摘要：一直以来，粮食主产区在保障国家粮食安全、稳住农业基本盘中发挥着至关重要的作用，然而主要产粮大省的地方整体发展形势却不容乐观。党的二十届三中全会明确指出“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”。依据外部性理论，本文分析了对中国粮食主产区开展省际横向利益补偿的理论逻辑在于粮食作为准公共产品的“三个正外部性”，并在全尽正外部性解决对策及调控手段可行性的基础上，明确指出以粮食消费为主的省份作为受益方补偿粮食生产为主的省份是行之有效的方法，为2025年启动实施粮食产销区省际横向利益补偿提供了强有力的理论依据。同时本文分析提出省际横向利益补偿的现实逻辑关键在于保护地方政府、种粮农民、科研人员的“三个积极性”，与中央纵向转移支付形成合力，同市场共同保障粮食的充分供给。本文对补偿口径、单位补偿省份、受偿与补偿省份，及统筹考虑主销区已做贡献、现行有关制度、纵向转移支付等横向利益补偿方案的细节开展了具体分析并提出了针对性建议。最后，从处理好公平与效率关系、注重补偿方案的科学性、加强与存量制度协同提出了横向利益补偿建立与实施的整体建议。

关键词：粮食安全；粮食主产区；横向利益补偿；正外部性；补偿标准

一 引言

“仓廪实，天下安”。粮食安全乃是国之大者，保障粮食安全始终是关乎国计民生的头等大事，是我们党治国理政的头等大事。粮食主产区是发展粮食产业的优势区域，作为中国粮食生产和供给的核心区，是保障国家粮食安全的主力军，承担着保障国家粮食安全的重大责任，关乎着粮食安全这一国之大者。习近平总书记强调，“主产区、主销区、产销平衡区要饭碗一起端、责任一起扛”，明确保障粮食安全是各省的共同责任。2023年中央经济工作会议、中央农村经济工作会议以及2024年中央“一号文件”提出“探索建立粮食产销区横向利益补偿机制”，党的二十届三中全会**审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”。加快建立并逐步实施粮食产销区省际横向利益补偿方案，势在必行。

当下所讲的粮食主产区，是2003年财政部《关于印发〈关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见〉的通知》中明确划定的，将全国（除港澳台外）31个省份明确划分为粮食主产区、产销平衡区和粮食主销区。综合考量之下，划定黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、河南、山东、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川13个省份为粮食主产区，北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南7个省份为主销区，其他山西、宁夏、青海、甘肃、西藏、云南、贵州、重庆、广西、陕西和新疆11个省份为产销平衡区。粮食主产区的各个省份在地理环境、水土资源、粮食总产量与人均产量、商品粮库存、粮食调出等方面明显高于其他省份，具有显著优势。新中国成立以来，主产区13个省份的粮食产量一直保持在70%左右，自2003年界定主产区、主销区、产销平衡区之后，主产区13个省份的粮食贡献水平已逐步提高至目前的78%，且7个北方主产区省份贡献尤其突出，与6个南方主产区省份贡献比例一度扩大并趋于6.5：3.5，保障国家粮食安全的重担越来越集中于少数几个主要省份，然而这些省份的地区整体发展态势不容乐观。

当前仅仅依靠现行的一系列纵向转移支付及政策，始终未解决一个根本性问题——不同区域不能够共同承担粮食成本上升、价格波动、效益下降的风险。这一揽子的风险全部压在粮食大省、粮食大县，消费者未买单、主销区未承担，粮食主产区不堪重负，“粮财倒挂”问题持续未得到解决，成为现代化进程中新型工业化、新型城镇化和农业现代化“三化”发展不协调、不同步的一个突出表现。况且当下和未来一个时期，粮食成本持续上升、价格波动明显加剧、国际上粮食贸易保护主义抬头等因素叠加，中国的粮食生产能力只能加强，不能削弱，将更加依赖主产区。因此，除国家加大政策支持力度外，还要加快探索建立并推进实施粮食产销区省际横向利益补偿机制，这是一项极具战略意义的举措。

二 机理分析及理论逻辑：对“三个正外部性”的补偿

粮食，具有有限的非竞争性和有限的非排他性的特征，属于准公共产品。对主产区省份开展补偿的根本原因在于，粮食市场价格与产业分工机会成本、种植结构机会成本、实际生产经营成本的背离，引致粮食价格与实际价值的背离，出现了市场失灵，亟需政府这一有形的手调控。理论依据在于其所生产的粮食对其他省份，尤其是主销区省份，产生了“三个正外部性”，而当前的粮食市场价格却未能充分体现。

（一）粮食生产的“三个正外部性”

其一，中国不同发展阶段农工商发展优先序、重大生产力的布局、不同区域的产业分工与功能定位有其历史逻辑，旨为构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。有的区域更侧重守好底线、保障安全，发挥压舱石作用；有的区域则侧重冲锋陷阵、创新突破，参与高精尖对抗，粮食主产区属于前者。鉴于国家区域协调发展战略及重大政策方针的实施，粮食主产区重点保障土地极度密集型粮食产业的发展，保供固安全的功能具有显著的正向外溢效应，对非粮食主产区带来巨大正外部性。然而，这种区域间发展的不平衡未得到惠益分享与合理补偿，因产业分工产生的巨大机会成本并未在粮食的市场价格中充分体现，出现“价格与产业分工机会成本的背离”。

其二，为确保“中国人的饭碗主要装中国粮”，提升中国粮食自给率，地方政府不仅放弃了发展高价值、高税收二三产业的先发机遇，而且在种植结构上要集中资源要素优先保障粮食生产，不能生产经营高价值、更易于精深加工的经济作物。同时，种粮农民牺牲了《中华人民共和国农村土地承包法》给予的土地生产经营自主权——包括自主决定种植何种作物、如何进行耕作等，换来的是保障了全国人民的粮食安全，尤其是主销区省份的粮食安全，给非粮食生产主体带来了较大正外部性。然而，主产区省份地方政府和种粮农民，因舍弃发展权益而带来的损失，未得到应有的合理补偿，当前因种植结构产生的较大机会成本并未覆盖在粮食市场价格中，出现“价格与种植结构机会成本的背离”。

其三，一方面为了守牢粮食安全底线，要提升中国粮食自给率，另一方面还必须要面对开放的国际粮食市场，与具有粮食生产禀赋优势的国家竞争。粮食主产区地方政府的涉粮配套资金一定程度上直接分摊了粮食生产经营成本、平抑了粮食价格。种粮农民很大程度是粮食价格的接受者，而非制定者，失去了自主权，只能对标国际粮食市场价格随行就市，被动接受价格，而不能采用总成本加成、价值导向、目标收益、盈亏平衡等方法依据实际成本对粮食进行合理定价。可谓是粮食主产区以“粮食生产成本与市场价格的倒挂”降低了“国内粮食价格与进口粮食价格的倒挂程度”，为中国粮食生产的比较劣势买单，为保障国家粮食安全作出了牺牲，为国内粮食消费带来了巨大福利，给全国粮食消费者带来了明显正外部性。然而，由此带来的种粮农民收入无法保障、地方政府发展粮食产业的产值和政绩提不上来，未得到应有的合理补偿，出现“价格与实际生产经营成本的背离”。

（二）“三个正外部性”导致市场失灵的机理分析

上述分析可知，粮食作为准公共产品的三个正外部性，彰显了粮食生产首先具有政治属性，其次具有社会属性，最后才是经济属性，因此粮食不是一般的商品。粮食是人类生存发展的刚需产品，需求价格弹性几乎为零，若按照普通商品，其常规总供给曲线AS与总需求曲线AD如图1所示，其中P₀表征市场开始供给产品的最低价格，价格为零时市场不会进行产品供给，P^*、Q^*分别为市场出清即供需平衡时的均衡价格、均衡数量。

因国家区域战略定位产业分工，主产区省份在粮食价格为零的情况下，为了国家、社稷安全也要供给一定数量的粮食，常规总供给曲线AS向下旋转至AS₁，与横坐标相交于Q₁，供给数量大于零，如图1所示，体现了粮食的政治属性。因永久基本农田重点用于粮食生产、高标准农田原则上全部用于粮食生产等耕地用途管制，种粮农民失去耕地自主生产经营权益，无论粮食价格变动如何粮食总供给变动变小，粮食的供给价格弹性进一步变小，总供给曲线由AS₁向上旋转至AS₂，如图1所示，体现了粮食的社会属性。近年来随着经济社会的发展，产业分工与种植结构引致的隐性机会成本、地方政府配套与农户固定资产折旧等间接固定成本，以及农资价格上涨带来的直接成本，三者均明显增加，导致主产区产粮实际成本显著增加，使得供给曲线向左移动，由AS₂移至AS₃，如图1所示，体现了粮食的经济属性。综合考虑粮食的三个正外部性及三个属性之后，粮食的供需关系为，AD仍为总需求曲线、AS₃为总供给曲线，粮食供给价格弹性变得很小，总供给曲线AS逐渐与总需求曲线AD重合，并几近平行于纵坐标轴。与此同时，保障粮食供需平衡的均衡价格由P^*跃升至P₃，即只有粮价上升至P₃粮食供给才能满足需求并保证有一定程度富余，否则粮食会出现供给不充分的状况。

粮食主产区划定20年来，受国际粮价影响，不考虑通货膨胀的情况下，粮食价格上涨速度与“直接生产成本”涨速基本一致,而非考虑农机、厂房等固定资产折旧及间接费用在内的完全成本。鉴于水稻、小麦、玉米等农产品垄断竞争市场或完全竞争市场结构下的长期均衡状态，其均衡价格P^*均与平均总成本相等，经上述分析可知实际价格P_实际应是略低于P^*的，如图1所示，实际价格P_实际更是远低于总供给曲线AS₃下的均衡价格P₃，根据粮食供给曲线AS₃可知P_实际价格下市场上粮食供给数量为Q^'，远低于需求数量Q^*，然而还是实现了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的紧平衡态势，关键就在于主产区省份的地方政府、种粮农民“吃了亏”，作出了较大的牺牲——（P₃－P_实际）×Q^*，为全国作出了贡献，保障了国家粮食安全。然而一直让粮食主要生产地区“吃亏受损”并非长久之计，当前市场价格P_实际与均衡价格P₃差距△P越大，说明粮食市场价格背离价值的程度越大，市场失灵状况愈加明显，亟需政府采取调控措施扭转这一局面，弥补市场价值认同的缺口——原有的缺口P_实际→P^*与三个外部性带来的缺口P^*→P₁、P₁→P₂、P₂→P₃，以扎实确保粮食供给的充分性、稳定性与可持续性。

（三）对政府调控手段选择的理论逻辑分析

从上述分析可明显看出，三个正外部性的受益主体主要属于非粮食主产区省份。

在目前中国粮食产权清晰界定的基础上，解决其外部性的对策及政府调控手段有三种：一是政府主导下进行市场调节，提升价格至合理水平，但大幅提升粮食价格将损害消费者福利甚至危及社会稳定，也不利于参与国际贸易和国际竞争；二是将外部性内部化，外部性中的受益方同受损方合并，但由于粮食流通交易所涉主体多、链条长、范围大不易明确追溯具体的受益方与受损方，且如果受益方与受损方以省份界定并建立固定的产销关系，则会有计划经济之嫌，亦不利于建设全国统一大市场；三是采用补偿的方式，向受益方征税以补贴受损方，即以粮食消费为主的省份作为受益方补偿粮食生产为主的省份，建立省际横向利益补偿机制。

综上，全尽产权清晰下的粮食正外部性解决对策及具体调控手段，经推演分析各个调控手段的可行性，发现补偿是最佳解决方案，能够切实实现政府与当下市场共同承担粮食这一准公共产品的供给。对粮食主产区开展省际横向利益补偿的理论逻辑框架如图2所示。

三 现实逻辑及运行机制：对“三个积极性”的保护

当前通过中国财税体系，中央政府已经利用纵向转移支付加大对粮食大省转移支付力度，财政部实施粮食（油料）大县奖励制度，国家发展和改革委员会免除粮食大省或粮食大县在高标准农田建设、水利建设方面的地方配套，农业农村部开展实际种粮农民一次性补贴、农机购置与应用补贴，粮食最低收购价政策、政策性农业保险覆盖优先集中在粮食主产区等，“间接”在粮食生产为主的省份（主产区省份）与税收贡献较大的省份（主销区省份）之间进行了一定幅度的调节。

然而，仅仅依靠中央纵向转移支付仍未解决上述提到的市场失灵问题，不足以弥补三个正外部性带来的价值缺口，现实中出现种粮积极性不足问题，粮食长期稳定充分供给面临较大的挑战。亟需省际地方政府之间“直接”开展横向利益补偿予以补充，切实改善以下“三个积极性”方面的具体问题，推动粮食这一重要战略物资的可持续充分供给。

（一）粮食生产的“三个积极性”不足

其一，当前粮食主产区13个省份为保障国家粮食安全作出了巨大贡献和牺牲，但许多省份出现了“工业小省、税收薄省、财政穷省、经济弱省、生态脆弱”的发展状况。粮食主产区省份的资源要素主要用于保障土地极为密集型的农业生产，高税收高价值的二三产业发展空间不足。据第二次、第三次全国国土调查数据显示，十年间我国耕地面积下降了1.13亿亩，耕地多流向经济作物，或作为建设用地发展工商业，但黑龙江、吉林等产粮大省耕地未降反增，导致招商引资、招才引智却受到资源要素的制约，经济发展面临约束，地方财政收入薄弱。依据国家统计局数据分析发现，重点产粮大省地区国内生产总值（GDP）、地方财政一般预算收入（地方实际可用财力）、财政自给率排名逐渐下滑至全国下游，从财政自给率看，近年来主产区省份除江苏、山东位于全国前10名以内，其余11个省份排在中下游水平，人均GDP、人均财政收入与主销区的差距愈来愈大，与其人均粮食产量形成鲜明对比。例如，每年为全国贡献1/5以上粮食的黑龙江、吉林、内蒙古三省份，地方财政一般预算收入（即地方实际可用财力）2023年分别排在第25位、第26位、第16位，连续14年粮食产量位居全国第一的黑龙江省，财政自给率仅24.2%，人均财政收入还达不到全国人均财政收入的1/3。与此同时，主产区省份坚守涉粮支出优先的原则，农林水事务支出占一般预算收入的比例，除江苏、山东略低外，其他11个省份普遍高于20%，黑吉两省高达72.6%、60.6%，农林水支出强度、难度较大，且因粮食生产负担过重已出现水土资源利用过度、生态环境超载的迹象。因财政收入偏低导致其他各项社会事业发展滞后，远未实现“粮食生产发展和经济实力增强有机统一”（中共中央党史和文献研究院，2023），影响了主产区地方政府抓粮的积极性。 

其二，当前“补贴、保险、价格”三位一体政策支持下的纵向转移支付基础上，如若科学考虑土地机会成本、自身劳动力成本、固定资产折旧等，实际上大多数粮农是微亏损或盈亏平衡的，仅有少数生产经营好的粮农才能做到真正有所盈利。根据《全国农产品成本收益资料汇编（2023年）》，2022年中国三种粮食现金收益778.7元/亩，加上各种补贴200～300元/亩，合计亩均年收益仅1000元左右；2023年，除山东、江苏外，其他粮食主产区省份的农村居民可支配收入全部低于全国平均水平（21691元）。近年来，粮食生产经营主体的收入与经济作物种植者的收入差距在拉大，与城镇居民人均可支配收入的绝对差距也在逐年扩大，粮食主产区种粮农民距实现“生产粮食和增加收入齐头并进”还有较长的路，影响了粮食生产者种粮的积极性。

其三，地方科研重点服务于地方主导产业的发展，粮食主产区的科研力量在良田良种、良机良法及其之间的匹配协同创新上作出显著贡献，促进粮食增产提质。然而，事实上主销区省份拥有足够的财力实现以工补农、以城带乡，对涉农涉粮的科技研发投入往往比粮食主产区省份要高，且其创新成果丰富，能够横向跨区域辐射溢出至主产区多个省份。从近五年①各省份在科学技术方面的绝对支出看，主销区省份平均每年为383亿元，而主产区省份仅为213亿元，高出80%；从近五年科学技术支出占一般预算支出的比例（相对支出）看，主销区省份平均为4.2%，几乎为主产区省份（2.4%）的两倍。粮食主产区省份大多因财力不富余对科研投入有限，加之由于粮食价格等因素导致科研赋能粮食产业增效甚微，地方粮食产业产值上不去、种粮农民增收致富不明显，没有动力也缺乏相应的能力反哺科研，不利于激发主产区科研人员的活力和积极性。

（二）横向利益补偿保护“三个积极性”的机制分析

综上可以看出，粮食是典型的准公共产品，没有充分的激励机制，市场就不会充分的供给，这是主产区地方政府抓粮面临现实困难、种粮农民增产不增收、出现撂荒弃耕应付田的底层原因所在。

扭转这一困局的根本切入点在于政府利用有效的调控手段让“三个正外部性”得到合理补偿，改善“粮食市场价格与三个成本背离”的现实，切实提升主产区省份的“三个积极性”，实现种粮农民既增产又增收的微观目标、地方政府推动地区全面发展的中观目标、国家切实保障粮食安全的宏观目标“三个目标协同”。让省际横向利益补偿同中央纵向转移支付形成合力，给予重要的粮食主产省支持，推动主产区与主销区、产销平衡区之间构建“利益均沾、风险共担”的良性机制。以横向利益补偿进一步夯实国家粮食安全根基的现实逻辑及运行机制如图3所示，其中实线是自上而下的目标分解及目标实现面临的问题，虚线是以横向利益补偿解决问题并确保目标实现的路径。

四 关于横向利益补偿方案的具体考虑

横向利益补偿建立的机理分析及理论逻辑，以及其实施的现实需要与运行机制分析，清晰阐释了其学理性、必要性和可行性，明确了横向利益补偿的主要目标和切入点，对补偿方案的诸多细节具有重要启示和借鉴意义。

（一）关于补偿口径的设置

目前为止，除了现有的中央纵向转移支付外，业内专家学者主要提及四种补偿口径：其一，依据主产区的调出量和主销区的调入量开展省际横向利益补偿，但目前调入、调出数量没有官方统一统计口径，同时会存在“周转”“既调入又调出”的情况，难以跟踪、不易量化，而且会影响到市场机制的正常发挥；其二，依据第三次全国国土调查（原称为第三次全国土地调查）与第二次全国土地调查这10年相差的数量，耕地减少的省份按标准拿出钱补偿粮食主产区，但以此为基础收取经济补偿费用的方案已经在实施，而且耕地对粮食产量的反映存在局限，有可能会引致以次充好加速补齐的潜在隐患；其三，主产区省份与主销区省份建立一对一或一对多对口帮扶机制，建立稳定规模的粮食购销合同及供应链，但这种方式可能会影响全国统一大市场的建立，也可能会对粮食生产主体及市场经营主体的自行决策造成干扰，造成“挤出效应”；其四对标每年全国人均粮食产量或国际粮食安全标准人均400公斤分省核定，各个省份人均粮食产量与之差距，再与各省常住人口的乘积作为补偿口径。综上，从消费粮食权益与生产粮食责任对等的角度考量，最后一种方式更为公允、数据易得、更易实施，具有可行性且不会对市场机制产生负面作用，同时践行了“粮食安全、人人有责”的原则。

（二）关于单位补偿标准的确定

因通过提高粮食价格，实现对主产区利益补偿，会加重国内外价格倒挂程度，既不符合WTO规则，又不利于国内粮食产业发展，同时也会转嫁到消费者身上，增加老百姓的负担，这不符合当前中央的宏观战略意图，也不符合市场经济规律，不予考虑。对粮食主产区横向利益的单位补偿标准，建议采纳单位粮食完全生产成本的合理利润加成与当前粮食市场价格之差，结合前述横向利益补偿产生的机理可知，这更符合横向利益补偿的初衷。其中粮食完全生产成本包括地方政府涉粮配套支出的分摊、扣除中央补贴外的固定资产折旧、土地成本、自身劳动力成本，以及生产中的物化成本等。

（三）关于受偿与补偿省份的界定

横向利益补偿机制中的补偿省份与受偿省份，宜分年度按照上述补偿口径根据每个省份粮食的盈余与短缺情况，另行计算并动态确定，不宜将主产区省份直接作为受偿对象，更不必因此而调整主产区省份。稳定和保护现有主产区省份的具体缘由有四：其一，客观事实已然证明，除内蒙古后期粮食产量提升明显才跻身前列、新疆与宁夏人均粮食产量较高跻身前列外，从粮食主产区划定前后的粮食产量及人均粮食产量来看，13个省份作为全国粮食主产区是名副其实、当仁不让的。其二，经历产业加速分工与集聚后，全国的产业经济结构基本稳定，相应的资源要素，尤其是人力资源，布局逐步成熟，各地区形成了更为明显的禀赋优势及主导产业。若进行主产区的调整，产业转移或经济换轨的成本会很大，也会面临长周期才能转过去或根本转不过去的风险。其三，即便是进行调整，根据主产区粮食生产情况，业界大多建议缩小范围，然而这并不利于促使更多省份来承担粮食安全责任，也无益于改善北方主产区省份超负荷的粮食生产情况。其四，随着耕地非农化、非粮化的历史欠账的补齐，农村人口老龄化以及对撂荒的遏制，这是促进土地流转率提升、粮食生产经营规模化的关键时期，是提高粮食生产机械化智能化水平、经营科学化现代化水平的良好契机，有利于进一步降低生产成本、减少运营风险，提高利润空间，主产区的产粮责任与增收压力有望在近些年得到缓解。

（四）考量粮食主销区已做的间接贡献

对于补偿省份对受偿省份的补偿额度设置，要统筹考虑目前主销区对主产区已经作出的间接贡献。包括但不限于：其一，主销区省份例如广东、浙江等，已经在稳定省内粮食供给的同时，不断创新方式方法，深化与主产区省份的省际间粮食产销合作，以满足省内消费需求，例如，建立省外粮源基地、开展省外异地代储、实施粮食产销衔接等。其二，多数粮食主销省是经济发达省份，是国家财政的主要贡献方，中央财政通过一般性转移支付或专项转移支付重点支持经济相对落后省份，其中已经覆盖一些粮食主产区省份，等同于间接帮助了主产区，同时主销区还承担多项对口支援任务，也已覆盖部分主产区省份。其三，事实表明，主销区省份的涉农科技贡献并不低，且外溢效应明显，为其他省份农业发展，包括粮食生产，也作出了贡献，同时主销区省份是以与国际接轨的市场公允价格购得的粮食。其四，对于主产区省份流入到主销区省份创业、就业、务工的常住人口，主销区省份已负有为其提供同本地户籍人口几乎同等的教育、医疗、住房、交通等社会保障及公共服务的责任，一定程度降低了主产区省份的负担。

（五）与具有横向补偿意义的现行制度互补

横向利益补偿方案的制定，应统筹考虑在粮食主要生产省份与主要消费省份之间已经具有横向补偿意义的奖惩制度，确保制度之间协同增效。例如，2023年自然资源部、财政部印发《关于实行耕地保护责任目标考核奖惩工作的通知》，对存在耕地保护任务缺口且无法按时间表补齐的省份收取经济补偿费，用以倒逼有关省份恢复耕地，并对超额承担耕地保护任务的省份给予经济奖励。以浙江省为例，国家核定其缺口为932万亩，每年需按10%比例进行恢复，如若无法恢复，则按900元/亩缴纳经济补偿费用，因近年来的工商业发展需要确实没有恢复耕地的弹性空间，按无法如期恢复的情况测算，浙江省2023—2027年分别需要缴纳8.4亿元、16.8亿元、25.2亿元、33.6亿元、42.0亿元，共计缴纳126亿元。事实上多数主销区省份都面临这种情况，本省满足经济社会发展需要的建设用地指标不足，占补平衡已然比较吃力，更何谈以如此快的速度恢复耕地，只能按规定缴纳耕地缺口经济补偿费用。为深入贯彻土地增值收益更多用于“三农”的重要指示，尽管未考虑到亩均产量因素，以耕地缺口为口径的这笔奖惩资金可以流动在主产区与主销区之间，本质上可以作为横向补偿的一部分。若不统筹已在执行的经济补偿费用，将会出现主销区省份因耕地缺口而导致粮食及农产品生产不足已经获得过一次惩罚，还要因横向利益补偿机制再次被“惩罚”的不合理状况。

（六）同当前中央纵向转移支付形成合力

根据国家统计局数据，2007—2020年国家农林水事务总支出持续增长，由3404.7亿元快速增长至23948.46亿元，年均增速16.2%，2021—2023年受疫情影响略有降低；据财政部预算司数据，2007—2023年中央对地方的转移支付支出持续增长，由14014亿元增长至102945亿元，年均增速13.3%。其中与粮食生产相关的产粮大县奖励、农业产业发展资金、农田（耕地）建设与利用资金均属于中央对地方直接转移支付，对农民的种植相关补贴有实际种粮农民一次性补贴、农机购置与应用补贴、政策性农业保险、目标价格补贴资金等，保障种粮农民的基本收益和积极性。近年来中央纵向转移支付财政资金使用效能不断提升，横向利益补偿机制应与其形成合力，充分开展多元化的扶持方式与发挥好多渠道的资金，切实为粮食生产配备良好的农田设施、农机装备、科学技术、实用人才、保险服务、品牌建设，为种粮农民降风险、减成本、增机会、增价值，保障种粮农民的合理收入，提升地方农业产值及贡献。

五 横向利益补偿的整体建议

一是着重处理好公平与效率的关系。横向利益补偿机制的建立与实施，既要照顾到粮食主产区的诉求，又要充分考虑主销区的承受能力。粮食主产区的界定有其产业基础，业已形成相对稳定的格局，应尊重其历史演变和培育成长过程，尊重现有主产区对粮食安全作出的贡献，坚守好主产区省份的战略地位。同时，所设置的补偿口径、单位标准及测算公式，要使得主销区省份有动力拿、拿得出，不能显著影响到补偿省份自身的经济社会发展，不能顾此失彼，避免出现为解决一个问题而引致更大更多问题的状况，特别是在国际形势复杂多变的背景下，维持经济发达省份的造血功能同样非常重要。

二是注重横向利益补偿的科学性。遵循粮食生产责任与消费权益对等原则，加强对横向利益补偿口径与单位补偿标准的动态优化，建议以“小步快走”的方式循序渐进，在过程中不断地优化调整，把握好横向利益补偿的科学性，确保补偿方案务实有效。在WTO规则8.5%微量允许免予减让承诺的约束下，应科学安排横向利益补偿的方式方法与操作流程，建议采用分省核算金额、中央代为周转划拨的方式。应注重科学设定合理的比例，促使受偿省份将钱一部分用于地方经济发展、一部分用于粮食生产，切实改善“粮财倒挂”“增产不增收”的问题，做到“粮食主产区粮食生产发展和经济实力增强有机统一、农民生产粮食和增加收入齐头并进”。

三是加强与存量制度政策的协同。统筹考虑将现行基于耕地缺口的经济补偿费用纳入横向利益补偿范畴，建议将经济补偿费用作为以耕地盈缺为基础的横向利益补偿的重要组成部分，新制定的横向利益补偿方案要将已补耕地带来的粮食产量考虑到各省份的补偿口径中，避免补偿省份因“重复受罚”压力过大导致补偿方案无法持续，造成政策上的“合成谬误”。同时应持续强化粮食安全各省份共担责任的制度，即使开展了横向利益补偿，并不意味着主销区及产销平衡区中的主要补偿省份的粮食安全责任降低，仍然要保播面、保产量、扛任务。扎实推动横向利益补偿与当前中央纵向转移支付形成合力，共同夯实国家粮食安全底座。

来源：《农业经济问题》2025年第4期