理成章了。
此外,全过程人民民主的提出也是基于对民主的国际话语体系做出中国贡献的需要。2021年,在中央人大工作会议上,习近平总书记深刻地指出:“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民需要解决的问题的。一个国家民主不民主,关键在于是不是真正做到了人民当家作主,要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺,更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则,更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主,更要看权力是否真正受到人民监督和制约。如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权,只有拉票时受宠、选举后就被冷落,这样的民主不是真正的民主。民主是各国人民的权利,而不是少数国家的专利。一个国家是不是民主,应该由这个国家的人民来评判,而不应该由外部少数人指手画脚来评判。”这些观点,可以总结为,民主是具有理性的:从价值理性的角度来看,它是一种理念和价值追求；从工具理性的角度来看,它还是一种解决实际问题的手段、方法和措施。
除了民主的理性之外,习近平总书记的重要论述还指明了民主的话语权和评判权的问题。对民主的评判应当掌握在本国人民手中,而非那些戴着有色眼镜的人手中。在世界政治发展的历史长河中,民主已经历了2500多年的历史。在2300多年的时间中,民主是一个贬义词,被不少思想家称为“贱民的政治”“多数人的暴政”。只是在最近的200多年里,民主从一个消极的、负面的词语转变为一个积极的、正面的词语。从历史的逻辑来看,这种转变是由于西方资本主义民主制度的建立、巩固和完善。在这个过程中,以西欧、北美为代表的西方国家建立了早期的资本主义民主制度,后来逐渐推行普选制,在一定程度上满足了人民的民主要求,在人类政治文明史上具有积极的意义。
民主来源于西方国家,并不意味着西方国家对民主拥有专属解释权和发展权。民主是人类美好社会的政治理念和价值追求。世界各国人民都有发展创新民主政治的内在动力和探索民主实现方式的权利正当性。同时,不容否认的是,随着资本主义民主制度的发展演变,西式民主的局限性日渐显现。这种局限性主要体现在:更重视少数人的利益,越来越受到资本的强力影响,党争政治对国家“公意”的撕裂等。
在西方现有的民主体制内,有几个基本的问题是无法解决的。现如今,它们已经成为西方民主发展的瓶颈,靠当代西方国家的政治体制和政治精英无法破解,甚至从某种意义上讲,是一个“死局”。接下来,本文将从三个基本问题出发,讨论全过程人民民主对西方民主的超越。这三个基本问题就是选举与治理的关系问题、劳动与资本的关系问题以及竞争与合作的关系问题。
一、 选举与治理的关系
在选举与治理的关系问题上,全过程人民民主强调民主的过程性和完整性,既重视选举,也重视选举后的治理以及人民的有效参与。换句话说,中国的全过程人民民主,是一种可治理的民主。
选举很重要,但只是民主链条的一部分,甚至可以说是很小的一部分。选举解决的是授权的问题,它给予行使权力的组织和人正当性、合法性。如果没有赋权和授权,行使权力的人腰板不直、底气不硬。但选举之后,行使权力的人也会出现滥权专断、以权谋私或中饱私囊等问题。
更为重要的是,在国家和社会治理过程中,除了权力的行使者,还有庞大的、有着各种利益诉求的权力的所有者,即人民群众,他们也需要参与国家和社会事务的管理,以及对权力的行使者进行监督。这就涉及选举后的治理问题。
中国式民主是多环节的民主,包括选举、协商、决策、管理和监督。这些环节相互衔接,形成整体,保证人民群众依法行使各项民主权利。
其一,选举解决的是授权问题,讲求的是民主。人民通过直接或间接的方式选举产生各级人大代表,组成人大,统一行使国家权力；或者通过直接或间接的方式选举产生基层群众自治组织,参与管理城乡基层公共事务和公益事业。
其二,决策解决的是选择问题,讲求的是科学。它要对特定问题提出若干种解决方案,并对方案进行选择。不管是基于多数决定制的委员会决策,还是基于首长负责制的一长决策,本质是尊重事物发展规律的。
其三,议事解决的是共识问题,讲求的是协商。它既包括决策前的协商,也包括决策中和决策后的协商。只有经过充分协商的决策,才会在执行过程中遇到最小的阻力,才最有可能得到人民群众特别是利益相关者的理解和支持。
其四,管理解决的是秩序问题,讲求的是有效。管理有效就是要将国家和社会事务、经济文化事业处理妥当。
其五,监督解决的是规范问题,讲求的是有力。把权力关到制度的“笼子”里,强化人民对干部的监督、对公权力行使的监督,从而体现人民的权力所有者身份及其主权者地位。
以上五个环节,授权的民主性、决策的科学性、议事的协商性、管理的有效性以及监督的有力性,充分保证了全过程人民民主平等参与、平等发展的政治旨向的实现。
与体系完整、程序闭环的全过程人民民主相比,西式民主是一种“残缺不全”的民主。实际上,全过程人民民主就是针对西方国家的非全过程民主提出的。西方国家的非全过程民主是一种片断式民主、熔断性民主。在2020年的美国总统选举中,特朗普不认输,总统选举一度陷入僵局。就像股市熔断一样,美国总统选举也会触发熔断机制。
西式民主片面强调形式民主,认为民主等于选举、选举等于民主,将选举作为判定一个国家是否民主的唯一标准,只注重选举程序和选举结果,将比较复杂的政治民主简单化为一套选举程序,把一人一票、多党竞争作为民主政治的核心政治安排。这样的制度不仅极大地限制了民主发展的空间,削弱了民主的广泛性和丰富性,还会带来选举时热热闹闹、选举后冷冷清清的问题。一旦投票结束,人民的权利就“清零”了。而全过程人民民主相信,民主的内容不仅仅是选举,也包括选举后的日常参与。正如习近平总书记所说:“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权,只有拉票时受宠、选举后就被冷落,这样的民主不是真正的民主。”要想解决西方民主的形式主义问题,解决西方国家面临的片断式民主的困境,就必须把选举后的日常治理,如协商、决策、管理、监督等做到位,唯有如此,才能防止选举时漫天许诺、选举后无人过问现象的出现。
二、 劳动与资本的关系
在劳动与资本的关系问题上,全过程人民民主强调民主的人民性,坚持以人民为中心,体现了以劳动者为主体的人民的根本利益。劳动与资本的关系表现为多数与少数的关系。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出:“过去的一切运动都是少数人的,或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的,为绝大多数人谋利益的独立的运动。”西式民主虽然从形式上赋予了多数人选举权利,但事实上享受民主成果的是少数人,其本质是少数人或者为少数人谋取利益的运动。
在中国,人民性是全过程人民民主的第一属性和本质属性。人民民主充分体现人民当家作主的本质要求,表现为多数人的民主。人民性意味着要坚持以人民为中心、人民至上的原则,在国家治理的各个领域、各个环节、各个方面都要听取人民的声音、体现人民的意志、保障人民的根本利益、激发人民的民主参与热情,通过民主的办法解决中国的实际问题。
在西方,民主之所以是少数人的民主,是因为它受资本的影响过大。因此,它不是民主而是“钱主”,不是人民当家作主而是金钱的力量做主,谁的钱多谁说了算。实现普选权的西方国家即使没有财产资格限制,但在实际的选举过程中,没有资本力量的支持,选举成功几乎是不可能的事情。美国大选的费用在2004年是40亿美元,2008年是50亿美元,2012年是60亿美元,2016年是70亿美元,2020年是140亿美元。2014年,美国联邦最高法院裁定,捐款总额上限的规定损害了美国宪法要保障的公民权利,因而取消个人对联邦候选人及政党参与竞选活动最高捐款总额的上限。这意味着美国的选举彻底被强势资本操控。
劳动与资本、多数与少数的关系在深层次上反映出了民主政治和国家政权为了谁、服务谁的问题。西方民主国家的资本力量处于强势地位,资本的所有者必然是少数财阀及其代理人。因此,尽管西方民主在形式上搞得“五颜六色”,但其本质是,民主活动不能伤及资本的力量,民主成果也很难为人民共享。
相比之下,全过程人民民主则强调资本是社会发展的重要推动力量,但资本,特别是私人性质的资本,不能绑架国家政权,不能异化公共权力,不能自大任性,不能伤及占人口绝大多数的、以劳动者为主体的人民的根本利益,不能影响人民作为推进全过程人民民主的主体力量和主导力量的政治要求。
为何中国能够防止资本的自大任性?因为中国是以公有制为主体的社会主义国家。在中国,党的力量很强大,国有资本的力量也很强大。强有力的国家政权和强大的国有资本能够抑制、防止非公有资本的不当行为,保证正确的发展方向。
三、 竞争与合作的关系
在竞争与合作的关系问题上，全过程人民民主更强调共享与合作的理念。关于推动社会进步的动力问题，学术界有两种观点：社会合作推动社会进步和社会竞争推动社会进步。作为推动社会发展和人类进步的两种力量,竞争和冲突虽然可以通过不同力量的博弈,激发社会活力,但零和博弈的制度安排,特别是政治力量的较劲,不但不利于政治共识的达成,甚至会破坏达成政治共识的氛围,造成博弈双方或多方的猜忌和内耗。合作共享的理念则不同。全过程人民民主坚持共同体意识,坚持共存共荣的合作理念,强调凡事好商量、遇事多商量。正如习近平总书记所说:“有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”这也是全过程人民民主的核心要义。
近年来,西式民主的一个突出特点是党争政治。在多党竞争日益加剧的背景下,社会共识很难达成,对国家重大事务的决策相互否决、彼此互不相让,其结果必然是社会撕裂,带来民粹化倾向和政治极化问题,导致国家政策的剧烈波动甚至中断。
全过程人民民主强调在中国共产党的领导下,人民内部各方面广泛商量,在重大问题决策前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见。与西方国家相互否决、互不买账的竞争性博弈型民主政治不同,中国式民主强调共建、共治、共享,强调利益各方在全过程人民民主中达成共识。习近平总书记指出:“在人民内部各方面广泛商量的过程,就是发扬民主、集思广益的过程,就是统一思想、凝聚共识的过程,就是科学决策、民主决策的过程,就是实现人民当家作主的过程。”
关于中西方民主政治的比较,有很多形象的说法。西方政党还在搞“拳击赛”,中国共产党却在跑“接力赛”。在中国共产党长期执政的过程中,可以制定很多中期和长期规划；而在西方多党轮流执政的竞争体制下,执政党根本想不了那么长远的事情,因为过几年就要轮换,由此造成国家政策的不连续甚至中断。而我们则是一代接着一代干。正如习近平总书记所说:“要发扬钉钉子精神,一锤接着一锤钉下去……领导干部要坚持政贵有恒,树立功成不必在我的思想,一张蓝图干到底。”
从中国政治的实际运作状态来看,中国的政治生态不是竞争性的,而是与竞争性政治生态相对应的合作性政治生态。从国家政权体系的配置来看,我们坚持全国人民代表大会是国家最高权力机关,实行一院制,不允许其他权力主体与之抗衡,不实行美国式的立法、行政、司法三权鼎立的权力配置。从政党制度的设计来看,我们坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,坚持一党领导、多党合作,一党执政、多党参政。我们追求的是协商型、合作型的政治,反映的是理性和宽容的价值,而不是竞争性政治、“赢者通吃”“一赢一输”的权力斗争格局。
总之,全过程人民民主破解了西方民主正在面临并且自身无法解决的三对关系问题,即选举与治理的关系问题、劳动与资本的关系问题、竞争与合作的关系问题。这些问题使西方民主陷入难以摆脱的困境。
肖立辉,中共中央党校政治和法律教研部副主任、博士生导师。兼任中国政治学会理事、中国行政管理学会理事。主要研究领域为基层民主、党内民主等。
