内容提要：在大国竞争的背景下，国际制度竞争成为中美竞争的一个重要领域。中美国际制度竞争包括制度内竞争和制度间竞争，本文从经济、安全、价值观领域选取不同的案例，对中美制度内竞争和制度间竞争进行了分析，认为中美国际制度竞争具有以下几方面的特点：竞争态势加强，竞争领域扩大，牵涉的国家增多；中美参与国际制度竞争的动机存在明显差异；中美在国际制度领域针对对方的政策力度存在很大不同；与制度内竞争相比，制度间竞争越来越成为中美国际制度竞争的主要形式。
关键词：中美关系；大国竞争；国际制度；制度内竞争；制度间竞争
一 引言
近年来，美国加大对中国的战略竞争力度，中美战略竞争的领域和范围进一步扩大。在国际制度中享有特殊影响力是美国霸权的一个重要体现，这使其成为中美竞争的重要维度。自奥巴马政府以来，美国政府采取了一系列努力强化其在国际制度与规则方面的影响力，并以此压缩中国的国际战略空间。跨太平洋伙伴关系协定（TPP）是美国试图强化亚太经济主导权，把中国排斥在其主导的地区经济圈之外的重要尝试。奥巴马认为，美国能通过TPP改写贸易规则，确保21世纪的全球化基于美国价值观，而不是让中国填补空白。2017年特朗普政府提出“自由开放的印太”概念，称中国给印太地区带来“前所未有”的挑战，美国将与其他国家共同捍卫支撑地区发展的规则和价值观。拜登政府称“中国有重塑国际秩序的意图”。他一方面指责中国“对台施压”“破坏人权”“违反航行自由”等行为忽视国际原则，另一方面加快构建以美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、美日韩三边合作关系等为代表的小多边机制，推出印太经济框架（IPEF）、全球基础设施伙伴关系（PGII）、重建更美好世界（B3W）等对中国具有很强针对性的倡议，宣称加强对“世界民主国家”的承诺，并借此开展同中国的战略竞争。
随着中国实力和国际影响力的提升，中国在国际制度的构建与维护、国际规则的制定与实施方面发挥出更为重要的作用，中国在全球治理领域的行为也变得更为主动。自2012年以来，中国在国际上倡导共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观，提出“一带一路”国际合作倡议，推动成立亚洲基础设施投资银行（AIIB）；中国在国际货币基金组织（IMF）中的投票权上升，金砖国家新开发银行的总部也设在中国上海；同时，中国积极推动区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的达成，申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）等经济合作协定。中国先后提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议和全球治理倡议，为完善全球治理、应对世界变局、破解人类难题贡献中国智慧和中国方案。
本文试图对中美在经济、安全、价值观方面国际制度领域的竞争进行分析。制度具有机制化、模式化的特点，制度领域的竞争不同于具体事务上的竞争，经济、安全、价值观领域的制度竞争具有不同的表现和特点。对中美在国际制度领域的竞争态势、行为表现、政策效果的分析，有助于更好地理解制度在大国关系中的独特作用和影响，以及中美战略竞争的性质与特点。
二 文献回顾
道格拉斯·诺斯（Douglass C. North）将制度定义为“塑造人们互动而设计的任何形式的约束”。罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）认为制度是持久且相互关联的规则，能规定行为角色，约束人们活动，并塑造期望。从国际关系的角度，制度的重要性不仅在于它能约束行为体的行为，更在于它与行为体的利益有着紧密的联系。从制度与利益的关系角度，制度具有非中性、动态性和非唯一性的特点。制度非中性指在同样的制度安排内，不同的行为体所能获得的利益不同，每一个制度的背后都对应着某种权力结构设计与利益分配模式。从中受益的行为体会支持制度的存续，在制度安排中遭受损失的行为体则存在对其加以修正的动机。动态性表现为制度可能因“内生因素”或“外生变化”的推动而不断进行调整。制度的动态调整常常伴随利益关系的变化，从而存在着制度变化的推动力量与阻碍力量。非唯一性意味着围绕一个议题领域可能存在多个范围、功能相似的制度安排，他们体现了不同的利益考虑与关系格局，相互之间可能存在一定的竞争关系。
在大国竞争过程中，国际制度竞争的重要性体现在以下几个方面：第一，制度与合法性、领导权、治理理念密切相关，是行为体国际影响力的直接体现。马克斯·韦伯（Max Weber）认为清晰、明确的规则产生合法性与法理型权威。这类权威来自于国际社会的认可，使主导国可以从行使强制性权力转向构建服从性权威，从而可以以成本更低、副作用更小的方式对其他国际行为体施加影响。第二，与临时的权宜之计不同，制度的优势在于可以把对一国有利的安排以机制化的方式在一定时间范围内固定下来，而不需要利用其实力优势不断进行过程复杂的讨价还价。部分学者认为美国领导的西方秩序可能随着时间推移变得更加稳定，因为它将规则和秩序广泛嵌入到全球政治和经济社会结构中，通过制度锁定带来递增的收益，形成有力的正向反馈机制，从而增强自身的稳定性。第三，国际制度也是管控大国竞争的有效手段。国际制度网络可以降低沟通的成本、稳定行为体的预期，提高国家行为的可预测性，在一定程度上降低直接军事对抗的风险。
既有文献对中美国际制度竞争的讨论主要从以下三个方面展开。
一是构建制度竞争的相关理论。贺凯提出制度现实主义理论，认为国家利用制度手段实现战略目的，推动国际秩序朝对本国有利的方向转变。他把制度制衡细分为“包容性制度制衡”“排他性制度制衡”和“制度间制衡”，并分析不同国家制度制衡模式的选择偏好。李巍关注制度中的政治权力，认为国际制度在提供公共服务的同时，被其主导国用作达成特定目标的私有工具。他提出现实制度主义的观点，认为规则、机制、机构和秩序构成国际制度竞争的四个维度。两者区别在于，与现实制度主义相比，制度现实主义着眼于通过制度手段达成制衡目的，更强调制度“应对威胁”的属性而非制度本身的功能。
二是分析中美制度竞争的趋势及影响。苏长和将中国的国际制度参与分为“转制”“改制”和“建制”三种类型，认为这三类行动都在不同程度上引发与西方国家的国际制度竞争。王明国认为特朗普的“退群”行为表明中美从“制度竞合”滑向“制度脱钩”。莱恩（Christopher Layne）以“一带一路”和AIIB为例，表示中国正在国际经济制度和领导力上挑战“美国治下的和平”。虽然学界普遍的观点是中美制度竞争显著增强，但认为其影响可控。凌胜利、王彦飞指出中美制度竞争属于非零和博弈，其烈度低于权力竞争，最终可能形成相互制约的结果。卓晔认为中国参与国际治理并不意味着与美国展开直接的权力争夺，机制内其他相关国家能够通过“制度性权力”促成中美制度耦合而非脱钩。蒂莫西·希思（Timothy Heath）和威廉·汤普森（William Thompson）认为，当前中美制度竞争虽然存在意识形态分歧，但对抗程度较冷战时期温和许多，两国仍然致力于发展、健全国际制度本身，而非颠覆对手。
三是探讨中美制度竞争的原因。张发林认为“作用于国际制度的权利”“通过国际制度的权利”和“来源于国际制度的权利”是国际制度性权力的三大属性，也是国家开展制度竞争的动因。陆百彬（Robert Ross）强调中国提升国际制度话语权具有合理性，因为正如前新加坡总理李显龙所言，“现行规则是过去在没有中国参与的情况下制定的”。约瑟夫·奈（Joseph S. Nye）指出中国并没有推翻使它从中受益的世界秩序，而是试图从其内部增加影响力，以获得更大的份额，中国这样做是因为美国主导的国际秩序并不是自由的、有序的或全球性的。约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）认为中美制度竞争是世界秩序愿景之争，中美都试图创造一个使其政治体系、价值观和制度受到保护的地缘政治环境。
既有文献对中美制度竞争从多方面进行了丰富和富有洞察力的分析。从形式上，国家之间的国际制度竞争可以分为制度内竞争与制度间竞争两个层面。制度内竞争是不同国家在同一个国际制度框架内部对影响力的竞争，由此，在国际制度本身不发生重要变化的情况下，不同国家在该制度内的影响力出现一定程度的消长。如印度、日本、德国等试图成为联合国安理会常任理事国，就是一种在联合国制度内开展制度竞争的努力。制度间竞争则是国家通过竞争性的制度安排与对手展开竞争，其主要渠道包括利用现有制度安排针对处于该制度安排之外的对手，创设和支持新的不利于对手国家的制度安排，削弱和瓦解对手在竞争性制度安排中的影响力，降低竞争性制度安排对自身的针对性，等等。制度内竞争和制度间竞争是两种不同的竞争形式，并表现出不同的特点，具有不同的影响。本文从制度内竞争和制度间竞争两个维度，选取经济、安全、价值观三个领域共六组典型案例，对2010年以来中美在国际制度领域的竞争进行分析（表1）。
制度内竞争和制度间竞争的划分有助于更好地认识不同类型的制度竞争方式的性质、特点与影响。此外，现有文献对中美制度竞争的分析更多地集中在经济和全球治理领域，而较少涉及安全与价值观领域，对经济贸易、军事安全、价值观进行比较分析，有助于把握大国制度竞争在不同领域的特点，形成关于中美制度竞争的全景式认识。
三 中美国际制度竞争的案例分析：制度内竞争
制度内竞争是国际制度竞争的重要形式，维护和提升自身的影响力、限制对方的影响力、推动对自身有利或对对方不利的议程是制度内竞争的重要内容，以联合国为主体的一系列全球性制度安排是中美进行制度内竞争的重要场所。
（一）经济领域的制度内竞争：国际货币基金组织
作为当今世界经济体系的支柱之一，国际货币基金组织（IMF）在稳定国际金融体系，推动国际贸易发展与平衡增长中发挥重要作用。份额和投票权一直是成员国关注的改革重点。本文以2023年IMF第16次份额总检查为例，探讨中美在该制度内的分歧与博弈。在2010年结束的第14次份额总检查中，IMF将超过6%的份额转移至新兴市场和发展中国家，使中国、巴西、俄罗斯等进入IMF份额前十之列。在2020年结束的第15次份额总检查中，由于受到美国的阻碍，成员国未能就增加、调整份额比重达成一致。2023年8月，包括中国在内的金砖国家领导人峰会发布《约翰内斯堡宣言》，呼吁IMF在2023年12月15日之前完成第16轮份额总检查，强调增加新兴市场和发展中经济体的份额。而美国对份额改革持反对态度。2023年10月，时任美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）在IMF和世界银行年会上提议“等比例”增加配额资源。根据同年12月IMF董事会发布的最终决议，成员国应缴纳总份额增加50%，投票权分配则维持现状。
此次份额总检查的结果，反映了当前某些核心性国际经济组织改革与调整方面的困难与特点。一方面，面对2020—2022年全球疫情，以及国际形势不稳定造成的地缘政治冲击，各国债务负担加重，世界经济复苏乏力、增长动能不足等问题和挑战，IMF需要补充金融资源规模以提高贷款能力，更好地在变化的世界经济形势下履行其职能。另一方面，改革的结果总体上符合美国的提议，虽然IMF的总份额增加了50%，从而提升了IMF在维护全球金融稳定、满足成员国潜在需求方面的能力，但份额增加的同时，仍然维持了原有的投票权比例，美国在IMF内的特殊影响力得以继续保持。不过中国和新兴国家的努力并非完全没有效果。如理事会承诺在2025年6月前制定调整配额的指南，并在第17次总检查期间通过新的份额公式。
在维护对IMF主导权的同时，美国有意限制中国在该机构中发挥更大作用。当前中国占世界经济总量约18%，对世界经济增长年平均贡献率超30%。中国在世界经济中具有举足轻重的作用，但在IMF的制度性话语权被严重低估。美国战略与国际问题研究中心2018年的一份报告指出，按照当前的份额公式，中国在IMF的计算权重应为12.58%，远大于实际权重（6.4%）。美国的计算权重为14.478%，明显小于实际权重（17.43%）。份额改革的结果将导致中国投票权的向上调整。一些美国官员表示“份额决定投票权，某种程度上，这是地缘政治竞争的缩影”。美国财政部前部长耶伦称“IMF是制衡中国在发展中国家影响力的重要力量”。
基于中国经济在世界经济中的比重、中国对世界经济的贡献、中国在世界经济领域的影响力，以及IMF实际采用的份额计算公式，中国当前在IMF内的投票权被明显压低，这是显而易见的事实，中国有充分的理由要求提升自身以及其他新兴经济体和发展中国家在IMF内的投票权。但对投票权做出这样的调整并不符合美国的利益，由于美国对于IMF的重要事项拥有否决权，中国要实质性地提升在IMF内的投票权和影响力并不容易，其过程肯定会比较曲折。
（二）安全领域的制度内竞争：联合国安全理事会
安理会改革主要围绕五个关键问题展开，即安理会成员类别、否决权问题、区域代表性、安理会规模和工作方法、安理会与联合国大会之间的关系。安理会改革的进展十分缓慢。2022年爆发的乌克兰危机进一步加剧了安理会改革的压力。第77届联大主席克勒希·乔鲍（Csaba Kőrösi）称安理会“已无法充分履行使命”，极大削弱联合国的重要性和公信力。
中美在安理会扩员问题上存在一定的立场分歧。中国认为安理会改革需要纠正发达国家比例过高的问题，应增加亚非拉中小国家、阿拉伯国家、小岛屿国家在安理会的任职机会。2023年11月，中国常驻联合国代表张军在第78届联大全会审议安理会改革问题时发言强调，联合国成员的政府间谈判是安理会改革的唯一合法平台，不支持在政府间谈判以外的尝试。另外，安理会改革的五项议题互相关联，需要在协商一致的基础上寻求“一揽子”解决方案，中方反对在安理会改革问题上搞“分步走”“零散处理”的做法。与中国的主张不同，美国呼吁增加非洲、拉丁美洲和加勒比国家的常任理事国席位，认为政府间谈判以外的“支持性非正式会议”也十分重要，他们有利于加强安理会与其他联合国会员国的广泛接触。
增加常任理事国的问题尤其值得关注。美国多次表示支持日本、印度、巴西、德国等国成为常任理事国。中国在这个问题上的态度则比较慎重。中国认为常任理事国席位的分配存在严重的地区不平衡，即欧洲占三席，亚洲和北美洲各占一席。由于历史原因，非洲和拉美地区没有常任理事国席位。如何矫正地区不平衡，是安理会改革过程中需要考虑的问题。另外，扩员并不是安理会改革的目的，而是通过改革，使安理会更好地履行其职能，更好地服务于全体会员国和世界人民。随着中美战略竞争加剧，美国在安理会改革问题上的态度也在发生变化，安理会改革在一定程度上成为美国拉拢其他国家并针对中国的政治工具。如2005年美国总统小布什（George Bush）曾明确拒绝支持印度成为安理会常任理事国。但随着中国实力的快速上升以及国际影响力的增大，从奥巴马政府开始，美国政府转而支持印度获得常任理事国席位，其拉拢印度制衡中国的意图颇为明显。对美国而言，印度、日本与中国存在历史纠纷与现实的领土主权争端，推动日本、印度“入常”有助于改变安理会的权力格局，提升美国在安理会制衡中国的能力。
（三）价值观领域的制度内竞争：联合国人权理事会
中美两国客观上存在政治制度与价值观的差异。美国长期在国际上标榜自由、民主与人权，并利用意识形态和人权问题攻击中国。联合国人权理事会是各国在价值观领域表达自身观点的多边论坛，也成为中美围绕价值观问题进行制度竞争的一个重要舞台。
中美在人权理事会内部的制度竞争主要表现在三个方面。
一是在制度设计方面。美国期望人权理事会具有成员资格筛选、排除部分国家、对一些国家进行施压和惩罚的功能。美国对人权理事会的改革提出三个方向，分别是：制定更严格的成员资格标准、改进选举制度和消除偏见，尤其是对以色列的偏见。其中前两项内容有针对中国的意图。美国驻联合国代表团发文称中国作为“人权纪录糟糕”的国家，不应该有资格加入人权理事会，主张公开评估成员国人权纪录，并制定“不合格国家名单”。同时呼吁将选举成员国门槛从简单多数提高至2/3绝对多数，将侵犯人权除名成员国的门槛从2/3绝对多数降低到简单多数，称这会减少侵犯人权者获得成员国席位的机会，并且更容易追究现任成员的责任。中国则主张以尊重、包容的态度通过国际合作推动人权，倡导对话凝聚共识，交流增进互鉴；认为联合国人权系统应在非选择性基础上成为各方开展建设性对话及合作的平台，应坚持客观公正，根据真实、客观信息开展工作；人权理事会的有关工作应恪守联合国宪章宗旨和原则，反对以人权为借口干涉会员国内政，呼吁取消单边强制措施，反对将人权议题政治化、工具化。
二是在议程设置方面。随着中美战略竞争加剧，美国在议程设置方面加大了针对中国的力度。2022年9月，美国、英国等提议人权理事会举行有关新疆议题的辩论，这是人权理事会成立以来首次将中国列为重要议题。2023年2月，时任美国国务卿布林肯在人权理事会第52届会议中发表讲话，呼吁各国采取行动阻止中国在新疆的“侵犯人权行为”。显然，美国越来越把人权理事会作为一个攻击和打压对手的平台。对于美国在人权问题上指手画脚，借口人权问题干涉他国内政的做法，中国进行了一定的反制。2021年9月，在人权理事会第48届会议期间，中国与伊朗、俄罗斯等国举办“单边强制措施对实现发展权的负面影响”的视频边会，讨论美国等西方国家采取的单边强制措施严重侵犯人权的问题，敦促美国等立即取消单边强制措施。2022年中国在人权理事会第51届会议上谴责美国通过单边制裁危害尼加拉瓜人权事业、以人权为借口干涉白俄罗斯内政，指出美国的做法严重加剧了人权理事会的对抗性。一些外国学者认为中国通过与其他理事会成员的沟通，有效阻止了系统内美国等西方国家动议的不利辩论，并引导人权理事会将关注焦点从议程项目4（需要理事会关注的人权情况）转移至议程项目10（技术援助和能力建设）。
三是在拓展制度内的影响力方面。美国一开始就反对人权理事会这个机构的设立，2006年3月，第60届联合国大会以170票赞成、4票反对、3票弃权的表决结果通过了设立人权理事会的决议，美国是投票反对的四个国家之一，另外三个投反对票的国家以色列、马绍尔群岛和帕劳也都与美国的关系十分密切。美国小布什政府曾反对加入人权理事会，使得美国直到2009年奥巴马政府时期才正式加入该机构，但这不代表美国对人权理事会感到满意，奥巴马政府表示，要从内部努力改善人权理事会。此后，在美国与人权理事会的关系中，又出现了特朗普政府第一任期的“退群”以及拜登政府时期的“重返”。退出人权理事会的行为体现了美国对这一机构的不满。重返人权理事会是因为美国希望增加其在人权议题上的影响力和话语权，利用人权理事会等多边机制，将人权问题政治化，更好地实现其国际战略目标。相比之下，中国对人权理事会一直持建设性的参与态度，希望通过这一平台更有效地推动全球人权治理。中国提出的人类命运共同体理念被写入人权理事会的决议，中国对人权治理本土化、多元化的主张，以及对人权和发展权的解释也逐渐得到更多国家的理解和支持，这些都增强了中国在全球人权治理中的话语权。
（四）案例小结
中美在国际制度领域制度内竞争的经济、安全、价值观领域中表现出不同的特点，在竞争焦点、竞争强度、政策效果等方面都存在差异。相关情况在表2中进行了总结。
四 中美国际制度竞争的案例分析：制度间竞争
制度间竞争是在两国处于不同的制度安排内时与对方进行的制度竞争，其手段包括创设和支持新的不利于对手国家的制度安排，利用现有制度安排针对处于该制度之外的对手，削弱和瓦解对手在竞争性制度安排中的影响力，降低竞争性制度安排对自身的针对性，等等。
（一）经济领域的制度间竞争
经济领域的制度间竞争的一个表现方面是重要多边组织的竞争。如七国集团（G7）由美国、英国、加拿大、德国、法国、意大利、日本七个发达经济体组成，美国在其中居于主导地位，剩下的六个国家都是美国的盟国和重要经济伙伴。虽然G7在成立之初并不是为了针对中国，但在中美战略竞争的背景下，美国越来越频繁地在G7首脑会议中塞入对中国具有针对性质的内容。金砖国家是由中国、俄罗斯、印度、巴西、南非等新兴市场国家组成的国际组织，中国是其中经济实力最强大的国家。G7和金砖国家在官方层面互不认为对方是竞争者，但由于两个组织的成员没有重叠，而是分别代表传统发达国家和新兴市场国家，且两者关注的议题高度重叠，加上中美分别在其中担任重要角色，引发人们对于两者关系的广泛讨论，赋予其一定程度的大国制度间竞争的含义。这主要体现在以下三个方面。
其一，这两个组织都寻求通过战略性扩员的方式扩展组织的影响力。在大国战略竞争的背景下，作为G7内部最有影响力的国家，美国多次试图通过拉拢中国之外的他国领导人参会的方式制造中国在国际上受到孤立的印象。2020年，特朗普提议邀请俄罗斯、印度、澳大利亚和韩国参加当年在美国举行的G7峰会，对此俄罗斯予以拒绝，表示没有中国参与无法保证该论坛对国际问题的普遍代表性。2023年11月，拜登政府前白宫办公厅主任罗恩·克莱恩（Ronald Klain）表示G9的时代已到，他认为由于日韩关系改善以及澳大利亚在中国问题上发挥的积极作用，是时候讨论韩、澳加入G7的可能性。在金砖合作方面，2023年8月金砖国家领导人宣布邀请阿联酋、阿根廷、埃塞俄比亚、埃及、沙特、伊朗加入该机制；2024年1月1日，沙特、埃及、阿联酋、伊朗和埃塞俄比亚成为金砖国家正式成员国，使其成员扩大到10个。金砖国家的扩员并不是直接针对美国的行为，但无疑在国际上增大了包括中国在内的新兴国家的国际影响力。一些西方学者从大国制度竞争的角度对此进行解读。美国和平研究所发文称，中国推动金砖扩员以替代美国领导的国际秩序，并警告称金砖成员已经对“当前国际秩序失效”形成共识。伦敦国际战略研究所的专家指出，金砖扩员使该组织占据世界37%的GDP和47%的人口，涵盖大规模石油、天然气储量，有助于中国减少在贸易、能源等方面对西方的依赖。该智库另一篇报告认为，中国通过推动金砖扩员拉近了与中东大国的关系，将经济影响力转化为切实的政治支持，有助于帮助中国在美国从中东战略收缩的时刻填补这一地区的权力空白。
其二，两个组织争夺在发展中国家的影响力。美国、日本在举办G7峰会期间曾邀请印度、巴西、印度尼西亚、越南等非成员国参与G7峰会扩大会议，以此表示对发展中国家和全球南方的重视。2023年G7领导人还承诺在5年内筹集6000亿美元资金以资助发展中国家的基础设施建设，其争取发展中国家支持的意图表露得十分明显。金砖合作方面，中国于2017年提出“金砖+”合作模式，以此深化金砖国家同其他经济体的合作。在金砖扩员过程中，超过40个国家表示加入金砖合作的兴趣，显示其在新兴市场与发展中国家中的影响力不断增大，在某种程度上不逊于G7。
其三，将针对对方的内容纳入组织议程。在2021年G7会议上，拜登发起“重建更美好世界”倡议并将其视为“一带一路”的替代方案。2023年G7领导人峰会发表联合声明称“将减轻在关键供应链中的过度依赖性”，“严重关切东中国海和南中国海的局势”等。中国并非G7会议的成员，美国在其讨论中塞入许多针对中国的内容，试图利用这一组织为其反对中国的行为制造声势，对中国施压的意图十分明显。对于美国的做法，中国采取了防御性的做法，包括通过金砖合作平台与其他成员国就以美国为首的西方国家的不当行为凝聚共识。2023年通过的《金砖国家领导人第十五次会晤约翰内斯堡宣言》明确表示，“对采取不符合《联合国宪章》原则、为发展中国家带来显著负面影响的单边强制措施表示关切”，“呼吁提高新兴市场国家和发展中国家在国际组织和多边机制中的代表性”，“应以非选择性、非政治化和建设性方式促进、保护及实现人权，避免双重标准”。宣言中的一些内容虽然没有明确提到美国的名字，但表达了对美国采取的单边制裁、双重标准、经济行为政治化、频繁对他国施压做法的不满，是新兴国家抵御美国单边压力方面的努力。
中美在经济领域的制度间竞争在区域经济合作方面有更为集中的体现。其中比较突出的是，美国试图通过TPP、IPEF在印太地区建立美国主导的、吸引中国之外本地区国家参与其中，且合作内容对中国具有一定排斥性和歧视性的区域经济合作安排，以在区域经济合作进程中孤立中国。中国则通过加入RCEP、申请加入CPTPP等方式来缓解美国制造的区域经济压力，深化与本地区国家的经济合作。
TPP是奥巴马政府亚太再平衡战略的核心，美国试图通过该机制获取亚太地区经贸合作领域的规则主导权。随后，特朗普政府宣布退出TPP，其余成员国将其更名为CPTPP。2021年拜登上台后，试图重新回到多边主义的路径，于2022年提出IPEF以促进美国贸易谈判、建立经济链接、重振美国在印太地区的经济领导力，同时限制中国深度参与区域或全球经济一体化。与TPP相比，IPEF更具战略性并给中国带来新的挑战：第一，传统贸易协定关注贸易规则和市场准入，而上述手段无法有效缓解以供应链中断为代表的新经贸困境。美国借助IPEF呼吁建立“供应互换机制”“关键行业供应链合作机制”“经济胁迫识别”等超出传统区域经济合作的制度安排与设计，确保实现与其他国家的“有效合作”。这与美国构建的“产业链去中国化”“中国对他国实行经济胁迫”“调整战略产业供应链”“减少对华经济依赖”等政治话语相呼应。第二，IPEF成员国包含了美国在印太地区的五个盟国（日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚），体现美国意图将传统安全与经济安全相融合，发挥安全伙伴在经济领域针对中国的作用，具有明显排他性和针对性。
中国方面，除了继续推动落实“一带一路”倡议，也通过借助RCEP、CPTPP等举措缓解美国在区域经济合作中对中国的隔离与孤立。RCEP是世界上规模最大、涉及人口数量最多的自贸协定。2020年11月中国正式加入RCEP，这对于参与区域规则制定、打破制度壁垒具有重要意义。首先，RCEP也将供应链安全、数字经济等新型议题纳入讨论范围，RCEP通过关税减让、原产地累积等规则，为成员国带来切实增长，更有利于维护供应链稳定，支持RCEP框架下的供应链合作与信息共享。RCEP框架下经济合作的深入拓展是对IPEF大肆渲染的中国供应链威胁、经济胁迫的有效回应和破解。其次，在中日韩自贸区多年谈判未果的背景下，RCEP成为中国同日本、韩国这两个美国盟友之间的第一个多边贸易协定，有助于强化中国与日本、韩国贸易合作的多边基础，弱化本地区在经济领域的阵营对立。
同时，中国多次表示加入CPTPP的意愿。2021年9月中国申请加入CPTPP，并将积极推进加入CPTPP进程列入“十四五”规划纲要。2023年商务部再次表示中国有意愿、有能力加入该组织。加入CPTPP对中国来说既意味着重要的经济合作利益，同时也有制度层面的价值。这是一种重要的区域经济合作中的防御性措施，有助于扭转美国推动的脱钩断链，使中国加速融入世界经济而非被边缘化。前美国贸易代表温迪·卡特勒（Wendy Cutler）称“美国退出CPTPP会为中国敞开大门”，如果中国在进入CPTPP方面取得进展，“将改变地区贸易规则”。但中国加入CPTPP面临比较大的现实阻碍。TPP本身是美国试图利用高标准的贸易规则将中国排斥在区域经济合作之外、限制中国发展空间，具有很强战略意图的制度设计。中国在申请加入CPTPP的过程中，无疑会受到来自美国及其盟国的很大阻力。如澳大利亚贸易部长唐·法雷尔（Don Farrell）多次表态反对中国加入CPTPP。
（二）安全领域的制度间竞争
中美在安全领域的制度间竞争主要集中在地区层面。具体而言，美国在印太地区积极推动“小多边”安全机制，以此强化对中国的战略挤压，其中比较突出的包括美日印澳四方安全对话（QUAD）、美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、美日韩三边安全合作等。中国则在上海合作组织、东盟防长扩大会议、东亚峰会等机制下推动多边安全对话与合作。
2017年特朗普重启与日本、印度和澳大利亚的四方安全对话。QUAD被视为美国“印太战略”的重要支撑，是特朗普政府在“美国优先”理念下支持的为数不多的多边机制。美国前副国务卿斯蒂芬·比根（Stephen Biegun）更是表示考虑推动QUAD“北约化”。2020-2023年期间，美日印澳四国多次开展马拉巴尔年度海上联合军演，被认为是制衡中国区域军事影响力的重要行动。AUKUS是由美国、英国、澳大利亚于2021年9月宣布成立的三边安全伙伴关系，时任俄罗斯国防部长称美国意在利用该机制对抗中俄。AUKUS承诺提升三国的潜艇技术和水下能力，增强三国工业基础以及遏制侵略的能力，更好地为“印太地区的和平、稳定、繁荣做出贡献”。2023年3月拜登宣布三国开展核动力潜艇合作，这是拥核国家首次向无核国家转让核潜艇动力堆，严重违反《不扩散核武器条约》。西方媒体认为此举意在制衡中国，推测澳大利亚政府以在台湾问题上提供军事支持换取美国的核动力潜艇协议。值得关注的是，美英澳试图推动AUKUS扩员为“AUKUS Plus”，与日本、韩国等形成“针对中国的统一战线”。2023年8月美日韩三国领导人首次在国际会议以外的场合举行单独会晤，宣布开启三边伙伴关系新时代。美日韩三边安全合作同样展现出制衡中国的倾向，如三国发布的《戴维营精神联合声明》《三边印太对话联合声明》均指责中国在南海的行动破坏国际秩序，并就台湾问题发表立场。此外，美日韩宣布启动导弹情报交换机制，举行联合军演，对中国周边安全环境带来不利影响。2024年3月驻韩美军司令保罗·拉卡梅拉（Paul LaCamera）在美国众议院呼吁维持28500名驻韩美军的兵力，使其在遏制中俄方面发挥作用。综上可见，美国在中国周边推动小多边安全机制的做法强化了美国与其主要盟友在印太地区的安全协调，其合作进一步常态化、制度化，对中国周边安全和地区安全环境产生复杂的影响。
与此同时，中国积极通过地区多边机制加强与其他国家的安全合作，改善自身的安全环境，其中比较突出的是上海合作组织框架下的安全合作。上合组织成立于2001年，截至2025年共有10个成员国、2个观察员国和15个对话伙伴。该组织成立之初将打击恐怖主义、分裂主义和极端主义作为重要任务，随后逐步扩展至国际信息安全、能源安全、科技创新等领域的合作。近年来，中国在推动上合组织安全合作中发挥重要作用，如促进上合组织两次扩员，积极参与“和平使命”联合军演，举办上合组织防务安全论坛等。
上合组织在中美安全领域的制度间竞争中具有重要价值：第一，在美国强化印太地区战略部署背景下，上合组织合作的推进不仅有利于中国西北方向的安全稳定，而且可以避免在印太地区与美国及其主导的联盟体系迎面相撞，有助于中国错位拓展在中亚、中东地区的安全影响力。第二，有助于中国从非传统安全领域出发拓展多边合作。传统安全合作更多涉及领土主权、国防安全问题，实现深度合作的难度较大，板块化的传统安全合作容易造成集团对立的局面，不一定有利于地区稳定。中国在上合组织内推动非传统安全议题合作，减轻了他国开展安全合作时选边站队的压力，有助于在推动合作的同时避免形成阵营对立局面。比较典型的是，印度同时是QUAD和上合组织的成员，印度总理莫迪表示对印度来说两者不完全互斥。第三，中国可以通过上合平台增强同其他国际或地区组织的安全联系。如2022年上合组织秘书长出席东盟峰会，就双方加强安全合作展开协商。第四，上合组织成为中国推广新安全理念和实践的重要平台。根据2018年《上海合作组织成员国元首理事会青岛宣言》，上合组织致力于“推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系”，反对“泛化国家安全概念”，践行“共同、综合、合作、可持续的安全观”，以“共同安全”取代“绝对安全”和“独享安全”。美国国会中美经济与安全审查委员会曾发文称上合组织限制了美国部队在中亚的军事能力，中国在该地区积极推进“人类命运共同体”理念，其影响力赶超美国。
（三）价值观领域的制度间竞争
随着美国推动下中美战略竞争范围的蔓延，价值观领域也成为中美竞争的重要领域，并在国际制度层面有明显体现。以下以美国推动召开的民主峰会（Summit for Democracy）和中国主办的中国共产党与世界政党高层对话会为例，分析两国在价值观领域的制度间竞争。
拜登上台后强调意识形态和价值观问题，认为中美竞争同时也是中国与西方国家的价值观竞争。2021年12月，拜登政府宣布召开首届民主峰会，111个国家和地区被列入受邀名单，俄罗斯和中国被排除在外，但受邀者包括中国台湾，并邀请被中国香港警方通缉的乱港分子罗冠聪参与论坛讨论，其针对中国的用意表露无疑。2022年3月，美国国务院发布了56个国家及地区代表的书面承诺作为首届民主峰会成果。2023年3月，美国与哥斯达黎加、韩国、荷兰和赞比亚共同举办第二届民主峰会，并宣布在2024财年为“民主复兴总统倡议”提供6.9亿美元的资金。美国举办的民主峰会有两个明显特点：一是峰会以“美式民主”标准确定受邀名单，受邀与否完全取决于美国的选择，展现其试图控制国际人权话语的意图。而美国采取的标准具有模糊性、排他性和对立性。有人指出，按照世界法制指数（World Justice Project），非洲地区2021—2023年间总评分第一的卢旺达未能进入峰会名单，而同一时间该地区得分倒数第一的刚果（金）却被受邀参加，反映美国主导的民主峰会的筛选标准是“政治艺术”而非科学。二是民主峰会针对中国的意图十分明显。除了借助峰会干涉中国台湾、中国香港问题，2021年民主峰会最后一天，美国财政部还以中国人工智能公司商汤科技的“人脸识别技术涉嫌侵犯人权”为由将其列入投资限制名单。《金融时报》称这一制裁行动可能是纪念“人权日”的一部分。
与美国的做法不同，中国无意在国际上挑起与美国的意识形态竞争。2023年11月，习近平主席在旧金山与拜登会晤时明确指出中国“不搞意识形态输出”。不过，面对美国在意识形态与价值观领域的攻势，中国也以积极主动的行动打破美国的围堵。2021年12月，在美国举办首届民主峰会前夕，中国国务院发布《中国的民主》白皮书，强调民主是全人类的共同价值，但民主形态各异，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”。2023年3月中国外交部发布《2022年美国民主情况》文件，对美国建立多个基于价值观的同盟、再次举办渲染对抗的民主峰会的做法进行回应，认为美国的做法实质是打着民主旗号，将意识形态和价值观作为打压他国、推进地缘战略的工具。此外，中国分别在2017年、2021年、2023年举办中国共产党与世界政党高层对话会，在传统政府和民间渠道以外搭建新的政党交流平台。在2023年高层对话会上，习近平主席提出全球文明倡议，倡导“以宽广胸怀理解不同文明对价值内涵的认识，不将自己的价值观和模式强加于人，不搞意识形态对抗”。全球文明倡议是中国在全球发展倡议、全球安全倡议后提出的又一个重要倡议。全球文明倡议已被写入中国与巴布亚新几内亚、俄罗斯、南非等国的联合声明或公报，在打破美国主导的西方民主理念在价值观领域的国际话语垄断方面具有重要作用。与美国在价值观领域的叙事和实践相比，中国的态度更为包容和克制，倡导尊重世界文明多样性，强调以文明包容超越文明优越，尊重各国人民自主选择的发展道路和社会制度，反对将自己的价值观和模式强加于人。
（四）案例小结
在大国战略竞争的背景下，制度间竞争在中美国际制度竞争中的重要性表现得越来越突出，并在经济、安全、价值观领域表现出不同的特点。相关情况在表3中进行了总结。
五 总结：中美国际制度竞争的基本特点及趋势
在美国推动对华战略竞争的背景下，中美战略竞争变得更加激烈，国际制度成为双方竞争的重要领域。基于前面的案例分析，可以发现，中美国际制度竞争具有以下几个方面的特点。
首先，中美国际制度方面的竞争态势加强，竞争领域扩大，牵涉的国家增多。自2010年以来，随着美国加大对华竞争力度，国际制度逐渐成为中美战略竞争的重要领域。特朗普政府第一任期，美国把中国界定为“最重要的战略竞争对手”，并大力推行印太战略，中美在国际制度领域的竞争态势显著增强。2021年拜登上台执政后，宣称美国要重新回到多边主义的路径，对国际制度的重视显著增强，在经济、安全、价值观领域都加大了制度竞争的努力。拜登政府利用国际制度针对中国的努力远超奥巴马和特朗普政府时期，国际制度进一步成为美国针对中国的工具。在中美战略竞争过程中，美国建立了多个新的组织和平台，并拉拢印度、澳大利亚、韩国等参与西方G7首脑会议，拓展AUKUS的安全合作范围，把七个东南亚国家拉入IPEF的谈判进程，推动与这些国家的供应链合作，美国的努力客观上使更多国家卷入其所推动的制度竞争进程。另一方面，金砖扩员、上合组织成员的扩展等，也扩大了中国国际合作的朋友圈。
其次，中美参与国际制度竞争的动机存在明显差异。美国推动中美国际制度竞争的目的是挤压中国的国际战略空间，恶化中国和平发展的国际环境，抑制中国国际影响力的提升，迟滞中国经济发展的步伐，试图通过打压竞争对手的方式维护美国的全球主导地位。2022年10月拜登政府发布《美国国家安全战略》报告，把中国视为“21世纪最严重的地缘政治挑战”，并确定了要“竞赢”（Out-compete）中国的目标。在中美制度竞争过程中，美国往往是主动发起挑战的一方，国际制度竞争是配合美国对华战略的一个重要组成部分。相比之下，中国的努力更多是防御性的，是为了应对来自美国的战略挤压，维护自身的发展权益与基本利益，避免自身面临的国际环境显著恶化，而不是为了在国际制度领域与美国一争高下或者消解美国的影响力。与美国要“竞赢”对手、战胜对手的想法不同，中国不认为中美之间是你死我活的竞争，而是可以合作共赢。中国领导人多次表达希望保持中美关系总体稳定的意愿，认为“中美各自的成功是彼此的机遇”，中美两个大国“不能冲突对抗，应该相互尊重、和平共处、合作共赢”。
再次，中美在国际制度领域针对对方的政策力度存在很大的不同。美国试图利用国际制度在国际上围堵和孤立中国。为了实现其政策目标，美国以非常大的力度推动制度竞争，这表现在以下几个方面：第一，推动建立的多个制度安排直接针对中国，如QUAD、AUKUS、美日韩三边合作、IPEF等。第二，持续动员其他国家参与其针对中国的制度安排，拉拢和施压更多国家参与其针对中国的阵营。第三，很多做法直接冲击中国的核心利益，挑战中国的政策底线。如美国推动北约的印太化，试图打造印太“小北约”，推动西方G7首脑会议在南海、台湾问题上发声，在新疆问题上指责中国。第四，在某些国际组织内直接否定中国的地位与合法性。如美国在联合国人权理事会上多次质疑中国当选理事会成员的合理性，而不只是在具体议题上挑战中国的主张。
相比之下，中国参与国际制度竞争更多是出于防御性的动机，针对美国的力度要小得多，表现为：中国不赞成以集团对抗的方式进行竞争，没有构建直接针对美国的制度平台；在制度竞争的过程中，不施压其他国家在中美之间选边站队；中国无意通过国际制度挑战美国的核心利益；不质疑美国在国际组织中的基本地位，更多是指出美国具体政策立场上的不合理之处。中国采取的一些努力如推动金砖扩容和上合组织扩员，加强与新兴国家与发展中国家的制度性合作等，虽然客观上有助于改善自身面临的国际环境，降低美国对华围堵与孤立政策的效果，但他们并不是要直接针对或者挑战美国。与美国经常把制度、组织当作打压对手的平台相比，中国更多是把国际制度当作对话、交流、协商、合作的平台。
最后，与制度内竞争相比，制度间竞争越来越成为中美国际制度竞争的主要形式。由于国际制度的形成和演变过程存在一定程度的路径依赖，许多中美共处其中的国际制度起初并不是为了针对中国而设计，要改变长期形成的全球性国际制度安排十分困难。从这个角度，虽然美国没有放弃在IMF、联合国安理会、联合国人权理事会等全球性国际组织中针对中国的做法，但美国在这些机构中打压中国的行为往往难以偿其所愿。为此，美国更多地采取了“另起炉灶”，按照其对华政策意图构建新的组织与制度安排的做法，这些新建立的组织目的更明确、方向更清晰、手段更直接，其成员有更大的选择性，美国可以根据其对华政策需求对其进行整体布局和灵活调整。面对这样的局面，中国也从多方面积极加以应对，既在全球性制度安排中阐释自身的理念，也在新的制度安排中强化与其他国家的联系，努力在大国战略竞争加剧的背景下营造相对良好的国际环境。虽然美国不断推出一些具有针对性的新的制度安排，构建了多个小多边集团，但他们不应也无法取代既有国际制度的地位。以联合国为核心的一系列制度安排依然在现有国际体系中发挥着全局性作用。即使大国战略竞争较为激烈，中国依然认为中美之间不是零和关系，仍努力谋求中美关系的基本稳定，没有放弃在一些重要领域与美国开展合作的努力。从长期看，联合国、IMF等依然是最可能协调中美双方观点，探寻共同利益，增强两国关系包容性的重要场所。
引用格式：马宋若文,周方银.大国竞争背景下的中美国际制度竞争[J].战略决策研究,2026,17(01):3-30+121.
