内容提要：完善适应民营经济发展的税法体系，应立足发展型税法理念，通过税权控制与精准调控二元路径释放制度效能。税权控制层面，以税收法定约束行政权力、以量能课税促进实质公平、以税收中性节制干预限度，为民营经济发展提供制度保障。精准调控层面，以新发展理念引领民营经济高质量发展：通过全链条创新激励，培育企业核心竞争力；结合区域禀赋实施特色化税收政策，优化产业布局；依托环境外部性成本内部化，驱动绿色转型；提升税制韧性与协调国际国内规则，增强全球竞争力；精准扶持中小企业，共享发展成果。这种“守底线”与“促发展”并行的设计，既能划定公平竞争基线，又可激发创新活力，对民营经济高质量发展具有重要促进作用。
标题注释：中国法学会贯彻落实党的二十届三中全会精神专项课题“税法治现代化的中国路径专题研究”(项目编号：CLS(2025)ZX025)。
作者简介：刘剑文，辽宁大学法学院特聘教授、博士生导师，北京大学法学院教授、博士生导师（辽宁 沈阳 110036）；谌礼姣，辽宁大学法学院博士研究生（辽宁 沈阳 110036）。
关键词：发展型税法/ 民营经济促进法/ 税法原则/ 税收优惠
原文出处：《学习与实践》(武汉)2025年第6期 第24-34页
2025年5月20日，《中华人民共和国民营经济促进法》(以下简称《民营经济促进法》)正式施行。当前，民营经济已成为驱动高质量发展、推动经济创新转型的重要引擎。《民营经济促进法》的施行，有助于进一步营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，充分激发各类经营主体的内生动力和创新活力，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。[1]在此背景下，税法作为兼具财富分配与经济调节功能的法律制度，既能通过税收法定、量能课税等原则保护民营经济组织的合法产权，亦能借助差异化政策工具激发市场活力，其制度效能与民营经济的持续、健康、高质量发展需求具有内生耦合性。本文遵循“理论证成—路径探索”的逻辑框架，首先解析税法促进民营经济发展的正当性基础，继而从税权控制与精准调控两个维度进行制度剖析，最终形成系统化、层次化的税法促进方案，为缓解民营经济“高税负感”难题提供兼具法治品格与政策张力的制度支撑。
一、税法促进民营经济发展的法理逻辑
税法在不同社会时期表现出不同的功能，且在重要历史节点上往往发挥着推动甚至是决定性作用。[2]传统税法秉持国库主义理念，以财政汲取为核心功能。但是，“以财政收入筹集为中心建构税法理论，对税法的调控作用尤其是促进发展职能重视不够，难以解决在新发展阶段中面临的突出问题”[3]。因此，现代税法进一步倡导规范理财行为、促进社会公平、保障经济发展三大功能。其中，税法保障经济发展功能与《民营经济促进法》第三条“促进民营经济持续、健康、高质量发展”的要求高度契合；税收法定、量能课税、纳税人权利保护等税法原则，与《民营经济促进法》的合法权益保护、公平发展、扶持激励、规范经营等立法理念深度共鸣。二者的内在一致性，成为税法革新与民营经济高质量发展同频共生的逻辑前提。
(一)理念更新：从保障型税法向发展型税法过渡
传统国库主义理念下的税法以“财政汲取—权力控制”为核心逻辑，将税收单向度定位为政府获取财政收入的工具，过度强调其强制性、无偿性、固定性特征。这种基于“政府—纳税人”二元对立的制度设计，虽能保障财政安全，却阻滞了税收政策与市场信号的有效联动。对市场主体激励效能的忽视，进一步导致税法体系与经济发展需求产生错配。尤其是在民营经济领域，过度强调管理法属性易加剧税负“痛感”，引发税收焦虑与投资收缩。与之形成对比，现代税法经历着由保障型税法向发展型税法的理念跃迁[4]，其核心在于重构税法与国家治理现代化的互动逻辑，通过价值重塑与功能迭代，推动税法从被动保障财政收入转向主动赋能企业发展，形成以营造公平竞争环境、激发市场主体活力为内核的新型法治范式，为民营经济破解“不敢投”“不愿投”的治理困局提供了一种解决方案。简而言之，发展型税法理念的应运而生，为税法促进民营经济高质量发展提供了新的理论指引和实践路径。
发展型税法源于对传统公共财产法理论的创新性延展。公共财产法理论以规范公共财产权为核心，主张通过法律控制政府财政权力的运行边界。[5]而发展型税法在此基础上建构“规制—促进”的双重治理逻辑，构建起法治理念与市场规律的深层互动机制。其理论突破表现为：在价值维度上，摒弃以国库为中心的单一取向，确立市场主体发展权作为财政权的正当性基础；在方法论维度上，形成税权控制与精准调控的二元平衡机制，既以税收法定、量能课税等限定征税权边界，又通过立法授权下的弹性工具激发市场活力。本质上，这种理论演进是对社会主义市场经济体制改革的深刻回应——当市场在资源配置中起决定性作用时，税法需从管理工具向发展引擎转变，既要维护公平的竞争秩序，更要释放市场主体的潜能。以研发费用加计扣除为例，该制度通过税基调整形成创新激励，确证了税法在促进经济发展中的能动作用，构成发展型税法的规范表达。
面对传统税法与新发展阶段制度需求的适配困境，发展型税法通过制度弹性化建构，形塑“有效市场—有为政府”的动态平衡框架。其制度效能通过三阶传导机制实现：一是“做减法”，通过减税降费降低制度性交易成本，培育更具竞争力的营商环境；二是“做加法”，运用税收优惠引导生产要素向重点领域定向流动，推动产业结构转型升级；三是“做乘法”，依托税收征管数字化，消除信息壁垒，提升资源配置整体效能。在此逻辑下，税法超越技术性规则范畴，成为激发市场主体创新活力的制度引擎，从“汲取之手”转变为“赋能之翼”。
(二)体系拓展：税法促进民营经济发展的逻辑基础
党的二十大将“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”纳入全面建设社会主义现代化国家的战略部署。法治是最好的营商环境。建设民营经济高质量发展的法治环境是一项系统工程，需以宪法为根基，通过专门立法、税法完善等，多维度构建、拓展成为完备的法律体系。
第一，在宪法层面。“从新中国历史来看，非公有制经济宪法地位集中体现了社会主义初级阶段的基本特征，适应了社会主义市场经济发展的客观要求。”[6]1982年宪法以“社会主义公有制经济的补充”确立个体经济地位，迈出中国特色社会主义市场经济改革的关键一步。1988年私营经济入宪，实现了所有制结构的重大突破。1999年修宪明确将非公有制经济定位为“社会主义市场经济的重要组成部分”，标志着民营经济市场身份的根本转变。至2004年宪法修正案，通过“鼓励、支持和引导”的政策指引与“公民合法的私有财产不受侵犯”的权利保障条款，构筑起支撑民营经济发展的宪法基石。
第二，在专门立法层面。2019年《优化营商环境条例》出台，从制度层面保障民营经济组织权益。2023年《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》发布，提出“民营经济是推进中国式现代化的生力军”的新定位。2024年党的二十届三中全会特别强调“制定民营经济促进法”。2025年4月，我国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律《民营经济促进法》通过，并于同年5月施行。这一进程凸显了民营经济在中国式现代化进程中战略地位的持续提升。
第三，在税法层面。民营经济的发展需要法治保驾护航，税法更是影响民营经济存续与发展的“毛细血管”。具体而言，税法通过税种设置、税率结构及征管规则等，深度渗透企业从设立、运营到退出的全过程。与此同时，税法还有助于破解民营经济组织融资难的困境。纳税信用分级管理制度将企业税收遵从度转化为可量化的信用资产，为金融机构评估企业信用状况提供法定依据，有效打通融资过程中的信息壁垒。同时，税收违法联合惩戒机制依托多部门协同监管平台，将严重税收违法行为纳入社会信用体系负面清单，通过限制金融授信、政府采购准入等惩戒措施，倒逼企业建立健全财务合规体系。这种融信用激励与违法惩戒于一体的模式，将法治化监管要求转化为企业内生发展动能。当税法规范深度嵌入企业信用价值体系时，市场主体的守法经营不再是外部约束，而是转型升级的核心竞争力。总的来说，税法以“有形之手”持续雕刻民营经济的成长轨迹。
当前，民营经济面临的利润薄、转型难等痛点，也反映了税法改革的滞后性。申言之，税收立法层面，政策模糊性导致优惠落地梗阻，税种间协调不足加剧重复课税。税收执法层面，自由裁量权泛化催生政策执行“温差”，加重企业合规的不确定性。税收司法层面，司法审查对税收专业性的过度谦抑，实质上压缩了民营经济组织对抗征税权滥用的救济空间。虽然民营经济组织在法律地位上已实现形式平等，但若税制设计中存在隐性壁垒或征管环节的自由裁量失范，仍可能因税负成本、合规成本的不均衡分配，实质上削弱其市场竞争力。更为关键的是，税法通过收入分配调节与资源配置引导的双重机制，深刻塑造民营经济的发展生态：若税收优惠过度偏向短期政策目标，可能扭曲企业投资决策，诱发“逐税而居”的投机行为；若税法未能及时回应新业态需求，则会抑制创新活力。因此，通过税收立法质量的提升，可从规则源头遏制市场准入隐性壁垒，筑牢平等保护的制度根基。这一路径以税制非颠覆性修订为成本边界，既能规避系统性改革风险，又能通过营商环境的改善同步提升内外资市场信心，实为平衡短期纾困诉求与中长期制度建设的理性选择。
(三)法治进路：税权控制与精准调控的二元平衡
发展型税法的实践需要，兼顾两种法治路径的协同：一是通过税权控制约束税务机关的行政裁量权，维护市场经济秩序。二是发挥税法的精准调控功能，激发民营经济组织的创新发展动能。申言之，税权控制路径以约束公权力为核心，通过税收法定原则限缩行政干预、量能课税原则实现税负公平、税收中性原则减少市场扭曲，从而构建保障民营经济持续、健康发展的制度屏障。该制度设计以确定性规则稳定市场主体产权预期，改善营商环境，助力企业突破短期行为约束，聚焦长期资本规划与发展战略。尤其是在区域间非理性税收竞争普遍存在的背景下，通过税收法定的全面落实，能够矫正地方政府税收博弈中的短期逐利倾向，化解逐底竞争导致的制度扭曲，为统一市场建设奠定竞争规则基准。精准调控路径则强调税法的调控功能，以新发展理念为导向，通过税收优惠等政策，引导市场要素的流动。其突破税收中性原则的合理性，可归因于以下两个方面：一是技术创新、绿色转型等经济活动具有显著正外部性，需通过税收激励，将社会效益转化为企业发展的实际收益；二是高质量发展要求税法超越“价值中立”的被动角色，主动回应民营经济转型的制度需求，以差异化规则弥补市场在风险分担、资源配置等方面的不足。这种促进机制并非突破法定框架，而是通过制度弹性释放政策效能，将税收工具嵌入新发展理念的实施路径，形成对市场失灵的战略性应对。
两种路径在法治价值层面形成辩证统一。税权控制通过限定公权力的行使边界，为市场在资源配置中发挥决定性作用提供制度保障；精准调控则通过政策引导推动企业转型升级，促进高质量发展。二者协同，既防止政府过度干预压制市场活力，又避免自由放任导致市场失灵。在制度运行中，税权控制为精准调控划定法治边界，防止税收调控异化为行政恣意的工具；精准调控则为税权控制注入发展动能，避免僵化规则阻碍经济演进。这种“底线约束”与“高位引领”的互动，本质上体现了有效市场与有为政府相结合的治理逻辑，使税法既能守住经济安全底线，又能通过制度创新开辟发展新空间。
二、税权控制：打造民营经济持续健康发展的税法后盾
所谓“持续、健康发展”是指，在法治框架下，民营经济组织通过规范有序的经营活动实现稳定存续与良性竞争，其核心在于通过制度性约束保障市场主体的生存权与发展权，使之免于公权恣意干预与制度性歧视。与强调创新驱动、结构优化的“高质量发展”不同，“持续、健康发展”更关注法律对政企权责边界的厘清与维护，其聚焦于市场主体基础性权利的保障与市场机制原生态功能的维护，形成民营经济行稳致远的先决条件。申言之，一是税收法定原则通过法律保留与明确授权构筑权力运行的制度藩篱，为民营经济划定了免于行政权侵扰的防御空间。二是量能课税原则藉由负担能力的实质性衡量，在公平维度重构公权干预的正当性边界，避免“杀鸡取卵”式课征对民营经济再生能力的破坏。三是税收中性原则从保护市场竞争机制出发，最大限度消解税制设计对经营决策的非必要干预，维护民营经济组织的自主选择权。其中，税收法定构成法治政府建设的规范性基础，量能课税体现分配正义的价值内核，税收中性彰显市场配置资源的效率要求，三者分别从形式正义、实质正义与制度效能层面，形成递进互补的三角结构。
(一)约束权力：税收法定原则的形式保障
税收法定原则作为税法的帝王原则，其核心在于通过法律形式对课税要素及征管程序进行明确规定，确保纳税人的财产权的可预期性。“作为一项形式原则，税收法定原则服务于税收实质公平正义，应依税收法治的实质价值追求，进一步完善税收法律体系、规范税收执法实践。”[7]近年来，我国在落实税收法定原则上取得了实质性突破。截至2025年4月，现行18个税种中已有14个完成立法，基本实现从“无法”到“有法”，正在迈向从“有法”到“良法”、从“良法”到“善治”的新阶段，[8]为民营经济构筑起更加坚实的法律后盾。
其一，以程序民主性保障利益博弈的公平性。通过立法听证、专家咨询及公开征求意见等法定程序，将民营经济组织以及经营者的利益诉求嵌入税收规则形成过程，实质上构建了公私利益协调的法治化平台，确保不同规模市场主体在税收政策形成中都能获得话语权。
其二，以规则科学性增强发展可预期性。税收法定原则蕴含的科学性要求，实质上是借助严谨的立法机制，降低规则的内在缺陷与执行的变数，为民营经济建立起稳定、可预期的制度基础。首先，立法评估能前瞻性地确保规则设计符合经济规律，从源头上减少未来被动调整的必要性；其次，禁止税法溯及既往则阻断了新规对过去交易的追溯适用，有效防止了“政策突袭”的风险，保障了存量交易的最终确定性；最后，法律修订本身所蕴含的高昂程序成本，天然形成了政策变动的缓冲带，赋予市场充分的调整适应时间。总而言之，科学的设计降低了税法的内生缺陷、禁止溯及保护了企业历史交易的安全、严格的程序约束限制了税法的频繁变动——这三点共同作用，使民营经济组织能够基于长期稳定的税负预期精准规划长远投资，而无需为此预留风险对冲成本，从而能将更多资本真正释放到生产扩张与技术升级中去。需指出的是，税收法定并不排除授权立法。《立法法》第十一条第六项确立了税收基本制度法律保留原则，而第十二条亦允许国务院基于实际需要经授权后制定行政法规。即对于涉及财产权核心内容的课税要素实行绝对法律保留，由全国人大及其常委会专属立法；技术性规则通过“目的-程序-期限”三重约束的授权立法进行灵活调整。这种制度设计既以法治原则为根本底线，又借助授权立法保持政策灵活性。在减少法律修订频率的同时，精准对接民营经济的创新需求，从而实现制定稳定性与适应性的动态平衡。
面向民营经济发展未来，完善税收法定的着力点在于：首先，加速消费税、房地产税等税种的立法进程，同步推进《税收征收管理法》修订，将税收优惠、滞纳金计算等实质影响财产权的要素纳入法律保留范畴，明确《立法法》第十一条第六项“税收基本制度”的兜底解释边界；其次，构建授权立法的双重审查机制，既在授权决定中明确授权的目的、事项、范围、期限，又通过立法后评估制度对行政规则的实效性进行动态检视，防止行政权对立法核心领域的侵蚀；再次，完善税收规范性文件备案审查体系，将涉及纳税人权利义务的文件纳入人大备案审查范围，依托《立法法》第一百零七条赋予的撤销权，及时纠正越权立法行为；最后，推动《税法总则》的制定，鉴于其在税法体系中的统领地位，需在《税法总则》中明确税收法定的具体意涵。[9]由此形成的“法律为主、条例为辅、规章补充”的规范层级体系，将民营经济组织的发展权从抽象法理转化为具象的法律文本承诺，使民营经济组织真正获得“写在法律文本上的发展权”。
(二)促进公平：量能课税原则的实质保障
税收法定是拘束税收立法的形式性原则，量能负担则是拘束税收立法的实质性原则。[10]量能课税原则以纳税人负担能力为基准，是公平课税的基础。[11]换言之，量能课税原则是税收公平原则的核心实现路径，[12]税收公平原则是量能课税原则的价值目标。税收公平原则通过横向公平与纵向公平两大维度，构建税收制度的基本框架，而量能课税原则以纳税人负担能力为标尺，通过技术性规则设计将这一框架转化为可操作的税收工具。具体而言，量能课税原则遵循“能力识别—税负分配”的内在逻辑：横向维度确保经济能力相同的纳税人承担同等税负，消除非经济因素对竞争起点的干扰；纵向维度建立与纳税人负税能力增长相匹配的税负梯度调节机制，既控制自然禀赋差异对市场秩序的冲击，又通过保留收入级差维系市场激励机制，以此实现竞争秩序的实质正义。现行税制在民营经济领域存在量能适配偏差，导致企业既难以通过规模扩张积累资源，又因资金紧张无法进行技术升级，陷入“低规模—低能力”的双重困境。长期而言，量能课税有助于通过维护竞争起点公平与社会稳定，在公平约束下逼近资源配置的帕累托效率。
其一，从税制结构看，当前以间接税为主体的税制结构，在一定程度上背离量能课税原则，导致税负分配在民营经济组织、特别是在中小企业层面显失公平。一方面，流转税具有税负转嫁特性，理论上由最终消费者承担，但中小企业市场议价能力较弱，往往被迫承担部分本应转嫁的税负；另一方面，间接税与民营经济组织的实际盈利能力脱钩，无论其经营状况如何均需缴纳，这使得处于初创期或经营困难期的民营经济组织面临更重的现金流压力。因此，需逐步降低间接税比重，完善直接税体系，使税收负担与纳税人的实际负税能力相匹配，为民营经济健康发展创造更加公平的税收环境。
其二，从所得税制看，个人所得税中资本利得与劳动所得的税率倒挂，导致税负分配的结构性失衡。劳动所得边际税率过高，迫使民营经济组织不得不通过薪酬补偿的方式，减轻核心人才的税负压力，客观上压缩了企业在技术研发与生产设备迭代等关键领域的投入，从而迟滞了企业向技术密集型模式转型升级的进程，使我国民营经济在低附加值生产环节的路径依赖问题更加突出。尤其是在全球价值链重构的背景下，这一问题愈发凸显。此外，《企业所得税法》将个人独资企业、合伙企业排除于适用范围之外，导致具有相同盈利能力的市场主体因组织形式差异，而承担不同的税负——公司制企业利润需先缴纳企业所得税，分配时股东另缴个人所得税，而独资、合伙企业利润直接穿透至投资者按“经营所得”课税。这种以法律形式替代经济实质的税制安排，使等量经济能力的主体因组织形式选择而异化其实际税负水平，偏离了量能课税原则下横向公平的要求，更在市场竞争中形成了非中性的制度外溢效应。[13]在量能课税原则和税收中性原则的双重要求下，应消除组织形式差异导致的税负差异。
其三，从财产税制看，遗产税的缺失对民营经济发展具有负面影响。首先，遗产税的缺位降低了财富代际传递的成本，加速资本向少数民营经济组织集中。这不仅加剧了财富分配的失衡，也违背了量能课税原则要求的纵向公平。其次，从微观层面审视，遗产税的缺失削弱了民营经济组织的整体资本积累与再投资能力。一方面，无遗产税压力易使民营经济组织滋生保守经营与“守成”心态，抑制其向创新或技术升级等高回报但伴随高风险的领域投资的意愿。另一方面，对没有家族背景的民营经济组织而言，此制度环境造成了竞争起点的不公。相较于家族式对手，其在融资和初始资本积累上处于明显劣势，可用于扩大规模、迭代技术或吸纳人才的关键再投资空间被压缩。因此，适时开征遗产税对促进民营经济健康发展具有重要意义。
(三)节制干预：税收中性原则的效率保障
税收中性原则强调，税收制度应尽可能减少对市场资源配置和经济主体决策的干预，使市场机制在资源配置中发挥决定性作用。[14]然而，这一原则并不排斥税收调控功能。税收中性原则重在维护市场基础秩序，税收调控则通过差异化政策弥补市场失灵，服务高质量发展战略导向。二者协同的关键在于，将比例原则作为约束框架——税收调控的幅度与范围需符合适当性、必要性及均衡性要求，确保干预强度与市场失灵程度相匹配。比例原则“审查的是国家权力行使的合理性问题，不可克减的公民权利以及目的正当性不在其适用范围内”[15]。由此形成的制度框架，在普遍征税、平等课税和税制简化的基础上，通过比例原则约束下的差异化调控，减少非理性要素流动，这正是现代税制科学性与法治性的双重表征。
理论层面，纯粹税收中性需以完全竞争市场为前提，[16]这一预设的脆弱性揭示了税收调控的实践必要性。现实税制设计始终在“中性基准”与“调控需求”间寻求动态平衡，《增值税法》的规则架构为此提供了生动注脚：其既通过留抵退税制度消除重复征税，保障抵扣链条完整，彰显税收中性内核；又借助差异化制度安排实现多重政策目标——基础起征点构筑小微企业生存空间，民生领域免税条款强化公共服务供给，战略性新兴产业专项优惠则注入发展动能。这种“中性托底+精准调控”的双轨机制，既维系了市场配置资源的基础效率，又通过政策干预培育新的经济增长极，生动诠释了“相对中性”的实践智慧：即在承认市场缺陷的前提下，通过精巧的制度设计，将政策干预收敛于社会总效益提升的阈值之内。
三、精准调控：强化民营经济高质量发展的税制动能
“创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，集中体现了‘十三五’乃至更长时期我国的发展思路、发展方向、发展着力点，是管全局、管根本、管长远的导向”[17]，这为民营经济高质量发展提供了方向指引与实践遵循。在现代市场经济法治框架下，市场自发秩序与国家建构秩序通过制度性对话机制，共同塑造着经济发展的深层逻辑。税法作为兼具经济调节与利益分配功能的法律制度，通过税收优惠政策，能够有效引导民营经济组织主动对接以“创新、协调、绿色、开放、共享”为核心的国家高质量发展战略，在法治框架下实现政策信号与市场规律的有机协同。
(一)驱动创新：优化全链条科技创新的激励体系
科技创新作为民营经济高质量发展的首要驱动力，其重要性不言而喻。2024年，财政部、科技部、海关总署、税务总局联合编写了《我国支持科技创新主要税费优惠政策指引》，按照科技创新活动环节，从创业投资、研究与试验开发、成果转化等方面对政策进行了分类。通过该政策指引，可以看出，当前科技创新领域的税收优惠政策仍呈现“重结果、轻过程”“重应用、轻基础”的结构性缺陷，且政策精准度与适配性仍需提升。未来，应着力构建覆盖创业投资、研发试验、成果转化的全链条税收支持体系，建立基础研究与应用转化相衔接的评估体系，提升税收政策供给与企业创新需求的匹配度。
具体来说，在创业投资环节，当前政策着力引导资本向初创期科技型企业聚集，通过企业所得税、个人所得税投资额，抵扣降低投资成本。然而，现行政策使用标准以从业人数、资产规模等量化指标为主，未能充分考量技术迭代速度与行业差异，可能导致成长周期较长的战略性新兴产业初创企业无法及时享受税收优惠。此外，此类刚性指标易诱发企业为获取优惠而人为抑制发展规模，形成逆向激励效应。这不仅扭曲资源配置效率，更与《民营经济促进法》第三十七条“鼓励民营经济组织做强做优主业”的要求相悖。
在研发试验环节，税收优惠通过研发费用加计扣除、设备加速折旧等政策协同发力。但政策效能受制于民营经济组织的研发管理能力，中小微企业因财务核算规范性不足、研发活动界定模糊等问题，常面临优惠适用门槛虚置的困境。特别在联合研发、委托开发等模式中，费用归集标准与票据管理要求未能有效适配民营经济组织灵活创新的现实需求，政策红利存在“看得见、够不着”的实施落差。
在成果转化环节，技术转让免征增值税、技术转让所得减免企业所得税、技术入股递延纳税等，可以有效促进技术资本化。但是，不同政策间的适用标准和申报流程缺乏统一协调，企业需分头满足碎片化要求，导致跨税种优惠叠加困难，操作成本上升，制约政策综合效能释放。
此外，税收政策对民营经济组织存在隐形门槛。依据《企业所得税法实施条例》第九十条以及《财政部国家税务总局关于居民企业技术转让所得企业所得税政策问题的通知》，技术转让所得不超过500万元的部分免征企业所得税，超过部分减半征收。然而，因其对技术类型限定过窄、转让形式僵化以及程序繁琐等，导致该政策虽然表面上对所有企业一视同仁，但实际执行中却因国有企业与民营企业的禀赋差异形成了隐性门槛。对此，需拓展技术类型认定范围，包容民营经济组织的创新形态，构建差异化分层优惠机制，以适配多样化技术交易场景，同时，简化行政程序并强化政策透明度，以降低合规成本与执法弹性。
(二)区域协同：强化地方特色导向的税收政策
协调发展是破解区域失衡、推进共同富裕的内在要求。2023年国家税务总局发布《支持协调发展税费优惠政策指引》。据此，目前主要从支持民族地区发展、推动西部大开发战略、加强边境地区建设、高质量建设海南自由贸易港等方面，促进区域协调发展。具体而言，区域税收优惠政策主要以地方特色产业目录(如海南自由贸易港鼓励类产业目录、新疆困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录)为依托，通过针对不同区域的资源禀赋和发展定位，实施精准税收激励，引导民营资本向本地优势领域聚集，从而既发挥区域比较优势，又避免政策泛化对统一市场的冲击。
未来，优化区域协调税收政策的核心任务在于，提升协同效能，双向赋能产业与区域。一是强化产业政策靶向性与时效性，通过建立产业目录动态调整机制，及时纳入新兴领域，防止政策滞后抑制创新活力。同时，需避免产业同质化竞争，提升资源配置效率。二是加强跨区域税收监管协同，通过信息共享与征管联动，打击“壳公司”套利行为，确保政策红利精准惠及实体企业。三是进一步探索跨区域产业链税收分成机制，激励区域间分工协作，推动“产业—区域”双向赋能，最终构建可持续的协调发展生态。四是加强区域间税收执法的统一性、规范性。党的二十届三中全会提出“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接”。2025年3月《税收征收管理法(修订征求意见稿)》第五条新增了“应当依法加强区域间税收执法的统一性和规范性”内容，突出税收执法裁量的“区域间”要素，对税收征管体制改革提出了新的要求。下一步，需立足该第五条的立法意图，论证区域间税收执法裁量权规范化的法理基础，厘清其建构逻辑，进而提出兼顾法治统一性与区域差异性的制度完善方案。
(三)绿色转型：健全生态利益导向的调节机制
绿色发展是破解资源环境约束、实现永续发展的必然选择。绿色税制推动民营经济绿色转型的核心逻辑是，其通过将资源环境负外部性成本内部化，以及绿色技术创新正外部性收益显性化，重塑企业行为选择的经济动因。具体而言，首先，通过征税将污染排放的社会成本显性化为企业生产成本，并配合污染物减排的税收优惠政策，形成“污染付税、治理获益”的对称激励，倒逼高耗能企业转向清洁生产；其次，通过节能环保设备投资抵免、资源综合利用收入减计以及第三方污染防治企业所得税优惠等供给端政策，降低绿色技术应用成本；最后，借助新能源车船税收优惠、节能产品消费税豁免等需求端政策组合，既通过消费补贴扩大绿色产品市场规模，又利用差别化税负改变生产要素相对收益率，推动资本、技术等要素从传统高碳产业向低碳领域流动，最终形成“成本约束—创新激励—市场牵引”的协同驱动格局，实现环境治理与产业升级的良性互动。这一政策体系通过精准对接企业成本收益核算机制，将生态治理目标转化为可量化的经济决策参数，在微观层面引导民营经济组织主动将环境责任纳入发展战略，在宏观层面加速构建绿色低碳循环发展的产业生态。
然而，现有政策仍存在双重失灵问题：一是矫正市场失灵的约束机制乏力，二是引导市场创新的政策工具失准。一方面，政策工具偏重“正向激励”，而“负向约束”力度不足，如环境保护税税率偏低、覆盖范围有限，难以完全矫正污染行为的负外部性，导致部分企业仍存在“付税排污”的投机倾向；另一方面，税收优惠不够精准，部分政策依赖目录清单管理，动态技术演进存在滞后性，可能扭曲市场自主创新方向，催生“政策依赖型”绿色投资，抑制市场内生性绿色创新能力。对此，应适当提高环境保护税的税率，并进一步扩大污染物的应税范围和资源税覆盖范围。[18]此外，需缩短目录更新周期，也可通过设立引导性指标或目标，强化政策调控作用。
(四)赋能开放：强化“走出去”参与全球化竞争的能力
开放发展是经济全球化背景下的必然要求。作为我国对外贸易的重要力量，民营经济组织亟需适配全球化竞争需求的税收制度。在国际经贸规则深度重构的背景下，民营经济组织在全球产业链调整中，既要突破发达国家主导的“规则壁垒”，又要应对跨国经营中的税收政策波动风险。特别是在数字经济重塑全球价值链的进程中，税收政策的战略价值已超越传统征管范畴，成为维护国家经济安全、增强产业竞争力的关键抓手。
对此，一方面，要加强我国税制的韧性，以应对系统性风险。国际税收竞争呈现规则博弈常态化特征，需为民营经济组织跨国经营提供动态风险预判。此外，可通过完善跨境税收预先裁定制度，拓宽预约定价安排适用范围，有效降低民营经济组织应对国际税收不确定性的制度成本。另一方面，需妥善处理我国国内税收立法与域外规则的关系。国内税收立法既要避免“闭门造车”式的孤立发展，又要警惕“全盘移植”式的被动确认。以数字税为例，国内立法应从国际视角转换到国内视角，不仅要确认支柱一方案，还要解决新征税款的国内分配问题，并引领相关领域改革。[19]具体而言，首先通过主动衔接支柱一方案中的“金额A”规则，使我国在跨境利润分配中构建起“防火墙”，防止跨国科技巨头利用数字经济特性转移利润，缓解本土互联网企业面临的税基侵蚀压力。其次，在国内税款分配环节建立“中央统筹+地方贡献度”的分配机制，既保障数字经济重镇的地方财政利益，又通过中央财政转移支付平衡区域发展差异。
(五)促进共享：完善包容性增长的扶弱机制
共享发展作为“五大发展理念”的价值归宿，其本质是通过制度性安排，实现全民参与、全民受益的发展正义。“民营企业中90%以上是中小企业，中小企业中90%以上是民营企业。”[20]这种高度重合的群体特征，决定了我国税法的扶弱功能实质上是通过精准施策中小企业来实现的。目前，我国主要通过结构性减税、差异化税率等手段，有效促进弱势民营经济组织共享发展成果。具体而言，针对小规模纳税人的增值税免征政策，以及小微企业和个体工商户所得税优惠等措施，切实降低了企业的税负门槛，直接释放了现金流，一定程度上缓解了中小微企业在市场竞争中的劣势。
在构建此类政策体系时，需关注两大方面：一是公平与效率的平衡——过度依赖税收优惠可能导致税收中性受损，需构建具有可操作性的弱势界定标准，避免政策泛化；二是短期纾困与长期制度化的协调——临时性优惠易诱发企业短期行为，对此，应通过立法固化核心政策框架，并强化征管协同，防止税收套利。
新发展理念指引下的税法改革，并未否定量能课税的公平内核，而是将公平价值向税源培育端延伸。这实质上就是通过税收调节机制激发市场主体内生发展动能，使不同规模、不同领域的市场主体都能获得公平的发展机会，最终形成企业成长与国家战略的同频共振。
四、结语
税法作为财富分配之法，对民营经济的持续、健康、高质量发展具有不可替代的促进作用。然而，“徒法不足以自行”，法治效能的有效释放需要立法、执法、司法环节的协同作用。在民营经济税法促进体系中，税收立法的科学化仅是基础工程，其制度红利的充分兑现更需依托税收执法的精准化与税收司法的专业化。前者要求消除选择性执法与运动式监管，通过数字化征管提升执法透明度；后者亟待完善税务争议解决机制，强化司法审查对税收裁量权的规制效能。
更深层的制度变迁指向观念层面的范式转换。民营经济从“必要补充”到“重要组成部分”的宪法定位演进，要求彻底破除所有制歧视的思维惯性，在要素获取、市场准入等环节突破形式平等，达致实质公平。这种平等保护绝非赋予民营经济组织法外特权，而是对既往制度性歧视的理性纠偏。唯有实现从“区别对待”到“竞争中性”的观念跃迁，才能使民营经济真正摆脱制度性焦虑，在法治化营商环境中释放发展潜能。
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