摘 要：行政诉讼原告资格认定规则经历了“直接利害关系”到“行政相对人”，又从“法律上利害关系”到“利害关系”发展的几个阶段。在如何判断“利害关系”上，“保护规范理论”作为一种较为客观化的判断方法被引入行政诉讼，成为行政诉讼原告资格认定的新规则。根据《土地管理法》等相关规定，作为“外嫁女”的支某兰不是案涉集体土地所有经济组织的成员，与某市自然资源和规划局为支某柱办理宅基地使用权登记行为之间没有“利害关系”，而是，根据《继承法》等相关规定，支某兰有权继承其父亲留下的宅基地使用权，而某市自然资源和规划局没有考虑《继承法》等相关规定，一审、再审法院判决也没有提及这些法律规定。最高人民检察院207号指导案例运用“保护规范理论”，否定了支某兰诉山东省某市自然资源和规划局宅基地使用权登记案中的一审、再审法院的裁判理由，认定支某兰有原告资格，并通过提起再审抗诉的方式，充分保护了支某兰的合法权益。

关键词：行政诉讼原告资格；保护规范理论；检察监督

引言

行政诉讼原告资格是公民、法人或者组织可以请求法院给予行政救济的能力。《行政诉讼法》第25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据这个法规范，判断谁是“行政行为的相对人”并不困难，难的是谁是“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，因为，这里涉及如何解释“利害关系”的问题。

在最高人民法院第51批指导案例支某兰诉山东省某市自然资源和规划局宅基地使用权登记诉讼监督案（检例207号，以下称“支某兰案”）中，检察机关与法院之间的争议焦点是，支某兰与某市自然资源和规划局向支某柱颁发集体土地使用权证行为之间是否存在《行政诉讼法》第25条第1款规定的“利害关系”。

基于此，本文根据最高人民检察院检例207号以及一审、二审法院裁判文书提供的事实，就此问题展开法理评析，旨在厘清“支某兰案”中检察机关提起抗诉的理由和一审、二审法院裁判理由的思路，分析检察机关抗诉和法院裁判的逻辑，旨在进一步提升检例207号对检察机关处理类似案件的可参照性。

一、行政诉讼原告资格认定标准的演变与逻辑

行政诉讼原告资格认定标准一直是行政诉讼法理论与实践的难题之一。正确认定行政诉讼原告资格，是全面落实“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”这一行政诉讼立法目的重要前提。

然而，由于行政诉讼的理论和实践时间不长，经验积累不够丰厚，更为重要的原因是我们对行政诉讼制度所蕴含的法治价值认知不足，致使在行政诉讼原告资格认定标准问题上总是“从严”把控，不能从充分保障公民、法人其他组织行政救济权利的层面上来理解和执行行政诉讼原告资格的认定标准。

最高人民法院曾明确指出：“要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘利害关系’的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。”行政诉讼原告资格认定标准在行政诉讼实践中，一直呈现出一个不断变化过程，因此，探寻行政诉讼原告资格认定标准的演变过程，有助于进一步提升我们对这一问题的认识。

（一）《民事诉讼法（试行）》（1982年）

1980年《中外合资经营企业所得税法》和1981年《外国企业所得税法》等法律规定了合营企业、外国企业在与税务机关发生纳税争议时，可以提起行政诉讼。这是最早有关行政诉讼的规定，但当时法院审理行政案件的诉讼程序却无法律规定。

1982年《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”基于此，法院有了审理行政案件可循的诉讼程序。既然法院审理行政案件“适用本法规定”，那么有关行政诉讼原告资格认定标准也必须遵从《民事诉讼法（试行）》的规定。

《民事诉讼法（试行）》第81条第1项规定，“原告是与本案有直接利害关系的个人、企业事业单位、机关、团体”。因此，这个时期行政诉讼原告资格认定标准是“直接利害关系”，即与行政行为之间具有直接利害关系的个人、企业事业单位、机关、团体有行政诉讼原告资格，如行政处罚决定中受处罚人。因行政处罚决定不是针对受害人作出的，所以，行政处罚案件中受害人与行政处罚决定之间被认为是没有“直接利害关系”的。

（二）《行政诉讼法》（1989年）

《行政诉讼法》（1989年）未继续采用《民事诉讼法（试行）》的“直接利害关系”，而是“行政相对人”标准，之后通过最高人民法院司法解释发展为“法律上利害关系”标准，分述如下。

（1）行政相对人标准。《行政诉讼法》（1989年）第24条第1款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”又该法第41条第1项规定，“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。由这两个法规范确立的行政诉讼原告认定标准，学理上称为“行政相对人”标准。

（2）法律上利害关系标准。随着行政诉讼实践的发展，《行政诉讼法》（1989年）第41条无法解决原告资格认定中出现的新问题。1999年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称《行政诉讼若干解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”

从此，行政诉讼原告资格认定标准从“行政相对人”转到了吸收了“行政相对人标准”的“法律上利害关系标准”。从之后的实践看，“法律上利害关系”标准具有扩大行政诉讼原告范围的客观效果，但它强调利害关系必须是“法律上”的，从而排除了“事实上利害关系”作为行政诉讼原告资格认定标准的可能性。

（三）《行政诉讼法》（2014年）

2014年修改的《行政诉讼法》在原告资格上保留了《行政诉讼法》（1989年）规定，同时吸收了最高人民法院《行政诉讼若干解释》的规定形成了与“行政相对人标准”并存的“利害关系”标准。在实施若干年之后，最高人民法院通过判例方式引入保护规范理论，为判定“利害关系”提供了一种方法论上的变革。

（1）利害关系标准。《行政诉讼法》（2014年）第25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在这一规定中，“行政行为的相对人”，即行政行为直接指向的公民、法人或者其他组织，这是承继了《行政诉讼法》（1989年）的“行政相对人”标准。行政行为相对人是原告，判断标准具有客观性，无论是学理还是实务并无多大争议。但在“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”中，因“利害关系”这一不确定法律概念在个案中不好把握，因此，成为行政诉讼原告资格认定的一个难题。

（2）保护规范理论。2017年最高人民法院在“刘某明诉张家港市人民政府行政复议案”（以下称“刘某明案”）中，首次引入“保护规范理论”，对“利害关系”的判断作了一个伟大的方法论变革尝试。在“刘某明案”中，最高人民法院认为：

保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。

综上所述，在《行政诉讼法》（2014年）框架下，行政诉讼原告资格认定标准在引入保护规范理论之后，判断是否具有“利害关系”具有了较为客观的方法，避免了“直接关系性”“实际影响论”的主观性。

由此，在行政诉讼原告资格上形成了如下判断逻辑：（1）行政相对人具有行政诉讼原告资格，不需要引入保护规范理论进行判断；（2）其他公民、法人或者组织是否具有行政诉讼原告资格，取决于与被诉行政行为之间是否具有利害关系；（3）是否具有利害关系，是基于保护规范理论作出判断。在2017年“刘某明案件”之后，保护规范理论获得了地方各级法院的认同，也影响了检察机关的行政检察，“支某兰案”便是其中的一个典型案例。

二、“支某兰案”确定的集体土地使用权变更与继承的关系

在农村集体土地使用权归属、征收补偿等行政争议中，“支某兰案”具有一定的普遍性，尤其是在“外嫁女”权利保护问题上更是受人关注。一审法院以支某兰不具有原告资格为由驳回其起诉，后经检察机关抗诉，支某兰的原告资格才获得了法院认可，其合法权益得到了法律保护。在行政诉讼中，原告资格是公民、法人或者组织的合法权益通过司法审查获得法律救济的前提条件，因此，如何正确认定原告资格一直是法理和实践关注的重要问题。

（一）集体土地使用权变更与利害关系判断方法

“支某兰案”的基本案情是，支某堂与李某英系山东省某市某村村民，二人生前育有三子一女，支某岱、支某柱（曾用名支某瑞）、支某来和支某兰。支某兰于1998年7月6日将户口从某村迁出。案涉宅基地的集体土地使用证原登记在支某堂名下。支某堂去世后，支某柱于2015年11月以继承方式取得房屋及案涉宅基地使用权，并以此为由向某市国土资源局（现某市自然资源和规划局）提出土地登记申请，并提供了某村村委会出具的证明和房屋继承协议。某市自然资源和规划局向支某柱颁发了集体土地使用权证。

支某兰认为某市自然资源和规划局的行政登记行为侵犯了其合法权益，于2018年10月12日向某区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销某市自然资源和规划局为支某柱颁发的集体土地使用权证。2019年4月25日，某区人民法院作出行政裁定，认为农村集体土地使用权具有身份性、福利性，支某兰非案涉土地所在集体经济组织成员，对有关土地使用权证的变更无权提起诉讼，裁定驳回支某兰的起诉。支某兰不服一审裁定，向某市中级人民法院申请再审。2020年6月4日，某市中级人民法院作出再审裁定，驳回支某兰的再审申请。

集体土地使用权变更引起的物权变动，改变了原有围绕物权形成的权利义务关系。由此，在行政诉讼原告资格“利害关系”的判断问题上，增加了复杂性和多变性。在“支某兰案”中，法院认为，农村集体土地使用权证系集体经济组织将集体土地交由该组织成员使用，土地管理部门予以颁证，该土地所有权系集体所有，土地使用权的享有具有身份性、福利性。支某兰现非涉案土地所在的集体经济组织成员，不能获得涉案土地使用权，故她对颁发集体土地使用权证的行为无权提起诉讼。

然而，对于集体土地使用权的颁证行为，非涉案土地所在集体经济组织成员是否当然没有提起行政诉讼的原告资格，从现行法律规定看，答案并非当然。对此，检例207号在要旨中明确提出，人民法院生效行政裁定以相对人非案涉土地所属集体经济组织成员而无权获得宅基地使用权为由驳回起诉的，人民检察院应当依法进行监督。可见，这是一个需要作进一步讨论的问题。

支某柱向某市自然资源和规划局提出集体土地使用权登记申请，因此，在“支某柱—某市自然资源和规划局”之间构成的行政法律关系中，支某柱是本案中的行政相对人，符合《行政诉讼法》第25条第1款的规定，具有提起行政诉讼的原告资格。

但是，不具有案涉土地所属集体经济组织成员资格的支某兰，针对该颁发集体土地使用权证行为提起行政诉讼，是否具有《行政诉讼法》第25条第1款规定的“利害关系”，这就可能需要借助于前述最高人民法院在“刘某明案”中引用的“保护规范理论”，作为判断支某兰与某市自然资源和规划局向支某柱颁发集体土地使用权证行为之间是否具有“利害关系”的方法，才能获得妥当性的结论。

尽管支某兰不是涉案土地所在的集体经济组织成员，对某市自然资源和规划局为支某柱颁发集体土地使用权证的行为并无《土地管理法》上的利害关系，但是，某市自然资源和规划局在为支某柱颁发集体土地使用权证时，是否查找了《土地管理法》之外是否存在要求其应当考虑支某兰合法权益的法规范，在本案的材料中未见某市自然资源和规划局有明确的说明。

这是一个十分重要的问题。支某兰作为支某堂之女是其法定继承人之一，某市自然资源和规划局在为支某柱颁发集体土地使用权证时，应当要考虑当时有效的《继承法》（现为《民法典》第六编）的相关规定。也就是说，某市自然资源和规划局应当依循继承法律关系，寻找是否存在要求它在向支某柱颁发集体土地使用权证时，应当考虑保护支某兰《继承法》中合法权益的法规范。

围绕支某兰是否具有本案原告资格提出的上述问题，其内含逻辑其实是所有类似行政案件在认定原告资格时都必须回答的问题。在“支某兰案”中，一审法院在认定支某兰是否具有本案行政诉讼原告资格问题上出现的差错，源于它不知如何判断支某兰与某市自然资源和规划局颁发给支某柱集体土地使用权证行为之间是否存在利害关系？从一审裁判理由看，法院基于集体土地使用权人必须是该集体经济组织成员为前提，推出集体土地使用权具有身份性、福利性两大特点。在此基础上，一审法院认定支某兰不是案涉集体土地所有的集体经济组织成员，所以，支某兰没有本案原告资格。

由此可见，一审法院借助于三段论认定支某兰不具有本案原告资格至少存在如下两个问题：（1）未注意到本案中存在财产权继承的法律关系；（2）未注意到利害关系中的受到影响的“合法权益”与原告主张的实体权利之间的不同，不能以后者代替前者，即“合法权益”是否受到影响与是否具有实体权利，它们是两个有关联的问题，但不具有替代性，不能以没有实体权利直接否定受到影响的“合法权益”，进而否定存在“利害关系”。在再审中，再审法院遵循一审法院裁判理由，驳回支某兰的再审申请，错误原因与一审法院相同。

可见，在因集体土地使用权引起的“外嫁女”行政诉讼中，原告资格判断对于一个基层法院来说有时的确是困惑的。不可否认，集体土地所有制的特殊性和中国农村家庭生活传统习俗，在相当程度上又增加了这类案件处理的复杂性。但是，在本案中，申请土地变更的申请书及其相关证明材料中并未明确案涉集体土地使用权由支某柱一个人继承，法院在审理此案中，应当查明是否还有其他继承人，若有，其他法定继承人是否有明确放弃继承的真实意思表示等。然而，一审法院的审判思路中并没有作这一方向上的思考。

关于“支某兰案”中判断“利害关系”应当考虑的法规范，主要涉及如下两个方面：

（1）有关集体土地使用权的法规范。

一是《土地管理法》的相关规定。如《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”虽然这一规定中宅基地使用权的主体是“户”，但宅基地面积计算的基础是“户”内人口基数，从中可以解释出“户”内家庭成员（村民）具有获得集体土地使用权的法定资格。

二是有关确定土地所有权和使用权的规定。《土地管理法》只是规定了集体土地所有权和使用权权属依据，未涉及有关土地权属登记问题。《土地管理法》确立了“一户一宅”的基本原则，这是符合中国国情的农村宅基地分配原则。

在这一原则之下，农村集体经济组织成员在符合分户条件的情况下，可以通过申请获得一块独立的宅基地建房，这是国家对农民最为基本的住房保障。宅基地在法律上属于村集体组织所有，国家早先的政策规定是不能继承的。但是，1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》规定：“通过房屋继承取得的宅基地，继承者拥有使用权。”在这个意见中，对于继承人是否必须是宅基地所属集体经济组织的成员，并不没作出排除性规定。

1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条进一步规定：“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”这一规定明确了宅基地原使用人的子女可以通过继承房屋享有宅基地的使用权，可以办理集体土地使用权证，没有限定继承人必须是集体经济组织成员。

国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）第6条规定：“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’。”

这一规定进一步明确了通过继承房屋取得宅基地的继承人可以申领办理《集体土地使用权证》。2020年9月9日国家自然资源部在对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复中明确指出，“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”。尽管这一答复是针对城镇户籍的子女继承农民的宅基地使用权的办证问题，但其精神同样支持了如“支某兰”这样的外嫁女的权利应受法律保护。

（2）有关财产继承的法规范。

因“继承房屋取得的宅基地”是可以办理集体土地使用权证，因此必须考虑《继承法》相关规定。如涉及“外嫁女”是否有继承权的“继承权男女平等”（第9条）和涉及“女儿”继承权的法定继承“第一顺序：配偶、子女、父母”（第10条）。上述涉及宅基地使用权登记和财产权继承的法规范，构成了“支某兰案”中判断支某兰是否具有“利害关系”的一个保护规范体系。

（二）“支某兰案”的原告资格认定

1.集体土地权属关系与原告资格

集体土地所有权属于农村集体经济组织所有，农村集体经济组织成员依法享有集体土地使用权，这是集体土地权属的两大基本法律关系。农村集体经济组织成员享有使用权的集体土地主要有承包地、建设用地、宅基地和自留地、自留山。集体土地使用权人可以分为土地使用权人和土地实际使用人。土地使用权人是指依法取得土地使用权属证书，合法使用集体土地的人；土地实际使用人是指未依法取得土地使用权属证书，但实际合法使用集体土地的人。相对于土地使用权人来说，土地实际使用人是一个比较复杂的问题。实务中，获得集体土地使用权人有的因种种原因没有及时办证，或者所在地人民政府不规范办证，导致土地使用权人没有依法取得集体土地使用权属证书。

土地实际使用人产生的情形主要有：

（1）继承取得的宅基地、自留地、自留山。如1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定：“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”这一规定承认继承房屋可以取得集体土地建设用地使用权，并没有要求继承人必须是集体经济组织成员。

应该说，这是基于《继承法》作出的一个例外规定。因继承获得集体土地使用权受到《继承法》的保护，但这与《土地管理法》确立的“一户一宅”原则是冲突的，所以，是否给予非集体经济组织成员因继承获得集体土地使用权办证，虽然国家有统一的规定，但至今还有很多地方政府不给颁证的情况，由此产生了不少行政争议。虽然《土地管理法》确立了“一户一宅基”的农村集体土地使用原则，但是，基于《继承法》的特别规定，继承人有权获得属于被继承人的宅基地、自留地、自留山的使用权，它是受到《继承法》保护的，并不抵触《土地管理法》的相关规定。

在财产继承上坚持男女平等，这一规定具有宪法位阶的效力，无论是《土地管理法》还是其他法规范，都不得与之相抵触。虽然《确定土地所有权和使用权的若干规定》属于原国家土地管理局发布的行政规范性文件，但在法规、规章没有对《土地管理法》有关确定土地所有权和使用权作出具体规定的情况下，这一行政规范性文件一方面体现了财产继承中的男女平等的宪法原则，与《继承法》保持一致，另一方面也没有与《土地管理法》相关规定相抵触。因此，它是确定土地所有权和使用权的合法有效依据。

（2）转让取得的宅基地。宅基地不得在非同一集体经济组织之间转让，但不禁止集体经济组织成员之间转让宅基地的行为，因此，实务中如因继承取得的宅基地，权利人可以在集体经济组织内部转让与他人，受让人因此获得了集体土地使用权。但是，如果权利人转让宅基地之后，就不得再向集体经济组织申请新的宅基地。至于因继承而产生非集体经济组织成员获得了集体土地使用权，并不违反这一禁止性规定。因为，继承人取得宅基地使用权，并非基于他人转让，而是受宪法、法律保护的继承权。因此，这一规定不能对抗继承人取得宅基地使用权的合法性。

涉及集体土地所有权的行政案件中，如对集体土地征收决定、补偿决定等，村民委员会或者农村集体经济组织有权提起行政诉讼，若村民委员会或者农村集体经济组织不起诉，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。有时，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，不服集体土地征收、补偿，过半数的原集体经济组织成员也可以提起诉讼。单个农村集体经济组织成员因不是集体土地所有权的主体，故不能对之提起行政诉讼。涉及集体土地使用权的行政案件中，如因征收对其使用的集体土地上的附着物、房屋补偿决定，或者因集体土地使用权登记、变更或者撤销决定等，土地使用权人或者实际使用人可以以自己的名义提起诉讼。

“支某兰案”是一起涉及集体土地使用权登记引起的行政案件。如前所述，集体土地使用权人或者实际使用人有权对涉及集体土地使用权的行政行为提起行政诉讼。在“支某兰案”中，支某兰既不是案涉集体土地使用权人，她没有集体土地使用权属证书；也不是案涉集体土地实际使用权人，她是不居住在本村的“外嫁女”。

因此，一审法院认为，农村集体土地使用权证系集体经济组织将集体土地交由该组织成员使用，土地管理部门予以颁证，该土地所有权系集体所有，土地使用权的享有具有身份性、福利性。支某兰是非涉案土地所在集体经济组织成员，不能获得涉案集体土地使用权，故对涉案集体土地使用权的颁证行为无权提起诉讼。一审法院的上述裁判理由归纳起来主要有两点：（1）集体土地使用权具有身份性、福利性；（2）只有涉案土地所在集体经济组织成员才能享有集体土地使用权。支某兰既不是本村集体经济组织成员，也不是土地的实际使用人，对于某市自然资源和规划局向支某柱颁发集体土地使用权证行为，支某兰无权提起行政诉讼。

对这一看起来顺畅的裁判逻辑，检例207号要旨认为：非本村集体经济组织成员基于继承和集体经济组织成员共同取得房屋所有权而占用农村宅基地，因不动产登记机构依据相关农村集体经济组织成员申请颁发集体土地使用证而侵犯其合法权益的，应当属于法律规定的利害关系人。人民法院生效行政裁定以相对人非案涉土地所属集体经济组织成员而无权获得宅基地使用权为由驳回起诉的，人民检察院应当依法进行监督。

支某兰是通过继承获得了房产所有权，而宅基地作为不动产与房屋具有不可分离性，支某兰从而获得宅基地使用权。也就是说，在有关支某兰是否具有“利害关系”的保护规范体系中，支某兰对房屋所占用的宅基地具有合法使用权。检察机关提出“依法进行监督”的法理基础就是通过保护规范理论这一方法，确定支某兰与某市自然资源和规划局向支某柱颁发集体土地使用权证的行为之间有利害关系，因此，支某兰在本案中应当具有原告资格。

2.原告资格认定与法规范的确定

支某兰因不具有案涉土地所属集体经济组织成员资格，对于集体土地使用权的权属变动，从《土地管理法》相关规定看，的确找不到可以认定支某兰具有原告资格的“保护规范”。因为，在《土地管理法》中，只承认集体土地所有权人、集体土地使用权人以及与集体土地权属之间有利害关系的人，才具有原告资格。

如《土地管理法》第47条第4款规定：“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”确定支某兰与某市自然资源和规划局为支某柱颁发集体土地使用权证行为之间是否存在利害关系，需要在《土地管理法》之外寻找“保护规范”。

在这个问题上，最高人民法院在“刘某明案”中明确指出：“对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地‘只见树木不见森林’，而应坚持从整体进行判断，强调‘适用一个法条，就是在运用整部法典’。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。”

因此，在“支某兰案”中可以成为确认她有原告资格的保护规范不在《土地管理法》之中，需要在《土地管理法》之外去寻找。

3.保护规范理论在“支某兰案”中的适用

如前所述，保护规范理论的核心是，行政机关作出行政行为所依据的法规范是否具有保护行政相对人之外特定公民、法人或者其他组织合法权益的内容，如果有，那么该公民、法人或者其他组织就有权对该行政行为提起行政诉讼，因此，法院在适用保护规范理论时，首先需要整理行政机关作出行政行为所依据的全部法规范。

实务中，这可以分两种情况讨论：（1）行政机关作出行政行为时引用了法规范，但法院未识别出其中有保护规范的内容，从而否定利害关系人的原告资格；（2）行政机关作出行政行为时引用法规范不全面或者错误，法院没有查找到行政机关作出行政行为时应当引用或者正确引用的法规范，从而否定利害关系人的原告资格。从本案法院裁判的内容看，应当属于第（2）种情况，即法院只看到了《土地管理法》相关规定，没有看到《继承法》《不动产登记暂行条例实施细则》等相关的法规范，从而导致裁判错误。

关于因继承集体土地使用权的非集体经济组织成员是否有权办证的主要依据，从目前国家发布的规范性文件看主要是国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号），它的第6条规定：“……已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’……”实务中，最高人民法院也有过类似的判例。如在吉某玉与郭某荣、广东省五华县人民政府土地行政登记再审案中，最高人民法院认为：

吉某智自20世纪七八十年代已将户籍迁回维西村上排组并长期居住原祖宅，在祖宅年久失修后，其有权申请宅基地使用权建房居住。因此，原颁证程序和相关证据确存在不当之处，但因吉某智已于2014年去世，且也无法通过采取补救措施解决，撤销99709号土地证并无法解决遗产继承和郭某荣主张的权益问题。一审判决撤销99709号土地证，二审判决驳回上诉、维持一审判决，系适用法律错误，应予纠正。自然资源部2020年9月9日对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复中“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”。

根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占有宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及附注栏注记的该权利人为非本农村集体经济组织成员住宅的合法继承人。

上述行政规范性文件是认可非集体经济组织成员因继承获得集体土地使用权，是可以适用于“支某兰案”的一个“保护规范”。即某市自然资源和规划局在向支某柱颁发涉案集体土地使用权证时，除了《土地管理法》之外，还应当依据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的相关规定。

因为该意见第6条是保护支某兰合法权益的法规范，某市自然资源和规划局、一审法院都忽视了这一保护规范，导致本案错判。《不动产登记暂行条例实施细则》第14条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”这是本案应当适用的保护规范之一。据此，在检察机关提出抗诉之后，“支某兰案”的再审法院认为：

本案争议焦点为，某市自然资源和规划局颁发的市中集用（2015）第0192070020号集体土地使用证是否符合法律规定。根据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）第6条规定，非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。本案中，支某兰虽并非大润沟西村的集体经济组织成员，但通过取得涉案宅基地上房屋的继承份额可以登记为涉案宅基地的使用权人。一审法院认定支某兰与涉案宅基地存在利害关系，具有原告主体资格。

至此，通过检察机关的抗诉，再审法院借用保护规范理论的方法，根据《继承法》和相关规范性文件的规定，认定支某兰与某市自然资源和规划局向支某柱颁发集体土地使用权证的行为之间有利害关系，符合《行政诉讼法》第25条第1款规定，支某兰具有本案的原告资格。

由此我们也可以看到，涉及本案关于支某兰是否有“利害关系”的法规范，除了《土地管理法》和《继承法》外，还包括了部门规章和行政规范性文件，后者不仅层级较低，而且它们还有一个较长的历史演变过程，政策性比较强，本案一审、再审法院未能体系性地适用法规范，尤其忽视了《继承法》的关系。检察机关从监督行政诉讼角度，梳理出了涉及本案的保护规范体系，正确把握了立法机关意图，充分保护了作为“外嫁女”的支某兰的合法权益。

三、行政诉讼原告资格、利害关系与权利保护

从“支某兰案”中可以看出，行政诉讼原告资格的认定事关原告诉权是否获得法院认可，进而能否有效保护自身合法权益的问题。支某兰的继承权因某市自然资源和规划局的集体土地使用权登记颁证行为受到直接损害，但由于某市自然资源和规划局在登记颁证时，只看到《土地管理法》的有关规定，一审、再审法院也没有考虑《继承法》的相关规定，导致支某兰不能获得原告资格。因此，有必要进一步分析诉权、合法权益与利害关系构成的几个与原告资格相关联的基本问题。

（一）诉权与利害关系

诉权，简言之，即当事人请求法院保护其权益的一种程序性权利。国家设置法院的目的是满足当事人行使诉权，旨在保护其实体法权益的需要，从最大限度地保护当事人权益的角度看，必须充分保护当事人的诉权。因此，行政诉讼原告资格认定事关当事人的诉权是否成立的重大问题。

最高人民法院曾明确指出：“各级人民法院要高度重视诉权保护，坚持以宪法和法律为依据，以满足人民群众需求为导向，以实质化解行政争议为目标，对于依法应当受理的行政案件，一律登记立案，做到有案必立、有诉必理，切实维护和保障公民、法人和其他组织依法提起行政诉讼的权利。”

诉权由当事人适格和诉的利益两要件构成。在当事人适格要件中，是否有“利害关系”是当事人适格的核心内容。对于这个问题，如前所述，实务中一直有“直接联系论”和“实际影响论”两种观点，但是，无论是“直接联系论”和“实际影响论”，在涉及利害关系内容时，其范围往往过于狭窄，只看到《行政诉讼法》明确列出的人身权、财产权与受教育权、经营自主权等有名的权利，而对于如本案涉及的继承权以及继承权带来的财产利益有时就会被忽视，从而否定当事人的原告资格。

反射利益是一个与利害关系有密切关系的概念，如何界定反射利益影响判定当事人是否有诉权。反射利益可以表述为，法规范基于公益的目的，要求行政机关作为或不作为时，因该作为或不作为产生的法效果，个人在事实上因此享受到的利益。因法律未赋予该个人可在裁判上主张自己此种利益的请求权，所以，反射利益只是一种事实上的期待与机会而已。

如A因居住于某优质小学附近而享有就近上学的便利，当政府决定小学迁址扩大办学场地时，A就丧失了这种“便利”。因这种“便利”不是A的“合法权益”，A与政府迁址决定之间就没有“利害关系”，因此A对之提起行政诉讼，法院可以裁定不予立案。又如失业人员B获得的“最低生活保障费”惠及他所赡养人C，这种“惠及”属于反射利益。若行政机关取消B获得“最低生活保障费”资格时，对C而言也仅是一种反射利益。

反射利益不是“合法权益”，不属于“利害关系”的内容。如在邵某诉安庆市市场监督管理局食品药品安全行政处罚案中，法院认为：

投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定。与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。根据《食品药品投诉举报管理办法》第1条规定，该办法的制定目的是规范食品药品投诉举报管理工作，推动食品药品安全社会共治，加大对食品药品违法行为的惩治力度，保障公众身体健康和生命安全。第19条规定，投诉举报承办部门对投诉举报线索应及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人。据此，该办法规范目的在于维护公共利益和公共秩序，而非保障投诉举报人自身的合法权益。投诉举报人即使因为行政机关的处理行为而受惠，也只是反射利益。行政机关在接到投诉举报后，启动了行政权，并将调查处理结果告知投诉举报人，就属履行了法定职责。投诉举报人并不因此具有要求行政机关针对举报事项作出某项具体决定的请求权。

（二）诉权保护与原告资格

我们知道，原告行使诉权是寻求国家司法权保护的一种意思表示。诉权是由法律赋予原告维护其自身合法权益的法律手段；没有诉权或者丧失诉权，即意味着原告的某种合法权益难以获得司法的有效保护。如在“支某兰案”中，一审法院否定了支某兰的原告资格，她通过合法继承的集体土地使用权就无法获得法律保护。

诉权的行使取决于原告的一种主观意愿，即原告能确信通过行使诉权，可以借助国家司法权切实保护其受到他人侵犯或者将要受到他人侵犯的合法权益。要原告树立起这种信心，确保司法权的独立、公正行使比在立法上作出更多的承诺还重要。从某种意义说，独立、公正的法院是吸引原告行使诉权的重要外因；没有原告行使诉权，法院也就无所作为。原告诉权要获得法院的认可，必须具备两个条件：

（1）能够确定一个明确的被告。明确的被告是法院可以支持原告诉讼请求的前提；没有被告，即使原告的诉讼请求合法，法院不能满足原告行使诉权的目的。（2）自己合法权益受到被诉行政行为的侵犯。原告的合法权益是受到法律保护的，国家设置法院的主要目的是维护原告的合法权益。当原告的合法权益受到被告的行为侵犯后，原告即可以通过诉讼程序行使诉权，维护自己的合法权益。围绕原告诉权，我们可从以下三个方面进一步认识原告资格的重要性：

1.原告诉权确立的时间。法律规定原告的诉权是抽象的，只有在法律关系主体之间发生侵权行为时，受害的一方主体才获得一个实在的诉权。当然，合法权益受侵犯的判断仅仅是原告的一种主观认识，不具有客观性，所以，诉权就本质而言是一种主观权利。

2.原告行使诉权的前提。当原告认为自己合法权益受到或者将要受到侵犯时，就有权向法院起诉，请求法院通过司法权维护其合法权益。但是，原告要向法院提供证明其合法权益受到或者将要受到被告违法行为侵犯的证据，他的请求才能获得法院的支持。与原告诉权紧密相关的是举证责任，即原告必须对有利于自己的主张向法院提供足够的证据，以证明其主张的合法性。

3.原告行使诉权的目的。原告行使诉权是为了维护自己的合法权益，这种诉讼请求只有在获得法院认同之后才具有法律意义。一个有利于自己的裁判是原告行使诉权的最终目的，因为，具有国家强制执行力的司法裁判是维护原告合法权益最有效的手段。

（三）原告资格与合法权益保护

在“支某兰案”中，支某兰之所以申请再审和申请检察机关抗诉，是因为一审法院以她没有原告资格为由驳回她的起诉，因此，她希望再审法院和检察机关能够为她找回可以提起行政诉讼的“资格”。检察机关在审查“支某兰案”时，当其发现一审、再审法院在认定支某兰原告资格问题上存在法律适用错误后，引入《继承法》和土地登记规范性文件的相关规定，认定支某兰具有本案原告资格。检察机关的思路是，首先在《土地管理法》之外查找到与本案有关的保护规范，如国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。

在这个意见中，不仅明确规定了如支某兰这样的非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，而且还规定了登记时登记机关在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。基于此，检察机关认定支某兰应属于案涉宅基地的利害关系人，她的合法权益应当受到法律保护。

更为重要的是，在中国农村集体经济组织权益分配上，妇女一直是一个弱势群体，“外嫁女”是一个更加弱势的群体。由于家庭婚姻制度中传统文化的影响，以及当下农村集体经济制度中的某些局限性，“外嫁女”的权益保护可以说是妇女权益保障的重点与难点，“支某兰”案是一个十分典型的案件。检察机关介入行政诉讼并依法行使监督权，对于保护“外嫁女”在集体经济组织的合法权益具有十分重要的意义。

本案中，对于支某兰来说，获得可以提起行政诉讼的“资格”归根到底仍然是一种手段，其目的是要法院保护她通过继承获得的集体土地使用权这一合法权益。由此可见，原告资格与合法权益保护之间具有十分紧密的法律关系。

合法权益，即受法律保护的权利和利益。《行政诉讼法》第2条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

本条是《行政诉讼法》关于诉权的宣示性条款，表达了国家通过行政诉讼保护公民、法人或者其他组织的一种法治愿意，它不是原告资格认定标准，但具有引领认识原告资格判断标准的功能。本条中“合法权益”的“法”应当解释为制定法，即宪法、法律、法规和规章，在制定法之外尚未为制定法所否定的“权益”，可以用“正当权益”称之，纳入保护范围。在判断公民、法人或者其他组织与被诉行政行为之间是否存在“利害关系”时，“权益”是联结与被诉行政行为之间的关节点，是否有利害关系，本质上就是权益是否因被诉行政行为丧失、减损或者产生、增加。

如在“支某兰案”中，因某市自然资源和规划局为支某柱颁发集体土地使用权证行为，导致支某兰通过继承获得的集体土地使用权丧失，因此，她与颁发集体土地使用权证行为之间具有利害关系。但是，“权益”是否合法，并不是“利害关系”的内容，而是诉的利益要讨论的问题。

如A未经审批违法占地建造私房两间，用于开办服装加工厂。自然资源局作出责令拆除的行政决定。A对违法所建的两间私房没有法律上应当保护的合法权益，如果因此认定他与责令拆除行政决定之间没有利害关系，不能提起行政诉讼，显然是不符合行政诉讼法规定的。没有合法权益，A的诉讼请求就得不到法院的支持，但不是他没有原告资格。因此，“合法权益”不是判断原告资格的标准，而是一个原告可以获得胜诉判决的要件之一。

如在念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案中，规划局作出的规划许可缩短了原告原有的日照时间，依此事实，原告与被诉的规划许可之间的利害关系成立，但原告在此规划许可下获得的日照时间仍然符合国家的法定标准，所以该规划许可不构成对原告“日照权”的侵犯。

在这样的前提下，经审查如认定该规划许可违法属实，但因原告没有合法权益需要保护，法院应当驳回原告诉讼请求；如认定该规划许可违法，且使得原告获得的日照时间因该规划许可低于国家的法定标准，原告因合法权益受到减损，原告就有资格从法院那里获得撤销、变更、确认违法等实体性裁判。可见，“合法权益”与原告资格有关，但它不是决定是否具有原告资格的主要因素。

在判例中，法院也有使用“合法权益”来认定“利害关系”的。如在王某仁等诉福建省福鼎市人民政府土地行政登记案中，法院认为，“合法权益受到潜在影响的公民、法人和其他组织，有权依据行政诉讼法的规定提起行政诉讼”。此裁判理由不甚妥当。另外，在学理上，权利为当然的“利害关系”之内容，利益也应当是它的内容之一。最高人民法院曾在一个答复中，明确了“利益”也是“利害关系”内容之一。

其实，在制定法上，有关规定“利益”保护的法规范并非少见，如《人口与计划生育法》第25条第1款规定：“符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。”《公益事业捐赠法》第24条规定：“公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。”《就业促进法》第52条规定：“各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。”上述法律上的“待遇”“优惠”“优先”等即为“利益”，应当受到法律保护。

综上，围绕“支某兰案”引起的上述三个问题，从一般意义上看，它们构成了行政诉讼原告资格认定标准的法理基础，对法院审理行政案件和检察机关监督行政诉讼都具有十分重要的指导意义。从“支某兰案”看，最高人民检察院以检例207号发布“支某兰案”，虽然字里行间未提及“保护规范理论”，但是在其“要旨”的背后我们可以看到“保护规范理论”的支撑性作用。通过“支某兰案”将“保护规范理论”的适用扩展到检察机关监督行政诉讼领域，意义非凡。

结语

在行政检察中，“检察机关依据宪法赋予的法律监督权，通过对行政活动和行政诉讼活动等法律实施过程的监督，最大限度地创造、维护和恢复法律秩序，兼顾保护和救济相对人合法权益的活动”。应该说，这是《行政诉讼法》第11条确定的检察机关在行政检察中一个基本定位。在行政诉讼中，保护公民、法人或者组织合法权益并非法院一家之职，检察机关同时还承担监督法院依法独立行使审判权的职责，在法院裁判错误的情况下以抗诉方式保护“支某兰们”的合法权益。

“支某兰案”所涉问题在当下行政诉讼中具有一定的普遍性，究其原因，主要是在三方行政法律关系中，如何理解和把握《行政诉讼法》第25条第1款中“利害关系”的问题。以往法院采用“直接联系论”或者“实际影响论”的判断方法，实践证明都是有缺陷的。自“刘某明案”引入保护规范理论之后，在判断“利害关系”有无问题，法院转向以法规范为中心的客观化标准，大大减少了“直接联系论”或者“实际影响论”中的主观性。可以预见，最高人民检察院检例207号的发布，对于地方检察机关处理类似案件，必定产生具有规范性的参照效力。