摘 要：我国行政诉讼的司法实践过度关注行政行为，加之受“一行为一诉”、被告资格理论的连带影响，造成同一行政争议被人为拆分为多个案件，受到行政诉讼程序空转、案结事未了的质疑。这种司法实践的倾向需要纠正。一方面，“一行为一诉”的司法路径并不适应现代社会复杂行政的样态；另一方面，仅以行政行为作为审理对象也不符合《行政诉讼法》的立法目的。为契合行政任务复杂化、专业化的发展趋势，应完整全面理解行政诉讼法，构建以行政行为为核心，以行政争议为外延的行政诉讼构造，将整个行政过程中多个关联行为一并审理，从而实现行政争议的集中式、集约化处理，提高实质性解决行政争议的效率。
关键词：行政行为；行政争议；双维行政诉讼构造；一行为一诉；行政过程论
一、行政行为单一模式及其不适应性
行政诉讼作为解决行政争议的重要途径，在监督行政机关依法行政，保护人民群众合法权益等方面发挥着重要作用。党的十八大以来，人民法院在党的全面领导下，深入推进司法体制改革，行政审判质效显著提升。与此同时，行政审判仍然面临不少困难。2025年5月9日，最高人民法院行政庭在部分高院行政审判质效提升现场会上提出要开展“一人多案、一事多诉”问题专项治理，有针对性解决部分案件中程序空转，行政争议“案结事未了”的窘境。造成这种情况的原因有很多，但是其中有一个问题值得引起高度关注，就是在行政诉讼实践中过度强调以行政行为作为审查对象的审理模式。行政行为是学理上通过法技术抽象提炼出来的法概念，在行政行为形式论的影响下，我国行政法学界多围绕着“具体行政行为”展开研究，热衷于对行政活动进行型式化、抽象化。行政诉讼法的设计趋向于各种不同的行政行为类型。以行政活动过程中某一固定时点的行政行为作为审查行政活动是否合法是当前我国行政诉讼实践的常态。这种瞬间截取式的观察方法具有局部化、片段化和静态化的偏狭，无法关照到现代行政的动态性和程序性。行政行为形式论禁锢了行政法学研究的视角，导致大量行政过程或者未型式化的行为难以进入司法审查的范畴。将审理对象局限于行政行为，难以回应行政活动日趋复杂化的客观现实。
行政行为作为审理对象的单一模式还可能造成司法实践中“一行为一诉”立案方式的滥用。“一行为一诉”系指一个诉讼中被审查的行政行为应当是唯一确定的，一次起诉只能针对一个行政机关的一个独立行政行为。虽然这一原则并不是《行政诉讼法》和司法解释明确规定的，但是作为行政诉讼立案受理的基本原则，遵循“一行为一诉”主要是考虑到不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。最高人民法院在“马生忠案”中指出“若在一个行政案件中同时对多个行政行为进行审理，往往对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正及时审理”。 “一行为一诉”已经在实践中被机械适用和误读，导致很多应当进入行政诉讼流程的案件未进入，归属同一争议的关联行政行为被人为切割为多个诉，增加当事人诉累，造成程序空转和司法成本的增加。
以行政行为为中心的行政审判聚焦最终行政行为所产生的法效果，缺乏对行政过程的整体评价，对多主体、多程序、多环节、多阶段的行政行为所产生的行政争议化解能力明显不足。如果行政审判不能关注行政形态的变化，零敲碎打的制度修改已经无法满足行政审判的需要，只有改革审理模式，才能解决制度失灵的困境。笔者提出构建以行政行为为核心，以行政争议为外延的行政审判思路，当事人可以针对同一行政争议提起诉讼，法院有权对前后关联的行政行为作出综合性的合法性审查并作出整体裁判，从而达到实质性化解行政争议的目的。
二、“行政行为—行政争议”双维行政审理对象的构造
从行政过程论的角度来看，除了最终环节的行政决定，行政过程中的各个阶段、各种行为以及各种行为中的各个环节都具有法律上的意义。每一种行政活动现象都要有与之相对应的行政诉讼救济方式，只有关注行政活动的类型和形态的变化并与之因应，才能提升行政诉讼制度的解纷能力。
（一）以行政行为作为审理对象的核心
随着行政活动的复杂多样，为达成其任务或目的，行政机关须同时或者先后综合运用多种行为形式（行政计划、行政处罚、行政契约等），且需要其他行政机关、行政相对人、利害关系人或者利益团队配合和协助。关联行政行为是行政任务日趋综合性和专业性的必然要求，亦是行政机关组织上加强协调合作在行为法上的反映。传统的行政法学关注行政过程终端的行政行为，切断了各个行为形式之间的联系。但随着行政职能分工的日渐细化、行政事务的渐趋复杂，多种行为形式被结合或者连环开展行政活动并不鲜见。行政过程论认为，“除了传统行政法解释学所关注的行政行为外，对于行政指导等不具有法律根据而被灵活运用的各种非权力性行政手段，不仅仅应当考察其法律根据、要件、效果等，而且必须考虑这些行政手段通过组合或联结形成作为整体的过程或者产生新功能等问题”。
对于简单的行政活动，单一行政行为往往是行政争议产生的原因，但对于复杂的行政活动，单一行政行为只是行政争议形成的一个环节。比如，土地征收包括批准行为与实施行为，实施行为包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议以及限期搬迁、责令交出土地、强制搬迁等一系列行为。土地征收尽管由系列行政行为组合而成，但因土地征收所产生的当事人权益损害当然属于《行政诉讼法》的受案范围，将关联行政行为引发的行政争议一并打包审理顺应行政活动发展的基本规律。随着现代国家职能以及行政的行为形式的多样化、复杂化，日本法上以行政行为为中心的行政诉讼理论亦有所动摇。20世纪70年代，日本兴起的“行政过程论”学说就是对行政行为形式论的反思。传统的行政行为形式论采取法律—行政行为—强制行为的三阶段构造模式，但现阶段的行政活动已然超越了这种单纯模式，多经由极其复杂多样的阶段而成立，对此必须对现实行政过程进行考察，分析其中的法律现象、各行为的法律构造以及各行为的关联。只要基于同一行政任务或者行政目的作出的行政行为（行政程序）且手段与目的之间具有关联性，即可认定为关联行政行为。法院理应在一个诉讼中妥适处理同一个行政目标支配下不同行政机关作出的、前后关联的行政行为和程序环节。
我国当前司法实践中，行政争议比较集中的案件类型，如招商引资、征收土地、政策性关停企业等行政活动，均由多个前后关联的行政行为组合而成。由关联行政行为引发的行政争议理论界和实务界已有关注，并形成了两种解决思路：一种解决思路是改造行政行为概念。有学者用“综合行政行为”的新概念统摄行政机关为达成其任务或目的，同时或者先后结合运用各种行为形式的行政现象，并建构了相关行政复议和行政诉讼制度。另一种解决思路是充分利用诉的合并程序，主张挖掘并盘活现有制度工具，在区分具体情况下运用诉的合并制度解决此问题。上述观点均是有益探索，具有极强的启发意义，但是以上观点仍然是在单一行政行为的基础上进行的理论迭代，并未超越行政行为作为审理对象的单一模式，无法涵盖由行政行为衍生的其他争议，更限制了法院裁判的空间，很多争议无法得到实质性解决。以行政行为为原点，将司法权的边界延伸到行政争议，才能真正实现回应当事人诉讼请求，实质性解决行政争议。
（二）以行政争议作为审理对象的外延
我国《行政诉讼法》第1条规定，“解决行政争议”是行政诉讼的首要立法目的，虽然法律提供了以行政争议为审查对象的直接依据，但在司法实践中，法院基于各种原因，主动或者被动限缩司法权，审理对象被窄化为行政行为，对当事人的诉讼请求回应度不足。随着无漏洞权利保护原则的确立，行政行为概念在行政诉讼法上的功能逐渐式微。以德国为例，德国《基本法》第19条第4款规定：“任何人的权利受到公权力的侵害，有权通过法律途径获得救济。”相比于《魏玛帝国宪法》，《基本法》已经放弃了对行为类型的限定，而是以公民的权利受到公权力的侵害作为开启行政诉讼的唯一条件。《德国行政法院法》以《基本法》为依据，通过概括规定＋诉讼类型的立法方式对行政诉讼的受案范围进行概括性的框定，不再以行政行为作为确定受案范围的标准。公民、法人或者其他组织依法提起行政诉讼，并非因为不服行政机关及其工作人员的行政行为，而是因为与行政机关产生了行政争议。《德国行政法院法》第40条第1句规定：“一切非宪法性的公法争议，如果没有法律规定由其他法院受理，则由行政法院受理。”由此确定行政诉讼受案范围关键既不在于“具体行政行为”，也不在于“行政行为”，而在于“非宪法性的公法争议”。原则上只要是损害个人权利的行政机关的活动，都是司法审查的范围，并不以行政活动的不同类型作为区分标准，行政活动的类型仅对相对人在提起诉讼时所选择的诉讼类型有一定影响。比如，德国法上虽然对行政计划的法律性质争论不休，但只要行政计划影响到公民的权利，公民就能够通过法院获得权利救济。总而言之，德国法上的行政诉讼受案范围不以法律形式作为是否可以获得权利救济的区分标准，而以权利保护需求为主要参考因素。
需要注意的是，以行政争议为审查对象区别于以行政法律关系为审查对象。随着行政行为概念功能的退化，以行政法律关系论替代行政行为形式论的观点一度占据上风。行政法律关系论关注国家与公民之间权利义务关系的形成与变动，可以弥补行政行为形式论的诸多不足。有实务工作者提出以争议法律关系作为行政诉讼的审查对象，不仅审查行政行为与法律的关系，还审查行政机关与行政相对人之间的关系，并借助法律关系的分析，确定当事人的诉讼地位、诉讼利益、诉讼标的和救济手段。以行政法律关系作为审查对象仅是以行政行为作为审查对象的延伸，因为行政行为是形成具体行政法律关系的主要法律形式。在复杂的行政活动中选择型式化的行政行为并确定其有关的行政法律关系，无法掌握行政活动的全貌。以行政争议作为行政诉讼的审查对象不拘泥于单个行政行为或者单一的行政法律关系，只要引发争议的数个行政行为（行政程序）之间具有关联性即可打包审理，既能从根本上解决行政争议，也符合诉讼经济原则。
三、构建双维审理架构的制度回应
以行政行为作为原点，以行政争议作为边界，构建“行政行为——行政争议”双维审查对象的架构，对于传统的行政审理思路和行政审判规则产生较大冲击，应当根据行政活动的真实特征和人民群众对争议化解的需求修改行政诉讼法。
（一）行政诉讼的受案范围要与行政行为脱钩
我国《行政诉讼法》修正时虽然在第1条增加了“解决行政争议”的立法目的，在裁判方式上有条件放开了调解，增设民事、行政一并审理，行政复议共同被告等制度，但是行政诉讼法最根本的以行政行为合法性审查为核心的价值导向并没有改变，尤其在受案范围上仍然局限于行政行为。《行政诉讼法》对受案范围采用了“肯定式概括＋否定式列举＋肯定式列举”的立法模式，即第2条第1款概括规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第12条通过列举行政行为类型的方式明确了行政诉讼的受案范围。同时，它又与最高人民法院颁布的行政诉讼的案由相对应。在司法实践中，行政诉讼的受案范围与行政行为紧密挂钩，是行政行为就必须受理，不是行政行为就不受理的观念过于狭隘。要从行政行为扩展到行政争议，以行政争议为受理的依据，对其进行拆解，将其中的行政行为逐一析出，并分析其与当事人诉求的对应关系，剖析行政行为之间的逻辑关系和形成链条。在行政诉讼起诉条件的理解上，应当将行政过程中的各种活动全盘纳入视野，并引入时间要素，在行政活动的时间序列中连续地考察其行为形式，全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系， 破除“一行为一诉”的惯例，回到行政争议本身，回应当事人真实诉求，分类施策。
建立行政行为和行政争议双维诉讼架构，有助于破解实践中法院回避行政行为和民事争议一并审理的问题。我国《行政诉讼法》第61条第1款规定了在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。虽然法律已经明确规定了一并审理，但是有的法官出于各种因素并不愿意一并审理，而是采取“观望”态度。对于民行争议交织的案件，应树立“一并审理民行争议是原则，不予一并审理是例外”的基本原则。通过强化以争议为审理边界，要求法官必须回应当事人的诉求，强化法官将审理的视野扩展到争议的意识，从而激活一并审理的制度，促进争议的一揽子解决。
（二）扩大行政诉讼的共同被告或者第三人的范围
《行政诉讼法》第26条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”鉴于行政管理职权配置的复杂性、行政行为表现形式的多样性以及名义主体和实施主体的可分离性，行政诉讼法与司法解释对行政诉讼被告确定问题作了具体明确的规定。现行《行政诉讼法》规定除共同被告外，原则上一次起诉仅能以一个行政机关为被告。《行政诉讼法》第49条第2项将“有明确的被告”作为行政诉讼的起诉条件之一。司法实践中，对明显存在提高级别管辖、错列、多列被告的起诉，一般通过释明引导，告知针对适格被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。被告资格的严格限制极易导致具体争议解决中行政机关相互推诿，加重行政审判中互为因果的循环诉讼。
以行政争议作为审查对象，虽然解决了行政机关确定难以及行政机关相互推诿的问题，但可能出现被告数量过多的现象。要坚持权责法定的组织原则，厘清县级以上人民政府及其职能部门之间的法律关系。从行政组织法的原理来看，县级以上各级人民政府对其职能部门享有领导权和监督权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条第2项、第3项规定：县级以上各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此，虽然各级政府及其职能部门都被作为行政主体看待，但是二者的法律地位和权责并不相同。地方政府是一般性行政机关，其管理地方的全部行政事务，职能部门是专业性机构，在特定范围内履行管理权。可以根据行政机关的隶属关系、监督关系等建立被告资格确定的相关规则。对被告资格的确定可以从“一次起诉仅能以一个行政机关为被告”进步到“一次起诉可以以相关行政机关为共同被告或者第三人”，并在判决中对于相关联行政行为及其责任主体作出明晰的认定。
（三）连续性或者关联性行政行为起诉期限的认定
对于一个或多个行政机关围绕一个行政目的而先后作出的多个行政行为，应当如何判断起诉期限存在疑问。按照传统行政起诉期间理论，起诉先行政行为可能导致先行政行为无法覆盖后行政行为，起诉后行政行为可能导致先行政行为超过起诉期限，可研究此类争议起诉源头性行为的可行性，最大限度地保护行政相对人的合法权益。对于行政机关后续作出的行政行为，行政相对人只需要将其以证据材料的方式递交法院即可，无须单独起诉。如果行政相对人针对其中的某一环节或者最终行政行为提起诉讼，法院应当一并连带审查以前的行为。在具体案件中，需要根据关联行政行为之间的作用和组合样态将行政争议类型化。比如，交通管制作为一种行政活动，包含行政处罚、行政强制等多个行政行为，既有针对物的管制又有针对人的管制。而行政审批“一个窗口”受理则是一种串联式行政许可审批，审批环节须按照先后顺序进行。两者虽都是关联行政行为（程序）组合的行政活动，但结构特征具有明显差异，在进行司法审查时侧重点也有所不同。根据前后行政行为是否有继承关系可以分为两种情况：一是多个行政行为前后有继承关系，前行政行为是后行政行为作出的依据或先决条件；二是多个行政行为之间无继承关系，不存在事实上的先后顺序，可以同时进行。通过法律解释，可以进一步明确不同情形下起诉期限的确定，保障当事人诉权的实现。
（四）构建更加灵活多样的行政争议审理规则
以“行政行为—行政争议”代替“行政行为”作为审查对象，行政审判的任务将从审查行政行为的合法性的单一角度发展为审查行政行为的合法性和审查行政争议的双重角度。这种发展必然需要进一步优化行政诉讼的审理方式和裁判规则。第一，强化全面审查原则。在审查行政案件中对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的约束，从纷繁复杂的法律事实中把握实质法律关系。全面审理原则也意味着法院不能将审查的边界限于行政行为，而应扩展到行政争议，这就意味着行政诉讼在坚持行政行为合法性审查的基础上，要适当“民诉化”。但是这种发展不是完全“民诉化”，因为无论如何发展，行政诉讼都不可能脱离行政行为审查这个核心。第二，行政诉讼应树立审判中心主义，加强法院主动调取证据以及要求双方提供证据的审判职权的适用条件。以审判为中心，主要是通过建立严密系统的证据规则来实现，证据规则是其核心制度保障。由于行政权与司法权的不平衡性，行政诉讼制度从建立之初就一直受行政权力阴影的牵制，呈现出行政机关败诉率较低，行政相对人申诉率较高以及“立案难、审理难、执行难”的非理性状况。另外，受传统法律文化观念的影响，对于国家机关形成或提供的证据更易于认可其证明力，审查标准也相对宽松。实践表明，损益性行政行为直接处分行政相对人的人身或者财产权益，与群众切身利益密切相关，在事实认定方面争议最大。上诉、申诉案件的数量最高。由于行政诉讼中以行政行为为审理对象，而行政机关提供的证据往往体现为书面证据，很容易造成法官先入为主，落入案卷中心主义的窠臼，导致未审先判的现象。我国法院的职权探知主要依据是《行政诉讼法》第39条和第40条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第37条。法院调取证据不能简单化，而应根据不同案件类型和客观情况决定，行政过程中的很多证据形成于行政程序中，相对比较规范，而原告在举证能力上处于弱势地位。在很多案件中，要想真正查明真相，就需要法院主动调取证据，进而弥补举证责任的不对等和不平衡。第三，行政审判要回应当事人的诉讼请求。回应当事人的诉讼请求与行政行为的合法性审查并不矛盾，我国行政诉讼的目的之一是监督行政，因此行政诉讼本身还有维护法秩序稳定的使命，审查行政行为的合法性不可避免，但是行政诉讼不能只审查行政行为的合法性，忽视或者回避当事人的实质诉求。撤销诉讼是针对干预行政设计的诉讼类型，无法回应服务行政、风险行政下的当事人诉求。由关联行政行为引发的行政争议虽表现形式多样，但本质诉求往往是给付性或者形成性的，关注的重点并非只是行政行为是否合法，而是赔偿、补偿等金额是否到位。坚持中国的行政诉讼制度的监督和特色，重要的是坚持和发展合法性审查的原则。合法性审查原则包括了部分合理性审查的原则；包括了部分适当性审查的内容；包括了部分合约性审查；也包括了部分裁量性审查。法院在案件审理中，不应局限于传统的形式合法性审查，应充分发挥司法功能，适度扩大合法性和合理性的内涵，从而提高对当事人诉求的回应度。法院应充分释放《行政诉讼法》所赋予的裁判权，坚持“判到位”，对于关联性诉讼请求，力争一并解决，不宜要求当事人另行起诉。例如，当事人请求撤销被诉行政行为，人民法院确认被诉行政行为违法或者无效的，应当一并解决可能存在的行政赔偿争议。在行政赔偿案件中一并解决补偿问题。
四、结语
以行政行为作为行政诉讼的审查对象在确立之初，对矫正我国行政执法中长期存在的畸轻畸重、滥用职权等现实问题发挥了积极作用，以行政诉讼倒逼行政法治建设也颇有成效。但在行政活动日益复杂多样，行政机关分工日益专业化、精细化的当下，这种诉讼构造已经出现“功能赤字”。以“行政行为—行政争议”构建双维审查对象，可以全面、动态地分析整个行政过程中各种行为及其相互之间的关联关系，在坚持传统行政诉讼监督功能的基础上，扩展至行政争议的维度，以此形成的行政诉讼架构具有更高的包容性，有助于更有效回应当事人的诉讼请求，推动行政法学研究范式的转变。
