摘要：民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，对民营经济进行平等保护已经成为社会各界的共识,《中华人民共和国民营经济促进法》将平等保护原则贯穿始终。民营经济的发展史是对民营经济进行平等保护的立法史。民营经济领域平等保护原则的演变脉络伴随民营经济的产生和壮大，经历从无到有、从小到大、从理念到实践、从规范保障到促进发展的渐进式过程。根据《民营经济促进法》规定，从法理的角度来看，并结合我国基本国情，民营经济领域平等保护原则涵盖形式平等保护、实质平等保护、个别平等保护三个方面的内容。全面实施《民营经济促进法》，要将其纳入法治轨道上推进，通过立法贯彻平等保护原则的理念精神、执法落实平等保护原则的内容要求和司法保障平等保护原则的合法权益，以营造良好的法治环境为民营经济平等保护的守法工作奠定相应的基础，实现法治建设全过程对民营经济的平等保护。

关键词：民营经济；平等保护原则；民营经济组织；民营经济促进法

一、问题的提出

2025年4月30日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》），该法于2025年5月20日正式生效施行。法律原则是任何一部法律不可或缺的组成部分，对于法律的实施而言至关重要。平等保护原则对民营经济促进立法发挥了关键作用。平等保护原则是我国民营经济促进立法的核心原则，而《民营经济促进法》本身便是通过立法的形式推动市场主体平等保护法治环境的建构。在该法中，“平等”的表述共计出现10次，“平等对待”的表述出现4次，充分体现了平等保护原则的核心地位。这体现出通过法律实现民营经济平等保护的重要性。

在民营经济促进立法工作的推进过程中，平等保护原则得到了社会各界的广泛关注和深入探讨。作为一项对民营经济促进立法具有决定性影响的法律原则，一些学者从立法理念、功能定位、实施范围等视角开展相应的研究。在立法理念上，蒋悟真提出通过在立法过程中贯彻合法权益保护和公平发展的理念来实现对民营经济组织的平等保护［1］。陈云良认为民营经济促进立法重点在于对民营经济的平等保护而非特殊保护［2］。李建伟认为《民营经济促进法》在立法过程中应注重贯彻实质平等的理念，建立相应的制度机制予以保障［3］。在功能定位上，于文豪阐释了民营经济平等发展和保护的宪法逻辑［4］。刘俊海将平等保护原则作为民营经济立法的六项核心原则之一，认为其应当融入《民营经济促进法》的总则和分则中［5］。张珺皓认为需要通过坚持平等对待原则来实现公私之间的机会平等和结果平等［6］。王轶从平等原则入手，强调其不仅是立法准则，也是执法准则和司法准则［7］。在实施范围上，王利明认为需要建立以平等保护原则为核心的产权保护制度，从市场准入、经营保障、市场监管和权益保护等方面强化对民营企业财产权的保护［8］。此外，印波［9］、刘雅玲［10］、何燕华［11］认为要对民营经济产权落实刑法平等保护。黄卫指出鉴于在某些税收优惠的实施上对民营企业区别对待，税法领域也应当是民营经济平等保护的重点内容［12］。总体来看，现有的研究多注重从立法的角度来分析平等保护原则在整个民营经济促进立法当中的功能作用和实施范围。对平等保护原则的演变脉络、法理内涵、实现路径等重大问题，学界尚付之阙如。

平等保护原则不仅对如何立法具有基础性的指引意义，而且在法律的实施进程中具有举足轻重的作用。为此，本文在学界现有研究基础上探讨了《民营经济促进法》中的平等保护原则，从历史的角度梳理了对民营经济进行平等保护的演变脉络，从法理的角度解读该法中平等保护原则的内涵，从实践的角度探讨平等保护原则在立法、执法、司法过程中的实现路径，希冀为《民营经济促进法》配套的相关立法工作提供相应的理论参考，也为实践中对民营经济进行平等保护的执法和司法工作提供有益的参考。

二、民营经济领域平等保护原则的演变脉络

我国民营经济是伴随着改革开放的不断深入而发展起来的，现已成为社会主义市场经济的重要组成部分，是推动经济高质量发展的重要力量。同时，民营经济领域平等保护原则的演变脉络伴随民营经济的产生和壮大，经历从无到有、从小到大、从理念到实践、从规范保障到促进发展的渐进式过程。可以说，民营经济的发展史是对民营经济进行平等保护的立法史。

（一）1978—1991年：确认民营经济的法律地位

新中国成立后，民营经济曾短暂存在，之后便通过“一化三改造”实现了向社会主义的过渡。在社会主义建设时期，我国形成了以“一大二公”为代表的单一公有制经济。这一形态持续到1978年党的十一届三中全会。全会提出“一定范围的劳动者个体经济是必要补充”的论断，为实行改革开放提供了准备。此举为民营经济的产生提供了政策指引，也拉开了民营经济产生和发展的序幕。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》进一步指出“国营和集体经济是我国基本的经济形式，一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充”［13］。次年，1982年宪法颁布施行，明确规定“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益”。自此，我国以根本大法的形式确认了个体经济的法律地位。1988年通过的宪法修正案增加了“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展”“私营经济是社会主义公有制经济的补充”“国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”的内容。私营经济获得了法律上的承认，并允许其发展且受到合法的保护。这一阶段民营经济刚刚起步，在一定程度上营造了有利于其发展的法治环境。

（二）1992—2011年：保护民营经济的立法发展

尽管宪法已确立民营经济的法律地位，并提出要对其进行保障，但囿于宪法的抽象性，其很难在实践中具体适用。因此，需要其他法律法规对这些内容进行细化，方能建立起完备的法律规范体系，并运用到立法、执法、司法等过程中，进而为民营经济的发展保驾护航。中央的政策导向为立法工作指明了方向，在1992年邓小平发表了著名的“南方谈话”、党的十四大报告首次提出多种经济成分长期共同发展［14］、党的十五大报告提出非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分［15］、党的十六大报告首次提出“两个毫不动摇”［16］、党的十七大报告提出“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争”［17］等多方面的政策指引下，众多保护民营经济发展的法律法规如雨后春笋般涌现，其中有少数规范中蕴含了平等保护的理念。2002年，《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）出台，规定国家有义务为中小企业创立和发展创造有利的环境，以扶持和促进中小企业发展。2004年，宪法进行修改，明确提出“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》首次明确规定对私有财产给予与公有财产同等的法律保护。2008年开始实施的《中华人民共和国企业所得税法》统一了内资和外资企业的所得税，营造公平竞争的市场环境。中央和地方各级政府及部门在宪法和法律设定的立法权限内通过制定法规、规章和规范性文件对这些法律再进行细化，并予以执行。此外，政府还通过各种改革，为民营经济的发展和平等保护创造有利条件。例如，2005年，国务院发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》采取了放宽市场准入、加大财税金融支持等措施支持民营经济发展。

（三）2012年至今：全面落实民营经济的平等保护

中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。作为社会主义经济的重要组成部分，民营经济的作用举足轻重，市场主体平等保护则是影响民营经济发展的重要因素。

习近平总书记指出：“各类市场主体最期盼的是平等法律保护。”［18］市场主体平等保护最早出现在2013年党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确指出：“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济”［19］。这表示产权平等保护不因所有制的不同而对各经济主体实行差异化对待［20］，并对民营经济领域平等保护的内容作出了明确的要求，也为其实施提供了方向。2014年，党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。”［21］这明确指出要通过法治手段来实现对民营经济的平等保护。2017年，党的十九大报告进一步提出，“支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”［22］。这表明在完善社会主义市场经济体制的过程中，国家对民营经济的重视程度进一步提高。2022年，党的二十大报告强调，“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”［23］。在此指导下，“放管服”改革、党和国家机构改革、法治政府建设、强化检察诉讼监督等工作不断推进，为民营经济的发展提供更高水平的平等保护，激发其内在的潜力和活力。经过长时间的发展，民营经济的发展成果显著。截至2024年9月底，全国登记在册民营企业数量超过5 500万户，在企业总量中的占比稳定在92.3%，预计未来将有更大的发展［24］。

通过我国民营经济的发展历史可以看出，民营经济不仅需要法律的确认，还有赖于平等保护下的市场环境。民营经济随着我国社会主义市场经济的发展而变得越来越重要，是助推我国经济实现高质量发展的重要力量。这体现了习近平法治思想和习近平经济思想在新时代对民营经济进行保护的原创性贡献，贯彻了“法与时转则治，治与世宜则有功”的理念。需要指出的是，随着民营经济的发展，平等保护的范围和标准也需要不断调整与完善，以适应新的经济环境和市场需求。

三、民营经济领域平等保护原则的法理阐释

在民营经济领域，平等保护的实践已经有了很多做法。但若要对民营经济进行充分的平等保护，需要从法理的角度准确理解《民营经济促进法》中平等保护原则的内涵。同时，这也是民营经济依法维护自身合法权益的前提条件。根据《民营经济促进法》规定，从法理的角度来看，并结合我国基本国情，民营经济领域平等保护原则涵盖形式平等保护、实质平等保护、个别平等保护三个方面的内容。

（一）形式平等保护：法律面前人人平等

“作为规范性概念的平等要求和平等主张，首先是一种形式平等，体现形式正义。”［25］《民营经济促进法》第3条第3款对此有对应的规定，即“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。”从法解释学的角度对其进行解读，可以明显发现其蕴含两个层面的内容。

一是规则平等，即国家平等对待民营经济组织，并对其进行平等保护。习近平总书记强调：“我国基本经济制度写入了宪法、党章，这是不会变的，也是不能变的。”［26］《民营经济促进法》的立法工作深入贯彻了党领导立法的原则，也是落实《民营经济促进法》第1条规定的“根据宪法，制定本法”的生动体现。同时，这也需要在执法、司法、守法等方面贯彻平等对待民营经济组织并对其进行平等保护的要求，体现了法律规则的平等适用。

二是法律地位平等和权利平等，即民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位，并在此基础上享有平等的权利。平等的法律地位是民营经济组织在市场经济中生存和发展的有力保障，也是其追求市场机会和不断发展的基础。从这个意义上来讲，法律确认其有平等的法律地位本质上就是平等保护的一种体现。同时，权利平等不仅涵盖营业自由、产权处分等生产经营领域的权利平等，还包括对行政处罚、刑事司法等方面进行救济的权利平等。除了与其他经济组织之间的平等外，此部分的平等还涵盖民营经济组织内部之间的平等，即在中国境内依法设立的由中国公民控股或者实际控制的营利法人、非法人组织和个体工商户，以及前述组织控股或者实际控制的营利法人、非法人组织之间内部的平等。

（二）实质平等保护：同等情况同等对待

从概念上来讲，实质平等保护与形式平等保护相对应。不同于形式平等保护的抽象性，实质平等保护则是具体到哪一范围领域以及何种情况下的平等保护，即同等情况同等对待。根据《民营经济促进法》及相关法律法规的规定，民营经济领域实质平等保护的范围较为广泛，主要集中在公平竞争、投资融资、科技创新、法律责任等方面。

首先，公平竞争是实质平等保护最为核心的要素。公平竞争制度不仅是维持市场经济秩序的基础，还是提高市场运行效率和资源有效配置的保障［27］。之所以在民营经济领域特别强调公平竞争，则是因为在实践中民营经济组织遭受不合理不公平的待遇时有出现，如部分市场准入门槛过高、不合理地设置优先采购企业名录等。为了营造公平竞争的市场环境，《民营经济促进法》建立了多种多样的制度机制，以保障民营经济组织享有广泛的平等权利，如市场准入负面清单制度（第10条）、公平竞争审查制度（第11条）、平等使用各种生产要素和公共服务的政策（第12条）、制定平等对待民营经济组织的政策（第13条）、公平资源交易（第14条）、禁止非法使用行政权力干预民营经济活动（第15条），等等。

其次，投资融资是民营经济组织发展壮大的支撑力量。囿于抗风险能力差、多数民营经济组织的经济体量小等不利因素的影响，民营经济组织的投资融资一直以来是个“老大难”问题。《民营经济促进法》专门设置了第3章“投资融资促进”，为民营经济组织与其他经济组织在投资融资领域的平等对待保驾护航。在具体内容上，该章使用了11个“支持”，特别突出了对民营经济组织在投资融资领域平等保护的重视。在投资领域，支持参与国家项目工程（第16、17条）、政府和社会资本合作项目（第18条），并为其提供便利的投资服务（第19条）。在融资领域，建立健全尽职免责机制（第20条）、提供便利的融资服务（第21条）、构建融资风险的市场化分担机制（第22条）、引导金融机构完善针对民营经济组织融资的制度体系（第23、24、25、26条）。在此方面，还需注重落实平等这一理念，切实解决民营经济组织“融资难”“融资贵”的现实难题，以避免出现歧视的情况。

再次，科技创新是民营经济组织可持续发展的动力源泉。面对公平且激烈竞争的市场环境，民营经济组织若不进行持续的科技创新，很快就会处于不利地位。作为社会主义市场经济的重要组成部分，民营经济组织不仅是科技创新的重要推动者，也在发展新质生产力的过程中发挥着重要的作用。但在实践中民营经济组织面临研发能力较弱、知识产权保护不到位、高端人才稀缺、国际竞争加剧等难题，制约了其在科技创新领域的关键作用。为了平等保护并促进民营经济组织的科技创新，《民营经济促进法》专门设置了第4章“科技创新”，采用支持和鼓励的方式，引导民营经济组织参与国家项目的研发（第27、28条）、参与数字技术的研发和数据资源的利用（第29条）、推动科技成果转化（第31条）、培养专门人才队伍（第32条）等，并且保障其参与相关标准制定的工作（第30条）。此外，加强对科技创新的保护工作，并提供维权援助、风险预警等服务促进矛盾纠纷的及时解决（第33条）。这将党中央、国务院支持民营经济进行科技创新的政策通过构建相应的制度框架嵌入到法律当中，使之更具有稳定性，也更容易得到落实［28］。

最后，完善的法律责任体系是维护民营经济组织稳步发展的必要条件。民营经济平等保护的落实涉及政府、企业、个人等多方主体。因此，需要合理划分各方主体的法律责任，民营经济活动方能有序地发展。按照责任内容的不同，法律责任可分为第一性义务的法律责任和第二性义务的法律责任［29］。第一性义务的法律责任是指法定的以及合法约定的义务。第二性义务的法律责任是指行为主体违反第一性义务而产生的新的特定义务。对于各主体的第一性法律责任，《民营经济促进法》第5章“规范经营”、第6章“服务保障”、第7章“权益保护”作了相对清晰的规定。对于各主体的第二性法律责任，《民营经济促进法》第8章“法律责任”建立了以民事责任、行政责任、刑事责任为主体的法律责任体系。此种双重责任体系既明确了政府、企业、个人等主体在维护民营经济组织平等保护领域的责任，又设定了违反此种责任需要承担不利的法律后果，起到了双重保障的作用。

实质平等保护注重通过同等条件同等对待的方式，实现公平竞争、投资融资、科技创新、法律责任等方面的平等对待，维护公平、透明、可预期的法治化营商环境，保障民营经济组织在市场经济中的机会平等。

（三）个别平等保护：特殊情况特殊对待

我国通过形式平等保护和实质平等保护，营造了公平竞争的市场环境，实现了对民营经济组织的平等保护。但因国有经济的特殊使命、信息不对称、政府失灵等因素的影响，若处理不当，极有可能产生危及国家安全、市场失灵、社会动荡等不利情况。因此，需要正确处理市场和政府之间的关系，赋予市场主体一定的社会义务，使综合效益最优化，进而推动高质量发展。

第一，民营经济组织与其他类型经济主体之间的差别保护。在公有制经济中，国有经济是主导力量，在能源、交通、通信、金融等关乎关系到国家安全和国民经济命脉的领域和行业中占有主导地位。为了国家安全及社会经济稳定，国有企业和民营经济组织在一些特殊领域有所差别。例如，在市场准入领域，民营经济组织仅能在市场准入负面清单制度允许的范围内进行，而国有企业除此之外可以参与军事设施、烟草、能源等关键领域；在社会责任方面，国有企业因受到国家管控而需要承担科技创新、环境保护、慈善事业等方面的社会责任，而民营企业则以追求利润为中心，其社会责任以自愿履行为主，国家进行倡导鼓励，但却不会强制；等等。但这本身并不会导致国有企业的特殊对待和国有企业与民营经济组织之间平等保护的对立。从总体来看，国有企业仅在有关国家安全和国民经济命脉的行业具有独特的法律地位，通常是以特许经营的形式存在。除此之外，在其他行业中，国有企业和民营经济组织处于同一法律地位，公平竞争。此外，国家根据情况的变化，通过制定特定行业特许经营的具体方法，在保障国家安全和公共利益的同时，不断扩大民营经济组织的活动范围。

第二，民营经济组织内部之间的差别保护。在经济发展过程中，不同民营经济组织之间的差距不断拉大，有的甚至还在社会治理当中扮演着重要的角色。因此，为了维护公平竞争的市场环境和社会公共利益，需要在合理的范围内对部分事项作出调整。例如，《中小企业促进法》第11、12条为了扶持小微企业的发展，给予其相对优惠的财税政策，而其他民营经济组织则不享有；《中华人民共和国个人信息保护法》第58条规定仅有达到一定标准的个人信息处理者（多为大型互联网企业）需要建立健全个人信息保护企业合规、制定平台规则等特殊的法律义务；等等。未来，还要适时减轻中小企业的税费负担，鼓励科技创新，以提高市场经济的活力。这些情况之所以出现并得到法律层面的确认，是为了满足避免市场失灵、减少社会治理成本等社会公共利益的目的，在实施效果上起到了促进市场经济发展的作用。

此外，还要避免不合理的差别禁止。作为一种特殊情况，个别平等保护是为了在形式平等保护和实质平等保护均不能够起到对民营经济组织进行平等保护的领域范围内起到补充的作用。有了特别情况的个别平等保护，必然需要一般情况下的差别禁止。划定二者的范围边界需要坚持发展和安全并重的理念，在保障国家安全和维护社会公共利益的基础上，最大限度保障民营经济组织的经营自由权，并综合考虑对现有及未来民营经济健康发展的影响，运用比例原则进行权衡，废除对民营经济组织进行不合理限制的规定，注重消除隐形壁垒，并动态调整二者的范围边界。

形式平等保护是实质平等保护、个别平等保护的前提和基础。实质平等保护为形式平等保护的落实提供了明确的内容和方式，而个别平等则从整体的角度注重对市场经济进行合理的调整，以防止出现市场失灵的情况。由此，这形成了对民营经济组织完备的平等保护体系，不仅为民营经济组织的权利平等和规则平等的实现奠定了规范基础和实践指引，并且还为机会平等的实现创造了有利条件。

四、民营经济领域平等保护原则的实现路径

习近平总书记指出：“要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。”［30］这表明了要在法治轨道上推进民营经济的平等保护工作。守法是立法、执法和司法的前提，立法、执法和司法同时又为守法营造良好的社会环境。在一定程度上，立法、执法和司法的质量决定了守法的质量。可以说，民营经济领域平等保护原则的实现关键在于立法、执法和司法。在实现路径上，需要立法贯彻平等保护原则的理念精神，执法落实平等保护原则的内容要求，司法保障平等保护原则的合法权益。

（一）立法贯彻平等保护原则的理念精神

“良法”是实现“善治”的开端。立法的质量很大程度上决定了法律的实施效果。民营经济是经济高质量发展的重要基础，而经济高质量发展的需要必然会对民营经济的立法工作提出更高的要求。平等保护原则自然也是其中的关键之处。因此，要注重立法内容体现平等保护原则、完善备案审查制度、优化法律实施效果评估制度，全面提高立改废释的工作质量，以实现民营经济领域平等保护的“善治”。

1．立法内容体现平等保护原则

作为民营经济领域立法的典型范例，《民营经济促进法》内容全方位体现了平等保护原则，并且对市场准入、公共资源交易、权益保护等方面进行细化规定，落实对民营经济组织的平等保护。同时，《中华人民共和国民法典》《中小企业促进法》等法律也体现了对民营经济组织的平等保护。《中华人民共和国刑法修正案（十二）》通过对第165、166、169条的修改，将规制对象由国有公司、企业的相关人员拓展到民营企业内部关键岗位人员，补足了对民营经济组织进行刑法平等保护的关键一环。此外，由于我国法律规范体系由法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性政府规章、规范性文件等多种形式的规范组成，在立法内容体现平等保护原则上要重视以下三点。

第一，坚持科学立法、民主立法的原则，制定科学合理、符合民意的法律、行政法规等，以提高立法质量。立法践行全过程人民民主，立法内容才能反映人民意愿、得到人民拥护，更容易在实践中施行。因此，要进行开门立法，广泛征求意见，尤其是关于现实中不平等对待的情况，进行调研分析，提高立法的针对性。同时，及时将有关的政策转化为相应的法律。比如，将现阶段有关对民营经济进行保护的政策中提到的“规则平等、机会平等和权利平等”“各种所有制经济依法平等使用生产要素”等方面的要求转化为相应的法律，夯实对民营经济组织进行平等保护的规范基础。

第二，根据地方实际，依照上位法的规定，制定符合本地区发展现状的地方性立法，以实现对民营经济组织的平等保护。法律若要保障其实效，必须具有可操作性。这一点对于地方立法尤为重要。由于地方发展不均衡等因素的影响，因地制宜，制定符合本地区发展的地方立法才能起到更好的效果。鉴于当前有的地方立法存在立法形式主义倾向、重复立法等问题，则需要坚持“少而精”“小快灵”的立法理念，围绕地方立法的时机、程度和成效，实现“慎立法、立良法”的目的，切实有利于落实民营经济组织在地方上的平等保护［31］。

第三，根据技术迭代、社会经济发展变化等情况，及时对相关法律法规进行调整，并注重对新兴领域民营经济活动的包容审慎监管。例如，因为电子商务的出现，颁布《中华人民共和国电子商务法》平等对待线上线下商务活动；因为疫情影响，出台减税降费的规范性文件；等等。此外，在新兴领域，民营经济组织不仅是该领域经济发展不可或缺的重要推动力量，还是国际经济竞争中的主要力量。以人工智能产业为例，为了保护我国民营企业的竞争力，应当对该行业的监管坚持包容审慎的原则，并将其落实到立法层面。

2．完善备案审查制度

有关民营经济平等保护的法律规范体系涉及方方面面，是一个“庞然大物”。若其法制得不到统一，便会产生法律冲突、法律适用等方面的难题。为了维护法制统一，我国建立了诸多制度机制。备案审查就是其中之一，并且其发挥着维护法律监督统一的独特作用。在具体实施上，要以合宪性、政治性、合法性、适当性作为重点，从法律、政治和理性三个维度，实现对审查内容的全面覆盖［32］。在此方面，可将平等保护原则作为审查的重点内容，强化对下位法的审查。同时，还要注重体系化的审查，合理运用比例原则，从整体的角度来把握。备案审查制度自推行以来，不断进行完善，发挥促进法制统一的作用。例如，2024年备案审查报告对违反上位法规定，不合理增加企业负担的地方性法规进行审查，法工委提出意见并沟通制定机关尽快修改［33］。必要时可以采取联合审查的机制，推动共性问题的一站式解决。若经审查发现存有问题，应当及时与制定机关沟通交流，督促制定机关修改或废止，以此来维护有关民营经济平等保护的法律规范体系内部的法制统一。

3．优化法律实施效果评估制度

法律实施效果评估制度是开展“立法回头看”的主要方式，对评价和提高立法质量有着重大意义。从这个角度来看，法律实施效果评估制度不仅对法律实施情况有监督作用，还为法律的新立、修改、废止、解释等工作提供科学客观材料。优化法律实施效果评估制度的关键在于抓住评估主体、评估程序、评估内容这三个重要因素。首先，评估主体自然是以立法机关牵头组织。由于法律实施的效果涉及立法效果、执法效果、司法效果、民众满意程度等方面，必要时可邀请行政机关、司法机关、公众等主体参与其中，提高法律实施评估的准确性。其次，评估程序要建立健全一套从头到尾涵盖评估要点的确定、评估资料的收集、评估情况的分析与建议、评估反馈等流程的程序体系。最后，坚持以问题为导向，根据立法目的、立法的预期效果、法律适用难题为重点，建立相应的评估内容，避免“大而不当”的评估倾向。同时，在整个过程中，可将大数据、人工智能等科技应用其中，便于信息交流、资源共享等工作，提高工作的质效。

（二）执法落实平等保护原则的内容要求

执法作为对民营经济组织进行平等保护的第一线工作，直接关系到民营经济乃至市场经济的发展。对此，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序［34］。政府作为执法机构既要积极落实平等保护原则，使市场在资源配置中起决定性作用，同时还要恪守必要的限度，防止过度干预、权力寻租等情况的出现，以免对民营经济组织的平等保护造成不利影响。在具体内容上，主要涵盖以下三个方面。

1．构建亲清政商关系

习近平总书记在2014年就提出新型政商关系这一理念，并指明其应当具有“亲”“清”两个方面的要求［35］。2023年，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》明确提出：“全面构建亲清政商关系，使各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”［36］对于政府而言，要坚持平等对待，明晰“清”的边界，推动“亲而有度”的政商关系构建。具体来讲，政府要坚持平等对待民营经济组织，积极作为，靠前提供政府服务，而且要守住“清”的边界，依据政策标准、法律标准进行。同时，政府还要加强廉政建设，守住底线，远离红线，积极服务民营企业组织的发展，打造“清而有为”的服务型政府品牌，以廉洁政府建设推动营商环境法治化水平的提高，并在此基础上实现对民营经济组织的平等保护。其关键在于加强服务为民的政风建设，形成平等保护的行政文化，即对国有企业和民营经济组织一视同仁。

2．规范异地执法行为

根据法律原则，执法活动通常受到地域管辖的限制。由于现有的法律法规未能对异地执法行为进行有效的规范，致使在实践中出现以“远洋捕捞”为代表的逐利性异地执法。《民营经济促进法》在第64条第1款要求异地执法应当遵守法定权限、条件和程序，并对案件管辖权的归属问题给出了解决方案。同时，《民营经济促进法》第72条规定，违法实施异地行政执法行为的，还要承担相应的不利后果。此外，《民营经济促进法》第64条第1款提出要建立健全异地行政执法协助制度。这不仅可以有效防止异地执法行为异化，同时还减少了行政执法的成本。为了更好地规范异地执法行为，应当建立以进行异地行政执法协助为原则，以自身进行异地执法为例外的机制。在此基础上，还要说明自身单独进行异地执法的理由，涉及行政执法的，报送司法行政机关进行事后审查；涉及刑事侦查的，报送检察机关进行事后审查。这样可以从源头减少逐利性异地执法的产生，还可以起到司法行政机关和检察机关对相关执法行为的监督作用，从而及时有效救济民营经济组织的合法权益。

3．统一行政处罚裁量基准

囿于现实情况复杂多样，法律的规定不可能尽善尽美，政府在确定行政处罚时需要进行一定程度的自由裁量。近年来，“小过重罚”的事件偶有出现。此类情况严重违背了民营经济领域平等保护原则的精神，也与宪法对市场经济的保护相冲突。“宪法上的市场经济的意义在于，它既是对市场手段合法性的确认，同时也是对政府权力的直接约束。”［37］这要求政府在履行行政职能时需要在法定权限、程序和要求下进行。因此，需要制定相应的规范性文件对行政处罚裁量基准进行统一。2022年，国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》指出，要坚持法制统一、程序公正、公平合理、高效便民的原则，制定符合实际情况的规范性文件，以统一行政处罚裁量基准。同时，这也是《民营经济促进法》第51条规定并需要在实践中进行细化的内容。除此之外，目前推行的“首违不罚”“轻微违法行为不罚”“主观无过错不罚”等制度起到了警示作用，也避免了对民营经济组织正常生产经营活动造成不必要的干扰。

（三）司法保障平等保护原则的合法权益

公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。同时，司法也是保障平等保护原则下民营经济组织合法权益的最后一道防线。习近平总书记指出：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”［38］这要求司法工作做到公正高效办理司法案件、及时执行生效法律文书、强化检察诉讼监督工作，以保障平等保护原则下民营经济组织的合法权益。

1．公正高效办理司法案件

根据最高人民法院工作报告，2024年全国各级法院收案4 601.8万件，同比增长1%，预计未来还会有很大的增长［39］。因此，保障司法公正和效率是当前司法工作的重点难题。为了保障司法公正，要不偏不倚保护各类经营主体合法权益，尤其是民营经济组织和国有企业之间的案件。在具体实施上，要充分发挥案例指导制度的作用。如最高法发布依法平等保护民营企业的11个典型案例，涉及民营企业和国有企业纠纷、民营企业家名誉权等多个方面，对全国司法裁判起到示范和引领作用［40］。其中，宁波东钱湖文化旅游发展集团有限公司、宁波东钱湖文旅景区管理有限公司诉宁波巨大商业品牌管理有限公司（以下简称“巨大公司”）合同纠纷案影响力颇广。该案例中巨大公司是一家民营企业，另外两家公司则为国有企业，因两家国有企业不遵守合同约定且欲加重巨大公司的合同义务，转移经营风险，双方诉至法院。该案审理法院坚持平等保护的司法理念，依法准确认定违约责任，判决由这两家国有企业担责。此案是各类所有制经济平等保护的典型范例，对全国范围内民营经济组织与其他经济组织之间的案件审理起到了标杆性的示范作用。

此外，还要完善替代性纠纷解决机制，降低司法资源的压力，并将技术应用到办案的全过程当中，提高案件办理的效率，及时将对民营经济组织的平等保护落到实处。一方面，持续完善替代性纠纷解决机制，特别是注重调解、仲裁等与民营经济纠纷解决密切的制度，发挥其“分流阀”的作用，缓解司法资源在“质”和“量”两个方面的压力。另一方面，对案件进行繁简分流，将大数据、人工智能等技术融入案件办理过程中，提高办理案件的效率。随着科技的进步，以人工智能技术为代表的智能技术的更新迭代为构建智能时代全流程、全场景与集约化的诉讼服务新模式提供了可能。2022年，最高人民法院印发的《关于规范和加强人工智能司法应用的意见》进一步加快了这一进程，并确定了在审判工作方面坚持法官主导，人工智能技术辅助参与的模式，以在维护公平正义的同时提高办案效率。人工智能的应用是建立在算法基础上的，人工智能司法本质上就是算法司法。要建立以算法为中心的治理模式，不断优化算法的训练数据、运算模型和输出结果，维护司法公平正义，以高效保护民营经济组织的合法权益。

2．及时执行生效法律文书

长期以来，执行难是司法领域的一个“顽疾”。同时，执行难还要与“执行不能”区分开来［41］。“执行不能”是指因被执行人履行能力不足、涉案财产尚未区分认定等原因导致难以执行或无法执行的情况，需要理性看待。具体而言，由法院执行的生效法律文书主要分为两类。一类是因诉讼作出的生效法律文书。对于此类法律文书的执行难，可以通过正在推进的审执分离改革，采取建立稳定且充足的人财物配备制度、持续推进执法信息化建设、加强审执衔接工作等方式，提高执行的效率。另一类则是仲裁裁决、公证债权文书、非诉行政行为等非诉法律文书。而此类法律文书执行难不仅在于执行，还在于审查。除了采取以上措施外，法院还要对该类法律文书进行审查后，才能视情况依法予以执行。尤其是对于非诉行政行为而言，要通过审查促使政府依法行政，避免“小过重罚”情况的出现。同时，法院不能越俎代庖，要尊重政府的行政自由裁量权的行使，将以“重大且明显违法”作为裁定不予执行的审查标准［42］。

3．强化诉讼检察监督工作

我国宪法将检察机关定位为“法律监督机关”。经过长时间的发展，“法律监督”在诉讼层面具体化，逐步形成了以民事检察、行政检察、刑事检察、公益诉讼检察的“四大检察”新格局［43］。《民营经济促进法》第66条强调检察机关对涉及民营经济组织及其经营者的诉讼活动进行法律监督，维护其合法权益。一方面要保持刑法的谦抑性，厘清行政违法和刑事司法之间的界限，另一方面要严格细化刑法介入民营经济的条件，特别是在人工智能、元宇宙等新兴领域，突出行政法先行规制的地位。此外，还要完善行刑反向衔接过程中的检察监督工作。检察机关因具有检察监督的职能在行刑衔接过程中处于主导地位［44］。对于不构成犯罪的处理，检察机关应当移送给具有管辖权的行政机关处理，并且扮演外部监督的角色，保障相关利益主体的合法权益。同时，在民事诉讼中，检察机关可通过抗诉、检察建议等方式，纠正民事诉讼和执行过程中出现的错误，及时维护民营经济组织的合法权益。

立法、执法和司法为民营经济领域平等保护原则的守法工作提供良好的法治环境。而守法工作的深入又反过来促进立法、执法和司法工作的开展，并减少相应的治理成本。这种良性循环形成了对民营经济组织进行平等保护的完整法治保障体系。

五、结语

民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。在我国既有法律、政策已为民营经济发展营造了必需的制度环境的情况下，《民营经济促进法》被形塑为政策基准法，这既非徒劳之举，亦非制度供给过剩；相反，这种立法体例可以达成该法在中国特色社会主义法律体系中的独特功能［45］。为了更好地落实民营经济的平等保护，建议制定配套的法规规章及其他规范性文件，切实将民营经济的平等保护落到实处。同时，需要将平等保护原则贯彻落实在执法、司法、守法等法治过程中，并注重法治宣传的引导作用，落实“谁执法谁普法”普法责任制。

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基金项目：浙江省法学会重点课题“加快形成新质生产力的法治保障研究”（2024NA01）；浙江立法研究院（浙江大学立法研究院）智库专项一般项目“《数字经济促进法》立法建议研究”（YB202402）

刘绍宇，浙江大学光华法学院百人计划研究员。

闫海，浙江大学光华法学院博士研究生。

引用格式：刘绍宇，闫海．论民营经济促进立法中的平等保护原则［J］．2025（3）：43-55．