一些地方出现了制度创新，原因很复杂。从必要性来看，主要有三个方面：第一，地区间存在的差异。在中国，地区差异较大，中央出台的政策在一些地方比较适应，但在一定时期内，在另外一些地方可能滞后或者超前。这种情形为一些地方进行超前性创新实验提供了必要性。第二，地区间存在的竞争。地区间除了存在差异之外，还存在着各种各样的竞争。换句话说，地方政府在“府际关系”上存在着与其他地区特别是周边地区的竞争关系。为了应对竞争压力，获得竞争优势，地方政府像企业家那样在政治市场中竞相提供政治产品，而创新性的制度安排就是地方政府所能提供的政治产品。一些地方政府试图通过制度创新获得竞争优势，这是政府之间的竞争压力所致。第三，来自社会的压力。在市场经济发展过程中，政府管理存在着这样或那样的不适应的情况，公众特别是基层群众要求政府进行相应的改革。
为何一些地方将创新冲动变成了现实
必要性只是为制度创新提供了某种可能性。全国各地在各个领域都有创新的冲动，但为什么有的地方把这些冲动转化为实践，而别的地方却没有将这些冲动变为现实呢？一个很重要的原因就是所谓“动力在民，拍板在官”，也就是说，虽然有基层群众的强烈要求和普遍呼吁，但如果没有地方政府作出制度创新的决策，创新行动是启动不了的。从这一事实我们也可以看出，当时制度创新的政府主导特点，在地方政府创新过程中，一把手主导的特点非常明显。作为一个组织，政府的集体行为也是比较困难的。这个时候，就需要“政治企业家”来推动，“政治企业家”的出现增加了集体行动的希望。地方官员在政治市场上其实是 “政治企业家”，他们通过制度创新最大化自己的“经营业绩”——政绩。
有学者认为，地方官员特别是“一把手”在政治市场上有着足够的动力，去扮演约瑟夫·熊彼特所分析的企业家在经济市场上所扮演的角色，成为政府创新的动力源泉。因此我们不难发现，在政治领域内的制度创新，其启动者往往是党政机关的“一把手”。因为能够充当“政治企业家”的多为当地的党政“一把手”。作为改革者，要具有一定的敢闯敢冒的精神。在邓小平看来，“干革命、搞建设，都要有一批勇于思考、勇于探索、勇于创新的闯将”，他希望“各级党委和每个党支部，都来鼓励、支持党员和群众勇于思考、勇于探索、勇于创新”。同时，党政“一把手”还必须有一定的社会责任感和政治敏锐性，必须能够在第一时间发现并把握制度创新的先机。有研究发现，近些年来，一些有理想、有见识、有魄力的领导者不断进入地方和基层政府的领导层。这些拥有实际决策权的地方政府主要官员面对目前政府中存在的严重弊病和人民群众遭遇的各种困扰，产生了改良和优化政府日常工作的动机，从而推动自己的工作部门进行创新。如果没有这些决策者，再好的创新方案也不过是一纸规划书而已。
那么，由地方党政“一把手”来启动制度创新特别是民主创新，原因何在呢？笔者认为，由“一把手”积极主动启动的制度创新，一方面离不开我们国家有利于改革创新的大的宏观。可以说，改革开放以来，中央提出要发展民主健全法制，将党内民主作为党的生命，将社会主义民主作为社会主义的生命。并且指出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。执政党还提出，要积极发展党内民主，以党内民主带动人民民主。这种发展民主的大趋势为地方各级政府的民主创新提供了广泛的活动空间。而对于地方政府来说，它的上一级领导机关鼓励进行制度创新的宽松政策，是地方政府创新行为变成现实的直接条件。另一方面，一批具有改革创新精神的的干部走上各级党政领导岗位，他们越来越意识到原有体制的一些弊端，以及基层群众要求改革创新的利益呼声，这就成为改革创新的直接动力。
为什么地方官员会作出制度创新的决策
再进一步地提问，为什么地方官员会作出制度创新的决策呢？我们还可以将原因细分为以下几种：第一个可能是，上一级领导机关授意、授权或者要求、指示他们作出创新决策，如果是这样的话，地方官员与其说是制度创新的决策者，还不如说是制度创新的实施者，当然对于基层群众来说，他们看到的是地方官员作出的创新决策，而不是更高一级的主要领导授意的结果，不是更高层级甚至中央政府的授意、授权。在单一制国家里，地方的权力很大程度上是中央授予的，一些地方政府如果想在制度创新问题上有所行动的话，必须得到上一级政府乃至更高一级政府的授权或者认可，方能进行。在多数情况下，地方政府的创新是上一级领导机关甚至是中央相关部门授意、认可的。研究发现，这种授权和认可，是对地方政府进行制度创新的最大政治保护。第二个可能是，地方官员回应基层群众的利益要求，在自己的权限范围内进行的主动决策。这种情形反映出当前政府改革背景下地方政权的回应性和责任性的提高。第三个可能是，地方官员出于政绩观和政治升迁的需要。这样来看，并不是在强调地方官员创新行动的私利性，而是说官员行为的复杂性、多样性。除此之外，我们还可以找出其他的创新原因。
正是因为创新的源动力不同，因此，对于地方政府的创新行为，我们可以大致分为以下几种：一是中央授权进行的；二是地方自主性创新的；三是地方政府与基层合作进行的。具体来说有三种情形：
中央政府授权的制度创新行为。在这种制度创新行为中，中央政府是制度创新的发起人和新制度方案的制定者，是制度创新的第一行动集团，地方政府只是回应中央政府的要求，对地方政府进行改革调整。作为新制度的具体组织和实施者，地方政府的地位不具有主动性，不是其固有的职权范围内的制度创新行为，而是在中央政府的许可或授权下所从事的制度创新行为，其实质是中央政府供给主导型的制度创新行为。中央政府为了规避制度创新的风险，将权力下放，授权地方进行制度创新。这种创新形式的特点就是改革的风险小、成本低，但其形式单一、领域狭窄，地方政府的制度创新能力受到约束，知识积累速度较慢。既然是中央授权的，中央就必须对地方政府的创新行为进行监督和纠正。也正因为是中央授权的，地方政府在制度创新过程中就获得了“尚方宝剑”，其制度创新的空间较大，拥有改革的先发优势。
地方政府自主的制度创新行为。在地方政府自主的制度创新行为中，地方政府是制度创新的发起人和新方案的制定者、组织者和实施者，是在其自己固有的职权范围内主动进行的制度创新行为，地方政府充当了制度创新的第一行动集团，其主体地位得以充分彰显，创新能力得以有效提升。但是在我国目前的政治架构下，地方政府自主的制度创新往往面临着是否被中央政府“事后追认”的政治风险。
地方政府与微观主体合作博弈的制度创新行为。由于微观主体（团体和个人）和地方政府之间存在很多的利益共同点，地方政府就可能对微观主体的制度创新活动予以鼓励和扶持，从而实现制度创新。这一制度创新行为被称为“地方政府与微观主体合作博弈的制度创新行为”。在这种制度创新行为中，地方政府充当了微观主体(第一行动集团)的保护者，即第二行动集团，利用自身的组织优势，助微观主体一臂之力，使其实现制度创新，从而实现本区域公共福利的最大化。地方政府以新的观念为指导，通过制定新的行为规范，调整主体间的权利关系，为实现新的价值目标和理想目标而自主地进行创造性的活动。一般来说，创新的层级越低，创新的内容也就越具体。在地方和基层这样的层面，个体特别是当地的“一把手”的能动作用则表现得更为明显。
如何激励和保护基层创新实践
地方政府作为制度创新的主体，具有以下几个优势：（1）有利于降低制度创新风险。由于地方政府进行的制度创新只是在某个地区局部进行，即使创新失败其影响也只是局部，所以地方政府进行制度创新可以降低制度创新风险。（2）可以有效降低制度创新成本。由于地方政府制度创新是在局部地区进行，规划设计、组织实施费用、消除旧制度以及变革阻力费用等都比较小，还会降低制度变革带来的损失和变革的机会成本。（3）有利于提高权力中心制度安排的质量和绩效。由于地方政府制度创新对当地的制度需求比较了解，再加上在创新过程中得到基层群众的参与和支持，创新出来的结果更符合地方利益。制度创新由于得到基层群众的支持，因此在制度实施过程中，受到的阻力较小。（4）地方政府的双重身份决定了其在制度创新中的优势。地方政府作为国家机构的一部分，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力；相对于微观主体而言，具有更强的组织集体行为和制度创新能力。其弊端在于导致制度创新水平的区域差异，影响制度创新的整体性推进；有可能阻碍中央推行的制度创新进程。 （5）可以最大限度地保护个人和其他团体自发的创新行动。改革开放以来各领域创新实践表明，一项创新往往要经过这样的路径，即 “个人以及由个人自愿组成的团体的自发安排→地方政府的默认或局部肯定→中央政府的局部肯定和全面肯定”。如果没有地方政府对自发产生的制度创新的默认或保护，那么，许多新的制度安排将会刚一露头就被取缔，因为这些制度创新与传统的思想观念是格格不入的。 （6）地方政府创新具有灵活性、可控性的特点。这是因为地方政府接近基层，更加了解基层的情况，知道基层群众需要什么样的制度安排。当基层群众的利益诉求发生变化时，地方政府能够及时地掌握这些信息。出台的制度安排不适应基层群众的利益要求时，地方政府也能够及时地对这些制度安排作出调整、修改、完善等等。这种灵活性的特点能够降低地方政府制度创新的成本和风险。当中央政府发现地方政府的制度创新不符合现行法律或者违反了中央的有关规定和要求时，中央可以及时对其进行制止，或者责成地方对其进行修正；而另一方面，地方政府也能够根据情况的变化，凭借足够的政治资源对其加以控制。
对于基层的创新实践，较高层面的党政组织应欢迎和鼓励。应该给那些地方和基层的制度创新者一个更宽松的制度空间和发展环境，使这些创新者有动力、有保障去实现自己的创新规划和计划。具体来说，一方面，要通过多元化的评价系统对制度创新者进行正向的激励。比如，通过类似评优的办法评比，使制度创新者有创新的冲动；通过公众性媒体或者类似内参的渠道，评介这些创新性措施；引入中立性的评估机构对制度性创新作出公正的、独立的、客观的评价；鼓励基层群众对创新性做法进行民主测评，以投票的方法对其进行评价。总之，要通过多元化的评价体系，对基层的制度创新进行系统性、多角度、多方位的评价。另一方面，对一些有争议的创新举措，只要不违反政治原则、不违反改革开放以来党的路线方针政策，就应该对其持以一种宽容和开放的态度，不要轻易“叫停”和“踩刹车”。
（作者为中共中央党校政法教研部政治学理论教研室主任、教授 、博导）
