摘 要：从隐含到独立的行政诉讼起诉期限扣除制度，已发展成为行政诉讼起诉期限制度体系中的一环，经常成为起诉人是否超过起诉期限的争议焦点。争议多集中于对构成扣除事由的“不属于其自身的原因”的理解和把握，对此，司法实践已初步达成了具有一定共识性的类型化事由，包括妨碍起诉人行使诉权的客观事由，起诉人被限制人身自由，等待关联诉讼或有权机关对争议的处理，以及基于对相关国家机关行为或承诺的信赖。为确保行政诉讼起诉期限扣除制度作用的有效发挥，需要在精细化和精准化上着力，精确把握起诉期限扣除制度的导向，精细适用起诉期限扣除规定，构建精致化起诉期限扣除制度。
关键词：行政诉讼：起诉期限：扣除制度：不属于自身的原因
因何种情形造成起诉期限耽误可以进行期限扣除，事关公民、组织提起的行政诉讼能否顺利进入司法程序和应否获得救济，是重要的行政诉讼问题。我国行政诉讼法制定之时对此问题虽有涉及，但较明晰的起诉期限扣除制度为2014年修正后的行政诉讼法所确立。由于起诉期限的重要性和现实的复杂性，要精准适用扣除规定并非易事，起诉期限扣除制度在实践适用中已引发不少争议，2024年4月，最高人民检察院发布的检例第206号案（以下称检例第206号案）一波三折的进程即是生动例证。遗憾的是，对此问题学术界大多只是在研究行政诉讼起诉期限制度中提及，鲜有专门研究。
本文以检例第206号案为切入点，结合其他相关案例，对行政诉讼起诉期限扣除问题进行分析，以期推动这一问题研究的深化和扣除制度及其适用的完善。
一、行政诉讼起诉期限扣除制度及其争议
起诉期限的确定，是行政诉讼中重大且复杂的问题。重大源于是否符合起诉期限规定直接决定案件能否进入司法程序，构成行政诉讼的门槛；复杂在于为应对多样化的行政运行实际情况以及处理行政救济渠道之间的关系，行政诉讼法及相关规定构建了较复杂的起诉期限制度体系，以适配不同的情形。例如，区分直接起诉与经复议后的起诉，分别设置不同的起诉期限，两类起诉期限均又设有一般期限与特别期限。起诉期限起算点，原则上自起诉人知道或者应当知道作出行政行为之日起。
不过，针对实践中行政机关未告知起诉人起诉期限甚至未告知行政行为内容的情形，司法解释设置了特殊起算点。同时，立法也规定了最长保护期限。起诉期限扣除是在上述安排的基础上嵌入起诉期限体系中的一项有利于起诉人的保护机制，即扣除因特殊情形而耽误起诉人起诉的期限。然而，随着我国行政诉讼制度发展，这一机制在司法实践中的运用引发了不少争议，甚至直接决定了案件的走向。
（一）独立的起诉期限扣除制度的确立
起诉期限的扣除，是指对非基于起诉人的原因造成起诉期限被耽误的，被耽误的时间不计算在起诉期限之内，从起诉期限中予以扣除，旨在避免因客观情形的出现而在起诉期限问题上置起诉人于不利境地。该制度在行政诉讼中的确立，经历了一个逐步发展和完善的过程。
1.从隐含到独立
1989年通过的《行政诉讼法》第40条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”从该规定内容分析，其时立法并未对起诉期限的延长与扣除作清晰或严格区分，均以起诉期限延长制度呈现，设置了延长启动须以起诉人申请为前提，且申请须在障碍消除后的10日内提出的严格条件。换言之，行政诉讼起诉期限扣除是内含在行政诉讼起诉期限延长制度之中，并以起诉期限延长形态面世的。
2000年，由最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，以下称《2000年行诉法司法解释》），尝试把起诉期限扣除与起诉期限延长加以区分，并将其从后者规定中独立出来。《2000年行诉法司法解释》第43条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”应当说，该规定确立了行政诉讼起诉期限扣除制度的基本形态。
2014年修正后的《行政诉讼法》第48条吸纳了《2000年行诉法司法解释》的上述规定精神，构建了行政诉讼起诉期限扣除与起诉期限延长并行的制度。其中，第48条第1款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”该规定标志着独立的行政诉讼起诉期限扣除制度的正式确立。而第48条第2款规定则确立了起诉期限延长制度，即“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”。
2.并行但处于优先地位
从过去较模糊的行政诉讼起诉期限延长制度，到建立起诉期限扣除与起诉期限延长并行的制度，这一变化体现了构建更加精细化的起诉期限制度的鲜明导向。更重要的是，在《行政诉讼法》第48条规定框架中，起诉期限扣除制度被置于起诉期限延长制度之前，并设置了更有利于起诉人的适用条件和要求，突出了旨在保护起诉人诉权的意图。
一是起诉期限扣除属于依职权行为，而起诉期限延长属依申请行为。起诉期限延长需要公民、组织在障碍消除后10日内向法院提出申请，这事实上给公民、组织课加了较重的义务或负担。尚且不论障碍消除的时机不易判断和把握，困难的是在障碍出现时可能尚不能确定是否起诉的公民、组织，要求其在障碍消除后10日内提出申请，必然勉为其难。如果未在规定时间内提出申请即丧失延长起诉期限的权利，因此起诉期限延长的适用条件和要求相对较高。相反，在起诉期限扣除制度下，扣除为主动扣减，且不附时间限制。虽然最终决定权仍在法院，但无需公民、组织申请，法院即可依职权作出决定。
二是起诉期限扣除适用事由相对明晰。起诉期限扣除适用的事由为“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因”，而起诉期限延长适用于“其他特殊情况”。尽管二者均有一定的笼统性和不确定性，但客观而言，“不可抗力或者其他不属于其自身的原因”的范围和边界更为明确，相对更容易进行识别和确定。而“其他特殊情况”的规定更为笼统，更易给司法适用带来困难。
三是起诉期限扣除适用性更高。虽然受数据限制，尚无法全面统计起诉期限扣除与延长的适用情况，但检索涉及起诉期限的案例可以明显看出，援引和适用起诉期限扣除的案件远多于起诉期限延长的案件。事实上，从《行政诉讼法》第48条规定的结构和意图分析，起诉期限扣除是处理起诉期限耽误的主要机制，而起诉期限延长则为补充机制。
3.起诉期限扣除的限度
起诉期限扣除制度旨在为起诉人设置一种保护机制。由此，某一特定案件的起诉期限，如直接起诉的6个月的一般期限、经复议起诉的15日的一般期限，虽然期限本身不能改变，但因扣除制度的存在让这些期限值实际上出现了延展，从而使起诉期限具有了一定的相对性。这一安排体现的是对保护当事人诉权和促进争议解决的基本价值取向。
不过，对当事人诉权保护并非没有任何限制，起诉期限变动或延展，存在明确的上限。行政行为作为实现社会秩序的重要方式需要受到稳定性的保护，这一价值“随着时间的推移日益凸显，到了一定时间之后，其重要性会超过救济当事人个体利益的重要性，在那一时间节点越过之后，继续保留诉权开始体现负价值”。在行政诉讼起诉期限制度中，这一“时间节点”具体体现为起诉最长保护期限，这意味着无论起诉期限如何扣除，均不能超过最长保护期限。
行政诉讼法设置的最长保护期限主要有两类：一类因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过20年，法院不予受理。这里的不动产案件不是泛指与不动产有关的行政诉讼案件，如针对不动产的行政处罚案件，而是特指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼案件。
另一类是除前述不动产案件之外的其他案件，自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，法院不予受理。最长保护期限是行政诉讼诉权预设期间，其为不变期间，不适用中止、中断和延长规则，因此不受起诉期限扣除或延长的影响。
（二）引发争议的起诉期限扣除问题
立法和司法解释对行政诉讼起诉期限扣除规定及之前的延长规定，在实践中常常成为争议焦点。在著名的刘某文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书案中，起诉是否超过起诉期限是原被告双方争议的焦点问题之一。
案件的被诉行政行为是北京大学拒绝批准授予刘某文博士学位决定，作出时间是1996年1月24日。刘某文于1996年4月1日签收了北京大学（96）研结证字第001号结业证书，而起诉时间是1999年9月24日。北京大学认为，刘某文起诉时距学校拒绝授予学位决定作出已有三年半多时间，不符合受理的时限要求。刘某文则主张自己一直在向北京大学反映其要求，并等待回音，故未超出诉讼时效。一审法院虽未直接回应这一焦点问题，但作出判决本身表明认定起诉未超过法定期限，主要理由应是“被告答应进行研究，并一直处于研究状态，使得本案的诉讼时效处于延续状态”。
不过，此案发回重审后，法院未支持刘某文提出的“不能归责于本人的特殊情况而耽误起诉期限”主张，驳回了起诉。此案一审时适用的是起诉期限延长制度，案件发回重审时独立的起诉期限扣除制度已经确立，但并未给原告带来有利的结果。与刘某文案的结果不同，林某某等人一案虽历尽波折，但法院通过适用起诉期限扣除制度维护了起诉人的诉权，并取得了良好的法律效果。
独立的起诉期限扣除制度实施后，起诉期限扣除问题引发的争议较多，检例第206号案是其中代表性案件。
本案中，被诉行政行为是某市政府2012年为一公司发放集体土地使用证。2017年5月，某村委会发现该证系公司伪造申请材料办理的属于该村所有的土地使用权证，同年7月向黑龙江省政府申请行政复议，请求撤销该证。同年8月4日，原市国土资源局直属分局承诺在收到复议终止书后报请上级纠正，并承诺在6个月内办结，村委会遂申请撤回复议。8月14日黑龙江省政府终止复议程序。2018年12月9日，该局答复村委会，已正式报请市局建议依法撤销。2019年4月16日，村委会以市不动产登记中心为被告向区法院提起行政诉讼。
同年8月7日，市自然资源和规划局再次答复村委会：“由于不动产统一登记后土地登记相关法规已经废止，而不动产登记的相关法规中无撤销不动产登记的法律条款，致使至今没有撤销相关不动产登记。由于上述原因耽误了你村诉讼时间。”
区法院审查后认为，自被诉行政行为作出之日已超过5年，裁定不予立案。二审法院维持该裁定，黑龙江省高院亦裁定驳回村委会再审申请。经市检察院提请，黑龙江省检察院向省高院提出抗诉，指出“基于行政主体的公信力，其作出的自行纠正的承诺对于……村委会而言值得信赖，具有可期待性”，“等待其处理而耽误的期间”应当从起诉期限中扣除。
黑龙江省高院再审后认为，村委会自知晓被诉行政行为后一直积极主张权利，之前未提出诉讼是基于行政机关作出的明确的纠错承诺，有可期待性，被耽误的时间不计算在起诉期限内，撤销一审、二审裁定，指令区法院立案受理。最终，经两级法院审理，涉案行政行为被依法撤销。
上述案件清晰表明，行政诉讼起诉期限扣除已成为司法实践中争议的焦点问题，起诉期限扣除制度虽已确立，但制度规定本身和适用依然值得反思。
二、“其他不属于其自身的原因”的类型化分析
根据《行政诉讼法》第48条第1款规定，适用起诉期限扣除的标准在于对“不属于其自身的原因”的理解和把握，特别是对“其他不属于其自身的原因”的准确运用。
在《行政诉讼法》第48条第1款规定体系结构中，“其他不属于其自身的原因”是与“不可抗力”并列的扣除起诉期限的事由。行政诉讼法未对“不可抗力”内涵作出界定，《民法典》第180条第2款“不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况”之规定构成了援引和适用的基本标准。
关于这一标准的理解存在不同的观点，主流的看法持折中说，即“不能预见”为主观要件，“不能避免且不能克服”为客观要件。而有关“其他不属于其自身的原因”的内涵则缺乏可参照的标准，行政法学界对此也鲜有研究。不过，一些法院在行政诉讼案件中尝试对其作出界定，这些界定大体上有两种倾向：
一种倾向是采取从严态度，将其界定为“应当与不可抗力相当，限定在不属于当事人控制范围之内”的事由。这一界定要求“不属于自身的原因”达到与不可抗力相当的程度，奉行的是高标准要求。另一种倾向则采取宽松立场，如将其界定为不可抗力之外的“不能归责于起诉人的正当事由”，或认为是指“不在当事人控制范围之内，但又达不到不可抗力程度的情况。基本特征是耽误起诉期限不可归责于起诉人”。
也有法院分析认为，其“范围并不确定，难以穷尽列举，只能确定判断的主要标准：当事人没有责任，即对超过起诉期限没有过错”。这类界定虽有不同，但总体上将“其他不属于其自身的原因”置于低于不可抗力程度的情形。或许比上述界定更为重要的是，围绕“其他不属于其自身的原因”的认定，司法实践逐渐形成了一定的类别和辨析标准。
（一）妨碍起诉人行使诉权的客观事由
妨碍起诉人行使诉权的客观事由主要指阻滞、限制和阻止起诉人提起行政诉讼的客观因素。其涵盖的事项具有开放性，需要根据具体情形来确定。梳理相关案例，目前下列四种事由通常被归入此类情形。
1.起诉人生病无法行动
起诉人生病，特别是身体疾病住院治疗或重病无法行动，通常可归入不可归责于起诉人的客观事由。在周某治案中，法院认定起诉人因病住院治疗的时间属于“其他不属于自身原因”而耽误的起诉期限，应当在起诉期限中予以扣除。不过，具体扣除的时间需要通过证据加以证明。在此案中起诉人主张住院78天，但仅由新农合报账凭证作为证明，与医院出院证明记载的时间不同，法院认定住院天数应当以出院证记载的8天为准。在另一起案件中，法院同样认定起诉人住院治疗期间不可能提起诉讼，此期间应予扣除。
不过，有法院认为“其他不属于自身原因”主要指当事人被限制人身自由等情况，认定起诉人住院期间依法不能扣除。也有法院认为虽然生病住院可以作为扣除理由，但需要结合病情和住院病历等来判断，若住院治疗系间断性的治疗，而非持续性的治疗，应归入个人原因而非客观原因，从而不予扣除。
2.行政机关错误告知起诉事项
根据我国相关法律规定，行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权利义务的决定时，有义务告知当事人申请行政复议、提起行政诉讼的权利、途径和期限等。行政机关在履行告知此项义务时错误告知有关事宜，导致当事人耽误期限的，该期限应予扣除。
在王某甲诉某镇政府行政赔偿案中，某镇政府强制拆除王某甲建筑的行为被法院判决违法并责令作出赔偿决定后，镇政府就赔偿事宜作出处理决定，决定书载明不服本决定可以在60日内申请行政复议或6个月内向某区法院提起行政诉讼，王某甲收到决定书约4个月后起诉。根据《国家赔偿法》第14条第2款规定，单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限为3个月，镇政府告知错误。法院认为，根据《行政诉讼法》第48条规定，王某甲未在3个月内起诉属于“不可归责于其自身原因”的情形。
实践中，行政机关错误告知起诉期限主要有两种情形：一种情形是告知期限短于法定期限，另一种情形是告知期限长于法定期限。如果起诉人按照行政机关告知的期限起诉，在第二种情形下很有可能出现起诉人超过法定期限起诉的结果，前述案例就属于此种情形。在第一种情形中即使起诉人超过告知期限起诉但尚在法定期限内，亦不能认定起诉超期。之所以如此，在于公民、组织不应当承担因行政机关错误告知带来的不利后果。
此外，行政机关错误告知起诉法院或行政复议与行政诉讼的关系等事项，同样会造成起诉人耽误起诉期限，该期限也应予以扣除。
3.起诉人需要明确被告
根据行政诉讼法规定，起诉人提起诉讼应当符合条件，其中有明确的被告是重要条件之一。不过，实践中会出现不易确定被告，甚至被诉行为是否为行政行为的难题，造成起诉人一时难以达到起诉条件，由此耽误的起诉期限应予扣除。
在高某英诉自然资源与规划局征收及行政赔偿案中，高某英承包地上的部分种植物被强制清除，其于2020年8月1日向公安机关报警，但因无法确定强制清除行为的实施主体，于2022年3月4日向市政府申请政府信息公开，并于同年3月28日在市政府公开相关信息中获知市自然资源规划局是实施主体。于是，高某英于2022年6月24日提起行政诉讼。法院认定该起诉不超期。除了通过申请信息公开获知被告的，还有在行政复议阶段或者在其他行政诉讼案中获知被告身份后再提起行政诉讼的情形，法院也认为不超期。
2024年8月，最高人民法院发布的《关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（法释〔2024〕8号）明确指出：“《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的一年起诉期限，应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容且知道或者应当知道该行为实施主体之日起计算。”尽管该批复同样达到与起诉期限扣除制度保护当事人诉权的效果，但采用的策略和方式是以扩大解释“知道或者应当知道行政行为内容”来实现的。
这一方式确定了更有利于起诉人的起诉期限起算点，也更为直接直观，省却了运用起诉期限扣除方式所需的复杂计算。这样的做法，或许是更现实的选择，但在逻辑上属于“舍近求远”，在规范意义上属于反复强调，不能从源头上实质性解决问题。特别是该批复仅适用于行政强制拆除行政诉讼案件，其他案件遇有起诉人一时无法确定行政诉讼被告的能否加以适用仍可能存疑。因而，作为保护起诉人的最后一道保障机制的起诉期限扣除制度，仍需进一步强化其作用。
4.起诉人认知错误导致错误选择管辖法院和被告
由于起诉人认识错误，向不具有管辖权的法院提起行政诉讼，经法院告知后向有管辖权法院起诉的，通常认为该耽误起诉期限具备正当理由，不属于因其自身原因耽误的时间，应当从起诉期限中予以扣除。此种情况之所以构成扣除理由，在于起诉人并非消极主张权利，相反已在积极行使诉权。
这种认识错误能否扩展到其他事项值得研究，因认识问题导致起诉人错误选择被告起诉应可以构成与此相当的理由，不过因认识错误超过法定起诉期限或许难以获得支持。原因在于前两种情形中，起诉人均有实际的起诉行为，能清晰表明起诉人积极行使诉权的意图，将其归入耽误期限的正当理由易于辨识。而后一种情形中起诉人在法定起诉期限内并没有实际的起诉行为，若将其归入耽误期限的理由，可能成为不积极主张诉权的人员延展起诉期限的借口，从而人为拉长行政诉讼起诉期限，导致法律关系不确定性。
（二）起诉人被限制人身自由
起诉人被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内，曾是《2000年行诉法司法解释》第43条明确规定的扣除事项。不过，2014年修正后的《行政诉讼法》未明确列出这一事项。这一变动带来的问题是，曾最具共识性的扣除事项反而出现了争议。一种观点认为，行政诉讼法未予规定以及《2018年行诉法司法解释》未沿用《2000年行诉法司法解释》规定，意味着被限制人身自由不再属于起诉期限扣除事项。
同时，《拘留所条例》第25、26条规定，被拘留人在拘留期间具有通信和会见权利，特别是《拘留所条例实施办法》第40条第1款规定：“被拘留人提出举报、控告，申请行政复议，请求国家赔偿，提起行政诉讼或者申请暂缓执行行政拘留的，拘留所登记后应当在24小时以内将有关材料转送有关机关，不得检查或者扣押。”因此，被拘留人在被拘留期间依法享有诉讼权利，被扣留不能成为扣除起诉期限的事由。在部分案件中，有的法院甚至是最高法院也持这一观点。
2024年12月，最高人民法院在“行政审判讲堂”第三期答疑中，针对行政拘留的时间能否在行政诉讼起诉期限内扣除问题的答复，一方面认为“行政拘留并不当然属于《行政诉讼法》第48条第1款规定的‘不属于自身原因’的情形”，另一方面又指出在特定情形下“由于拘留客观上导致不能提起诉讼的，被耽误的时间在起诉期限内应予扣除”。该答复表明，针对行政拘留是否成为扣除事由，最高人民法院虽未采取否定立场，但总体上持审慎的态度。
不过，不少学者持相反观点，认为起诉人被限制人身自由应当属于起诉期限扣除事项。修正后的《行政诉讼法》未列明该事项属于扣除事由，并非要将其排除在外，而是因为其已被吸收入“其他不属于当事人自身的原因”，没有必要再单独列出。
尽管根据相关规定，当事人在被限制人身自由期间可以委托他人或律师行使诉权，但不能以此为由苛责当事人在此期间及时提起行政诉讼，被限制人身自由客观上会限制当事人收集证据、了解法律和寻求帮助等能力，进而会影响其起诉和后续行政诉讼的开展，无法像正常状态一样行使诉讼权利。
同时，值得关注的是，处于被限制人身自由状态者会心存顾虑，担心起诉会遭到有关机关和人员打击或更不利的制裁和处置等，因而不敢或不愿提起诉讼。正是基于此，《国家赔偿法》第39条第1款规定，被羁押等限制人身自由期间不计算在赔偿请求人请求国家赔偿的时效之内。因此，起诉人被限制人身自由属于起诉期限扣除事由，应适用于包括行政赔偿诉讼在内的所有行政诉讼案件。
（三）等待关联诉讼或有权机关对争议的处理
实践中，起诉人为解决相关问题而提出关联诉讼或者请求有权机关对争议进行处理，等待期间应从起诉期限中扣除。在此问题上，等待关联诉讼应纳入扣除事由争议较小，而有权机关处理涉及的情形则较为复杂。
1.等待关联诉讼
起诉人等待关联诉讼的期间应予以扣除，这一认识较为一致。2017年，《最高人民法院行政审判庭关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》，对此已给出答案。该答复指出：“权利人在提起民事诉讼过程中，对被诉行政行为提出异议的，可视为其主张权利，符合我国行政诉讼法规定的起诉期限的扣除及延长等作为计算起诉期限特殊情形的法定事由。民事案件进入审理阶段，行政诉讼的起诉期限可从民事裁判文书生效之日重新计算。”
实践中，关联诉讼的关联程度和条件的认定有一定的复杂性，对此存在宽严两种立场。从优先保护当事人合法诉权角度出发，持宽松立场可能更符合起诉期限扣除制度的精神。
如在一起案件中，某镇因建设需要于2019年5月20日与袁某甲达成安置补偿协议，对房屋实施征收补偿安置。2021年2月16日，袁某甲向某镇公安派出所报警称其房屋门窗被损毁、财物被盗，公安局于当日立案侦查一直未果。2023年5月22日，袁某甲起诉镇政府承担侵权责任，5月26日法院作出驳回起诉的民事裁定。5月30日，袁某甲向法院起诉镇政府强制拆除房屋及设施违法并要求赔偿损失。法院综合分析起诉人报警、提起民事诉讼及各自结果的情况，以及之后起诉人提起行政诉讼，认定相关期限应予扣除。
在类似案件中，法院也认定起诉人因与本案相关联的民事诉讼耽误的起诉期限，不计算在本案起诉期限内。不过，也有法院不支持进行起诉期限扣除，强调关联的民事诉讼耽误起诉期限有其适用范围，要求涉及的民事争议须与行政争议有实质同一性。若两个案件关联度不大，通过前案民事诉讼不能解决之后行政诉讼要解决的问题，则前案审理期间不予扣除。
2.等待有权机关对争议的处理
起诉人的相关权益争议等待有权机关进行处理，起诉人等待处理的时间能否进行扣除，相对复杂。基于处理争议的性质，处理方式大体可分两类：一类是行政机关依法定职权进行的处理，另一类是行政机关和有关机关依信访进行的处理。对于第一类处理耽误的期限从起诉期限中扣除已达成共识，而对第二类处理耽误的期限多认为不应予以扣除。
行政机关依法定职权处理起诉人相关的争议，是起诉人寻求救济的重要方式，因此耽误的起诉期限予以扣除，符合起诉期限扣除制度的精神和要求。如丘某修发现属于他的部分林地被登记在丘某江的林权证范围内，向相关部门反映，要求更正登记错误内容。林业局、不动产登记局受理并调处，但经一年多调解不成，林业局通知丘某修可以到法院起诉撤销丘某江的林权证，丘某修遂提起行政诉讼。法院认为，调处时间应从起诉期限中扣除。
与上述争议处理机制不同，当事人通过信访途径寻求救济，通常不构成起诉期限扣除的事由。信访虽然是公民、法人或者其他组织反映诉求、寻求权利救济的重要途径，但这一途径是与行政复议、行政诉讼并行的独立渠道，公民、法人或者其他组织进行信访或者有关机关处理信访并不构成其申请行政复议或提起行政诉讼的障碍。
相反，对本应通过行政复议、行政诉讼解决的争议，相关法律规定不仅鼓励而且要求当事人依法定程序处理，不支持其通过信访途径解决。因而，信访属于可归责于当事人自身的原因，不能成为扣除耽误的起诉期限的理由。
（四）基于对相关国家机关的行为或承诺的信赖
起诉人基于对相关国家机关行为或承诺的信赖，可适用期限扣除，但需要满足一定的条件：一是对争议的行政行为，有关行政机关或国家机关有权纠错或有推动问题解决的职能，这是此扣除事由有别于前述理由的重要方面；二是相关国家机关对纠错或推动问题解决作出过明确的承诺或有实际的行动，使当事人产生了信赖；三是当行政机关明确拒绝纠正或实际上无法推动问题解决时，起诉人及时依法对该行政行为提出诉讼，且该行为与之前行政机关承诺纠正或解决的问题具有同一性。
三、行政诉讼起诉期限扣除制度的适用与完善
自从1989年《行政诉讼法》颁布至今，我国行政诉讼制度已走过三十多年的历程，在制度和适用两个层面上日益向精细化和精准化发展。行政诉讼起诉期限扣除制度在相当大程度上即是这一发展趋势的产物和代表。不过，检例第206号案及上述援引的其他相关案例表明，起诉期限扣除仍需要在制度和适用上向精细化和精准化发展。
（一）精确把握起诉期限扣除制度的导向
行政诉讼起诉期限制度与民事上的诉讼时效制度具有目的相同性，皆要求当事人不要“躺在权利上睡觉”，但二者在制度安排思路和导向上存在较明显的区别。民事诉讼时效不仅时间长，而且设有中止和中断制度，同时当事人在民事诉讼中超过诉讼时效丧失的只是胜诉权，而非诉权。行政诉讼起诉期限短，且不存在中止和中断。
更值得关注的是，一旦起诉超过了起诉期限，起诉人即丧失了诉权，司法救济大门对其关闭。通常认为，作如此制度安排是基于行政效率的考虑，避免因起诉期限过长而出现行政行为的“法律效力长期悬而未决”的局面。不过，行政诉讼作为一种监督行政机关和给予当事人救济的司法制度，防止过于严格的起诉期限制度弱化其保护属性，是设计和运用把握起诉期限制度的重要导向。
事实上，围绕包括扣除制度在内的行政诉讼起诉期限制度的设计思路存在一定的认识分歧。有观点认为，随着我国法治建设的深入和公民对行政诉讼了解的增多，公民、法人或者其他组织对起诉期限认识不清已有很大的改观，为了尽快稳定社会关系、提高行政效力，在行政诉讼起诉期限问题上应奉行严格要求。
相反的意见则认为，对行政诉讼起诉期限理解和把握应当回归行政诉讼目的，对起诉期限应当从督促原告及时行使权利和保障、督促被告依法行政两个角度进行解释，不应当使其沦为当事人进入行政诉讼和获得司法救济的障碍。2014年修正后的《行政诉讼法》拓展了行政诉讼起诉期限的时长，确立起诉期限扣除制度，均显示在起诉期限制度构建上注重保护公民、组织诉权的导向。
行政诉讼起诉期限扣除制度，影响甚至决定着特定案件能否进入行政诉讼渠道以及当事人能否获得司法救济，具有重要意义。起诉期限扣除制度即使设计得再细致，仍不可避免地会为司法机关留出解释空间和裁量余地。在此情境下，以何种导向、何种价值选择来指引和确定起诉期限扣除制度就显得十分重要。
前文论及的起诉人被限制人身自由是否属于起诉期限扣除事项的不同观点，正是不同导向和价值选择带来的相异的处理思路的生动展现。行政诉讼不能过分强调当事人救济而置行政效率和法律关系稳定于不顾，也不能因过度夸大行政效率而降低对当事人的司法保护水平和力度。平衡行政效率与当事人司法救济，防止以严厉或严苛的立场把握和运用行政诉讼起诉期限扣除制度，十分重要。
（二）精细适用起诉期限扣除规定
包括扣除制度在内的起诉期限制度规定，其适用不仅具有导向性，也具有技术复杂性，需要在准确判断的基础上进行精细计算。数据统计表明，修正后的行政诉讼法实施之后，法院作出不予立案和驳回起诉裁定的数量较多，多年来一直占法院一审行政诉讼案件结案量的20%以上。已有实证研究指出，法院不当认定起诉超期的情况较多，不仅侵犯当事人的裁判请求权和背离起诉期限的功能定位，而且损害行政审判的权威和公信力。
针对近年来出现的因不实婚姻登记侵犯当事人合法权益，但当事人却无法通过行政诉讼获得救济问题，2021年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合发布的《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》（高检发办字〔2021〕109号），在第1条要求中明确提出法院应根据案情适用起诉期限扣除制度，依法立案、审理并作出裁判。再次表明，精细化适用起诉期限扣除制度的重要性。
1.行政机关应精准告知当事人寻求救济的相关信息
行政机关的管理行为，以及行政裁决、行政复议等解决争议的活动，在时间点上均居于行政诉讼之前。因此行政机关并非行政诉讼起诉期限扣除、如何扣除的适用者，更不是决定者。相反，一旦充当行政诉讼被告，为避免案件进入行政诉讼或防止败诉，行政机关常常可能是拒绝案件适用起诉期限扣除的反对者。不过，从促进问题解决和为当事人提供有效的司法救济角度分析，无论实施行政管理还是处理后续问题，特别是在当事人寻求帮助和解决问题时，行政机关均应当向当事人提供充分、及时、精准的寻求救济的信息。
一是准确告知当事人提起行政诉讼的相关事项。为保障当事人的合法权益，立法明确规定，行政机关作出行政行为时，不仅要告知行政行为的内容，而且要依法告知申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。
实践中，存在一些行政机关不告知、错误告知、告知不全等情况。遇此情况，多数情形下可以通过运用起诉期限扣除规定避免当事人陷入寻求司法救济无门的境地，但常常会拉长行政争议解决过程。极端情形下，可能耽误当事人提起行政诉讼。要防止行政机关出错给当事人带来救济上的不利，就要求行政机关精准告知相关信息，前提是行政机关能够熟练掌握和正确运用相关法律规定。
有两个方面值得注意：一方面，及时、深入地把握法律修改变动及其内在要求，避免出现类似错误告知复议前置事项问题；另一方面，正确理解和处理一般法与特别法关系，防止混淆一般起诉期限与特殊起诉期限等问题。
二是及时推进相关诉求的处理并准确告知法律后果。针对行政管理行为引发的争议，当事人常常会向原机关、相关行政机关寻求帮助，行政机关有义务依法通过提供咨询、处理问题、纠错等方式解决当事人的诉求。行政机关应当及时推进相关诉求的处理，不能久拖不决。
在为当事人提供帮助时，行政机关应清晰、明确地告知当事人行政机关的处理是否影响后续的行政诉讼，避免导致当事人丧失诉权的后果。行政机关应当特别予以告知的两个事项是：信访不构成行政诉讼起诉期限扣除事由，引导当事人依法及时行使行政诉权；行政诉讼最长保护期限为5年。行政机关的协调和处理本身虽可构成起诉期限扣除理由，但仍存在若当事人不及时起诉会导致超过最长保护期限丧失诉权的风险。
2.法院应精细把握和适用起诉期限扣除的各项要求
为防止出现前述法院错误适用起诉期限扣除导致案件陷入程序反复困境，法院应将起诉期限扣除置于整个行政诉讼起诉期限制度体系中加以全方位地精准把握和适用。
一是精准确定案件的起诉期限。行政诉讼法及相关法律规定针对不同情形设置了不同的起诉期限，目前主要有四个类别：
第一类是直接提起行政诉讼。一般期限为应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月；特别期限为单行法律对起诉期限的特别规定，后者优先适用。如《烟草专卖法》《矿山安全法》《计量法》等法律规定的15日，《森林法》和《商标法》等规定的30日，《专利法》和《国家赔偿法》规定的3个月。
第二类经复议后提起行政诉讼的，一般期限为收到复议决定书之日起15日，特别期限为单行法律对起诉期限的特别规定，后者优先适用。
第三类行政协议案件的特别安排。特别是对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定，即从知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算3年。
第四类是起诉确认行政行为无效的，不受起诉期限的限制。法院需要在分析案情的基础上，结合上述类别确定案件的起诉期限。
二是精准分析和计算出案件的起诉期限。先要分析行政机关是否明确告知起诉人诉权和起诉期限，以及是否存在未告知起诉人起诉期限或者未告知行政行为内容等情形，以此确定相应的起诉期限起算点。如未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从起诉人知道或者应当知道起诉期限之日起计算；起诉人不知道行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算；起诉行政机关不履行法定职责的，行政机关在接到申请之日起两个月或者在法律法规特别规定的期限内不履行的，当事人可以向法院起诉。
以此为基础分析案件情况，确定本案应归属的类别。接下来，法院需要具体、仔细地分析和确定的是，起诉人知道或应当知道上述信息的确切时点，从而计算出案件的起诉期限值。对此需要精确到年、月、日，切忌模糊化处理。
三是精细确定案件的最长保护期限。一类是行政机关未告知诉权或起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。另一类是起诉人不知道行政行为内容的，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，法院不予受理。
这里需要法院和法官精细把握的是，所审理的案件应归属于哪一类，实践中容易出错是第二类中不动产案件20年与普通案件5年保护期的认定。在确定类别基础上，分析确定本案最长保护期限的起算点和终结点。
四是分析案件是否存在起诉期限扣除以及细致计算应扣除期间。根据有关行政诉讼起诉扣除规定，结合案情和前述类型化分析，确定案件是否符合起诉期限扣除，并细致计算确定应扣除的期间。
五是综合上述因素确定起诉人起诉是否超过起诉期限。
上述环节基本构成了法院和法官处理起诉期限扣除问题的完整过程，不过具体案件的情况可能更为复杂，需要法院和法官有针对性地查清案情、准确适用法律，才能作出正确的判断。
3.检察机关应围绕起诉期限扣除重点事项进行审查和监督
检察院依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，维护公民、法人或其他组织的合法权益，是发挥行政检察监督职能的基本要求。为保证法院准确适用起诉期限扣除制度，需要检察机关结合起诉期限扣除适用中容易出现的问题，有针对性地进行重点审查和精细监督。
一是重点审查起诉期限的起算点。起诉期限的起算点的确定衔接法律规定与案件事实，容易出现错误。需要重点审查下列问题：履行法定职责案件和履行职责的期限规定，以及针对复议机关逾期不作复议决定案件；起诉人是否知道或应当知道诉权、起诉期限；起诉人知道或应当知道行政行为内容。比较复杂且具有难度的是，如何确定起诉人“知道或者应当知道”上述相关事项，而这一问题常常成为案件的争议点，需要检察机关在重点审查相关事实和证据后作出判断。
二是重点审查是否超过最长保护期限。对此问题需要重点审查两方面事项：一方面，属于哪一类别的最长保护期限，是否属于涉及不动产的案件，法院的归类是否正确；另一方面，最长保护期限起算点和终结点。
三是重点审查是否存在起诉期限扣除事由以及扣除期间。结合法律规定和前述类型化的事由，审查予以扣除的理由是否正当、充分。若可以扣除，需要结合案情和证据细致审查应扣除期间以及计算是否准确。
（三）推动构建精致化起诉期限扣除制度
我国对行政诉讼起诉期限扣除制度的构建，经历了从无到有、从隐性到显性的发展过程。目前，有关起诉期限扣除制度的规定主要体现在《行政诉讼法》第48条第1款之中，整体而言规定较为原则和笼统。这一规定方式的优点在于具有较好的涵盖性和较大的适用空间，不过其缺点也因此而生，源于此种方式留给法院和法官较大的裁量空间，往往导致法官不敢轻易作出判断，出现规定无人问津或轻易不被启用的后果。当然，也可能产生前述在适用时的误用甚至滥用。
由最高人民检察院和最高人民法院发布的指导性案例，以及前述司法实践中形成的行政诉讼起诉期限扣除制度适用情形的不同类型概括，无疑为法院更精准适用行政诉讼起诉期限扣除制度提供了支持和帮助，可以在一定程度上缓解这一规定方式带来的适用问题。
不过，把避免或防止前述问题出现的主要希望寄托于指导性案例可能并不恰当。毕竟指导性案例仅具有参照性和指导性，没有直接法律约束力。而学理上的类型化分析则约束性更低，只能提供分析思路和借鉴。从源头上提供更好的制度安排，是解决这一问题必不可少的方案。我国行政诉讼起诉期限扣除制度的进一步发展，需要实现从有到精、从原则性规定到精致性安排的转向。
可行的思路和方案是，在梳理和总结前述第二部分列出的类型或事项的基础上，将《行政诉讼法》第48条第1款中“其他不属于其自身的原因”加以适当且必要的细化。可以采用列举式与概括式规定相结合的方法，列出具有较多共识性且经过司法实践进行一定验证的事项，以利于法院更准确地认定和适用。
根据前文分析，建议可将《行政诉讼法》第48条第1款规定修改如下：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者疾病、被限制人身自由、等待关联诉讼或有权机关对争议处理结果、对相关国家机关的信赖等不可归责于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”
在此规定中，“不可归责其自身的原因”是概括性要求，是核心标准，是低于不可抗力要求的标准。疾病、被限制人身自由等为列举事项，这些事项是对概括性要求的具体化，在具体案件中的认定须受核心标准的约束。若上述列举事项直接写入行政诉讼法尚不成熟，可以先采用司法解释方式加以明确，待时机成熟时再将相关规定或事项上升为行政诉讼法规定。
