摘要：保障粮食安全是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。要从大历史视野中、经济社会发展大局中、新时代背景下深刻认识粮食安全“国之大者”的深刻内涵。中国坚持深入实施国家粮食安全战略，粮食安全形势持续向好。但同时也要清醒认识到，在当前世界百年未有之大变局下，中国粮食安全仍面临着供需紧平衡、结构性矛盾凸显、农业基础设施薄弱、种粮效益长期偏低等“四大挑战”，以及极端气候频发、大宗商品金融化和大国博弈加剧等“三大风险”。在全面推进乡村振兴背景下，守住保障国家粮食安全底线要妥善处理好国家粮食安全战略和举措中的“九对”重要关系，夯实保障粮食和重要农产品供给安全的根基，以充分应对当前和未来的多重挑战。
关键词：粮食安全；中国粮食安全底线；百年变局；粮食安全风险；统筹发展
习近平总书记明确指出，“粮食安全是‘国之大者’”“解决好吃饭问题，始终是治国理政的头等大事”。粮食安全与能源安全、金融安全，是关系国计民生的三大经济安全，是国家安全的重要基础。当前，面对百年未有之大变局，国际环境错综复杂，经济全球化遭遇逆流，俄乌冲突持续发酵，世界进入新的动荡变革期，全球农产品供应链风险不断积聚，特别是近期中美贸易战持续升级，将直接冲击中国农产品进出口和农业产业安全。习近平总书记反复强调，“对我们这样一个拥有十四亿人口的大国来说，‘三农’向好，全局主动”“越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全”。新时期保证国家发展行稳致远，要坚持立足国内、办好自己的事，坚决稳住农业基本盘，以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性。牢牢守住保障国家粮食安全的底线，要深刻领会粮食安全“国之大者”的内涵要义，客观研判国内国际粮食安全新形势，统筹处理好国家粮食安全战略和举措中的一系列重要关系。
一、从统筹发展和安全战略全局，深刻认识粮食安全“国之大者”内涵要义
“洪范八政，食为政首”。“粮”“食”二字蕴含生存之道、发展之道，关系国家稳定、人民幸福。党的十八大?以来，习近平总书记对保障国家粮食安全发表了一系列重要讲话、作出了一系列重要指示。需要从统筹发展和安全战略全局，深刻领会粮食安全“国之大者”内涵要义。
（一）从大历史视野中，充分认识把握保障国家粮食安全的永恒课题
悠悠万事，吃饭为大。中外各国历史反复证明，农业一旦出问题，多少年都缓不过来，粮食一旦出问题，就是天大的事。从中国古代历史看，朝代政权更替、疆域变迁都与农业特别是粮食问题密切相关。中国灾荒之多，世界罕有，从公元前1776年到公元1937年的3700余年间，共发生各类灾害5258次，平均每6个月就有一次大的灾荒，几乎无年不灾、无年不荒，曾被西欧学者称为“饥荒的国度”。历史上累次发生的农民起义，无论其范围大小或时间久暂，无一不以荒年为背景，这已成为历史的公例。灾荒之年，加之农村豪强者往往与官吏相互勾结大肆兼并土地和放高利贷，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，农民失去土地、没有饭吃、没有后路，往往会揭竿而起，引发社会动荡甚至改朝换代。从中国近代百年历史看，中国共产党带领全国人民从一个“无年不灾、无年不荒”、农业生产能力和抗御灾害能力极端低下的国家，转变为如今人均粮食产量超过世界平均水平，农业风险治理能力显著提升的社会主义现代化国家，重要原因之一就是始终把粮食安全作为革命、建设和发展的重要前提。
从世界范围看，全球粮食危机在历史进程呈周期性爆发规律，一旦粮食供求平衡被打破，不仅会造成人口大量伤亡，而且可能引发社会剧烈动荡。公元4世纪到7世纪，全球发生120多次饥荒，平均每百年30多次，每3年多就发生一次，部分地区饥荒持续时间长达3年，灾年相接、饥荒此起彼伏。例如，1845—1852年的爱尔兰大饥荒，又称马铃薯饥荒，导致大量贫苦人口饿死、病死，上百万人口因饥荒大规模移民海外，人口锐减近1/4。20世纪30年代，乌克兰大饥荒造成250万~400万人死亡。20世纪40年代，受英国囤粮影响，孟加拉饥荒导致300万人死亡。20世纪60年代，美国出于军事战略和贸易考虑，停止粮食援助逼迫印度贬值卢比，一度使印度饥饿人口达3亿~4亿人。1972—1974年，全球连续出现恶劣天气和自然灾害，世界大范围粮食歉收，国际粮食库存量、贸易量和援助量锐减，供求矛盾异常突出，1973年小麦、稻米、玉米和大豆的农场价格较1971年分别上涨了206%、110%、180%和120%，引发了严重的全球粮食危机。2007—2008年，新一轮全球粮食危机再次爆发，与2005年相比，2008年世界粮价普遍暴涨1倍，30多个国家面临饥荒，多国民众游行示威抗议粮价上涨，部分国家出现社会动荡甚至政权更替。
（二）在经济社会发展大局中，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事
从国家安全角度看，粮食作为战略性资源，对社会秩序稳定和国家政权巩固意义重大。自古代以来，中国就有“服帛降鲁梁”“买鹿制楚”“买狐降代”等经典案例，展示了粮食问题在国家间战略博弈中的关键作用。据史书记载，管仲为使齐国发展壮大，以粮食问题作为谋略手段，通过操纵丝织品、麋鹿和狐皮等商品的价格，引诱周边诸侯国农民放弃粮食生产，转而从事这些高利润副业的生产活动中，导致本国粮食生产减少。齐国随后适时引发局部性的粮食危机，当这些诸侯国因粮食短缺而陷入困境时，齐国便能够凭借自身的粮食实力施压，迫使对方归顺或接受齐国的政治条件。此后两千多年历史进程中，粮食问题作为古代政权博弈和权力斗争的战略杠杆被多次运用。
现代国际关系史上，粮食安全也一直是近代国际政治博弈的热点。美国前国务卿基辛格在其国家安全研究备忘录中向总统提出的观点，深刻揭示了这一现象的本质，即如果控制了石油，就控制了所有国家；如果控制了粮食，就控制了所有人；如果控制了货币，就控制了整个世界。据统计，20世纪50年代后，全球发生过15次粮食禁运事件，其中多数伴随着一系列经济制裁措施。美国曾多次利用粮食援助作为外交手段，通过提供粮食援助来换取其他国家的政治支持或经济利益；也多次以粮食制裁和禁运为手段，对古巴、印度、苏联、朝鲜、老挝、越南等国施压。可见，粮食安全不仅是国家内部治理的重要组成部分，而且在全球权力结构中占据关键地位。
中国的粮食安全问题一直是全球焦点。新中国成立初期，美国国务卿艾奇逊曾预言中国无法养活5亿人口。20世纪90年代中期，美国世界观察研究所所长布朗在《谁来养活中国》一文中指出，中国耕地只会减少不会增加，到2020年中国人口将达16亿，粮食缺口达2亿~3亿吨；中国粮食产量还将逐年下降，到2030年至少下降约1/5，产量只有2.63亿吨，仅相当于1973年的水平，而粮食消费需求将达到6.41亿吨，粮食赤字将达3.78亿吨；届时，中国将成为全球最大的粮食进口国，59%的粮食消费依赖进口，自给率只有41%；中国大规模粮食进口会使世界进入粮食短缺时代，引起全球粮价大幅度上涨，对各国低收入人口的食品获取权利带来影响，对全球粮食安全造成冲击。这一观点引起了国际社会的高度关注，同时也激发了中国政府及相关学者对中国粮食安全保障机制的重新审视与强化。尽管布朗的悲观预测遭到了中国政府官员和舆论界的普遍反驳，但不可否认的是在一定程度上起到了警示作用。
（三）在新的时代背景下，坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”战略
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、统揽全局，坚持把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新国家粮食安全战略，确立了谷物基本自给、口粮绝对安全的新粮食安全观，这一新时期的粮食安全战略包涵了丰富的战略思想，走出了一条中国特色粮食安全之路。
一是坚持“以我为主”的战略主动。在粮食总产量持续迈上新台阶的背景下，中国坚持牢牢把握国家粮食安全的自主权和主动权，切实将饭碗端在自己手中，是确保粮食安全的关键所在。这一原则有效避免了中国粮食安全因过度依赖国际市场而陷入被动局面，取得了用占世界9%的耕地养活世界近20%人口的突出成就，为国家的稳定与发展筑牢了根基。
二是坚持“立足国内”的战略依托。只有在保障国内循环安全的同时，确保国际循环安全，才能成功构建强大的粮食安全防护网。中国人口基数庞大，粮食需求总量巨大，任何微小的人均粮食缺口在人口规模的放大效应下，都可能演变为严重的供应危机。只有立足于国内，减少对国际市场的进口依赖，实现粮食基本自给自足，才能切实掌握粮食安全的主导权。
三是坚持“确保产能”的战略基石。提高粮食综合生产能力关乎农业强国与中国式农业现代化的实现，也是保障粮食安全的根本支撑。提升粮食综合生产能力关键在于抓牢耕地这一粮食生产的核心要素。只有牢牢守住耕地红线，确保耕地数量不减少、质量有提升，才能为粮食生产提供坚实的物质基础，确保粮食产能的稳定与提升。
四是坚持“适度进口”的战略平衡。立足国内并非意味着所有农产品必须全部自给，而是在充分考虑国内资源禀赋、生态环境承载力等多方面因素的基础上，把握好进口规模的“度”和节奏。通过聚焦重点品种、必保品种，实现国内国际市场资源的有效统筹与战略平衡，为国家粮食安全提供更广阔的空间与更灵活的策略选择。
五是坚持“科技支撑”的战略基点。2024年中国粮食亩产达到394.7公斤，比上年提高5.1公斤，其中单产提升对增产的贡献超过80%。在耕地资源有限、水资源短缺等多重约束下，未来中国粮食增产的根本出路在于依靠科技进步。只有真正让农业插上科技的翅膀，才能突破资源瓶颈，实现粮食产业的可持续发展，为国家粮食安全提供坚实的支撑。
二 、从百年变局客观研判国内国际粮食安全面临的新形势
在世界百年未有之大变局下，应当辩证地看待中国粮食安全所面临的形势。一方面，应当对中国粮食安全所取得的成绩持有坚定信心，当前粮食安全形势正处于历史最好时期；另一方面，也需要保持清醒头脑，深刻认识到粮食安全形势面临着国内“四大挑战”以及国际“三大风险”。
（一）中国粮食安全形势正处于历史最好时期
新中国成立以来，中国粮食生产在高基数上不断实现历史性跨越，先后跨越12个千亿斤台阶，取得举世瞩目的历史性成就。1949年，中国总人口为5.38亿人，粮食总产量仅有1132亿公斤，人均粮食占有量仅有210公斤。2024年，中国总人口为14.08亿，较新中国成立之初增长了1.62倍，而粮食总产量达到了7065亿公斤，首次迈上7000亿公斤新台阶，连续10年稳定在6500亿公斤以上，人均粮食占有量超过500公斤，远超过国际上人均400公斤的粮食安全标准线。中国用占世界9%的耕地、6%的淡水资源，养育了世界近20%的人口，粮食生产取得举世瞩目的历史性成就，实现了从饥饿到温饱再到全面小康的历史性转变，有力驳斥了“谁来养活中国”的国际质疑，不仅保障了中国粮食安全，还为全球粮食安全作出了积极贡献。
当前，世界百年未有之大变局加速演进，全球进入新的动荡变革期。中国粮食安全基础扎实，有力发挥了稳住农业基本盘、守好“三农”基础的“压舱石”作用。2024年，中国农业农村经济运行总体平稳、稳中向好，粮食生产迈上新台阶。同比2023年，2024年粮食播种面积增加525.8万亩，亩产增加5.1公斤，总产量增加110.9亿公斤。
1.口粮绝对安全。口粮关乎基本生存，保障了口粮绝对安全在很大程度上就掌握了粮食安全的主动权。新中国成立初期，国内物资极度匮乏，粮食特别是口粮产需存在较大缺口，中央政府不得不实行粮票等计划供应方式。党的十八大以来，中央明确国家粮食安全的优先序，要求“口粮绝对安全”。世界很多国家也把保证口粮绝对安全摆在优先位置，例如日韩两国的粮食自给率均不到40%，但稻谷自给率接近100%。近年来，中国口粮自给率超过100%，少量进口主要是调剂品种余缺。从库存情况看，当前中国粮食库存充足，小麦和稻谷两大口粮品种占粮食总库存的比例超过70%。总体来看，中国口粮绝对安全完全有保障。
2.谷物基本自给。目前中国谷物生产中98%以上是稻谷、小麦和玉米三大作物，稻谷、小麦绝对安全可以保证，实现谷物基本自给主要在玉米。进入新世纪后，中国玉米生产能力大幅度提高，产量从2000年的1.06亿吨增加到2024年的2.95亿吨，比2000年翻了一番还多，多年保持100%自给率甚至丰年有余。但玉米自给率有所下降，近年总体保持在90%以上。玉米作为重要的饲料用粮，产需缺口扩大，主要原因在需求端。随着城乡居民收入明显提高，肉禽蛋奶水产等动物源食品的消费需求增长。过去20年中国水产品产量增加67%，禽蛋产量增加47%，猪肉产量增加25%，由此带动玉米消费量快速增长，由2000年初的1.2亿吨增加至近年的约3亿吨。从长远看，中国玉米生产能力还有较大的提升空间，在饲料消费高位持续攀升的情况下，实现国内玉米的基本自给有保障。
3.粮价运行平稳。粮食安全是“国之大者”，粮食价格是“百价之基”。粮食价格一端关乎种粮
农民切身利益，一端关乎消费者承受能力。价格支持政策是保持粮价稳定、调动种粮积极性最直接、最有效的工具。2004年以来，中国先后对稻谷和小麦实施最低收购价政策，有效地调动了种粮积极性，抵御了国际粮价大幅波动对中国粮食市场的冲击，确保两大口粮市场平稳运行。粮食作为基础性原料，是多种产品产业链的上游，其价格变动会影响整个产业链。在居民消费价格指数构成中，食品类权重接近三成，其中粮食所占比重最大，粮食价格波动会对居民生活和经济运行产生较大影响。2022—2023年，中国稻谷、小麦和玉米的价格波动幅度分别为1.7%、-2.7%、1.6%；相比之下，国际稻米、小麦和玉米的价格波动幅度分别达到3.6%、-8.3%、13.1%。中国粮食价格的波动幅度大大低于国际价格波动幅度，平稳运行在合理区间。这为抑制通货膨胀、稳定总体物价、保障基本民生、稳定经济运行发挥了不可替代的基础性作用。
（二）保障国内粮食和重要农产品供给面临诸多挑战
尽管中国粮食连年丰收，但受水土等资源禀赋约束，粮食高位增产的压力不断加大。随着社会经济持续发展、居民收入水平不断提高、食物消费结构转型升级，未来一段时期，保障国内粮食和重要农产品供给至少面临四大挑战。
1.粮食供求将长期处于“紧平衡”状态。从需求端来看，多重因素将持续驱动粮食需求刚性增长，具体表现在三个维度：一是人口规模的高位稳定将形成基础性需求支撑。根据国家统计局数据，2024年中国人口总量达14.08亿，在人均预期寿命提高、三孩政策出台以及人口战略优化等因素综合作用下，人口规模将在较长时期内保持高位运行，持续产生稳定的粮食消费需求。二是居民收入增长将持续推动食物消费结构转型升级。国际经验表明，人均GDP达到2万美元时饮食结构基本定型，例如日本在人均GDP达到约3万美元才迎来食物需求峰值。2024年中国人均GDP为1.34万美元，仍处在食物消费结构升级阶段，优质肉蛋奶等食物需求将持续增长，未来食物消费总量有较大增长空间。三是城镇化进程将带动食物消费需求增加。尽管城镇居民人均口粮消费量低于农村居民，但肉类、乳制品等消费量要明显更高。国家统计局数据显示，2024年中国常住人口城镇化率已达67%，未来10~15年仍将稳步增长，由此带来的消费结构升级将推高粮食总需求。
2.粮食结构性矛盾凸显，大豆等饲料粮进口依赖问题突出。中国稻谷、小麦两大口粮作物供给充裕，玉米供求由阶段性过剩转为偏紧态势，大豆产需缺口较大，对外依存度持续高位运行。具体表现为：一是粮食进口总量稳中有增。2024年中国粮食进口量为1.58亿吨，比2014年增加了58%。其中，主要口粮（稻谷和小麦）的自给率超过95%，谷物（不包括大豆）的自给率保持在90%以上，确保了口粮绝对安全和谷物基本自给的战略目标。二是大豆进口规模持续高位运行。作为中国粮食进口的主要品类，大豆在近三年粮食进口总量中占比超过60%。1995—2024年，中国大豆净进口数量从57万吨攀升至1.09亿吨，对外依存度从4%上升至84%，对国际市场依赖度高。三是饲料粮进口明显增加。随着农业供给侧结构性改革深入推进，“镰刀弯”等非优势产区玉米播种面积下滑，临时收储库存已经消化见底，而畜牧养殖业快速发展导致饲用原料需求刚性增长。2024年玉米、高粱和大麦进口量分别为1376万吨、866万吨、1424万吨，虽然进口总量仍低于大豆，但是增幅明显，是2014年的2.66倍。总体来看，中国粮食总体供给充裕，口粮绝对安全，谷物基本自给，饲料粮尤其是大豆缺口较大，需要依靠国际资源和国际市场来弥补国内缺口，粮食供求的结构性矛盾将成为长期态势。
3.农业生产面临自然灾害频发和基础设施薄弱的双重挑战。在全球气候变暖背景下，极端气象灾害和生物灾害呈多发、重发态势，显著加剧了粮食生产的不确定性，对保障粮食安全构成严峻考验。有关统计数据显示，近10年中国因气象灾害导致的粮食损失年均达300亿公斤以上。其中，旱灾影响最为突出，常年受旱灾面积占比达42%，年均造成粮食损失约125亿公斤。近年来，极端天气呈高频化、强影响特征，造成了农业生产的重大损失。例如2023年5月河南遭遇的大范围持续阴雨天气，严重影响小麦正常收获成熟，形成近十余年最严重的“烂场雨”灾害；同年8月，受台风“杜苏芮”影响，黑龙江省五常市100万亩水稻遭受不同程度损害。据《中国农村统计年鉴》，2017—2023年，农作物年均受灾面积均在1亿亩以上，绝收面积逾1400万亩。2024年，全国各类自然灾害造成的直接经济损失达4011亿元。此外，中国人口占世界近1/5，但耕地不足全球1/10，人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4，是典型的人均耕地资源、水资源稀缺国家。更为严峻的是，中国农业基础设施建设仍然滞后，大型灌溉设施老化破损问题突出，农田水利网络不畅，“最后一公里”瓶颈制约显著，部分地区仍存在“旱不能浇、涝不能排”的困境，农业生产高度依赖自然条件。全国19.29亿亩耕地中，水田和水浇地加起来只有9.61亿亩，意味着近半数耕地仍处于“雨养农业”状态，抗灾减灾能力亟待提升。
4.种粮收益长期偏低，已成为制约农民种粮积极性提升的核心因素。收益预期是影响农户种植行为选择的关键因素。只有通过完善支持政策来筑牢农户种粮收益底线，并充分发挥市场机制的调节作用，才能有效激发农户种粮积极性，夯实国家粮食安全的微观基础。当前，影响农户种粮收益的制约因素主要有三个方面：一是粮食价格形成机制存在上行约束。受国内外市场联动、供需格局演变等因素影响，粮食价格在市场化定价机制下存在明显的“天花板效应”，限制了种粮收益的提升空间。二是粮食生产成本不断提高。近年来，农资价格波动、土地流转费用上涨、劳动力成本增加等因素叠加，推动种粮成本快速上升。据《全国农产品成本收益资料汇编》，2023年三大主粮每亩平均总成本为1284元，比2013年增加了25%；其中每亩土地成本为302元，比2013年增加了67%，种粮成本“地板”不断抬升。与此同时，粮食价格比2013年仅增加了9.9%，成本增幅显著高于价格涨幅，使得种粮比较效益持续走低。三是政府补贴存在制度性约束限制。尽管国家持续加大农业补贴力度，但受限于世界贸易组织（WTO）规则，“微量允许”补贴上限被限定为特定产品产值的8.5%，导致财政补贴对种粮收益的提升作用存在边界。
（三）国际政治经济博弈加剧粮食安全的风险隐患
世界百年未有之大变局加速演进，全球气候变暖，大国之间的政治经济博弈频繁升级，美国关税战愈演愈烈，俄乌冲突仍在持续，全球粮食安全潜在风险加速积聚，主要体现在极端气候变化，大宗商品金融化和大国政治博弈等三大方面。
1.极端气候致使全球粮食生产面临更大不确定性。全球气候变暖已经成为威胁世界粮食安全的重要问题。已有研究表明，全球平均温度每升高1℃，水稻、小麦、玉米等主要粮食作物将面临3%~8%的减产风险。随着全球气温不断升高，极端天气和病虫害的发生频率明显增加，对农业生产带来的影响也会越来越大。例如2019年前后，沙漠蝗灾席卷西亚、南亚和东非地区，对当地粮食生产造成严重破坏；2020—2022年，连续两次“拉尼娜”事件引发全球范围内极端天气频发，扰乱了粮食生产周期⑧。暴雨、洪涝、干旱、台风等极端天气不仅发生频次显著增加，其强度也不断升级，过去“几十年一遇”甚至“百年一遇”的极端气候事件，正逐渐成为常态。这种气候变化带来的系统性风险，直接传导至全球粮食市场，导致市场不确定性显著增加。
2.大宗商品金融化现象导致全球粮价波动加剧。金融资本介入使得粮食等大宗商品价格波动不再单纯由传统供需基本面决定，“粮食金融化”使得粮食安全的影响因素更为错综复杂，呈现出与金融市场高度联动的特征。回顾历次粮食价格大波动，背后都有全球流动性宽松的大背景。例如2006—2008年，美国等主要经济体持续降息并释放流动性，60%以上新增的货币流向了国际大宗商品市场，小麦价格涨了两倍，玉米价格涨了约70%；2010—2012年，在第二轮量化宽松政策刺激下，全球粮食市场再次经历剧烈波动；2020—2022年，受新冠疫情冲击，全球主要央行大规模增发货币，在此背景下，联合国粮农组织数据显示，2021年食物价格指数同比上涨了28.1%，其中谷物价格同比上涨27.2%。
3.大国博弈正深刻重塑全球粮食贸易格局。近年来美国政府在全球范围内实行单边主义和贸易保护主义，严重扰乱了基于规则的多边贸易体系，加剧了全球粮食贸易的风险与不确定性。美国、加拿大和澳大利亚是全球重要的粮食生产和出口国，小麦出口贸易量占全球的33.7%。随着大国博弈升级，全球粮食贸易的不稳定性、不确定性不断积聚。2021年，中国从美国、加拿大、澳大利亚进口小麦占比分别为28.0%、26.1%和28.1%，呈现相对均衡的进口格局。2023年，这一比例分别调整为7.6%、21.1%和57.3%，美国小麦进口份额显著下降，澳大利亚成为中国最大的小麦供应国。这种进口结构变化，不仅反映了中美贸易摩擦对粮食贸易的直接冲击，也体现了全球粮食市场在大国博弈下的动态调整。随着美国关税战的全面升级，中美经贸面临脱钩，未来粮食贸易格局将发生进一步变化。美国给全球政治经济形势带来诸多不确定性，中国可能面临极限施压，守住粮食安全底线至关重要。
俄乌冲突引发了全球对粮食安全的担忧，在俄乌冲突发生的一年内，约30个国家限制了粮食、能源和其他重要大宗商品的贸易，出台了共95项出口限制措施。作为全球重要的谷物生产与出口国，俄罗斯与乌克兰在国际粮食市场占据关键地位，2022年两国小麦、大麦、玉米出口额分别占全球总量的32.5%、29.6%和17.5%。受冲突直接影响，乌克兰农业生产与出口遭受重创，据乌克兰农业部发布的数据，截至2022年8月，2022/23年度乌克兰谷物出口量仅360万吨，同比下降52.6%。此外，俄乌冲突通过加剧能源、化肥市场的波动间接影响全球粮食市场，尽管全球粮食价格在2022年7—8月已恢复至冲突前水平，但市场价格的短期回调并不等同于粮食安全问题的根本性缓解。粮食生产周期的恢复、供应链体系的重建以及国际贸易秩序的修复，均需要较长时间，全球粮食安全形势仍面临诸多不确定性。
三、夯实保障粮食和重要农产品供给安全根基需统筹处理好“九对关系”
中国“三农”工作重心历史性转移到全面推进乡村振兴，确保粮食和重要农产品供给安全仍是首要任务。粮食安全具有高度系统性和复杂性，不仅是生产问题，还涉及流通、贸易、环境保护、科技等方面。保障粮食安全需从全局出发综合考虑各因素之间的作用，避免片面决策。粮食安全涉及众多利益主体，包括政府、农民、企业、消费者等。各方的利益诉求可能存在差异甚至冲突，需通过有效的机制和政策设计，实现各方利益的最大公约数，确保政策有效实施。粮食安全面临的挑战是动态变化的，新的问题和挑战不断涌现，在建立灵活调整机制的同时，也要坚持原则底线。因此，夯实粮食安全根基不仅需要全面的战略规划和科学的政策设计，还需要统筹处理好多个重要关系。
（一）处理好战略性问题和技术性问题的关系
在粮食安全问题上，需分清战略性问题和技术性问题，并处理好两者之间关系。战略性问题涉及国家发展的整体方向、长期目标、基本原则。农业作为国民经济的基础性产业，始终在支撑国家发展、稳定经济社会发展上发挥着关键作用。其中，粮食安全作为国家总体安全的基础性支柱，战略地位更加突出。因此，不论在哪个发展阶段，确保粮食安全都是国家实现自主发展、增强国际竞争力、保障长治久安的战略性问题。技术性问题涉及操作层面和实施细节，通常取决于特定阶段、环境、技术。过去中国粮食市场一度出现生产量、进口量、库存量“三量齐增”现象，供不应求和供过于求现象并存，结构性问题日益凸显，这是技术性、阶段性问题。解决粮食安全问题不能因为处理特定阶段的技术性问题，而忽视作为底线的战略性问题。因此，处理好战略性问题和技术性问题的关系需要站在战略全局高度，多算政治账、长远账，正确看待“多”与“少”、“得”与“失”，深刻把握好粮食安全的战略底线。
（二）处理好长期和短期的关系
粮食安全不仅关系当下的供需平衡和价格稳定，还关系到长远稳定安全供给和可持续发展，需处理好长期与短期的关系。从近期看，粮食连续多年丰收、库存充足，加之政府强大的资源动员能力以及完善的生产、储备、进口体系，中国完全有能力应对国际复杂形势带来的直接和间接冲击。从中长期看，中国必须居安思危，增强忧患意识。随着需求端食物消费结构升级，粮食需求总量仍将进一步增长。但未来粮食产能提升任务艰巨，继续依靠强化科技能力，其实难以在短期内弥补耕地不足和灾害冲击带来的影响。而且在“碳达峰”“碳中和”目标下，粮食生产的资源约束压力将越来越紧。与此同时，调动农民种粮积极性的长效机制还不健全，国际粮食进口供应链的不确定性和脆弱性日益突出。因此，解决粮食安全问题必须着眼长远，未雨绸缪，积极应对。
（三）处理好政府和市场的关系
粮食市场是社会主义市场经济的重要组成部分，需要处理好政府和市场的关系。市场能够通过价格机制灵活反映供求关系，引导资源流向最有效率的领域，提高资源利用效率。而政府则可弥补市场失灵，通过宏观调控和公共服务，确保资源分配符合国家长远发展和人民根本利益。保障国家粮食安全需要协同发挥市场和政府“两只手”作用，通过一系列稳健有力的改革举措，推动价格形成机制、市场调控方式和农业补贴方式的重大转变，以更多反映供求关系和价格信号。一方面，市场要在农业资源配置中起决定性作用。这就需要健全农产品价格市场形成机制，使价格真正反映市场供求关系。另一方面，政府也要更好发挥作用。政府不能用行政手段替代市场机制、走计划体制的老路，而是要通过创新农业补贴机制更好保护种粮和抓粮积极性，这不是不要政府调控、削弱政府扶持。
（四）处理好粮食总量和结构的关系
总量是基础。改革开放以来中国粮食产量经历过多次波动，粮食危机往往在粮食供给总量短时间过剩后不久出现，即很快又转为供给不足。这一现象应引起高度警醒。粮食供求关系仍然是“紧平衡”状态。中国的发展经验表明，粮食生产一旦出现大的滑坡，几年甚至十多年都缓不过来。因此，处理好粮食总量和结构的关系，首先要把总量放在基础地位上。只有实现口粮绝对安全，谷物基本自给，总量能够以我为主，才有条件开展结构调整。从结构来看，要按照粮食安全“优先次序”，持续加强粮食生产功能区监管和建设，稳定小麦和稻谷粮食种植面积，确保两大口粮品种绝对安全。要按照中央提出的“稳口粮、稳玉米、扩大豆、扩油料”要求，统筹兼顾、协同推进，提升中国玉米、大豆和食用植物油的自给率，保障粮食总量基本平衡。
（五）处理好粮食数量和质量的关系
粮食数量是粮食安全的基础，确保足够的粮食产量是满足人民基本生存需求的前提条件。质量则是粮食安全的提升方向，直接关系到人民的生活质量和健康水平。从战略层面看，协调粮食数量与质量的关系，是实现从传统粮食安全向现代粮食安全转型的必然要求。在保障粮食数量稳定增长的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，才能满足人民群众日益多元化的食物消费需求。在实践层面，协调粮食数量与质量的关系需要从多个维度入手。既要严守耕地红线，保障主粮安全，也要注重农林牧副渔业协同发展，向江河湖海要食物，扩大热量、蛋白来源，让“中国饭碗”里装的食物更加丰富、更加营养健康。
（六）处理好“藏粮于技”和“藏粮于地”的关系
耕地是农业生产的基础，是技术进步的主要载体和作用空间。农业科技进步是提高粮食产量和质量的关键因素，只有将“藏粮于技”与“藏粮于地”有机结合，才能更好提高土地生产效率，实现粮食安全长期稳定发展。“藏粮于地”强调保护耕地资源、强化农田基础设施建设，要牢牢守住18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。1996年耕地面积口径调整以来，中国耕地面积呈大幅减少趋势。一些地方在农业结构调整中出现忽视粮食生产、过度调减粮食种植的苗头性趋势，需要引起警惕。“藏粮于技”要切实推动农业科技进步，以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力。要聚焦关键核心技术，打好种业翻身仗，推进主要粮食作物生产全程机械化，加强动植物疾病防控和防灾减灾体系建设，解决好科研生产“两张皮”和技术推广“最后一公里”的问题。要聚焦技术前沿，推动生物育种、智慧农业发展。将科技创新与产业创新相融合，有效提升粮食和重要农产品全要素生产率。
（七）处理好财政政策和金融政策的关系
财政政策和金融政策是国家开展宏观经济调控的重要工具。农业面临自然灾害和市场波动双重风险，财政政策和金融保险协同可增强农业抗风险能力，稳定粮食生产，维护国家粮食安全。财政政策通过直接调节政府收支、财政投资和补贴，直接支持粮食产业发展，确保粮食供应稳定和安全。金融政策则通过提供信贷支持、农业保险等金融产品，分散粮食产业风险，提供资金支持。但目前粮食安全领域财政政策工具占主导，金融政策开发比较不足。单纯依赖财政政策可能导致财政负担加重、资源分配效率低下等问题。开发粮食领域的金融政策，核心是构建一个新的符合农业农村特点的金融体系，其中有很多问题需要进一步探索解决。经过多年探索，农业保险已经成为国家支农惠农政策的重要内容，不仅可以帮助农民应对不可预测的风险，还能通过稳定种粮收益有效调动农民种粮积极性。未来需要进一步协调好财政政策和金融政策的关系，协同打好农业保险、价格支持、涉农信贷组合拳，建立更加完善的多元化农业支持政策体系。
（八）处理好发展适度规模经营和扶持小农生产的关系
在加快农业农村现代化新征程中，必须顺应农村经济社会发展的客观规律，统筹考量发展适度规模经营和扶持小农生产。一方面，发展适度规模经营是农业农村现代化的必由之路。适度规模经营能更好地对接现代农业技术和管理经验，提高农业生产的科技含量和附加值，从而提升农业生产效率、优化资源配置、增强农业的市场竞争力。通过实施新型农业经营主体培育工程，加大对适度规模经营主体的支持力度，可以有效推动降成本、增效益、防风险。另一方面，也要客观认识“大国小农”是中国必须面对的长期国情，人均“一亩三分地”“一家不过半公顷”规模的小农生产方式是中国农业生产的长期格局。资源条件决定了中国不可能走欧美国家农业经营体系之路。小农户也在传承农耕文明、稳定粮食生产等方面具有不可替代的作用。如果将过多优惠性政策集中到规模经营农户，而缺失对小农户的普惠性政策和扶持，将对粮食安全造成不利影响。中国需在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，完善针对小农户的扶持政策，把小农户引入现代农业发展轨道，推动其成为确保国家粮食安全的重要力量之一。
（九）处理好国内市场和国际市场的关系
在全球化背景下，粮食安全不仅是一个国家内部的问题，也是一个涉及全球资源配置和国际贸易的重要议题。保障中国粮食安全，需要科学合理地利用“两个市场、两种资源”。在国内市场方面，必须坚持立足于国内大循环，确保粮食生产的稳定性，逐步完善粮食市场调控体系，以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性。在国际市场上，合理利用全球资源和市场，做大粮食安全合作“朋友圈”。中国合理利用外部资源和市场要注意谨慎操作，把握好粮食进口规模和节奏，避免对国内生产和市场造成负面影响。此外，还要注意国际影响力的培养，转变国际市场话语权和定价权较弱的局面。通过加快农业“走出去”步伐，积极参与全球农业产业链布局，参与国际农业技术交流与合作，提升中国农业的国际竞争力和影响力。
（参考文献略）
作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所；转自：《农业经济问题》2025年第5期
