中亚地处欧洲与亚太之间的边缘地带，位于三大文明的交会处，因其丰富的自然资源和独一无二的战略地位，成为历史上强国称霸欧亚大陆的必争之地。苏联解体和冷战结束后，中亚再次成为大国激烈角逐的舞台。
中亚是美国全球战略的组成部分之一。美国介入中亚事务30余年来，随着中亚各国在美国国家战略中地位的上升，美国的参与模式与优先议题发生了重要变化。1999年5月，美国国会通过《丝绸之路战略法案》，这是美国首份专门针对南高加索和中亚的法案。2005年8月，美国约翰·霍普金斯大学中亚-高加索研究所所长弗雷德里克·斯塔尔（Frederick Starr）向美国政府提出“大中亚合作与发展伙伴关系计划”（Great Central Asia Partnership for Cooperation and Development，GCAP）后，“大中亚计划”成为美国介入中亚事务的行动指南。2015年11月1日，首届“C5+1”外长会议在撒马尔罕召开，标志着美国与中亚国家之间多边对话机制的创立。从“大中亚计划”到“新丝绸之路”战略，再到“C5+1”机制的创立，美国已经成为中亚地区治理的重要域外行为体之一。
战略作为一种程序或过程广泛存在于国际事务中，由行为体、行为体追求的目标、实现目标的工具或手段，以及追求目标面临的内外环境组成。1989年，美国上校、教授小亚瑟·莱克（Arthur F. Lykke Jr.）提出了“战略=目标+路径+手段”（Strategy=Ends+Ways+Means）的著名公式，“目标”即军事目标，“路径”指运用军事力量的各种方法，“手段”则指完成任务所需的军事资源。莱克公式起初被用于分析军事战略，后来深刻影响了美国的战略研究和国际问题研究。近年来，有美国学者对这一公式提出了批评和反思。在这一公式中，“路径”被简化为运用“手段”实现“目标”的一种行动，而事实上采取何种“路径”本身是一个更值得关注和精心设计的问题。此外，也有批评者认为这一公式低估了对手的影响。
关于国际战略的分析框架，有中国学者提出应首先将战略行为划分为战略评估、战略决策、战略动员和战略执行四个阶段。在战略评估阶段，应全面评估国际环境、国家能力和国家政策选择。影响战略行为的因素分为国内因素和国际因素。
本文的研究对象是“美国的中亚战略”，属于美国对外战略之一，遵循战略研究的一般逻辑和核心要素。结合美国外交战略的共性和中亚地区的特性，本文认为，评析新一轮大国竞争背景下的美国中亚战略应涵盖其战略目标、战略路径和战略效果三个维度。就战略目标而言，中亚战略作为一个地区战略，其目标服务于美国全球战略的总体目标。就战略路径而言，美国在中亚经历了从双边到多边的变化、援助的重点和数量的变化。就影响战略效果的因素而言，国内因素源于美国对中亚的认知，即美国把中亚置于其全球战略中怎样的位置；国际因素则包括战略施行对象中亚各国的内部差异、其他大国与美国在中亚形成的竞争关系。这一分析框架重在挖掘真正的战略目标、重视战略路径的作用，并将战略对手与战略对象考虑进来，一定程度上克服了既有战略研究范式中的缺陷。
本文根据美国官方文件、负责中亚事务官员言论和智库报告等，运用“战略目标-战略路径-战略效果”的分析框架，评析新一轮大国竞争背景下的美国中亚战略。首先，梳理中亚五国独立以来美国官方文件、智库报告中公开宣称的中亚战略，论述美国中亚战略的演变过程。其次，剖析美国介入中亚事务的战略目标与真正意图，探究美国中亚战略的实现工具和手段。在此基础上，从美国中亚战略的内在矛盾、中亚各国与美国合作中聚焦议题和参与程度的差异，以及域外行为体在中亚地区的竞争三个方面评价美国中亚战略的效果，并据此前瞻特朗普第二任期美国中亚战略的走向。
美国介入中亚事务的战略目标之一是遏制，其遏制战略中的重要对象之一便是中国。中亚地区是中国周边外交的重点和优先事项，中国也是最早承认中亚五国独立的国家之一。中国与中亚五国建交30余年来，在上海合作组织、“一带一路”和“中国-中亚机制”三大机制中广泛开展合作，推动建设“守望相助、共同发展、普遍安全、世代友好”的中国-中亚命运共同体。在中亚地区地缘局势不确定因素增加、世界正经历百年未有之大变局的背景下，分析美国中亚战略实际效果与预期目标之间存在差距的原因，可以为我国与中亚国家合作提供参照。
一 、美国中亚战略的演变
苏联解体当天，美国立即宣布承认中亚各国独立，第一时间向中亚国家递交国书、建立外交关系。三十余年来，美国根据国家利益和战略布局调整对中亚战略，逐渐成为对中亚地区事务产生重要影响的域外行为体之一。自1991年中亚五国独立以来，美国中亚战略从无到有、从模糊到清晰、从局部到全面，大致可以分为四个阶段，即初探后苏联地区权力真空（1991~2000年）、“全球反恐”与地区安全（2001~2008年）、中亚-南亚互联互通（2009~2016年）和新一轮大国竞争（2017年至今）。
（一）1991~2000年：初探后苏联地区权力真空
中亚作为“后苏联空间”的重要组成部分是俄罗斯的传统势力范围。美国介入中亚事务的最初目的在于填补苏联解体后欧亚地区出现的权力真空，并确保没有任何一个大国单独控制这一地缘政治空间。时任美国副国务卿斯特罗布·塔尔博特（Strobe Talbott）指出，美国无意成为中亚“大博弈”的参与者，摒弃零和的冷战思维是该地区外交的永恒主题。塔尔博特传递的信息很明确，美国的目标并非在中亚称霸，而是防止其他大国在该地区居主导地位，最好的办法是允许中亚自主开发其自然资源，通过发展经济实现稳定。同时，美国有意帮助中亚各国实现经济发展和政治民主。
在美国对外战略中，中亚五国最早以“后苏联地区”（post-Soviet region）的集体身份出现，对该地区政策由此前负责苏联事务的国务院欧洲局制定和实施。1993年，美国国务院设立专门机构处理俄罗斯和其他后苏联国家事务，从而形成一个处理中亚和其他后苏联地区事务的单一的、相对独立的机构。1992年《自由支持法案》宣布向“新独立国家”提供经济援助以支持各国独立和国家转型。对于中亚而言，这一法案的目标是：促进地区稳定、鼓励民主化、建立自由的市场经济、实现中亚地区去核化、确保欧亚走廊的贸易与运输自由、引入国际人权标准等。1999年5月，为修正1961年《对外援助法案》，美国国会通过了《丝绸之路战略法案》，授权向南高加索和中亚国家提供特定援助，包括人道主义、经济、移民和难民、发展、边境控制和民主建设援助，为地区国家经济和政治独立提供支持。然而，20世纪90年代的大部分时间里，中亚并不是美国外交战略的重点地区。
（二）2001~2008年：“全球反恐”与地区安全
“9·11”事件后，美国联合其盟国在阿富汗展开“持久自由行动”的军事行动，打击阿富汗塔利班政权和“基地组织”。中亚作为解决阿富汗问题的着力点，在美国全球战略中的地位迅速上升，与中亚国家的安全合作受到前所未有的重视。以2002财政年度为例，美国政府向中亚五国提供总额为5.646亿美元的援助金额，其中，安全与执法援助金额为1.875亿美元，占援助总额的近1/3。除直接援助外，促进地区国家之间与地区内外贸易成为美国实现中亚地区安全的另一重要手段。正如斯塔尔指出，沿着各条丝绸之路进行的贸易将中亚地区与外部世界联系在一起并成为大中亚地区内部相互影响、互惠互利的强大动力。2004年6月，美国与中亚五国签署《美国-中亚贸易和投资框架协定》（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA），以期推动哈、乌兹、塔三国入世进程，并深化美国与中亚国家间经济合作。
推动中亚国家制度转型仍是这一时期美国中亚战略的主要目标，“大中亚合作与发展伙伴关系计划”（下文简称“大中亚计划”）是实现这一目标的关键手段。“大中亚计划”主张美国以控制阿富汗局势为契机，构建以阿富汗为中心，包括中亚五国在内的“大中亚”，发展“大中亚”地区国家伙伴关系，从而形成一个由亲美的、实行市场经济和世俗政体的国家组成的新地缘政治板块。斯塔尔还建议通过加强交通联系建设“大中亚”经济圈，推动参与欧亚地区贸易的众多经济体之间的竞争以最终有利于地区整体发展的方式进行。2006年2月，时任美国国务卿赖斯调整了国务院地区局划分，将中亚从欧洲局并入南亚局，并改名为“南亚和中亚事务局”，任命理查德·A.鲍彻（Richard A. Boucher）为负责南亚和中亚事务的助理国务卿。在鲍彻看来，“南亚和中亚理应被作为一个整体对待……位于地区中心的阿富汗，可以成为连接南亚和中亚的桥梁，而不是分割它们的障碍。阿富汗的稳定、民主和繁荣仍然是我们与合作伙伴的首要任务”。同年3月发布的《国家安全战略》将中亚定位为美国外交战略的“长期优先事项”（enduring priority）。
（三）2009~2016年：中亚-南亚互联互通
2009年奥巴马入主白宫，其战略重点是“结束两场战争”、实施“亚太再平衡”，并维护美国在国际秩序中的领导地位。美国的中亚战略更加务实，即通过加强同中亚地区的联系与合作，与该地区国家建立广泛且长期的伙伴关系，以赢得地区国家对美国在阿富汗行动的支持。 2009年3月出台的美国对阿富汗和巴基斯坦新战略中，阿富汗和巴基斯坦的地位更加突出，中亚则被“降格”到与印度、伊朗等国同等位置。然而，由于美国涉嫌操纵2009年阿富汗大选，以及新战略因成效有限导致巴基斯坦国内反美情绪加剧，美国对阿富汗和巴基斯坦战略进一步受阻。“美国国会中亚核心小组”（Congressional Caucus on Central Asia）的成立表明奥巴马政府重新意识到中亚地区对于解决阿富汗问题的重要性。2010年5月，美国战略与国际问题研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）与约翰·霍普金斯大学中亚-高加索研究所联合推出“新丝绸之路”，建议优先建设土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度（TAPI）天然气管道等项目，以恢复阿富汗作为欧洲、中东和亚洲之间交通、贸易枢纽的地位，将美国在中亚和阿富汗的战略重点从军事转向经济和社会发展，并巩固和扩大美国在阿富汗的军事成果。同年12月，美国参议院对外关系事务委员会向政府提交《中亚和阿富汗转型》报告，建议将“新丝绸之路”从愿景转变为现实，通过中亚和南亚地区一体化推动阿富汗稳定和发展，并加大对该地区国家政治、经济改革的援助。2011年9月，时任美国国务卿希拉里·克林顿首次提及“新丝绸之路”战略，表明美国的阿富汗政策重心转向可持续发展，利用阿富汗优越的地理位置，通过恢复传统贸易路线和重建基础设施，推动南亚、中亚经济一体化和跨地区贸易，实现阿富汗的可持续发展和安全稳定，以协助美国进一步融入该地区。
尽管“新丝绸之路”战略推出的各大项目均有进展，但中亚和南亚一体化的目标仍然遥遥无期。除了面临融资等任何区域一体化的共性问题，美国“新丝绸之路”战略还受制于大中亚地区局势和美国战略本身的矛盾。阿富汗的安全和稳定是这一战略长远发展的关键，但始于2011年的阿富汗撤军计划几经反复，2014年“伊斯兰国”崛起后阿富汗安全形势恶化、中亚籍恐怖分子回流，极大降低了项目实施的安全性。此外，印巴长久不睦、中亚国家与阿富汗关系波动，加上美国大力推进“大中亚计划”和“新丝绸之路”战略的背后是遏制俄罗斯、中国、伊朗等国的排他性倾向，加剧了地区不稳定和大国博弈的烈度。
（四）2017年至今：新一轮大国竞争
特朗普自2017年1月就任总统以来，以“美国优先”的实用主义理念统领外交政策，并相应调整了美国中亚战略。2017年12月18日发布的《国家安全战略》宣称“大国竞争回归”。美国仍将南亚与中亚视作一个整体，并指出美国在该地区的目标包括防止地区霸权国的出现、避免该地区成为“圣战”分子的安全庇护所，并优先考虑推动该地区各国的改革。在报告中，美国明确将中俄视为“战略竞争对手”和“修正主义国家”，认为中俄两国挑战了美国的国力、影响力和利益，并“试图侵蚀美国的安全和繁荣”。2018年美国《国防战略报告》重申中俄是美国的战略竞争者，并强调竞争范围将持续扩大。时任美国国防部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）指出，来自中俄等“修正主义大国”的威胁日益严重，“这些国家企图按照自己的威权模式建设世界，在经济、外交和安全方面对他国的决定滥用否决权”，为此，美国将把重点放在大国之间的竞争上，而非打击恐怖主义。大国竞争已经成为特朗普政府全球战略的首要关切。
2020年2月5日美国国务院出台《美国的中亚战略（2019~2025）：加强主权和促进经济繁荣》（下文简称《新中亚战略》），明确美国在该地区的核心利益是建立更加稳定、繁荣的中亚，这也将直接有助于美国打击恐怖主义、维护地区稳定、确保能源安全、促进中亚内部各国和地区之间的经济繁荣。《新中亚战略》指出，国内和跨境恐怖主义仍然是中亚地区安全面临的最大挑战，于美国国家安全利益而言，无论美国在阿富汗参与程度如何，中亚都是至关重要的地缘战略地区。《新中亚战略》并未提及“大中亚”，而是多次强调提升中亚国家独立性，尤其是独立于“邪恶势力”（malign actors）的能力，表明阿富汗不再被定义为中亚和南亚的地缘政治中心，而只是中亚地区的一部分；“邪恶势力”则剑指俄罗斯和中国，美国在中亚地区的地缘政治竞争意图更加凸显。例如，2021年美国财政预算宣布向欧洲、欧亚和中亚地区国家提供总额7亿美元的援助，以维护共同安全、维护美国伙伴国领土完整，并支持其摆脱对俄罗斯军事武装的依赖。
实现中亚地区的稳定和安全仍然是特朗普政府在中亚的优先事项，但具体实施方式与历届政府存在明显不同。首先，《新中亚战略》强调中亚国家在解决阿富汗问题的核心作用，明确地区稳定将更多依靠中亚各国与阿富汗在能源、经济、文化、贸易和安全等领域的紧密关系。其次，特朗普政府的中亚战略明显出现了去意识形态化倾向。虽然《新中亚战略》中提及“人权”“法治”“民主”等议题，但已经表现出低调处理中亚国家人权与价值观问题的态度转变，转而通过提供技术性专业知识和人才等方式促进双边关系的实质性进展。斯塔尔也表示，特朗普政府正在以一种实用主义的方式参与中亚地区治理，在平等的基础上与中亚国家开展合作，而非单方面施加影响（working with rather than on）。《新中亚战略》出台后，美国国际开发署发布《2020~2025年中亚地区发展合作战略》（如图1所示），确立五大优先方向，通过强化区域联通、提升地区韧性，实现中亚地区互联互通、独立自主和提高抵御“邪恶势力影响”（malign influences）的能力。2021年1月，美国国际开发金融公司首席执行官亚当·博勒（Adam Boehler）宣布正式启动“中亚投资伙伴关系”，与哈、乌兹签署了为期五年的谅解备忘录。国际开发金融公司将联合阿斯塔纳国际金融中心、乌兹别克斯坦投资与外贸部筹集至少10亿美元，以支持私营部门的发展，促进中亚及更广泛地区的经济互联互通。
拜登政府的外交战略延续了大国竞争的主基调，重点目标是恢复与盟国的伙伴关系，应对主要竞争对手的威胁和挑战。2021年4月21日，拜登正式宣布将于9月11日前撤离所有驻阿富汗美军，以“结束美国历史上最长的战争”，从而使美国更加聚焦当前面临的重点挑战，包括应对中国的威胁、引领新技术革命和重塑民主价值观。2022年2月乌克兰危机的爆发首度冲击了后冷战时代全球地缘政治格局，大国竞争成为时代变局的催化剂。在这一背景下，2022年拜登政府的《国家安全战略报告》开宗明义：“世界正处于一个重要历史拐点……后冷战时代无疑已经终结，大国之间正在展开一场重塑国际秩序的竞争；只有美国有能力在这场竞争中获胜。”地区层面，美国将继续支持中亚五国的独立、主权和领土完整，促进中亚五国复原力的增强和民主发展，并围绕“C5+1”机制与中亚五国开展气候、能源、粮食安全等领域的合作，推动地区一体化发展，加强其与全球市场的互联互通。
特朗普第二任期迅速扭转了拜登政府在欧亚地区的外交政策，特别是美俄关系的解冻。但新政府有意在拜登政府成果基础之上深化“C5+1”机制，以“建设更加和平和繁荣的中亚”。哈、乌兹两国被视为“C5+1”机制内的关键国家。2025年2月，美国国会通过《美哈贸易现代化法案》，宣布《杰克逊-瓦尼克修正案》不再适用于哈萨克斯坦，并延长与哈萨克斯坦永久正常贸易关系（PNTR）的期限。2月21日，美国国务卿马尔科·鲁比奥（Macro Rubio）与乌兹别克斯坦外长B.O.赛义多夫（B. O. Saidov）举行了会晤，鲁比奥表达了美国与乌兹别克斯坦加强在关键矿产、民用非动力核能技术和遣送非法移民等领域的合作意愿，并支持乌兹别克斯坦加入世界贸易组织。未来，美国企业进驻中亚将给地区国家带来巨大经济效益，但合作轨迹取决于特朗普政府参与中亚地区事务的方式。
二 新一轮大国竞争背景下的美国中亚战略：战略目标
美国国防大学高级研究员尤格恩·鲁默（Eugene B. Rumer）指出：“作为一个具有全球性利益和全球辐射能力的全球大国，美国介入中亚具有战略理由。”美国中亚战略是其全球战略的重要组成部分，维持美国在中亚地区的长期存在、塑造其在中亚地区的地缘政治优势，是美国介入中亚事务的核心目标。在此基础上，美国历届政府都致力于三项任务，以实现美国在中亚利益最大化：其一，推动中亚国家转向“西方模式”，实现中亚地区可持续发展；其二，维护中亚地区稳定，并发挥其在解决阿富汗问题上的关键作用；其三，促进中亚地区能源供应链多样化，保障美国能源安全。
（一）核心目标：塑造地缘优势，防止他国主导
美国介入中亚事务的核心目标是维护其地缘政治优势，通过强调中亚国家独立和主权、提供互联互通替代方案，阻碍俄罗斯主导的欧亚一体化进程，并遏制中国、伊朗等国。卡内基基金会高级研究员安纳托尔·雷文（Anatol Lieven）指出：“美国在里海地区战略的未来，涉及美国外交政策实践和理论的一些根本性问题：美国在多大程度上是或应该是一个‘满足’的保守的大国，在多大程度上是一个‘不满足’的国家，致力于实现政治和经济变革的革命性目标，并以牺牲其他大国利益为代价来扩大美国的影响力。”2017年《国家安全战略》中明确将中国和俄罗斯视为“挑战美国的竞争对手”，并表示美国在中亚的目标包括防止大国对这一地区的控制。拜登政府重新将意识形态注入外交政策，将中亚列入遏制中国的前沿阵地，对抗中国的“一带一路”建设。随着美国对华竞争的加剧，2024年启动的“C5+1”关键矿产对话（C5+1 Critical Minerals Dialogue, CMD）成为其对抗中国在关键矿产供应链主导地位的重要平台。
（二）具体任务：制度转型、地区稳定、能源安全
首先，推动中亚国家向“西方模式”转型是美国中亚战略的一项核心任务，其重点是政治民主化。1994年《国家安全战略》指出，美国在欧亚地区的要务在于维持新兴民主国家的民主化进程。塔尔博特强调美国在中亚地区的目标涵盖四个方面：促进民主、建立自由市场经济、支持中亚地区各国内部与各国之间的和平与合作、推动中亚地区更广泛地融入国际社会。美国欧亚基金会于2020年启动“中亚社会创新计划”（Social Innovation in Central Asia, SICA），旨在哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦四国培育新一代具有前瞻性的领导者，并打造充满活力的回应型公民社会。2022年，哈萨克斯坦“一月事件”、塔吉克斯坦戈尔诺-巴达赫尚动乱、乌兹别克斯坦卡拉卡尔帕克斯坦共和国骚乱相继爆发，时任美国负责南亚和中亚事务的助理国务卿唐纳德·卢（Donald Lu）重申，推进民主与人权建设仍将是美国参与中亚地区治理的主要关切。同时，他肯定了该地区改善人权所取得的重大突破，并表示美国将尊重中亚国家基于本国历史文化与价值观念发展适合自身的民主制度。
其次，“9·11”事件将中亚推到了美国反恐战争的前沿阵地，美国对中亚地区安全和稳定的关切开始凸显。“颜色革命”给美国推行民主的激进方式敲响了警钟，美国在中亚的利益同时面临军事、政治、经济和意识形态的多重挑战。美国介入中亚事务的驱动力是反对俄罗斯、中国在中亚地区市场的垄断。美国陆军学院战略研究所研究员史蒂芬·J.布兰克（Stephen J. Blank）指出，“鉴于中亚地区现状，安全与中亚国家的独立必须是第一位的，否则民主化将无从谈起”。2020年2月《新中亚战略》明确，美国在该地区的主要战略利益是建立一个更加稳定、繁荣的中亚地区，使其成为世界上最安全的地区之一。唐纳德·卢也曾表示，美国将履行反恐承诺，重点强化对中亚地区军警力量，尤其是边防部队的培训和武装支持。2025年1月20日，美国国务院发布《美国与中亚安全合作》的事实清单，指出中亚地区的稳定与安全对于美国打击恐怖主义、维护能源安全等的积极意义。
再次，能源安全的战略性意义促使美国高度关注中亚地区的能源开采和运输。与此同时，能源和关键矿产资源也将成为特朗普新政府重建与中亚联系的潜在基石。首先，跨境管道项目建设与特朗普长期目标相关，即降低全球能源市场价格，发展美国天然气和石油产业，并通过投资基础设施建设深化与中亚合作和维护地区稳定。为此，特朗普政府可能重启2021年停滞的跨里海管道建设。其次，稀土等关键矿产资源对美国工业发展至关重要。特朗普早在其第一任期时即宣称，美国国内关键矿产资源匮乏和对中国的依赖危及美国国家安全。为保障和加大关键矿产资源储备，特朗普政府甚至提议收购格陵兰岛以确保美国经济发展急需稀土的供应链稳定。中亚地区关键矿产丰富但开发程度不足，有潜力成为美国关键矿产重要进口地区。最后，对华竞争，尤其是在关键矿产资源领域的竞争，也将成为新政府在中亚地区的关键目标。美国前国家安全委员会中亚事务主任鲁登希尔德（Eric Rudenshiold）指出，依托美国国际金融开发公司与中亚国家就开发关键矿产资源展开合作，有助于加强美国与中亚关系，稳定美国关键大宗商品供应链，并挤占中国从中亚进口矿产份额。
正如美国前助理国务卿理查德·鲍彻所说，“美国致力于以一种平衡的方式推进安全、能源、民主三个方面的战略目标”。美国中亚战略的优先事项历经多次调整，但各项政策均围绕政治、经济、安全三大议题，民主转型、地区稳定、能源安全的目标贯穿始终。
三 新一轮大国竞争背景下的美国中亚战略：战略路径
美国中亚战略的实施路径主要包含三个维度。其一是双边合作，即美国分别与中亚五国建立双边对话机制，提升美国在该地区战略布局的灵活性和政策执行的适应性。其二是多边机制，依托“C5+1”机制等多边平台，巩固美国在该地区的地缘政治优势。其三，通过向中亚各国提供援助、技术支持等，促进地区互联互通，推动中亚国家制度转型，并维护美国的能源安全。
（一）双边合作
传统上，美国实施中亚战略的手段是双边关系。奥巴马政府时期建立了美国-中亚高层次的年度双边磋商机制，与中亚五国就禁毒、反恐、人权、民主、法治、贸易、医疗和教育问题等展开双边合作。其中，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦是美国中亚战略的关键国家。
2001年12月，哈萨克斯坦时任总统纳扎尔巴耶夫访问美国，并与美国时任总统乔治·布什签署《新型美哈关系》联合声明。然而，“美哈战略伙伴关系委员会”直到2012年才正式成立。2018年1月，美哈双方签署《21世纪经济伙伴关系》联合声明，明确美哈两国将围绕经济与贸易、能源、人文交流等领域深化合作。2024年5月31日，第六届美国-哈萨克斯坦加强战略伙伴关系对话（Enhanced Strategic Partnership Dialogue, ESPD）在华盛顿举行，哈萨克斯坦外交部第一副部长阿坎·拉赫梅图林（Akan Rakhmetullin）及其代表团同助理国务卿唐纳德·卢等美方代表就深化经济、能源、安全等领域的合作充分交换意见。双方均表示将依托“C5+1”安全工作小组等平台加强边境安全、反恐、应对跨国威胁等方面的区域合作，并期待在“C5+1”关键矿产对话和“矿产安全伙伴关系”新合作基础上加快推进清洁能源转型。
美国与乌兹别克斯坦的关系历经波折，2005年安集延事件导致美乌关系急剧恶化，甚至降至冰点。2015年时任美国国务卿约翰·克里（John Kerry）访问乌兹别克斯坦，并在撒马尔罕启动“C5+1”外长会议，美乌关系再度回暖。2018年5月，乌兹别克斯坦总统沙夫卡特·米尔济约耶夫（Shavkat Mirziyoyev）访问美国，双方签署《美国和乌兹别克斯坦：开启战略伙伴关系新时代》，就美乌开展军事合作达成重要共识，同时签署合作金额达50亿美元的贸易合同。2024年9月，美乌签署《关键矿产谅解备忘录》，明确双方将协力打造安全、可持续的能源供应链。
吉尔吉斯斯坦曾被称为“中亚的民主岛”，是美国等西方国家在中亚推行“民主改造”的“前沿阵地”。在吉尔吉斯斯坦2005年“郁金香革命”和2010年反对巴基耶夫政权的政变中，美国曾作为外部力量发挥重要作用，美吉双边关系一度恶化。2019年7月，美国-吉尔吉斯斯坦双边磋商在中断四年后重启，双方就签证手续便利化、结核病防治合作、中亚地区电力市场开发等达成共识。2023年美吉第五轮双边磋商围绕政治与安全合作，经济多元化发展，新闻自由、民主与法治等议题充分交换意见。2024年1月，美国与吉尔吉斯斯坦的贸易额达3126.7万美元，同比增长22.2%。
美国与塔吉克斯坦在经济、军事等领域互动频繁。2014~2022年间，美国对塔吉克斯坦直接经济投资达4.85亿美元。2022年，美国对塔吉克斯坦出口总额为1.24亿美元，同比增长714.5%；美国从塔吉克斯坦进口总额为100万美元，同比增长57.9%；美国在塔吉克斯坦的外商直接投资存量1.22亿美元，同比增长32.6%。2022年8月，美国与蒙古国、巴基斯坦、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦以及乌兹别克斯坦在塔吉克斯坦首都杜尚别举行“区域合作-22”联合军事演习。
土库曼斯坦是美国在中亚地区能源合作的关键国家。自土库曼斯坦独立以来，美土双方围绕边境与地区安全、应对气候变化、贸易和文化交流等领域开展合作。2024年度美国-土库曼斯坦双边磋商于4月14日在土库曼斯坦首都阿什哈巴德举行，美土双方一致同意深化安全、人权、教育与文化、环境、经贸和投资等领域的合作，共同应对全球气候变化。双方还承诺将尽力改善营商环境，以增加双边贸易和投资机会，促进中亚地区互联互通。然而，由于土库曼斯坦人权建设状况成效不佳，美国国际宗教自由委员会将其列为“特别关注国家”（Countries of Particular Concern），《2024年人口贩运问题报告》也将其纳入第三层级国家行列，或将受美国制裁或被限制援助。
（二）多边机制
2013年9月，尼莎·比斯瓦尔（Nisha Biswal）被提名为美国国务院南亚和中亚事务助理国务卿。她指出，美国将通过经济、能源、运输、贸易和人员等联系，推动实现中亚和南亚地区一体化。然而，当时美国是在这一地区唯一尚未建立正式多边机制的主要域外行为体；在建立起这样的机制之前，“美国将无法实现其在该地区的目标”。为此，斯塔尔建议尽快成立“美国-中亚/阿富汗伙伴关系”平台，由国务卿主导设立小型秘书处并确立年度会议机制，作为美国与地区国家传统双边关系的补充。在美国中亚-高加索研究所等智库的长期呼吁和哈萨克斯坦时任外长叶尔兰·伊德里索夫（Erlan Ydyrysov）的直接建议下，“C5+1”机制最终建立。
2015年11月，时任美国国务卿的克里遍访中亚五国，启动“C5+1”外长会议机制。这一机制旨在搭建美国和中亚五国应对共同挑战的平台，推进美国与中亚国家的全方位合作。与会各方一致同意将合作重点聚焦于三个方面，即加强区域内各国贸易合作、提升美国在中亚地区的经济参与，保障中亚地区安全稳定、合力解决阿富汗问题，以及共同促进地区可持续发展。2020年2月，时任美国国务卿的迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）首次访问中亚并出席“C5+1”外长会议，成为继克里后第二位到访中亚的美国国务卿。拜登政府进一步完善“C5+1”机制，并取得突破性进展：2022年9月，“C5+1”秘书处成立，通过构建正式程序，确定和推进美国和中亚五国的共同优先事项，协调各国政府沟通，提升“C5+1”机制制度化水平。2023年9月19日，首届“C5+1”峰会在纽约举行，六国元首联合签署《纽约宣言》，明确将“C5+1”机制作为深化美国与中亚国家合作平台，保护公民安全、共建共享繁荣、增强外交联系。时任美国总统拜登高度评价其为“历史性的时刻”；美国前驻哈萨克斯坦大使理查德·E.霍格兰德（Richard E. Hoagland）表示，首届“C5+1”总统峰会具有重要象征意义，它“向挑起俄乌冲突的俄罗斯释放明确信号”，表明美国支持中亚五国探索更加紧密合作的途径，最终建立一个既能强化美国自身安全，又能促进中亚五国间互联互通形式多样化的联盟。2024年2月，美国国务院启动“C5+1”关键矿产对话，以期深化中亚国家在全球关键矿产供应链的参与程度，推动该地区清洁能源转型，并保护地区生态系统。同年3月，首届“B5+1”（Business 5+1）论坛在哈萨克斯坦阿拉木图召开。作为由私营部门领衔的“C5+1”对应商业平台，其目标是深化美国与中亚五国的经济伙伴关系，实现中亚地区经济的可持续和包容性增长。随着美国中亚战略渐趋成熟，由其主导的中亚地区合作机制建设也逐步完善。“C5+1”机制自2015年创立以来，已召开10次外长级会议和1次总统峰会（如表1所示）。2025年是“C5+1”机制创立十周年，特朗普政府可能延续与中亚国家在“C5+1”机制框架内的合作，但就目前趋势而言，新政府对与中亚国家双边合作的重视程度或将远高于多边机制。
此外，美国贸易代表办公室《美国-中亚贸易和投资框架协定》、美国国际开发署中亚合作论坛、美国国务院“中亚经济韧性倡议”（Economic Resilience Initiative in Central Asia, ERICEN）等共同构成了美国与中亚五国多边合作的重要平台。美国已然成为中亚地区治理重要的域外行为体之一。
（三）美国对中亚援助
1992年至2014年间，美国向中亚国家提供了近68亿美元的经济和军事援助。随着美军启动撤离阿富汗计划，美国对中亚地区的关注度逐渐减弱，2014年，美国对中亚援助额仅1.48亿美元。从美国对中亚各国援助趋势可以一窥美国中亚战略的演变（如图2、图3所示）。20世纪90年代，美国并未将中亚五国单独视为一个区域，而是将其纳入更广阔的“后苏联空间”。这一时期，美国在中亚地区的主要努力方向为防止核扩散和推进中亚无核武器区（Central Asian Nuclear-Weapon-Free Zone, CANWFZ）建设。1997年2月27日，中亚五国元首联合签署《阿拉木图宣言》，批准建立中亚无核武器区，“后苏联地区”反核扩散议程迈出关键一步，美国对中亚各国的援助，尤其是军事援助随之缩减。“9·11”事件的爆发开启美国中亚战略的第二阶段。作为全球反恐战略的前沿阵地，中亚地区受到美国前所未有的重视，其对中亚各国的援助额也于2002年创历史新高。然而，随着2005年吉尔吉斯斯坦“郁金香革命”和乌兹别克斯坦安集延事件的爆发，美国在中亚地区推行的民主改造进程受挫，乌兹别克斯坦还要求美军撤离汉纳巴德军事基地。受此影响，美国对中亚各国的援助有所下滑；2006年至2009年期间，美国甚至取消了对乌兹别克斯坦的军事援助。与此同时，美国加快调整中亚战略，先后推出“大中亚计划”和“新丝绸之路”战略，放缓对中亚国家的民主价值观塑造，转而更加聚焦地区经济发展和强化地区互联互通。2009年12月，奥巴马重申其政府核心目标——瓦解、摧毁并击败“基地”组织——并承诺将于2011年7月开启阿富汗撤军计划，美国对中亚各国的援助也相应在2010年前后再创历史新高，并在启动阿富汗撤军计划后逐渐减少。
2017年特朗普政府开启大国战略竞争阶段，美国对中亚各国的援助额除2020年《新中亚战略》出台前后有所回升外，基本保持相对较低水平。拜登政府并未落实前任政府与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦签署的谅解备忘录。2021年10月5日，美国国际开发署宣布将向中亚五国投资1900万美元并启动新的5年贸易项目，以期在促进中亚地区贸易、企业发展和区域联通等方面发挥更加积极的作用。2022年9月，拜登政府提供2500万美元启动“中亚经济韧性倡议”，通过扩大贸易路线、强化私营部门合作、投资教育培训，以实现俄乌冲突爆发后整个中亚地区的变革性经济增长。为扩大该倡议下的合作，美国政府于2023财年增加2000万美元，并计划提供500万美元作为经济、能源合作项目专项资金，以支持地区互联互通。
特朗普开启第二任期后，重新调整对外援助以提升对外援助效率，并适应其“美国优先”外交政策。2025年1月24日，特朗普政府正式宣布全面冻结对外援助资金，几乎所有涉及中亚地区的项目都被削减：吉尔吉斯斯坦78%的项目和塔吉克斯坦69%的项目被终止，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦所有项目全部关停。美国国际开发署关闭或将直接削弱美国在中亚地区的影响力，最终可能加大中亚国家对俄罗斯和中国的依赖。例如，中国与中亚国家贸易格局不断优化，中国新能源工业优势契合了中亚国家绿色转型的战略要求，中国与中亚国家合作项目顺利落地，中国的中亚政策呈现出更加清晰的表述。反观美国，虽然特朗普政府宣称将重新参与中亚地区事务，但其缺乏实际行动。
四 新一轮大国竞争背景下的美国中亚战略：战略效果
评价美国中亚战略的效果，可谓得失参半。一方面，美国已经成为中亚地区治理的重要域外行为体，对中亚地缘政治格局的影响也在日益增强。自2005年吉尔吉斯斯坦“郁金香革命”和乌兹别克斯坦“安集延”事件后，美国放弃了强制输出自由和民主价值观的方式，转而以更加务实的经济合作发展与中亚国家关系。另一方面，除高层互动和对中亚各国的经济和军事援助外，美国-中亚多边合作的重点项目——如中亚-南亚1000兆瓦输电工程项目（CASA-1000）和土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然气管道等——至今仍未取得实质性进展。
美国中亚战略实际效果与预期之间存在差距的主要原因有三。其一，美国作为中亚战略的主导力量，在资金调度、策略选择、战略连贯性等方面仍然挑战重重。其二，中亚各国作为主权国家，在政权稳定性、经济韧性和外交政策优先方向上均存在差异，因此其对与美国合作议题的优先事项和关注程度各不相同。其三，大国在中亚地区的博弈为中亚各国提供了多元的对外合作渠道，从而降低了美国中亚战略在该地区的实际效果。
（一）美国未把中亚视作“大国竞争”的核心地带
尽管相对自身而言，美国对中亚的重视不断上升，但在美国的全球战略下中亚远非美国外交战略的重点关切。美国并未将中亚国家视为重要的经济和地缘政治伙伴，而是继续将其视作“懵懂无知的受援方”，向其大量提供自认为有益的建议与倡议，却回避该地区的真正关切。无论是“大中亚计划”“新丝绸之路”战略，还是“C5+1”机制，抑或是2020年新出台的《新中亚战略》，阿富汗局势始终是美国处理中亚关系中的一只“看不见的手”。斯塔尔指出，美国从未真正关注过中亚，而是将整个地区置于阿富汗问题之下。尽管中亚各国表现出高度的合作意愿，甚至开放国内运输通道供北约运输战争物资，但美国和北约的回应是冷淡的。中亚各国迫切希望开通一条穿越阿富汗，通往南部海域、印度和东南亚的运输线路，以减少对俄罗斯和中国市场的依赖，美国却对此置若罔闻。此外，美国与中亚关系在很大程度上与削弱俄罗斯、中国在该地区的影响力密切相关。然而，中亚国家看似“反俄”的行为根源是对多元外交和战略自主的渴望，而并非全然拒绝俄罗斯在该地区内的影响力。中亚各国也无意放弃与周边国家的关系，而是通过寻求与西方国家建立外交关系，以实现多元平衡外交，扩大自身战略自主性。自中亚五国独立以来，美国总统从未到访过中亚，与中、俄、欧盟等对中亚的重视程度形成鲜明对比。
美国中亚战略缺乏连贯性与明确目标。中亚-高加索研究所和丝绸之路研究项目联合中心主任斯凡特·E.康奈尔（Svante E. Cornell）表示，中亚在美国外交战略中的定位始终是模糊的，《国家安全战略》不同版本充分证明了这一点。小布什政府在2006年版《国家安全战略》中首次提及中亚，将其置于南亚和中亚跨地区一体化进程中，并明确阿富汗是美国在该地区的长期优先事项。2010年奥巴马政府首份《国家安全战略》却并未提及中亚，2015年《国家安全战略》也只在关于印度和巴基斯坦的论述中间接涉及中亚地区。特朗普政府2018年《国家安全战略》中，中亚再次以“南亚和中亚”的集体身份出现，这一时期美国在该地区的重点是反恐和使中亚成为“抵御敌对势力建立霸权”的坚固堡垒。在特朗普政府“美国优先”的全球战略下，美国与中亚国家间互动相应减少，如2018年并未召开“C5+1”外长会议，取而代之的是工作小组会议。拜登政府2022年《国家安全战略》则将中亚置于“加强与欧洲的联盟关系”最末端。
美国在中亚地区的战略投入与战略目标也不匹配。首先，美国的中亚战略始终将军事因素作为首要关切，经济和政治手段的不足使其难以在中亚地区推行真正稳健的政策。近年来，美国与中亚五国双边关系和多边合作的广度和深度均有所拓展，但其在中亚主导建立的地区和国际性大型项目历经多年仍未建成。其次，美国中亚战略的首要目标是削弱俄罗斯和中国在该地区的影响力，特别是2017年特朗普政府上台后大国竞争的回归，中亚地缘竞争紧张局势加剧。一方面，2021年美军全部撤离阿富汗不仅导致阿富汗互联互通项目陷入停滞，还增加了中亚地区稳定的不确定性；另一方面，美国直接将俄罗斯和中国称为“邪恶势力”，扩大与中亚国家的军事合作，导致地区不稳定因素陡增。最后，关税限制了美国与中亚国家间的贸易，美国国际开发署的关停也将削减对中亚的援助，进而损害美国在中亚国家的信誉度。美国中亚政策言行不一的矛盾或将削弱美国在中亚公众和精英阶层的软实力。
（二）中亚五国的内部差异
由于中亚各国政权稳定性、经济韧性、外交政策优先方向差异显著，各国在发展与美国双边关系以及参与美国主导的地区多边合作时，聚焦议题和参与程度均有所不同。这些差异不仅影响了各国与美国合作的深度和广度，也反映了中亚地区国家的复杂性和多样性。
政权稳定方面，中亚五国历史上均未构建现代意义上的民族国家，维护主权和独立自主是各国开展外交活动的首要前提。“强总统、小议会、弱政府”是中亚五国政治体制的普遍模式，总统是外交决策的核心人物。此外，精英偏好和政治精英阶层的代际更迭对各国政府外交政策也将产生重要影响。乌兹别克斯坦新政府即是典型例证：新总统米尔济约耶夫上台后，大力推动政府官员年轻化、专业化，奉行积极的中亚地区政策，“后卡里莫夫时代”乌兹别克斯坦外交活动展现新活力。乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦先后开启全方位的政治民主化改革：米尔济约耶夫政府以还“公民尊严”为目的建设“新乌兹别克斯坦”；哈萨克斯坦总统卡西姆-若马尔特·托卡耶夫（Kassym-Jomart Tokayev）以“先政治后经济”理念为指导，以“强力的总统-权威的议会-负责任的政府”为目标，开启建设“新哈萨克斯坦”和“第二共和国”，着力打造新型国家管理体制和模式。两国的政治改革打开了利益和阶层的流动渠道，有助于维护政权稳定性和政策延续性。塔吉克斯坦和土库曼斯坦则已进入家族世袭模式，但存在新旧精英阶层的对抗，对外政策保持稳定性的同时也面临考验。吉尔吉斯斯坦独立以来已经历过三次政变，政治体制在总统制与议会制之间摇摆；2021年萨德尔·扎帕罗夫（Sadyr Japarov）上台后通过全民公决恢复总统制政体，吉尔吉斯斯坦政权稳定性相当脆弱。
经济韧性即经济体为有效应对内外干扰、抵御冲击而调整经济结构和增长方式，进而实现经济可持续发展的能力。中亚五国中，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦三国石油、天然气等能源储备丰富，且均拥有较为先进的开采技术，经济独立性较强，在推行“多元平衡”或“积极中立”的外交实践中得心应手。因此，在与美国的合作中，哈、乌兹、土三国更加关注获得地缘政治优势，同时扩大与美国在清洁能源和可再生能源领域的合作，将资源优势转换为经济优势。塔吉克斯坦境内矿产资源比较丰富但无力开采，所需能源大部分依赖进口，但水资源丰富，“水电兴国”是塔吉克斯坦的重要发展战略。在塔美合作中，塔吉克斯坦希望获得尖端技术支持以发挥资源优势，同时加强双方在经济和安全领域的合作。吉尔吉斯斯坦属于贫油国，原油储备和产量均较低，汽油和柴油等石油产品加工量远远无法满足国内市场需求。此外，吉尔吉斯斯坦矿产资源探明储量和开采量不成比例，且主要依赖外国合资公司开采；即便水力资源丰富，吉国冬季电力供应仍然需要依赖俄罗斯。由于吉尔吉斯斯坦的经济对外依赖性大，提高经济效益是其深化吉美双边关系和参与“C5+1”等美国-中亚多边机制的首要目标。2018年首届中亚峰会的举办或许意味着中亚一体化重启，但目前中亚各国间经济发展水平仍然相差甚远，且地区内部商品和资源结构较为同质化，短期内难以实现区域互联互通。
中亚五国的外交政策，或公开宣布基于多元平衡的外交原则，或坚持永久中立。比较中亚五国外交构想文件可以发现，各国外交政策优先方向的选择和排序有所不同（如表2所示），这直接影响其参与同美国双边或多边合作的广度和深度。哈萨克斯坦将“扩大与美国战略伙伴关系”，乌兹别克斯坦期待“发展与美国全面互利和建设性合作”，吉尔吉斯斯坦继续“与美国积极合作打击国际恐怖主义，扩大贸易、经济与军事合作”，塔吉克斯坦致力于“在互利基础上开展与美国的多方面合作”，土库曼斯坦则坚持在“C5+1”框架下继续与美国开展高效合作。
由于中亚五国政治稳定性、经济韧性和外交政策优先事项存在差异，各国对美国立场呈现多元化。如表3所示，中亚五国官方立场、学者观点、媒体报道大致呈现了美国对于中亚各国的战略意义及其对地区秩序的影响。首先，多元平衡是中亚国家外交政策的共同之处，但美国在各国具体外交实践中的重要程度有所不同。哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦三国都将美国视为本国对外交往实践的重要国家，是其多元平衡或“积极中立”外交政策中的重要一极。吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦两国则倾向明显不同，其在外交实践中对俄罗斯的重视程度高于美国。其次，维护中亚地区安全和稳定、促进经济繁荣发展是中亚各国内政外交的关键。因此，各国在发展与美国关系时也相应评估了美国对于中亚地区地缘政治和经济的影响。总体而言，中亚各国一致认可美国在中亚地缘安全和经济发展方面的积极作用，同时也有部分国家警惕大国竞争的风险外溢。
（三）中亚地区的大国竞争
中亚是后苏联空间的重要组成部分，也是俄罗斯的传统势力范围。叶利钦执政的20世纪90年代上半期，受全方位向西看的对外政策影响，中亚被俄罗斯视为发展西方式经济模式的包袱，因而其对中亚采取轻视态度。20世纪90年代中期以来，多极化成为俄罗斯外交政策目标，俄罗斯开始将中亚视为实现地区大国地位的重要战略依托。1995年发布的《俄罗斯联邦对独联体国家的战略方针》，标志着俄罗斯中亚政策的初步形成。俄罗斯通过独联体、集体安全条约组织、欧亚经济联盟、亚信会议等多边合作机制加强与中亚国家的经济、军事和安全合作，巩固其在中亚能源运输系统中的垄断地位。2022年普京遍访中亚五国，并于10月14日在哈萨克斯坦召开首届俄罗斯-中亚国家领导人峰会，为俄罗斯与中亚国家多边合作机制提供有益补充。另外，俄罗斯已经在哈、吉、塔三国建立军事基地。2023年5月，普京批准《俄罗斯与吉尔吉斯斯坦建立联合区域防空系统协议》，表明俄罗斯仍将在中亚地区安全事务中发挥关键作用。
中国是最早承认中亚五国独立并与之建立外交关系的国家之一，始终遵循平等原则与中亚国家互利合作和发展睦邻友好关系。中国-中亚的安全合作有效促进我国西北地区稳定，大大缓解中国周边安全压力。中国显著增长的经济实力再一次提升了中亚国家对中国的关注度，尤其是在“一带一路”框架内，超过千亿美元的基础设施投资、重大经济项目和中国海港的开放，为中亚地区发展带来了新的机遇。2023年5月，首届中国-中亚峰会在西安隆重举行，标志着中国与中亚国家间关系再创新高。2025年6月，第二届中国-中亚峰会在阿斯塔纳召开。两年来，“中国-中亚机制”建立起13个部级合作平台，秘书处全面运行。2024年6月，中吉乌铁路项目政府间协定成功签署，中吉乌铁路的顺利开通将为区域互联互通水平提升、沿线地区经济社会发展开辟新通途。中国与中亚国家在长期实践中，逐渐形成“互尊、互信、互利、互助，以高质量发展推进共同现代化”的“中国-中亚精神”。
欧盟同样重视欧亚地区局势变化带来的机遇，试图通过深化一体化发出“欧洲统一的声音”。规范性输出、能源合作、安全是欧盟参与中亚地区治理的三大目标。客观而言，“9·11”事件前，欧盟对中亚并未给予特别关注。究其原因，一是苏联时期欧盟及其成员国与高加索和中亚地区不存在实质性互动关系，“欧盟在中亚和高加索地区不存在任何显著的遗产，也没有发展与这些国家关系的捷径”；二是苏联解体之初，俄罗斯才是欧盟在欧亚地区对外政策中的优先关注对象。2001年后，由于中亚安全问题凸显，以及欧盟国家对能源的严重依赖，加之俄罗斯、中国和美国等行为体在中亚地区治理影响力日益扩大，欧盟开始重视中亚地区在国际舞台上的重要地位，更加积极地介入中亚地区事务。2007年6月22日，欧盟推出首份全面系统的中亚战略文件《欧盟与中亚：新伙伴战略（2007~2013）》，开启欧盟与中亚国家关系新时期。2019年修订后的欧盟中亚战略《欧盟和中亚：更坚实伙伴关系的新机遇》发布，欧盟立志在中亚地区发挥更大影响。2022年10月，欧洲理事会主席夏尔·米歇尔（Charles Michel）访问哈萨克斯坦并举行首届欧盟-中亚领导人会晤。米歇尔强调，此次峰会是欧盟-中亚加强合作的有力象征，也是欧盟对中亚做出承诺的强烈信号。2025年4月4日，欧洲理事会主席安东尼·科斯塔（António Costa）和欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）共同出席撒马尔罕首届欧盟-中亚峰会，正式宣布将欧盟与中亚关系升级为战略伙伴关系。各方签署《联合声明》，承诺将围绕安全，经济、贸易与投资，气候、能源与区域联通性，以及人文等多个议题开展合作。
近年来，日本、印度、伊朗、土耳其等国在中亚地区的存在感也明显增加。事实上，美国并不是“C5+1”模式的首倡国。早在2004年，日本就率先与中亚国家建立了“C5+1”机制。2023年9月，首届“中亚+日本”外长级经济和能源对话在东京举行，以加快中亚能源转型。日本还计划于2024年夏季将“C5+1”对话机制升级为元首峰会。印度也同中亚五国创立了“C5+1”机制，以加强彼此间的对话与合作。伊朗在逐渐摆脱制裁的同时，也开始重建与中亚的联系，其在中亚的影响可能会持续上升。伊朗总统赛义德·易卜拉欣·莱希（Seyed Ebrahim Raisi）将塔吉克斯坦作为首访国家，并明确中亚（尤其是塔国）是伊朗外交政策的优先事项。此外，上海合作组织、欧亚经济联盟、突厥语国家组织等多边合作机制极大丰富了中亚国家的合作对象，一定程度上也分化了美国中亚战略的部分效益（如表4所示）。
结 语
在新一轮大国竞争背景下，美国中亚战略经历了多次调整，但效果有限。究其原因，美国战略目标与战略投入的不对称是根本因素；战略对象中亚并非铁板一块，各国选择伙伴时有各自的优先考虑，对美国重视程度不一；其他大国积极介入中亚事务也对美国的中亚战略构成了竞争。
未来，美国中亚战略的走向将受到多重因素影响。首先，特朗普开启第二任期后，关停美国国际开发署和在全球范围内实行高关税直接给中亚国家经济发展造成压力，损害了美国在中亚地区的形象。特朗普恢复俄美关系的倾向或将导致中亚在美国外交战略中的地位一再下降。其次，结合中亚各国的认知可以发现，被域外行为体通常视为整体的“中亚”其内部并非完全一致。美国中亚战略的制定者能否给予中亚各国真正的理解和尊重也将对其战略走向产生深远影响。最后，俄乌冲突延宕至今，牵动着欧亚地区地缘政治格局的变化，中亚各国战略自主性和独立性的增强客观上也增加了美国在中亚地区追求利益的不确定因素。
作者：戴惟静（作者是北京大学国际关系学院助理教授）；张昱琦（作者是北京大学国际关系学院博士研究生）
转载自《美国研究》，2025年第4期
