王敬波:行政基本法典的中国道路

选择字号:   本文共阅读 380 次 更新时间:2022-08-04 00:45

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王敬波  


内容提要:行政法典的制定要实现通过法典巩固国家治理改革的目的。放管服改革、综合执法改革等国家治理改革的重大成果应当通过行政法典予以规范化。为实现覆盖公共行政全领域的通约式改革立法,行政法典既要从现行行政法律法规中提取公因式,纵向上要融汇行政组织、行政行为和监督救济领域的行政法律的共性规则,关键领域也要从具有创新价值的法规规章中抽取规则,以补足现行行政法律体系的短板和不足,实现一揽子高效和前瞻性立法的目的。党中央国务院推进法治政府建设的核心政策同样是行政法典化的重要法源,可以在立法目的、法律原则和具体制度中进行转化。行政法典定位于行政基本法,在体例结构上要融贯实体规范与程序规范,要兼顾传统行政法治规则与未来行政发展态势,充分彰显新时代行政法典的科学理性设计。

关键词:行政法典;改革与立法;法律和政策;实体和程序;数字政府


中国学界最早开启行政法典化的设想始于上世纪80年代初,全国人大常委会法工委成立行政立法研究组的首要任务就是制定一部行政法通则,但是由于各方面条件均不成熟,中国行政法律体系转而开启单行法先行的发展路径。目前,我国行政法律制度体系已经基本形成。但民法典的成功再次点燃了行政法学界启动行政法典编纂工作的热情和雄心。“制定行政法总则的时机已经成熟,我们有能力借鉴民法总则的立法技术将我国行政法中共性的东西抽取出来,形成具有中国特色的行政法总则。在行政法总则的指引下,进一步制定行政法分则,最终形成一部体系完整的行政法法典。”学界对行政法典化的必要性已经基本形成共识,差异只是制定行政法典的路径选择和时间表。

本文希望从行政法典制定过程中如何协调国家治理改革与法典化的关系,如何对现行行政法律和重大政策措施进行取舍与整合,如何吸收我国近年来法治政府建设的成果等维度展开讨论。同时,立足于行政法律体系基本法的定位,提出行政法典的体例安排和规范构成的建议。

一、行政法典巩固行政体制改革成果

法律要巩固改革成果,并为改革提供保障。改革开放以来,我国行政领域开展多项重大改革并取得显著成效。例如,在行政组织法领域,先后开展了八轮党和国家机构改革。在行政行为法领域,开展行政审批制度改革、放管服改革、相对集中行政处罚权改革、综合行政执法体制改革以及商事登记制度改革等。在行政争议解决领域,开展行政复议体制改革、行政审判体制改革等。应当说,一系列国家治理改革对于优化政府职能,提高政府治理能力,规范行政行为,实质性解决行政争议等产生重要作用。面对历年来多项行政体制改革,行政法典应当吸纳哪些改革成果,需要考虑两个主要因素:一是治理改革与行政权力的相关度。行政权力是行政法的核心要素,行政法的理论体系围绕行政权配置(行政组织法)、行政权运行(行政行为法)以及行政权的监督和救济(行政复议和行政诉讼)展开。因此,涉及行政组织、行政行为、行政复议和行政诉讼的改革事项,应当作为行政法典的参照领域。二是治理改革的重大程度。行政法典是行政法律体系的顶层设计,只有涉及行政权的重大改革事项才有可能纳入法典,微观领域的涉权改革则应由其他行政法律予以规范。

(一)党和国家机构改革之法典化

我国行政组织领域开展的多项改革,直接涉及行政组织法定原则、党政合署机构的法律地位以及行政编制等行政组织法基本问题,因此,其在行政法典中应当予以规范。

1.从行政机构改革实践中提炼行政组织法基本原则

改革开放以来,我国行政改革主要围绕机构精简和职能转变展开,大部制改革、综合执法体制改革、简政放权等重大改革,虽然改革目标不同、侧重点有别,但总体呈现出打破固有权力边界,强化管理职能整合以及行政系统一体化的整体政府发展趋势。近年来,我国行政领域开展的相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、综合执法体制改革等都是为了克服条块分割行政体制导致的部门化和碎片化管理造成的弊端。可以说,持续推进的行政体制改革通过机构整合、功能整合等方式,呈现出以行政整体性为价值理念,以公民需求为导向,以协同合作为运行保障的基本特征。“整体治理原则”更加突出其作为行政组织法的基本原则的地位。同时,由于行政审批局、综合执法局等集中行使权力的行政部门的设立,审批机构、行业主管部门以及综合执法部门之间的相互衔接成为决定改革效果的关键。因此,推动行政权力运行过程中不同环节之间“协同协作原则”的确立,必然成为行政法典关注的重要任务。此外,从提取共性原则的角度而言,《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)中均有关于“精干原则”的规定,目的是确保组织设置和人员配置符合高效行政的标准。因此,将该原则作为行政组织设置的一般原则具有合理性。综合上述分析,在行政法典中行政组织篇的法律原则部分,至少应当包括整体治理原则、协同协作原则和精干原则。

2.将党政合并合署组织规则嵌入法典

党政机构合并合署是深化党和国家机构改革的一项重要举措,目的是加强党的全面领导,提高政府执行力。部分党政机构的一体化改革必将对行政组织法体系产生深远影响,未来的行政法典也必须回应这一机构改革重大举措。一是要在法典中创设党政合署机构的基本规则。《深化党和国家机构改革方案》中涉及大量的党政机构合并合署改革,但在我国现行的《国务院组织法》和《地方组织法》中均没有关于党政合署机构的规定,需要结合党和国家机构改革方案的价值导向凝聚法理原则,明确党政合署机构的地位和权能。二是要创设行政编制的基本规则。行政编制是行政组织的基本要素,目前我国行政编制没有法律规范,主要依据是《中国共产党机构编制工作条例》,该条例的性质属于党内法规。行政编制兼具政治属性和行政属性,有必要将行政编制的若干核心规范提升为国家法律。因此,在行政法典中对于编制管理原则、编制类型、编制方案及其程序等进行规定。

3.明确派出机关和派出机构的法律地位

我国《地方组织法》对派出机关只有原则性规定,对于派出机关的职责权限未做任何规范,导致街道办事处的法律定位始终不清晰。而正在推进的基层治理改革明显扩张了街道办事处的权能,有的地方还授权街道办事处行使区政府职能部门的职权。为此,北京市、天津市和上海市都制定了《街道办事处条例》,对街道办事处履行综合管理职能作出详细规定。另一方面,经济体制改革和行政体制改革不匹配的矛盾在派出机构这一微观领域也有所体现。政府派出机构在《地方组织法》中也没有相关规定,结果导致有关派出机构的地方立法缺乏上位法依据。例如,各地的高新区、经济开发区管理委员会以政府派出机构的名义行使政府赋予的综合审批、相对集中行政处罚权等职能,严格来说都没有明确的法律依据。再如,根据《中国(上海)自由贸易试验区条例》第8条之规定,中国(上海)自由贸易试验区管理委员会为市人民政府派出机构,管委会具有发展经济、社会服务、公共秩序等多个领域的综合管理职能。显然,这与行政法组织上关于派出机构的职能定位反差巨大。对于这些地方行政管理体制改革中的普遍性问题,行政法典必须有所回应,并为地方管理改革预留弹性空间。

4.确立权责法定原则与权责清单制度

权责清单制度是当前及未来行政改革的重要举措之一。《法治政府建设实施纲要(2021-2025)》要求“全面实行政府权责清单制度,推动各级政府高效履职尽责。2022年上半年编制完成国务院部门权责清单,建立公开、动态调整、考核评估、衔接规范等配套机制和办法。调整完善地方各级政府部门权责清单,加强标准化建设,实现同一事项的规范统一。”由此可见,权责法定是宏观层面的行政法治原则,宜在法典总则中予以规定;权责清单制度则属于具体管理制度,可以在行政组织篇中进行规范。

(二)放管服改革之法典化

行政审批制度改革是简政放权的关键一招,其核心措施是大幅减少行政审批,降低市场准入门槛。而“放管服”改革则属于行政审批制度改革的升级版,目前已成为行政体制改革的核心内容,也是法治政府建设的基本要求。进一步推进“放管服”改革,亟需法治的引领和保障,行政组织法与《行政许可法》的跟进与调整也势在必行。

1.行政审批制度改革的间接吸纳

行政审批制度改革措施要进入行政法典,一个重要前提是《行政许可法》的修订完善。因为当前的行政审批制度改革已经明显突破了《行政许可法》的规范框架。如何在改革与法治之间达成均衡态,成为法典化过程中必须解决的重要问题。对此,可以从改革措施与法律规定的冲突进行观察。第一,《法治政府建设实施纲要(2021-2025)》中提出的多项改革措施均涉及《行政许可法》。例如,该实施纲要中提出“一业一证”改革,探索实现“一证准营”、跨地互认通用。而传统上行政许可的设定与行业管理直接关联,即行政许可分业实施。“一业一证”改革不仅涉及现行《行政许可法》上行政许可的设定,还涉及各个领域法律和行政法规对于行政许可设定的复杂规则体系。但现行《行政许可法》中对行政许可设定之规范,并没有关于“一业一证”的规则。如果将“一业一证”改革成果纳入行政法典,需要在吸收现行《行政许可法》的基础上,对于行政许可的设定规则进行创制。第二,《法治政府建设实施纲要(2021-2025)》要求“严格执行市场准入负面清单,普遍落实‘非禁即入’”。但现行《行政许可法》中行政许可设定之规范,也并未明确规定“非禁即入”。第三,“告知承诺制”一反由行政机关主导许可的模式,转而运用契约形式来替换法律上的强制性规定,用双方合意取代单方行政行为,从而最大限度发挥了市场主体的能动作用,也是行政许可迈向市场化的重要举措。总之,“容缺受理”“告知承诺”等一系列改革措施已经对既有行政许可制度形成巨大冲击。第四,《行政许可法》第25条规定了相对集中行政许可权制度,即由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。但在行政审批制度改革过程中,全国已经普遍建立了行政审批局。因此,相对集中行政许可权制度或许将逐步退出历史舞台。第五,行政审批改革导致行政审批权集中之后,前端的行政许可与事中行政监管以及事后行政处罚之间出现明显的权责配置断层,不同部门之间难以有效衔接,并影响改革的成效。总之,对于上述罗列的诸多改革与法治之间的矛盾问题,必须首先由《行政许可法》作出回应和调整,实现改革与法治的同频共振,进而才能在行政法典中予以凝练和固化,从而为未来之改革奠定法律基础。

2.包容审慎监管理念与新型监管方式之检讨

自2017年以来,国务院政府工作报告中连续4年对平台经济新业态的发展及其监管提出“包容审慎”之要求,并对“包容审慎”的表述由监管原则普及为一种监管方式。“包容审慎”作为一个主观思辨性概念,体现了政府对经营者与消费者的换位思考和宽容态度,意味着先看一看、先放一放、先让市场跑一跑,体现了政府对市场的自我调节能力和资源配置能力的认可。因此,包容审慎监管属于市场监管基石性理念,这种理念意味着政府的基本立场是“相信市场”和“鼓励创新”,同时更加重视事中事后监管。2019年8月,国务院办公厅发布的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》对“创新监管理念和方式,实行包容审慎监管”作出规定。对于这一高度彰显政府理性精神的监管模式,行政法典如何予以回应和接纳,也是法典编纂应当考虑的重要课题。另外,近年来,我国行政监管部门不断创新监管方式,例如,金融监管部门积极探索行政和解等新型监管方式的应用,并在证券监管领域取得了积极效果,2019年修订的《证券法》则将行政和解予以法定化。但在其他行政领域,则因无法可依导致行政和解难以推行。实际上,数字经济、共享经济模式的快速发展,已经使传统的行业监管模式捉襟见肘。行政法典制定过程中,必须充分关注新业态、新模式和新监管。

二、行政法典整合法律与政策基本共识

我国目前已经在行政组织、行政行为、行政监督和救济领域建立了支柱性法律制度,这就为制定覆盖行政权力运行全过程的通约式立法提供了基础性条件。行政法典化的过程是行政法体系建构的过程,“在制定过程中,必然要对已经存在的法典进行处理,或者进行法典编撰,或者进行必要的汇编。”

(一)通约现行行政法律规范

行政法典不是“天外来客”,作为法典化素材和渊源的现行行政法律、法规将直接影响行政法典的品格。行政法典需要处理与现行行政法规范的关系,对现有行政法律规范进行取舍和重塑,究竟是全面收编还是选择抽取?是只涵盖法律,还是也统筹考量行政法规、地方性法规,乃至部分行政规章?在法典化过程中必须作出路径选择。如果制定全面型行政法典,当然可以收编现有的行政组织、行政行为、行政监督救济等领域的行政法律,实现公共行政领域的全覆盖。但是,由于我国现行行政法规范层级多、数量大,内容上呈现碎片化。诸多重要规范还停留在行政法规、部门规章,乃至地方性法规层面。例如,行政决策领域的《重大行政决策程序暂行条例》,政务公开领域的《政府信息公开条例》虽然是行政法规,但都是该领域最高位阶的法律规范。因此,行政法典不仅需要将现行行政法律纳入观察视野,还要将若干行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章中的重要内容转化为行政法典的条款,以便完成行政法律制度体系化建构目标。因此,行政法典的制定既是对我国现行行政法律制度进行通约的过程,也是将重要的法规和规章进行提升的过程。

在行政法典化过程中,还必须处理好行政法典与部门行政法的关系问题。全国人大常委会提出了制定行政法总则、教育法典、环境法典的立法目标,这就需要统筹考虑行政领域法典之间的衔接关系问题。长期来看,部门法典不限于教育和环境领域,应急管理、体育管理、市场监管等领域未来都具有法典化可能性。因此,行政法典化也不可能毕其功于一役,只能分步实施,首先需要完成行政基本法典的编纂,构建起公共行政领域的统摄性规范,然后再推进各个行政领域的法典化目标。从现实角度考量,行政基本法典和部门行政法典并行的体系更具可操作性。

(二)吸纳法治政府建设的重要政策措施

我国法治建设的发展轨迹不同于西方国家,很大程度上得益于自上而下的强力推动。“通过制定实施法治规划的方式,来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进,已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验,成为中国法治建设能在短短几十年里实现飞跃式发展的重要原因。”所谓“规划”是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望,其实质是国家重大行政政策。在我国行政法典制定过程中,必然涉及党和国家法治建设规划与行政法典的关系。我国目前已经出台了一系列推进依法行政和加强法治政府建设的政策性文件,其中2021年中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》无疑具有基础性地位,其不仅确立了法治政府建设的图景和路径,对法治政府建设实践发挥引领和推动作用,也在一定程度上丰富了行政法学理论体系。同时,重要的法治建设规划也可补强现行法律制度的不足。但是,法治建设规划和实施纲其性质毕竟属于行政政策,其缺乏法律的权威性和强制性,难以发挥推动法治政府建设的持续作用。“如果我们能够将其中较为系统的行政法治理念集中规定在行政法典中,对于我国行政法治将是一个提升。”通过行政法典实现政策的法律化,有助于用好“法治建设规划”和“法治政府实施纲要”这一中国特色治理工具,开创法治建设的新局面。通过行政法典吸纳和转化法治政府建设的政策措施与成功经验,可以节约立法资源,提高立法效率。

(三)彰显法治国家建设的核心要务

任何立法都需要明确立法目的。行政法典也不例外。从我国现行行政法律的立法目的看,《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《公务员法》《行政复议法》《行政诉讼法》的第1条均明确规定了立法目的。行政法典的立法目的可以从上述单行行政法律立法目的的表述中抽取共性规则。例如,“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”是各单行行政法律立法目的的共性表述,也是以人民为中心的具体体现,应当将其作为行政法典的立法目的之一。上述行政法律立法目的中“保障和监督行政机关有效实施行政管理”或“保障和监督行政机关依法行使职权”之表述,则是从各自的角度针对行政管理而言,作为单行行政法律的立法目的可以,但是行政法典是对单行行政法律的统摄性规范,不能仅限于行政职权的层面,而应上升到更高层级,即党中央、国务院关于法治政府实施纲要确定的“深入推进依法行政,全面建设法治政府”。法治是治国理政的基本方式,法治政府是法治国家的关键所在,也是推进国家治理现代化的重要保障。综合上述,行政法典中立法目的可以表述为“为了依法保护自然人、法人和其他组织合法权益,深入推进依法行政,全面建设法治政府,推进国家治理体系和治理能力现代化,弘扬社会主义核心价值观,依据宪法,制定本法。”

(四)绘制数字政府的未来图景

2019年以来,我国在“互联网+政务服务”快速发展的基础上,提出了建设“数字政府”的全新发展理念。2022年4月,中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》。该《指导意见》的出台,意味着我国数字政府建设有了总规划、总方略、路线图,迈上了改革发展的快车道。但是,“政府的数字化转型不仅是‘流程再造’‘模式优化’及重塑权力运行方式,而更多的是带来对既有规则的冲击。有必要通过区分内部行政与外部行政、重新界定权力与责任、跟进调适有关法律规则的方式,分别探寻数字政府法治化构建的基本路径。”可以说,数字政府呈现了未来型政府的新特质,但无论政府的治理模式如何转型,其必然处在法治政府的延长线上。作为面向未来的行政法典,必须顺应数字化行政的发展趋势,对数字政府进行科学描述、类型区分和规范化建构,促使数字政府和法治政府在更高程度上的融合。

三、行政法典凝练行政法治理念与原则

行政法典的系统性决定了其中的法律原则不是单层次的,而是复合体系,从宏观、中观和微观三个层次所发挥的作用各不相同,需要统筹进行体系化设计,分别在总则和分编中进行规定。宏观层次的法律原则对于整个行政法典起到统领作用,应当涵盖行政权力配置、运行和监督的全过程,适宜在总则中表达。行政法学界自20世纪80年代,就开始尝试构建行政法的基本原则体系。随着学术研究的深入,依法行政、尊重和保障人权、越权无效、信赖保护、比例原则、正当程序、行政公开、行政公平公正等原则已经形成基本共识。这些行政法基本原则也逐步扎根于各项单行法律规范之中。例如,《行政处罚法》中的职权法定条款,《行政许可法》中的信赖保护条款,以及《行政强制法》中的比例原则条款等等。在地方立法层面,自2008年湖南省首创《湖南省行政程序规定》以来,全国许多省市地区都相继出台“行政程序规定”,其中多数都对职权法定、平等对待、比例、信赖保护、程序正当、公开、参与等原则作了较为具体而细致的规定。

党中央、国务院围绕依法行政和法治政府建设发布了一系列重要的纲领性文件,明确了依法行政的基本要求和法治政府的目标。例如,2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》提出“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的标准。2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。2021年《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》提出“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”。关于法治政府的标准和行政法理论上的基本原则关联性最强、相似度很高,因此,将法治政府的标准转化为行政法典的基本原则具有一定的可操作性。当然,如何在法治政府建设标准与行政法学理原则之间进行选择取舍,确保二者之间相互兼容与整合也是一项重要研究课题。

综合考察行政法理论、行政法律制度以及党中央、国务院关于法治政府建设的纲领性文件,笔者认为,以下作为宏观层次的法律原则可以在行政法典中予以确立。第一,职能科学、权责法定既是行政权力配置的基本原则,也可以统摄整个行政管理体制和运行机制。第二,行政公开在现代社会具有加强行政监督、防止行政腐败,建设开放政府、廉洁政府的功效。第三,法律优先、法律保留原则是协调人大立法和行政立法的关键原则。第四,诚实守信是法治政府的题中之义,也是目前法治政府建设的短板。相对于信赖保护原则,诚信原则内涵更完整,涵盖行政规范性文件、行政决策、行政协议、行政许可等不同类型的行政活动。法治政府实施纲要中将诚实守信作为法治政府的标准。第五,效能原则对于协调改革与法治的关系,尤其是在行政体制改革不断深化的背景下,有助于弥补依法行政原则偏于消极约束,缺乏积极回应之不足,从而确保行政资源更合理的配置,也有利于公共利益的实现。第六,风险社会的常态行政和应急行政紧密衔接,行政应急原则具有成为独立行政法基本原则的必要性。

中观层次的法律原则应具备统领不同类型行政行为或者适用于不同的行政领域的功能,可以从现行行政法律法规中的基本原则进行抽取和提炼。例如信赖保护原则虽然只在《行政许可法》中有明确规定,但是该原则对于授益行政行为具有普遍意义,应当提升为中观层次的法律原则。再如《行政许可法》规定的便民原则是以人民为中心的服务型政府的标志,可以提升为行政服务的一般原则,这两项原则都应在行政行为编中予以呈现。对于损益行政行为,比例原则具有普遍意义,适宜作为中观层面的法律原则规定在损益行政行为的部分。

微观层次的法律原则适宜在具体行政行为领域进行规定。例如,过罚相当、惩罚和教育相结合可以在行政处罚的章节规定。

四、行政法典彰显科学理性设计

行政法成典具有普遍共识,目前的认识差异主要在于路径选择和法典的规范模式。《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确提出一项重要任务:“加强对权力运行的制约和监督,健全规范共同行政行为的法律法规,研究制定行政程序法”。有观点主张“程序先行”,例如姜明安教授提出“暂不编纂行政实体法典,要先行编纂行政程序法典”。王万华教授认为“制定行政法典应当遵循程序法典进路”。杨登峰教授提出“行政立法应借鉴民法典的编纂模式,按照类行为程序法先行模式继续推进统一行政程序法的制定,在协调党内法规和行政法规的基础上推进统一行政组织法,在完成单行立法以后再考虑制定行政法典”。与上述观点不同,马怀德教授提出“可以先制定一部行政法通则或行政法总则,建立整体性的实体和程序规则,为各类行政活动确立最低标准”。杨伟东教授则认为“行政实体法与程序法有必要且能够在更大程度、更深层次上融合。行政法基本原则,公民、组织的权利义务,行政组织及其职权,信息公开,行政补偿等诸多行政实体内容,都需要在基本行政法典中加以规定,并与程序性规定形成协调统一、均衡互补的关系”综合上述学术观点,笔者对未来行政法典的规范模式和体例结构提出以下基本设想。

(一)行政法典应当兼容实体规范和程序规范

行政法的特殊性在于实体和程序融通,行政程序主体规则、行政管辖规则、行政行为效力规则、法律适用规则、政府信息公开、数据治理规则既有实体法性质,又有程序法性质。就行政法的立法构成来看,通常都是兼容实体和程序内容。第一,我国现行行政法律制度均为实体和程序兼容型立法。例如,作为行政行为法的行政处罚法、行政许可法、行政强制法以及浩繁的部门行政法,几乎都兼具实体和程序的内容。即使是《重大行政决策程序暂行条例》,其中也有关于重大决策的原则等实体法内容。第二,我国地方立法同样遵循实体和程序融合的路径。近年来,多个地方立法呈现出微缩版行政法典的特点。具体可以分为两种情况:一种是湖南、山东、宁夏、江苏、浙江等地制定的行政程序法规或者规章,除了条文数量不同以外,基本上都是遵循“总则—行政程序中的主体—行政决策程序—行政执法程序—特别行政执法程序—监督和责任追究—附则”的模式进行设计。另一种是诸如《广州市依法行政条例》、《合肥市推进依法行政办法》等具有雏形意义的统一立法特征。其中,《广州市依法行政条例》由总则、行政决策、行政执法、依法行政的监督、依法行政的保障、法律责任和附则七个部分组成。《合肥市推进依法行政办法》则由总则、依法全面履职、制度建设、行政决策、行政执法、矛盾纠纷化解、依法行政的监督、依法行政的保障、法律责任和附则十个部分组成。这是去除程序名称,融实体和程序规定于一体的做法。第三,外国行政程序法典兼顾实体和程序。如德国《行政程序法》所规定的内容不限于程序问题,而与很多实体问题有关联一样,往往被视为“行政法总则的法典化”。其直接意义就在于把一些重要的、不成文的行政法一般原则确定下来,促进了法的统一化。就其内容而言,兼具实体与程序规范性质,与其名称并不完全吻合。很显然,这类“名不符实”的行政程序法对于我国行政法典具有重要的参考价值。由此可见,我国行政基本法典不可能只是行政程序的集合,行政实体的内容不可或缺,只有实体和程序有机融合、均衡互补,才能实现全景式立法目的。

(二)行政法典的体例构想

行政法典化的体例安排可以说是确定一条贯穿的主线,以此形成一个统一的,有内在逻辑的规范体系。对于行政法典的体例安排,学界多有建议。目前主要形成三种体例建构思路,第一种是按照行政法学基础理论的逻辑设计,从行政权力的运行,分为行政主体、行政行为、监督行政、救济和争端解决等板块。第二种是按照现行的行政法律体系,按照组织法、行为法、救济法等法群的逻辑关系。第三种是按照法治政府建设的重点方面安排体例架构。从历次《法治政府实施纲要》的体例看,按照政府职能、制度体系、行政决策、行政执法、监督行政、争议解决的逻辑关系展开的。实际上,这三种不同的路径选择,其基本的逻辑框架则是一致的,政府职能与行政组织直接关联,制度体系与行政立法和规范性文件制定直接关联。行政决策、行政执法等都表现为行政行为,监督行政和救济包括行政复议、行政诉讼等。

笔者认为,综合行政法学理和法治政府实施纲要的体例,行政法典可以划分为以下五篇:

第一篇总则。设置三章,第一章基本规定,包括立法目的、立法依据、调整对象;第二章行政法的基本原则;第三章行政管辖,包括事务管辖、地域管辖、层级管辖、管辖争议及其解决、移送管辖、行政协调与协作等。

第二篇行政组织。设置六章,第一章行政组织的原则;第二章行政机关,包括党政合署、综合执法;第三章行政编制,包括编制的原则、编制方案、职数;第四章国务院组织,主要内容源自国务院组织法的规定;第五章地方政府组织,主要内容源自地方组织法的规定;第六章公务员,主要内容源自公务员法的规定。本篇的核心问题,一是如何处理作为学理概念的行政主体和实定法中行政组织、行政机关几个概念之间的关系。二是对于党政合署、综合执法等行政体制改革的成果如何固化为法律条文。

第三篇行政行为。也有学者提出应以“行政活动”代替“行政行为”,并认为“行政活动”更具涵盖性。笔者主张坚守“行政行为”这一概念。行政行为篇的立法任务,一是要合理划分行政行为类型,二是要建立行政行为的共同规则。为实现上述任务,行政行为篇存在两种设计思路,一个是行政行为篇设计为不同的分编,另一个是按照不同类型的行政行为分别设编。笔者主张对行政行为篇进行分编的设计,这样不仅能保持各篇之间的逻辑关系清晰,而且行政行为篇的布局更加均衡。基于上述理由,可以考虑对行政行为篇划分为四个分编,第一分编行政行为的一般规定。抽取不同类型的行政行为的最大公约数,包括行政行为的成立、效力、合法要件、行政裁量等;第二分编行政立法与规范性文件。包括行政法规、行政规章、行政规范性文件、重大行政决策。第三分编行政执法。将具体行政行为区分为行政处罚、行政强制等损益行政行为,行政许可、行政奖励、行政救助等授益行政行为,行政裁决、行政调解等行政司法行为以及行政确认、行政证明、行政指导等其他行政行为。第四分编行政协议。

第四篇政务公开与数据治理。适应数字政府的发展,政务公开和数据治理改变了行政运行的传统规则,因此行政法典有必要将政务公开与数据治理单独成篇。该篇设置两章,第一章政务公开,规定政务公开的原则、公开主体、公开范围、工作机制、主动公开、依申请公开、监督和保障等。第二章数据治理,规定包括政府数据权属、数据采集和汇集、数据共享、数据开放等内容,吸纳地方关于数字政府和数据治理相关立法的内容。

第五篇监督行政与争议解决。设置四个分编,第一分编监督行政。包括一般规定以及层级监督、审计监督、行政问责等不同的监督方式。第二分编行政复议。第三分编行政诉讼。第四分编国家赔偿和补偿。

结语

行政法典化既是中国行政法学界的梦想,也是推动中国法治政府建设的动力源泉,更是法治中国的必然方向。世界上其他国家对行政程序法(体系化或法典化)的努力及其成功为我国行政法典提供了有益的借鉴,但是中国共产党对法治建设的领导和推动,具有中国特色的政府、市场和社会的关系,以及法理情相互交融的法治文化都使得中国的行政法典道路注定是独一无二的。行政法典的制定过程虽然艰难,但是通过行政基本法典的制定,全面检视行政法律制度体系,在争论中促进行政法学理论共识的形成,行政法典化的进程本身就是为中国法治政府全面深化注入最强劲的动力,所贡献的智慧必然在世界行政法发展历史上留下浓墨重彩的一笔。


王敬波,对外经济贸易大学法学院教授,博士生导师,法学博士。

来源:《当代法学》2022年第4期。


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